【摘　要】“監(jiān)察下鄉(xiāng)”是國(guó)家基層治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。目前，民生轉(zhuǎn)移支付、資本下鄉(xiāng)和集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)都包含著較大的廉政風(fēng)險(xiǎn)，但是基層村社權(quán)力監(jiān)督中監(jiān)察職能的弱勢(shì)與懸浮、公眾參與的離散與缺席，卻造成基層權(quán)力監(jiān)督的弱化。在實(shí)踐中，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”包含著“權(quán)力制約權(quán)力”和“權(quán)利制約權(quán)力”的雙重邏輯，即作為國(guó)家建制的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)村社權(quán)力監(jiān)督的強(qiáng)化，以及動(dòng)員社會(huì)參與監(jiān)督。監(jiān)察職能向基層延伸還面臨著力量短缺、關(guān)系不順、職責(zé)不清和參與不足等“監(jiān)察內(nèi)卷”困境，需從加強(qiáng)村社監(jiān)察站隊(duì)伍建設(shè)、建立溝通協(xié)商機(jī)制、建立問(wèn)題線索快速辦理機(jī)制和建立以監(jiān)察工作為核心的信息公開(kāi)制度等方面予以突破。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察下鄉(xiāng)；監(jiān)察職能；基層治理現(xiàn)代化；國(guó)家治理

一、引言

“小村社連通著大國(guó)家”，村社治理是國(guó)家治理的重要場(chǎng)域，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要根基。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代國(guó)家對(duì)基層的治理，為了將孤立的農(nóng)民組織到政黨和國(guó)家體系中來(lái)，一直具有“政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、行政下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)[1]。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，為了加強(qiáng)對(duì)基層小微權(quán)力的規(guī)制，一種新的“下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)現(xiàn)象，即推動(dòng)監(jiān)察職能向村社延伸的“監(jiān)察下鄉(xiāng)”逐步在全國(guó)鋪開(kāi)，其背景是當(dāng)前村社治理中監(jiān)察職能的懸浮弱化，造成權(quán)力運(yùn)行的失范、“村官腐敗”“小官巨貪”等基層貪腐問(wèn)題層出不窮，從而侵蝕國(guó)家治理的根基，造成社會(huì)治理的失序。遺憾的是，盡管學(xué)界對(duì)縣域監(jiān)察體制改革[2]以及基層派駐紀(jì)檢監(jiān)察[3]等問(wèn)題逐漸重視，但是對(duì)監(jiān)察職能向村社延伸問(wèn)題卻甚少關(guān)注。事實(shí)上，推進(jìn)監(jiān)察職能向村社延伸是國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大問(wèn)題。2018年1月，黨的十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)指出：“推動(dòng)監(jiān)察工作向基層延伸，使群眾身邊的公職人員受到嚴(yán)密監(jiān)督。”[4]2018年3月，趙樂(lè)際在云南調(diào)研時(shí)指出“積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸的有效途徑”[5]?！氨O(jiān)察下鄉(xiāng)”是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是伴隨政黨下鄉(xiāng)、政權(quán)下鄉(xiāng)和法律下鄉(xiāng)等，走向法治型國(guó)家治理的必然趨勢(shì)。

國(guó)家力量向基層社會(huì)滲透，進(jìn)而對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行改造和整合，是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一般趨勢(shì)。正如杜贊奇所言，“20世紀(jì)的國(guó)家政權(quán)認(rèn)為將地方行政機(jī)構(gòu)正規(guī)化是鞏固國(guó)家政權(quán)的有效辦法，從而使下層政權(quán)與中央保持一致”[6]，但是如果一味強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的改造、整合、控制和滲透，則容易流于僅僅重視國(guó)家自主性，而忽視社會(huì)的自主性。此外，國(guó)家嵌入社會(huì)過(guò)程中，將基層精英納入國(guó)家體制中，那么作為建制化的國(guó)家基層權(quán)力相對(duì)于分散化的社會(huì)成員就居于強(qiáng)勢(shì)和支配地位，如果在這個(gè)過(guò)程中，代表國(guó)家的公共權(quán)力得不到有效規(guī)制和監(jiān)督，則容易造成對(duì)社會(huì)的侵害和破壞。杜贊奇將這種建制化國(guó)家權(quán)力缺乏有效權(quán)力規(guī)制，導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)建設(shè)的無(wú)效擴(kuò)張及自反效應(yīng)稱為“國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”，這種情形在歷史上比較常見(jiàn)，民國(guó)時(shí)期“當(dāng)贏利型經(jīng)紀(jì)的再生阻礙了國(guó)家機(jī)構(gòu)的合理化，這表明國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化達(dá)到了極點(diǎn)，它預(yù)示著國(guó)家權(quán)力的延伸只能意味著社會(huì)的進(jìn)一步被壓榨和破產(chǎn)”[6]。弗朗西斯·福山也觀察到，“授權(quán)給州或地方政府在發(fā)展中國(guó)家往往意味著授權(quán)給地方的精英或庇護(hù)網(wǎng)，允許他們?nèi)珯?quán)控制本地事務(wù)，不受外部監(jiān)督……但權(quán)力下放卻增加了腐敗的機(jī)會(huì)”[7]。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái)，在基層政權(quán)建設(shè)上，特別注重避免這一點(diǎn)，其背后更深層次的關(guān)切其實(shí)是基層政權(quán)走向科層化和理性化以后，如何既發(fā)揮官僚制的效率優(yōu)勢(shì)，又避免官僚制在常規(guī)權(quán)力運(yùn)行中存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)，這在一定程度上也可以追溯到1949年毛澤東和黃炎培在延安窯洞關(guān)于“歷史周期律”的大問(wèn)題。從根本上來(lái)說(shuō)，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”是國(guó)家治理過(guò)程中加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，避免官僚制弊端的必要舉措。本文試圖從國(guó)家治理視角出發(fā)，結(jié)合具體個(gè)案分析，以期厘清監(jiān)察職能向村社延伸的基本背景、實(shí)踐邏輯和優(yōu)化策略。

二、監(jiān)察懸浮的廉政風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家基層權(quán)力監(jiān)督的弱化及其表現(xiàn)

國(guó)家治理現(xiàn)代化是一種新的國(guó)家建構(gòu)形態(tài)，然而，當(dāng)前隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步嵌入社會(huì)，而村社權(quán)力運(yùn)行的廉政風(fēng)險(xiǎn)并未消失，權(quán)力監(jiān)督的弱化無(wú)疑將增加這一風(fēng)險(xiǎn)。

（一）基層權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的廉政風(fēng)險(xiǎn)

權(quán)力一般指?jìng)€(gè)人、群體和組織通過(guò)各種手段獲取他人服從的能力，這些手段包括暴力、強(qiáng)制、說(shuō)服以及繼承原有權(quán)威和法統(tǒng)，但這種定義過(guò)于籠統(tǒng)，事實(shí)上，權(quán)力是基于各種社會(huì)利益關(guān)系的合成。在基層社會(huì)中，這種權(quán)力關(guān)系主要是圍繞國(guó)家政權(quán)和基層社會(huì)互動(dòng)形成的。國(guó)家政權(quán)建設(shè)本身包含著官僚化、滲透性、分化和對(duì)下層控制的鞏固[6]，現(xiàn)代國(guó)家“權(quán)力”通常包括邁克爾·曼所謂的權(quán)威性權(quán)力和彌散性權(quán)力。權(quán)威性權(quán)力是由明確的命令和有意識(shí)的服從組成的。彌散性權(quán)力則是以一種更加本能的、無(wú)意識(shí)的、分散的方式分布于整個(gè)人口之中，導(dǎo)致體現(xiàn)權(quán)力關(guān)系但卻未能得到明確控制的相似的社會(huì)實(shí)踐[8]。國(guó)家權(quán)力嵌入社會(huì)以及由此形成的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)更多屬于彌散性權(quán)力，包含著相應(yīng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，村社權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的廉政風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：

