摘　要:改革開放以來，作為鄉(xiāng)村整合者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。其行為演變歷經(jīng)了三個(gè)階段：首先是改革初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)性整合階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極主導(dǎo)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活組織方式和資源配置，賦予鄉(xiāng)村民眾經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的權(quán)利，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。其次是汲取性整合階段。隨著90年代中期分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能控制資源流失、權(quán)力空間萎縮，推進(jìn)鄉(xiāng)村整合主要表現(xiàn)為汲取鄉(xiāng)村資源。再次是協(xié)調(diào)性整合階段。隨著國家反哺農(nóng)村的力度加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上級(jí)政府和鄉(xiāng)村中間的協(xié)調(diào)者，推進(jìn)項(xiàng)目和社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村。2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村整合行為提出了新要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將在資源扎根鄉(xiāng)村，以及因此需要協(xié)調(diào)規(guī)范鄉(xiāng)村各主體利益的背景下，逐步走向內(nèi)生性整合。

關(guān)鍵詞:整合；資源；權(quán)力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；鄉(xiāng)村振興

改革開放以來，中國取得了舉世矚目的成就，鄉(xiāng)村面貌煥然一新，改變了鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活組織方式、資源配置方式、權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)利分配方式，在前所未有的歷程中探索前行。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)明確推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在將來的鄉(xiāng)村發(fā)展中，作為整合者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為將如何演繹？這需要我們總結(jié)其演變歷程，發(fā)現(xiàn)其規(guī)律和走向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村發(fā)展歷程中，在上級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)整合鄉(xiāng)村以推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展重要責(zé)任，通過優(yōu)化資源配置，施行政府公共權(quán)力，向公眾分配權(quán)利，整合鄉(xiāng)村作為有機(jī)整體。作為鄉(xiāng)村整合者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的編織者，組織村干部選舉、監(jiān)督村委會(huì)的權(quán)力運(yùn)行，完善鄉(xiāng)村自治體系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，整合鄉(xiāng)村資源，重組農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村公共物品的提供者，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與村莊之間的關(guān)系，推進(jìn)村莊公共工程建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村秩序的維護(hù)者，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層基礎(chǔ)工作，保證鄉(xiāng)村基層社會(huì)穩(wěn)定。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過規(guī)范協(xié)調(diào)或控制激勵(lì)等措施，把鄉(xiāng)村的各部分整合為有序統(tǒng)一的有機(jī)體。隨著系統(tǒng)環(huán)境的變化，在鄉(xiāng)村發(fā)展的歷程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合行為經(jīng)歷了主導(dǎo)性整合、汲取性整合和協(xié)調(diào)性整合三個(gè)階段，解釋了我國鄉(xiāng)村發(fā)展中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合行為，以及由此產(chǎn)生的鄉(xiāng)村發(fā)展的樣態(tài)、存在的問題，并基于此可以分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合行為的走向。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的分析，主要有以下幾種路徑：一是基于央地結(jié)構(gòu)性關(guān)系，通過分析政治激勵(lì)、財(cái)政激勵(lì)、行政和事項(xiàng)權(quán)力等結(jié)構(gòu)性要素，來說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；二是基于地方政府間競爭關(guān)系，分析競爭環(huán)境和動(dòng)力機(jī)制，說明在競爭激勵(lì)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇；三是基于法團(tuán)主義視角，分析政府與企業(yè)和社會(huì)組織的關(guān)系，說明通過非正式制度激勵(lì)和約束形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；四是基于委托-代理理論，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重角色，說明作為公共事務(wù)的履職者和自我利益追逐者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村發(fā)展中的行為選擇。

以上分析路徑說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合行為在一定結(jié)構(gòu)關(guān)系之中發(fā)生，在相關(guān)資源支撐、激勵(lì)約束和競爭關(guān)系下，既負(fù)有作為公共事務(wù)組織者的責(zé)任，又要滿足自我需求，還要積極賦予鄉(xiāng)村主體權(quán)利，以響應(yīng)鄉(xiāng)村主體訴求。因此，本文以結(jié)構(gòu)性關(guān)系的變化為基礎(chǔ)，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能獲取的資源、所接受的激勵(lì)與約束、自身需求，以及鄉(xiāng)村發(fā)展的問題和需求，從而明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村整合行為模式。如此，本文首先分析改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)經(jīng)歷的三個(gè)階段和三種整合行為模式；然后提出在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村整合行為的走向。