1.民生轉(zhuǎn)移支付中權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的廉政風(fēng)險(xiǎn)。例如，農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)的轉(zhuǎn)移支付巨大，就蘊(yùn)含著較大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我們對(duì)中部M縣調(diào)研，該縣作為西部山區(qū)脫貧攻堅(jiān)試點(diǎn)縣，有8.64萬(wàn)貧困人口，一年各項(xiàng)民生資金高達(dá)17億元，龐大的資金體量和扶貧項(xiàng)目復(fù)雜多樣化，造成了較大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。僅2014—2016年，M縣就發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索13000多條，接到群眾來(lái)信來(lái)訪266批次、862人次，多數(shù)問(wèn)題集中在低保、住房補(bǔ)貼、貧困殘疾人生活補(bǔ)助、城鄉(xiāng)養(yǎng)老等民生領(lǐng)域。2014—2016年，在M縣紀(jì)委查辦案件中，涉及民生領(lǐng)域的村干部有30多人，占全縣村干部的2.3%。統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果顯示，村支書或村主任“牽頭”的腐敗案件占比70%，其他村干部或黨員發(fā)生的腐敗案件占比20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的腐敗案件占比7%，縣（市區(qū)）層級(jí)的腐敗案件占比3%。

2.資本下鄉(xiāng)中權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的廉政風(fēng)險(xiǎn)。稅費(fèi)改革后，以項(xiàng)目制為核心的新的國(guó)家治理體制逐漸確立，我國(guó)形成了中央與地方政府之間的分級(jí)治理機(jī)制，這對(duì)基層社會(huì)產(chǎn)生了諸多意外后果[9]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，資本下鄉(xiāng)成為一種普遍趨勢(shì)。資本下鄉(xiāng)既包括耕地規(guī)模化運(yùn)營(yíng)，也包括土地綜合整治與項(xiàng)目運(yùn)作。在土地綜合整治上，資本下鄉(xiāng)一般通過(guò)進(jìn)入村集體建設(shè)領(lǐng)域，承包了村莊所有的項(xiàng)目資源，同時(shí)利用項(xiàng)目資金和政策支持進(jìn)行集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)和利用。資本下鄉(xiāng)本質(zhì)上依然遵循著項(xiàng)目制的邏輯，但是隨著資本的介入，村莊實(shí)行公司化運(yùn)作，資本與基層政府形成利益共謀關(guān)系，村社往往依附于資本邏輯，在資本趨利的引導(dǎo)下，村社組織往往成為為資本服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。這其中，部門政府也往往在項(xiàng)目過(guò)程中因?yàn)閾碛胁豢商娲馁Y源、信息和權(quán)力，而逐步轉(zhuǎn)變成為專項(xiàng)意義上的獨(dú)立王國(guó)[9]。村社的公共權(quán)力邏輯逐漸依附于資本邏輯，雖然在一定程度上激發(fā)了基層的經(jīng)濟(jì)活力，但是長(zhǎng)期來(lái)看，村社組織和資本聯(lián)合形成的資本支配性利益格局，將侵蝕村集體的公共權(quán)力邏輯，其中必然蘊(yùn)含著巨大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

3.集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的廉政風(fēng)險(xiǎn)。在城郊或城市的村社中，隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)，村集體資產(chǎn)不斷增值，集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)同樣蘊(yùn)含著巨大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。以我們調(diào)查的東部G市為例，該市村集體“三資”體量巨大，最多的掌握數(shù)十億元村集體資產(chǎn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織形式多樣，呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、轉(zhuǎn)制社區(qū)、村公司等各種形態(tài)和做法。在集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中，“四風(fēng)”問(wèn)題以及虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取征地款等違紀(jì)違法案件時(shí)有發(fā)生。該市T區(qū)X村新班子上任數(shù)月后被“一鍋端”、18名村官集體受賄在飯桌上平分647萬(wàn)元現(xiàn)金，該市L區(qū)H村村干部抱團(tuán)貪腐過(guò)億元并大肆“賄選”，在當(dāng)?shù)卦斐蓸O其惡劣的影響。

（二）基層權(quán)力監(jiān)督中監(jiān)察職能的弱勢(shì)與懸浮

1.監(jiān)督范圍存在較大的空白。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）實(shí)施前，村社干部往往由村集體選舉產(chǎn)生，雖然履行著公共職責(zé)，但是卻不屬于公職人員，村社干部亦官亦民，但又非官非民，游離于監(jiān)察范圍之外。對(duì)于非黨員村基層組織人員，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)均無(wú)法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，因此掌握大量村級(jí)資源資產(chǎn)資財(cái)?shù)慕?jīng)濟(jì)聯(lián)社、村公司非黨員經(jīng)營(yíng)班子，一般違法后才由公安機(jī)關(guān)立案查處，現(xiàn)有監(jiān)督體系和監(jiān)督手段對(duì)這部分管理層人員作用十分有限，存在監(jiān)督不到位和監(jiān)督滯后等問(wèn)題，特別是對(duì)一些有傾向性苗頭性的問(wèn)題缺乏前端監(jiān)督“預(yù)警”。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)弱勢(shì)或缺位。在村級(jí)事務(wù)中，“兩委”往往居于強(qiáng)勢(shì)地位，村民代表大會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為正式的監(jiān)督機(jī)制，往往處于弱勢(shì)地位，監(jiān)督因而流于形式，大量存在“不敢監(jiān)督”的情況。目前，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、社區(qū)黨風(fēng)廉政監(jiān)察站、轉(zhuǎn)制社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社社務(wù)監(jiān)委會(huì)等各類監(jiān)督平臺(tái)虛化弱化，權(quán)威性不強(qiáng)，且受熟人社會(huì)影響，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督，有些甚至與貪腐村官同流合污。此外，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)還存在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索不知道“交給誰(shuí)、如何交”，存在各監(jiān)督組織分屬不同主管部門、力量分散、合力不強(qiáng)等問(wèn)題，監(jiān)督缺乏協(xié)同性、有效性。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察職能懸浮。從法律上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是代表國(guó)家政權(quán)行使基層權(quán)力的機(jī)構(gòu)，村社事務(wù)屬于基層群眾的自治組織和自治事務(wù)。在現(xiàn)實(shí)中，村社的腐敗問(wèn)題和糾紛，被上告到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察組織容易以“不便插手查處”“這是村民自治中的問(wèn)題”而加以“拖延和推諉”。在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村社實(shí)際上是“一體運(yùn)行的”，村社必須執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指令以獲取補(bǔ)助資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依靠村社干部完成各種繁雜的行政任務(wù)，這種相互依賴的權(quán)力關(guān)系容易形成權(quán)力“共謀”而不愿監(jiān)督，造成事實(shí)上的監(jiān)察懸浮。

（三）基層權(quán)力監(jiān)督中公眾參與的離散與缺席

1.村社權(quán)力監(jiān)督中公眾參與的離散。所謂離散是指村社權(quán)力監(jiān)督中公眾的個(gè)體化和原子化。隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民也卷入打工經(jīng)濟(jì)的浪潮中，村社鄰里之間傳統(tǒng)的互惠性互助社會(huì)關(guān)系由即時(shí)性的金錢交易關(guān)系所取代，無(wú)論農(nóng)村社區(qū)，還是城市社區(qū)，社會(huì)個(gè)體都日趨個(gè)體化和原子化，致使公眾對(duì)村社的公益事業(yè)關(guān)心較少，社會(huì)資本逐步走向式微，對(duì)公共事務(wù)較少參與，大量“無(wú)公德的個(gè)人”被生產(chǎn)出來(lái)，社會(huì)呈現(xiàn)個(gè)體化的離散狀態(tài)，村社參與失去了社會(huì)基礎(chǔ)。面對(duì)組織化的權(quán)力主體，公眾難以形成參與監(jiān)督的力量，而個(gè)體化的公眾參與監(jiān)督，往往要承擔(dān)較大的信息成本、訴訟成本、人情成本、上訪成本以及被報(bào)復(fù)成本等，這些巨大的成本往往讓人望而卻步，不敢監(jiān)督。

2.村社權(quán)力監(jiān)督中公眾參與的缺席。在現(xiàn)代化沖擊下，農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、從業(yè)方式、組織方式和職業(yè)結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了重大變革。在市場(chǎng)化背景下，農(nóng)民對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)生活改善的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)村社公共事務(wù)的關(guān)切。畢竟任何參與都需要時(shí)間和精力等成本付出，而一旦將大量時(shí)間用于公共事務(wù)，就會(huì)造成對(duì)其他時(shí)間精力的擠壓，從而影響個(gè)體在社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民日常更關(guān)心的是彼此之間家庭財(cái)富增長(zhǎng)的比較，比如比較誰(shuí)家的房子更豪華，如果相比鄰居收入差距太大，村民會(huì)覺(jué)得“很沒(méi)面子”，產(chǎn)生極強(qiáng)的挫敗感。事實(shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)，公眾參與權(quán)力監(jiān)督的冷漠或缺席現(xiàn)象比較普遍。

三、監(jiān)察下鄉(xiāng)的雙重機(jī)制

國(guó)家監(jiān)察職能向基層延伸的廣州樣本

現(xiàn)代國(guó)家治理的軸心邏輯是尋求權(quán)力和權(quán)利之間的平衡，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”中就包含著“權(quán)力制約權(quán)力”和“權(quán)利制約權(quán)力”的雙重邏輯：一是作為國(guó)家建制的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)村社權(quán)力監(jiān)督的強(qiáng)化，即通過(guò)“權(quán)力制約權(quán)力”；二是動(dòng)員社會(huì)參與監(jiān)督，即通過(guò)“權(quán)利制約權(quán)力”。因此，從國(guó)家治理視角來(lái)看，監(jiān)察職能向村社延伸包含實(shí)現(xiàn)“權(quán)力制約權(quán)力”的組織建設(shè)和實(shí)現(xiàn)“權(quán)利制約權(quán)力”的社會(huì)動(dòng)員兩個(gè)方面。組織建設(shè)體現(xiàn)了村社權(quán)力監(jiān)督的國(guó)家治理邏輯，社會(huì)動(dòng)員則體現(xiàn)了村社權(quán)力監(jiān)督的社會(huì)參與邏輯，只有二者形成合力，方能有效進(jìn)行村社權(quán)力監(jiān)督。

那么，在實(shí)踐中村社權(quán)力監(jiān)督的國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)方面的力量建構(gòu)是如何實(shí)現(xiàn)的，我們可以以廣州市為例進(jìn)行個(gè)案考察，探究其具體的實(shí)踐路徑。2018年以來(lái)，廣州市在推動(dòng)監(jiān)察職能向鎮(zhèn)（街）延伸的基礎(chǔ)上，探索在所有村（社區(qū)）全覆蓋建立監(jiān)察站，其創(chuàng)新做法獲得了2020年第二屆中國(guó)廉潔創(chuàng)新獎(jiǎng)①“特色獎(jiǎng)”。與此同時(shí)，廣州市還非常重視通過(guò)動(dòng)員社會(huì)參與推動(dòng)監(jiān)察工作向基層延伸，進(jìn)行了“切實(shí)提高實(shí)名舉報(bào)率的系列探索”，以提高實(shí)名舉報(bào)率為重要切入點(diǎn)與突破口，切實(shí)動(dòng)員社會(huì)參與，加大村社權(quán)力監(jiān)督力度，并獲得了2020年第二屆中國(guó)廉潔創(chuàng)新案例“優(yōu)秀獎(jiǎng)”。廣州市的這些探索在全國(guó)居于前列，具有較強(qiáng)代表性和啟示意義。通過(guò)廣州市的實(shí)踐，我們大體上可以把握監(jiān)察職能向基層延伸的國(guó)家和社會(huì)關(guān)系建構(gòu)邏輯。

（一）組織建設(shè)：監(jiān)察職能向基層延伸的國(guó)家治理機(jī)制

2018年10月，廣州市紀(jì)委監(jiān)委制定下發(fā)了《監(jiān)察職能向基層延伸工作實(shí)施方案》，按兩步走開(kāi)展監(jiān)察職能向基層、村（社區(qū)）延伸工作：第一步，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)（街）派出監(jiān)察組的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人員、監(jiān)察職能“三到位”，已于2018年12月28日全面完成；第二步，探索推進(jìn)監(jiān)察職能向村（社區(qū)）延伸工作，選取四個(gè)區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。截至2019年6月，全市設(shè)立村（社區(qū)）監(jiān)察站2866個(gè)，共配備站長(zhǎng)1986名、監(jiān)督員5183名、信息員8597名，其監(jiān)察職能實(shí)現(xiàn)的組織建設(shè)路徑主要包括如下四個(gè)方面：

1.明確監(jiān)察組織建設(shè)目標(biāo)。《監(jiān)察法》實(shí)施后，村社干部逐漸納入公職人員隊(duì)伍中，順應(yīng)了“政權(quán)的官僚化與合理化”的趨勢(shì)。監(jiān)察組織建設(shè)就必須緊緊圍繞增強(qiáng)對(duì)公權(quán)力和公職人員監(jiān)督全覆蓋、有效性的改革目標(biāo)進(jìn)行。廣州市著眼于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，把法定監(jiān)察對(duì)象全部納入監(jiān)督范圍。充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、村改制公司中的社委會(huì)、董事會(huì)受到有效監(jiān)督和約束較少等因素，把對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督作為重點(diǎn)領(lǐng)域，將社委會(huì)、董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層等“關(guān)鍵少數(shù)”納入村（社區(qū)）監(jiān)察站監(jiān)督對(duì)象范圍，不斷強(qiáng)化監(jiān)督威懾力。著眼于增強(qiáng)監(jiān)督有效性，發(fā)揮村（社區(qū)）監(jiān)察站貼身監(jiān)督的“前哨”優(yōu)勢(shì)。每個(gè)監(jiān)察站設(shè)站長(zhǎng)1名，監(jiān)督員2—4名，信息員若干。站長(zhǎng)一般由村（社區(qū)）黨組織紀(jì)檢委員（紀(jì)委書記）擔(dān)任，情況復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)體量較大的村（社區(qū)）的監(jiān)察站、片區(qū)監(jiān)察站設(shè)置專職站長(zhǎng)；監(jiān)督員由村（社區(qū)）監(jiān)督組織負(fù)責(zé)人、紀(jì)檢人員擔(dān)任；信息員由熱心黨員、群眾擔(dān)任，形成內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、群眾廣泛參與的監(jiān)督格局。

2.完善監(jiān)察工作機(jī)制。為了推動(dòng)村社監(jiān)察組織建設(shè)，廣州市捋順了兩個(gè)關(guān)系：一是派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組與村（社區(qū)）監(jiān)察站的關(guān)系。派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組依據(jù)監(jiān)察法設(shè)立，具有法定地位；村（社區(qū)）監(jiān)察站不是一級(jí)組織，而是派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組的延伸、探頭和前哨，是派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組與村（社區(qū)）之間的“舟”和“橋”。二是村（社區(qū)）監(jiān)察站與原有監(jiān)督組織的關(guān)系。賦予監(jiān)察站在村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，在更大范圍整合運(yùn)用監(jiān)督力量，建立監(jiān)察站與村（社區(qū)）紀(jì)委、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、社區(qū)監(jiān)委會(huì)等監(jiān)督組織的聯(lián)席會(huì)議制度，互相通報(bào)信息，研判分析形勢(shì)，增強(qiáng)監(jiān)督合力，擴(kuò)大監(jiān)督效果。

3.創(chuàng)新監(jiān)察組織模式。在監(jiān)察站建設(shè)上，廣州市鼓勵(lì)針對(duì)不同情況，探索適宜的模式，具體模式包括：一是“1對(duì)1”模式。重點(diǎn)監(jiān)督掌握大量集體資產(chǎn)資財(cái)?shù)男姓?、?jīng)濟(jì)聯(lián)社、村改制公司等村集體經(jīng)濟(jì)組織，單獨(dú)設(shè)立監(jiān)察站并配備站長(zhǎng)，在必要時(shí)落實(shí)站長(zhǎng)專職化。二是1對(duì)N模式。在規(guī)模較大、監(jiān)察對(duì)象較多的城市社區(qū)，每社區(qū)設(shè)立1個(gè)監(jiān)察站，站長(zhǎng)可同時(shí)在2—3個(gè)監(jiān)察站兼任。三是片區(qū)模式。在地理、經(jīng)濟(jì)、文化聯(lián)系緊密的城市社區(qū)，以3—4個(gè)社區(qū)為單位劃片分區(qū)，設(shè)立綜合監(jiān)察站，除了每社區(qū)設(shè)一名專職人員以外，還設(shè)綜合監(jiān)察站站長(zhǎng)1名，進(jìn)行聯(lián)合作戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

4.規(guī)范監(jiān)察組織職責(zé)。一是嚴(yán)把監(jiān)察人員“入口關(guān)”，監(jiān)察站站長(zhǎng)、監(jiān)督員、信息員要滿足政治、道德、遵紀(jì)守法、能力素質(zhì)、健康狀況等方面的條件，站長(zhǎng)實(shí)行任職回避，由鎮(zhèn)（街）黨（工）委負(fù)責(zé)遴選或招聘，并報(bào)區(qū)紀(jì)委監(jiān)委備案。二是統(tǒng)一工作職責(zé)，賦予監(jiān)察站開(kāi)展廉政宣傳教育、收集情況反映、接待群眾來(lái)訪、協(xié)助開(kāi)展監(jiān)察等工作職責(zé)。三是統(tǒng)一監(jiān)督管理，建立區(qū)紀(jì)委常委（監(jiān)委委員）掛點(diǎn)聯(lián)系、機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，建立健全日常管理、學(xué)習(xí)培訓(xùn)和監(jiān)督考核等制度，督促監(jiān)察站工作人員積極履職。

綜上，從國(guó)家治理視角來(lái)看，廣州市從目標(biāo)、機(jī)制、模式和職責(zé)等四個(gè)方面，建構(gòu)起加強(qiáng)基層權(quán)力監(jiān)督的國(guó)家治理機(jī)制和組織體系，體現(xiàn)了“權(quán)力制約權(quán)力”的實(shí)踐邏輯。以村社監(jiān)察站為依托，強(qiáng)化村社監(jiān)察組織建設(shè)，突破了原有的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督格局。廣州市的探索與實(shí)踐，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的縱向到底，延伸到了國(guó)家治理最基層的村社單元，強(qiáng)化了村社權(quán)力監(jiān)督的治理體系建設(shè)。

（二）制度激勵(lì)：監(jiān)察職能向基層延伸的社會(huì)參與機(jī)制

國(guó)家治理既包括國(guó)家對(duì)社會(huì)的滲透和嵌入，以求在全社會(huì)貫徹實(shí)施其政治決議，又包括有學(xué)者提出的“社會(huì)領(lǐng)域能夠?qū)?guó)家權(quán)力進(jìn)行制度性的監(jiān)督和約束”[10]。現(xiàn)代國(guó)家治理的根本就是增強(qiáng)社會(huì)參與監(jiān)督的權(quán)利，以期制約國(guó)家權(quán)力，使國(guó)家專斷性權(quán)力逐漸得到有效約束。正因?yàn)槿绱耍袊?guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái)，非常重視權(quán)力監(jiān)督中的社會(huì)參與。改革開(kāi)放前，中國(guó)政治的一個(gè)基本面貌是：通過(guò)發(fā)動(dòng)一系列的政治運(yùn)動(dòng)控制官僚制的弊端，并將政治運(yùn)動(dòng)視為發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督干部的必要手段[11]。這種社會(huì)動(dòng)員參與監(jiān)督具有非制度化、不可持續(xù)和不可控的特征，因而具有造成社會(huì)無(wú)序的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)成本很高。改革開(kāi)放以后，基本取向是走向制度反腐，在反腐的社會(huì)參與方面突出制度化和法治化。紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)作為動(dòng)員社會(huì)參與監(jiān)督的主要方式，也同樣從社會(huì)運(yùn)動(dòng)式的無(wú)序舉報(bào)逐步走向制度化的動(dòng)員舉報(bào)。在村社監(jiān)察中，通過(guò)群眾舉報(bào)而發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)線索占到七成以上。

紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)方式通常分為匿名舉報(bào)和實(shí)名舉報(bào)，從權(quán)力監(jiān)督的制度成本而言，與匿名舉報(bào)相比，實(shí)名舉報(bào)具有方便核實(shí)、避免誣告、有利于反饋的明顯優(yōu)勢(shì)。實(shí)名舉報(bào)是衡量社會(huì)參與反腐積極性和有效性的重要指標(biāo)，在新加坡、中國(guó)香港特別行政區(qū)等腐敗治理績(jī)效得到公認(rèn)的國(guó)家和地區(qū)，實(shí)名舉報(bào)率長(zhǎng)期保持在較高水平。因此，充分動(dòng)員人民群眾在反腐敗斗爭(zhēng)中的主體作用，一個(gè)趨向是通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)制度化動(dòng)員社會(huì)參與村社權(quán)力監(jiān)督，這里面體現(xiàn)了國(guó)家創(chuàng)制的重要作用，即“現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)改變著農(nóng)村社會(huì)及其制度整合狀況”[12]。近年來(lái)，廣州市改革的重要突破口就是完善實(shí)名舉報(bào)制度體系，針對(duì)群眾對(duì)實(shí)名舉報(bào)的看法和顧慮，包括擔(dān)心實(shí)名舉報(bào)辦理效率低以及效果差、擔(dān)心受到打擊報(bào)復(fù)、擔(dān)心受到有關(guān)單位和群體的歧視等因素，構(gòu)建了從舉報(bào)意愿產(chǎn)生到處置結(jié)果反饋的全過(guò)程制度激勵(lì)體系，通過(guò)制度化方式動(dòng)員群眾參與村社監(jiān)督。

1.建立“快速查辦+全程反饋機(jī)制”，提高制度化動(dòng)員的有效性。廣州市以實(shí)名舉報(bào)的快速辦理、精準(zhǔn)處置、全程反饋，形成對(duì)公眾主動(dòng)進(jìn)行實(shí)名舉報(bào)的正向激勵(lì)（見(jiàn)圖1）。一是建立受理“綠色通道”。對(duì)實(shí)名檢舉控告，承辦部門對(duì)舉報(bào)人開(kāi)通綠色通道，即時(shí)進(jìn)行受理，并加蓋“實(shí)名舉報(bào)”專用印章，快速呈送領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)閱批，60日內(nèi)限期辦結(jié)，如果確因特殊情況不能按期辦結(jié)，則由承辦部門向舉報(bào)人說(shuō)明理由。二是全程實(shí)施“掛牌督辦”。建立實(shí)名檢舉控告專門臺(tái)賬，由專人負(fù)責(zé)維護(hù)，實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)包案接訪制度，對(duì)與民生關(guān)系密切的重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵜e報(bào)，明確通過(guò)電話催辦、軌跡跟蹤、發(fā)函督促、實(shí)地檢查、約談督辦、會(huì)議督查等方式，進(jìn)行全程檢查督辦。三是嚴(yán)格落實(shí)“二次反饋”。廣州市首次提出“二次反饋”工作要求，即不僅在辦結(jié)后反饋，還要求承辦部門在審查調(diào)查過(guò)程中、初步結(jié)論得出前，專門向檢舉控告人反饋情況、交流信息，收集補(bǔ)充有關(guān)證據(jù)，既有助于通過(guò)有效溝通獲得更多有價(jià)值線索和證據(jù)信息，又能夠降低信息成本、提高查辦效率。

2.構(gòu)建“激勵(lì)約束并重機(jī)制”，強(qiáng)化制度化動(dòng)員的正義性。廣州市從正、反兩個(gè)方面重塑群眾反腐敗政治參與的權(quán)利意識(shí)、道德目標(biāo)與價(jià)值理性，向社會(huì)傳遞提倡實(shí)名舉報(bào)、依規(guī)有序舉報(bào)的鮮明導(dǎo)向，營(yíng)造鼓勵(lì)實(shí)名舉報(bào)的良好輿論氛圍。一方面實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)名舉報(bào)有功人員制度。向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反映檢控類信訪問(wèn)題，經(jīng)查證屬實(shí)，使被反映人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分或刑事處罰以及對(duì)突破案件起重要作用的均屬于獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象，對(duì)舉報(bào)有功人員視舉報(bào)問(wèn)題的輕重程度、查處結(jié)果給予0.3萬(wàn)—20萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)金。同時(shí)，通過(guò)開(kāi)設(shè)《信訪小劇場(chǎng)》、制作《實(shí)名舉報(bào)安全嗎》動(dòng)漫劇、印制20多萬(wàn)份宣傳海報(bào)和折頁(yè)發(fā)放至基層社區(qū)等方式，對(duì)公眾參與實(shí)名檢舉控告進(jìn)行動(dòng)員。另一方面，堅(jiān)決打擊誣告陷害行為。制定《關(guān)于主動(dòng)交代問(wèn)題和自動(dòng)投案的信訪處理工作規(guī)程（試行）》和《廣州市紀(jì)委監(jiān)委查處誣告陷害信訪舉報(bào)行為工作規(guī)程（試行）》，主動(dòng)為受到誣告的干部澄清正名。同時(shí)區(qū)分因情況了解不清或認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)偏差而錯(cuò)告、檢舉失實(shí)行為，規(guī)定任何單位和個(gè)人不得擅自追查信訪舉報(bào)人。

3.建立可靠的權(quán)利“保護(hù)機(jī)制”，確保制度化動(dòng)員的安全性。廣州市會(huì)同公安機(jī)關(guān)制定《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)名舉報(bào)有功人員的暫行辦法》，以嚴(yán)格的規(guī)范流程和保密舉措，對(duì)實(shí)名舉報(bào)人進(jìn)行全方位保護(hù)，消除其受到打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。一是明確保密制度。由專人在專門場(chǎng)所對(duì)實(shí)名舉報(bào)及調(diào)查材料進(jìn)行保管，嚴(yán)格執(zhí)行審批調(diào)閱制度，未按規(guī)定審批，嚴(yán)禁調(diào)閱相關(guān)材料。嚴(yán)禁將舉報(bào)材料轉(zhuǎn)送無(wú)關(guān)單位和個(gè)人。在調(diào)查過(guò)程中，嚴(yán)禁出示舉報(bào)材料原件或者復(fù)印件。二是明確打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人懲處范圍。對(duì)以暴力、威脅或者非法限制人身自由等方法侵犯舉報(bào)人及其近親屬人身安全，以及對(duì)舉報(bào)人及其近親屬無(wú)故給予黨紀(jì)、政務(wù)處分，或者故意違反規(guī)定加重處分等八種行為定性為打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人行為，進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。三是明確舉報(bào)人保護(hù)具體措施。舉報(bào)人如果受到打擊報(bào)復(fù)，可即時(shí)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)保護(hù)。

綜上，廣州市從快速反饋、有效激勵(lì)和權(quán)利保護(hù)等三個(gè)方面建立健全公眾實(shí)名舉報(bào)制度，以國(guó)家制度動(dòng)員方式，推動(dòng)社會(huì)參與村社權(quán)力監(jiān)督，體現(xiàn)了“以權(quán)利制約權(quán)力”的實(shí)踐邏輯。既實(shí)現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督中的國(guó)家和社會(huì)的良性合作和互動(dòng)，又有效地減少了腐敗處置的制度成本，為推動(dòng)監(jiān)察職能向村社延伸奠定了社會(huì)參與的基礎(chǔ)。

四、監(jiān)察內(nèi)卷和監(jiān)察下沉

國(guó)家監(jiān)察職能向基層延伸的困境與突破

如前所述，廣州市探索監(jiān)察職能向村社延伸的實(shí)踐路徑在全國(guó)具有一定的代表性。從各地的實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)察工作向農(nóng)村延伸盡管取得了較好成效，但是在一定程度上仍然面臨著監(jiān)察內(nèi)卷化問(wèn)題，即村社監(jiān)察機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增（人際或其他行政資源）機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國(guó)家和社會(huì)關(guān)系來(lái)擴(kuò)散其行政職能②。當(dāng)然，這種內(nèi)卷化不同于杜贊奇所言的“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”，這里的“監(jiān)察內(nèi)卷”是整體方向正確下的短期監(jiān)察效能提升阻滯的一種現(xiàn)象。這種監(jiān)察內(nèi)卷困境同樣包含兩個(gè)方面：一是“權(quán)力制約權(quán)力”的組織建設(shè)面臨著力量不足、關(guān)系不順、職責(zé)不清的困境；二是“權(quán)利制約權(quán)力”的社會(huì)動(dòng)員面臨著參與不足的困境。能否有效克服監(jiān)察內(nèi)卷化問(wèn)題，將決定國(guó)家監(jiān)察職能是否能真正下沉到村社、是否能有效規(guī)制小微權(quán)力。

（一）監(jiān)察內(nèi)卷：國(guó)家監(jiān)察職能向基層延伸的困境

1.力量短缺。根據(jù)2019年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全國(guó)105257個(gè)社區(qū)（居委會(huì)）、533824個(gè)行政村已建立黨組織[14]，全國(guó)農(nóng)村黨支部委員約275萬(wàn)人，社區(qū)黨支部委員約52.5萬(wàn)人，這些都是監(jiān)察體系的工作對(duì)象。與為數(shù)眾多的工作對(duì)象相對(duì)的是“現(xiàn)有的基層監(jiān)察力量明顯不足”。例如，某縣監(jiān)察體制改革后監(jiān)察對(duì)象達(dá)3284人，與改革前相比增加了153%，而縣檢察院轉(zhuǎn)隸干部?jī)H有6人，人員增加比例遠(yuǎn)低于監(jiān)察對(duì)象增加的比例，而且縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察干部人員短缺，年齡偏大，甚至出現(xiàn)“青黃不接”的現(xiàn)象，根本不可能下派更多的監(jiān)察人員到農(nóng)村和社區(qū)。隨著嚴(yán)肅黨紀(jì)、懲治腐敗工作力度的加大，基層監(jiān)察工作的任務(wù)越來(lái)越重，日益凸顯基層監(jiān)察力量的不足。由于缺少專職的監(jiān)察人員，很多地方只能由鄉(xiāng)村干部兼職，沒(méi)有額外的工資補(bǔ)貼；除了日益繁重的監(jiān)察任務(wù)，這些兼職的監(jiān)察人員本身還有大量的本職工作要開(kāi)展，因此大家對(duì)監(jiān)察工作缺乏積極性，主要搞一些“制度上墻”的表面工作。

2.關(guān)系不順。如何理順監(jiān)察站與其他村級(jí)監(jiān)督組織的關(guān)系，防止“疊床架屋”的制度陷阱。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)：從表面來(lái)看，農(nóng)村存在村紀(jì)檢委員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、監(jiān)察站等多種監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督力量，但工作關(guān)系和工作側(cè)重點(diǎn)并未完全厘清，尚未形成監(jiān)督合力，監(jiān)督效能欠佳。一方面，村（居）委會(huì)作為自治組織，干部由民主選舉產(chǎn)生，盡管近年來(lái)隨著國(guó)家向農(nóng)村輸入資源的增多，國(guó)家權(quán)力對(duì)村（社區(qū)）干部的控制和支配能力增強(qiáng)，傳統(tǒng)科層制下的權(quán)力體系對(duì)其影響仍然相對(duì)較弱，監(jiān)察站站長(zhǎng)雖然是“上面派下來(lái)的”，但“自上而下”的權(quán)威性仍然不足，村（社區(qū)）干部對(duì)其“視而不見(jiàn)”甚至“刻意排斥”，其自身履職都不會(huì)有實(shí)質(zhì)影響；另一方面，在部分村（社區(qū)），現(xiàn)階段監(jiān)察站的監(jiān)督手段與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等其他監(jiān)督組織大體一致，如列席會(huì)議、定期理財(cái)對(duì)賬等，呈現(xiàn)“重復(fù)化”和“碎片化”特征，尚未顯現(xiàn)區(qū)別于其他村級(jí)監(jiān)督組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，有的村干部虛與委蛇，以形式主義對(duì)待監(jiān)察站的監(jiān)督。一位監(jiān)察站站長(zhǎng)提到，“我讓村紀(jì)檢委員帶著去入戶，他們就想辦法帶你去照張相，或者教你可以上傳哪天的照片，其實(shí)也是好心，他們認(rèn)為你是為了完成上級(jí)的任務(wù)要留痕，就是來(lái)做做樣子的”（訪談?dòng)涗洠篎T20200720）。相應(yīng)的，由于監(jiān)察站權(quán)威尚未彰顯，更加無(wú)法“調(diào)動(dòng)”村（社區(qū)）其他監(jiān)督力量，極易陷入組織機(jī)構(gòu)更加復(fù)雜精密但監(jiān)督依然乏力的怪圈中。一位監(jiān)察站站長(zhǎng)提到，“說(shuō)是監(jiān)察站有好幾個(gè)人，其實(shí)就是‘光桿司令’，主要是站長(zhǎng)在做事，沒(méi)有團(tuán)體感”（訪談?dòng)涗洠篎T20200721）。

3.職責(zé)不清。如何明晰監(jiān)察站與村（社區(qū)）集體的界限，防止“反客為主”的職能錯(cuò)位。村（社區(qū)）監(jiān)察站作為一種國(guó)家政權(quán)力量進(jìn)入基層社會(huì)，尤其是農(nóng)村社會(huì)，普遍存在角色定位難的問(wèn)題，甚至可能與村（居）民自治發(fā)生沖突、抵牾。由于基層熟人社會(huì)的特性，監(jiān)察站站長(zhǎng)為開(kāi)展工作必須爭(zhēng)取村干部和村民的信任和支持，因此無(wú)法脫離解決村集體業(yè)務(wù)及民生問(wèn)題，監(jiān)督職責(zé)定位逐漸模糊，甚至存在矮化為村委工作部門的傾向。一位監(jiān)察站站長(zhǎng)反映，“你要融入進(jìn)去就必須得幫村干部做事情，幫村民解決問(wèn)題，但是這又不是我們的職責(zé)，一直去做又仿佛成為他們的附庸，就很難把握定位”（訪談?dòng)涗洠篎T20200723）。大部分村民反映的都是土地、環(huán)境等民生問(wèn)題，監(jiān)察站難以直接解決。更嚴(yán)重的是，監(jiān)察站成為村委推卸責(zé)任的對(duì)象和村內(nèi)矛盾焦點(diǎn)，并且由于監(jiān)察站與村（居）委會(huì)的界限進(jìn)一步模糊，在群眾眼中，監(jiān)察站與村（居）委會(huì)并無(wú)二致，導(dǎo)致監(jiān)察站更難以凸顯其權(quán)威性，更遑論取得村（居）民信任。一位監(jiān)察站站長(zhǎng)無(wú)奈地說(shuō)道，“疫情期間有村民向我反映售賣活禽的問(wèn)題，我跟村民解釋過(guò)了，說(shuō)自己是監(jiān)督的，已經(jīng)跟村委、城管都反復(fù)溝通去推動(dòng)解決了，以后有類似的問(wèn)題可以先找村干部，如果村干部不解決再來(lái)找我，村民就說(shuō)我不作為”（訪談?dòng)涗洠篎T20200725）。

4.參與不足。公眾參與是廉政建設(shè)的核心要素和動(dòng)力之源。如前所述，實(shí)名舉報(bào)是推動(dòng)基層監(jiān)督、有效控制監(jiān)督成本的重要途徑，但是根據(jù)我們對(duì)廣州市的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐過(guò)程中，這種制度化社會(huì)參與監(jiān)督形式也面臨著諸多的挑戰(zhàn)：一是增長(zhǎng)瓶頸與反彈壓力的雙重挑戰(zhàn)。隨著群眾對(duì)實(shí)名舉報(bào)政策的知曉率和認(rèn)同度已經(jīng)達(dá)到較高水平，實(shí)名舉報(bào)率超過(guò)50%后增長(zhǎng)明顯放緩，對(duì)于實(shí)名舉報(bào)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)沒(méi)有形成規(guī)模效應(yīng)，群眾仍然對(duì)舉報(bào)實(shí)效性、安全性存在一定顧慮，現(xiàn)有工作成果仍有反彈壓力。二是冒名檢控與誣告陷害的雙重風(fēng)險(xiǎn)。一方面，實(shí)名檢舉控告在辦理效率和質(zhì)量方面的顯著優(yōu)勢(shì)，誘發(fā)了部分人員的冒名檢舉控告，擠占了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)分配給實(shí)名檢舉控告的工作資源；另一方面，在實(shí)名舉報(bào)的責(zé)任約束下依然存在誣告陷害的現(xiàn)象，影響了正常實(shí)名檢舉控告秩序。三是工作績(jī)效與群眾期盼的雙重落差。實(shí)名舉報(bào)率的提升成果轉(zhuǎn)化為成案率、查實(shí)率方面還有較大努力空間，實(shí)名信訪件的大幅增多，造成辦案資源分配日益緊張，個(gè)別案件沒(méi)有及時(shí)辦結(jié)和反饋，離群眾的期盼還有較大差距。

（二）監(jiān)察下沉：國(guó)家監(jiān)察職能向基層延伸的突破路徑

在國(guó)家治理過(guò)程中，傳統(tǒng)的國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)主要目的是為了征稅和向下汲取資源。2006年，中國(guó)廢除延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅，基層征稅等汲取職能逐漸為服務(wù)取向的項(xiàng)目制治理所取代。傳統(tǒng)的“政權(quán)下鄉(xiāng)”更主要的是國(guó)家借助政權(quán)強(qiáng)制力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行控制，此后逐步轉(zhuǎn)向“服務(wù)下鄉(xiāng)”，即國(guó)家通過(guò)向農(nóng)民提供公共服務(wù)將國(guó)家權(quán)力延伸到鄉(xiāng)土社會(huì)[15]。因此，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”必須順應(yīng)稅費(fèi)改革后“服務(wù)下鄉(xiāng)”的邏輯，規(guī)制“服務(wù)下鄉(xiāng)”（包含著資本下鄉(xiāng)、項(xiàng)目下鄉(xiāng)等內(nèi)容）過(guò)程中“小而散”的基層微權(quán)力造成的廉政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的再建構(gòu)。其基本路徑同樣包括兩個(gè)方面：一是通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)、捋順組織關(guān)系、提高監(jiān)察效能推動(dòng)“權(quán)力制約權(quán)力”的組織建設(shè)；二是通過(guò)監(jiān)察工作的核心“信息公開(kāi)”推動(dòng)“權(quán)利制約權(quán)力”的社會(huì)有序參與擴(kuò)大。

1.完善“權(quán)力制約權(quán)力”的組織建設(shè)。一是加強(qiáng)村社監(jiān)察站隊(duì)伍建設(shè)，提高履職能力?；鶎诱畱?yīng)大力支持，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人員選配、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等方面事項(xiàng)，盡快落實(shí)監(jiān)察站站長(zhǎng)、監(jiān)督員和信息員的身份、待遇等，以吸引素質(zhì)較高的人才。由鎮(zhèn)街對(duì)監(jiān)察站的工作開(kāi)展定性定量的考核，設(shè)定良好的薪資和職務(wù)晉升制度，如對(duì)評(píng)價(jià)優(yōu)秀的監(jiān)察站站長(zhǎng)，可以推薦參加公務(wù)員定向招錄考試，增強(qiáng)干事動(dòng)力?？煽紤]將監(jiān)察站成員納入紀(jì)檢監(jiān)察干部年度培訓(xùn)計(jì)劃，聯(lián)合組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建等多部門，加強(qiáng)對(duì)“三資”交易、三舊改造、招投標(biāo)、物業(yè)租賃等重點(diǎn)領(lǐng)域的管理，對(duì)涉及的相關(guān)紀(jì)律、法律規(guī)定以及工作流程進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)培訓(xùn)針對(duì)性。定期編寫典型案例參考，注重操作性和指導(dǎo)性，凸顯監(jiān)察工作特點(diǎn)，為監(jiān)察站開(kāi)展監(jiān)督工作提供借鑒。二是建立溝通協(xié)商機(jī)制，捋順組織關(guān)系。在鎮(zhèn)（街）層面，須加強(qiáng)派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組與鎮(zhèn)街職能部門的溝通，推行“兩同步”，即職能部門下發(fā)相關(guān)政策通知同步抄送監(jiān)察站、組織召開(kāi)重大會(huì)議同步通知監(jiān)察站站長(zhǎng)列席參加，減少監(jiān)察站與村（社區(qū)）集體之間的信息不對(duì)稱。在監(jiān)察站層面，建立監(jiān)察站與村（社區(qū)）級(jí)紀(jì)檢委員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等監(jiān)督組織和人員的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，互相通報(bào)信息，研判分析形勢(shì)，發(fā)揮監(jiān)察站近距離、常態(tài)化、全天候監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。

2.推動(dòng)“權(quán)利制約權(quán)力”的社會(huì)參與。一是建立問(wèn)題線索快速辦理機(jī)制，提高監(jiān)察效能。加強(qiáng)派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組建立接收監(jiān)察站反映問(wèn)題線索及處置情況臺(tái)賬，做好收集、梳理、分類、處置、督辦、通報(bào)等工作，并定期上報(bào)區(qū)紀(jì)委。對(duì)公眾主動(dòng)反映的問(wèn)題進(jìn)行快受理、快初核、快查辦、快反饋，提高監(jiān)察站移交線索辦理質(zhì)量和效率。健全突出問(wèn)題處理機(jī)制，區(qū)紀(jì)委監(jiān)委和派出鎮(zhèn)（街）監(jiān)察組針對(duì)“三資”管理、三舊改造等風(fēng)險(xiǎn)突出、群眾反映強(qiáng)烈的普遍性和領(lǐng)域性問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)治理，發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進(jìn)完善發(fā)展作用，提升基層治理水平。二是建立以監(jiān)察工作為核心的信息公開(kāi)制度，提升公眾參與度?？煽紤]依托村（社區(qū)）監(jiān)察站，加強(qiáng)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作聯(lián)動(dòng)，選配較為年輕、有干勁的監(jiān)督員、信息員，激活村級(jí)監(jiān)督力量，加強(qiáng)紀(jì)檢委員在監(jiān)督黨員以及監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)和財(cái)務(wù)公開(kāi)上的作用，強(qiáng)化對(duì)村社干部的監(jiān)督。推動(dòng)監(jiān)察站站長(zhǎng)利用黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)，定期向村民作“工作報(bào)告”，總結(jié)介紹監(jiān)察站近期工作成效。在信息溝通方面，可以定期在微信公眾號(hào)推送監(jiān)察站工作動(dòng)態(tài)、履職情況，設(shè)置監(jiān)察舉報(bào)相關(guān)欄目，促使群眾正確認(rèn)識(shí)監(jiān)察站的職責(zé)定位，逐步引導(dǎo)群眾正確反映問(wèn)題，促進(jìn)監(jiān)察站履職更加聚焦監(jiān)督主責(zé)主業(yè)。

五、總結(jié)與討論

監(jiān)察下鄉(xiāng)和國(guó)家基層治理現(xiàn)代化

黨的十九大報(bào)告提出，“實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”，但村（社）干部是否屬于公職人員一直存在爭(zhēng)議，及至《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定監(jiān)察對(duì)象包括“基層群眾自治組織中從事管理的人員”，2020年《公職人員政務(wù)處分辦法》明確公職人員包含“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，村（社）干部被正式列為國(guó)家公職人員，為監(jiān)察職能向基層延伸確立基本的法律依據(jù)。隨著現(xiàn)代化程度的加深，國(guó)家政權(quán)日趨科層化和合理化，村社干部也逐步由原來(lái)的“社會(huì)人員”而被納入“公職人員”隊(duì)伍中。正如韋伯所言：“理性的國(guó)家是建立在專業(yè)官員制度和理性的法律之上的。”[16]將村社干部納入公職人員隊(duì)伍中，無(wú)疑是國(guó)家政權(quán)建設(shè)走向合理化和法治化的重要體現(xiàn)。從封建社會(huì)的“皇權(quán)不下縣”，到新中國(guó)成立后逐步下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，及至當(dāng)前將村社干部納入公職人員隊(duì)伍中，國(guó)家治理更為深度地走向理性化和科層化。

村社干部既是連接國(guó)家和社會(huì)的紐帶，也是國(guó)家權(quán)力嵌入和整合社會(huì)的行動(dòng)主體。從國(guó)家治理視角來(lái)看，村委等擁有控制權(quán)威性資源與配置性資源的資格和能力，因此國(guó)家權(quán)力嵌入社會(huì)愈深，權(quán)力和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的糾合就更加復(fù)雜，權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的廉政風(fēng)險(xiǎn)就愈高。如果貼近社會(huì)的“小微權(quán)力”得不到有效監(jiān)督，其權(quán)力的公共性很容易蛻化變質(zhì)，對(duì)社會(huì)的破壞也就更為直接，將從根本上腐蝕黨的執(zhí)政根基。這一點(diǎn)在杜贊奇描述的1900—1942年華北農(nóng)村的“贏利型經(jīng)紀(jì)”勒索搜刮社會(huì)的后果中可以得到警示。因此，從根本上來(lái)說(shuō)，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”是伴隨國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的科層化和合理化，國(guó)家對(duì)基層干部權(quán)力的制度化規(guī)制。這種權(quán)力規(guī)制的基本路向還是遵循了韋伯式的官僚制路向，其內(nèi)核是走向權(quán)力法治化，根本方向是建立一種法治型的國(guó)家治理，這無(wú)疑契合了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以中國(guó)之制推動(dòng)中國(guó)之治的精神實(shí)質(zhì)。

當(dāng)然，這種權(quán)力規(guī)制的法治化面向并不是由國(guó)家單方面完成的，而是在國(guó)家動(dòng)員社會(huì)、推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)的合作和互動(dòng)中完成的，體現(xiàn)了“權(quán)力制約權(quán)力”和“權(quán)利制約權(quán)力”的雙重邏輯：一方面，像“國(guó)家創(chuàng)制社會(huì)是城市基層治理轉(zhuǎn)型的憑借機(jī)制”[17]一樣，國(guó)家推動(dòng)“監(jiān)察下鄉(xiāng)”行動(dòng)的路徑仍然體現(xiàn)了“國(guó)家創(chuàng)制”的特征，即依托監(jiān)察站設(shè)立進(jìn)行村社監(jiān)察組織建設(shè)，推動(dòng)“權(quán)力制約權(quán)力”的發(fā)展；另一方面，通過(guò)“國(guó)家創(chuàng)制”的制度激勵(lì)，推動(dòng)權(quán)力監(jiān)督的制度化動(dòng)員，重視保護(hù)公眾參與權(quán)力監(jiān)督的積極性、安全性和權(quán)益性，這種制度化動(dòng)員公眾參與監(jiān)督的保護(hù)性，體現(xiàn)了“權(quán)利制約權(quán)力”的基本路向，對(duì)于彌散化的小微權(quán)力規(guī)制來(lái)說(shuō)，“權(quán)利制約權(quán)力”是權(quán)力規(guī)制的治本之策?？傊?，可以預(yù)見(jiàn)的是，在這種村社權(quán)力監(jiān)督“雙重邏輯”的推動(dòng)下，“監(jiān)察下鄉(xiāng)”將成為國(guó)家基層治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐勇.現(xiàn)代國(guó)家鄉(xiāng)土社會(huì)與制度建構(gòu)[M].北京：中國(guó)物資出版社，2009：203-258.

[2]陳朋.縣域監(jiān)察體制改革的策略及其效能提升[J].行政論壇，2020，(4)：19-24.

[3]閻波，林林，章磊.“監(jiān)督全覆蓋”背景下基層政府派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)機(jī)制優(yōu)化研究——以G省S區(qū)為例[J].行政論壇，2019，(2)：58-65.

[4]趙樂(lè)際.以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)堅(jiān)定不移落實(shí)黨的十九大全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署：在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的工作報(bào)告[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察，2018，(2)：6-13.

[5]田國(guó)壘.各地多途徑探索監(jiān)察職能向基層延伸[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2018-04-18(001).

[6]杜贊奇.文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村[M].南京：江蘇人民出版社，2003.

[7]弗朗西斯·福山.國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序[M].郭華，譯.上海：學(xué)林出版社，2017：70.

[8]邁克爾·曼.社會(huì)權(quán)力的來(lái)源：第一卷[M].劉兆成，李少軍，譯.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2018：10.

[9]渠敬東.項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012，(5)：113-130.

[10]肖瑛.從“國(guó)家與社會(huì)”到“制度與生活”：中國(guó)社會(huì)變遷研究的視角轉(zhuǎn)換[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014，(9)：88-104.

[11]李侃如.治理中國(guó)：從革命到改革[M].胡國(guó)成，等，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010：76.

[12]徐勇.“法律下鄉(xiāng)”：鄉(xiāng)土社會(huì)的雙重法律制度整合[J].東南學(xué)術(shù)，2008，(3)：19-27.

[13]姚潔.切實(shí)提高實(shí)名舉報(bào)率的系列創(chuàng)新探索[J].廣州紀(jì)檢監(jiān)察（內(nèi)刊），2020年夏季號(hào).

[14]中共中央組織部：2019年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].(2020-06-30)[2020-09-02].http：//www.12371.cn/2020/06/30/ARTI1593514894217396.shtml.

[15]徐勇.“服務(wù)下鄉(xiāng)”：國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)性滲透——兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向[J].東南學(xué)術(shù)，2009，(1)：64-70.

[16]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：下卷[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書館，1998：720.

[17]吳曉林，謝伊云.國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)創(chuàng)制：城市基層治理轉(zhuǎn)型的“憑借機(jī)制”——以成都市武侯區(qū)社區(qū)治理改革為例[J].中國(guó)行政管理，2020，(5)：91-98.

注釋：

①“中國(guó)廉潔創(chuàng)新獎(jiǎng)”是由中國(guó)管理現(xiàn)代化研究會(huì)廉政建設(shè)與治理研究專業(yè)委員會(huì)、清華大學(xué)廉政與治理研究中心（北京廉政建設(shè)研究基地）聯(lián)合倡議發(fā)起并具體組織的評(píng)選活動(dòng)?！爸袊?guó)廉潔創(chuàng)新獎(jiǎng)”的評(píng)選秉承非營(yíng)利性、學(xué)術(shù)中立、客觀公正和公開(kāi)透明的原則，評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)包括創(chuàng)新程度、重要程度、效益程度、持續(xù)程度和推廣程度等五個(gè)方面。2018年以來(lái)，每?jī)赡昱e辦一屆，目前已經(jīng)舉辦了兩屆。

②本文的“內(nèi)卷化”概念借鑒了杜贊奇關(guān)于“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”的概念，其基本內(nèi)涵是國(guó)家政權(quán)的擴(kuò)張應(yīng)建立在提高效益的基礎(chǔ)之上，否則其擴(kuò)張便會(huì)成為“內(nèi)卷化”。參見(jiàn)杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社，2003年版，第51頁(yè)。

(作者系廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2021年第1期）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)