一、主導(dǎo)性整合（1978-1993）

1978年，中國的改革在鄉(xiāng)村拉開了序幕。農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和財(cái)政包干制，以及鄉(xiāng)村發(fā)展的需求，激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在市場化尚未形成的相對(duì)封閉空間中，運(yùn)用行政權(quán)力，主導(dǎo)區(qū)域內(nèi)資源的配置和民眾權(quán)利的分配，整合后公社時(shí)期的鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。

（一）相對(duì)封閉空間下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)資源配置

1982年憲法規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，于是建立了“鄉(xiāng)政村治”[1]治理模式。同時(shí)，鄉(xiāng)村剛剛脫離公社模式，尚未形成統(tǒng)一市場，在相對(duì)封閉環(huán)境下，需要作為權(quán)威主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配置資源。下面主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的情況，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何推進(jìn)資源的整合與配置。

由于鄉(xiāng)村社會(huì)格局的變化，勞動(dòng)力的剩余，再加上人民公社制度留下的管理慣習(xí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)人力、財(cái)力和市場的整合下，鄉(xiāng)村社會(huì)具備了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生成的條件。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)宏觀上仍然占據(jù)主導(dǎo)地位的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的資金、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，并同時(shí)提供消費(fèi)市場。戴慕珍將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的行為稱之為“地方法團(tuán)主義”，不同于東歐國家私有制浪潮的席卷，中國農(nóng)村發(fā)展的主要原因是建立在集體所有制基礎(chǔ)之上的地方政府與企業(yè)的合作。[2]其他學(xué)者提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)勢(shì)權(quán)力[3]或者說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威權(quán)主義[4]才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)早期發(fā)展的必要和關(guān)鍵性條件。毋庸置疑的是，在討論政府和企業(yè)的關(guān)系時(shí)，改革開放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力是不可回避的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“家長”，管理集體財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行必要制度安排，控制稅收，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供資本信用擔(dān)保、人事信用擔(dān)保和有效資源配置的不完全市場，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)營造了相對(duì)自由和安全的發(fā)展環(huán)境，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和成長所需要的大量資源。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在主導(dǎo)配置鄉(xiāng)村資源發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時(shí)，利用其經(jīng)營利潤發(fā)揮補(bǔ)農(nóng)、建農(nóng)的作用，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供資源。1984年，全國農(nóng)村工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)和飲食業(yè)的總產(chǎn)值占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的36.8%，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值甚至已占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的70%以上，80年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤支農(nóng)的資金累計(jì)高達(dá)90億元，不少地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支援農(nóng)業(yè)的投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家對(duì)于農(nóng)業(yè)的投資。[5]

（二）財(cái)政激勵(lì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村權(quán)利分配

地方官員的晉升激勵(lì)與政府層級(jí)間的“行政發(fā)包”[6]、基層政府內(nèi)部運(yùn)行的“行政包干”[7]和行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相互配合并黏合在一起。隨著1980年開始實(shí)行以“劃分收支，分級(jí)包干”為核心的“分灶吃飯”的財(cái)政體制，在財(cái)政權(quán)方面，中央與地方呈現(xiàn)出分權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)。財(cái)政包干制使地方政府獲得了相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)決策權(quán)。財(cái)政上的分權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政“放權(quán)”，形成了地方政府相互競爭的場景，[8]也使得地方政府變成了追求自身利益的行動(dòng)者。在行政放權(quán)以及財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)下，地方政府擁有較高的熱情去維護(hù)地方市場，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此形成了所謂的“中國特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”。[9]

縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府因此有著推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，主動(dòng)整合鄉(xiāng)村各種力量，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，主導(dǎo)鄉(xiāng)村的權(quán)利分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)整合鄉(xiāng)村，以及由此賦予民眾經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的積極和重要結(jié)果。通過定額包干為主的承包制的聯(lián)結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與地方企業(yè)成為具有共同利益的行動(dòng)主體?！暗胤秸磸S商”[10]“村鎮(zhèn)政府即公司”[11]“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”，[12]便是對(duì)這一時(shí)期的地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的描述和概括。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的方式，類似于費(fèi)孝通所講的“差序格局”，通過“隱形產(chǎn)權(quán)”“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”，建立起具有排他性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。[13]正是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有的共有產(chǎn)權(quán)和隱形產(chǎn)權(quán)基因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過建設(shè)和推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)村民眾的積極性，差序化向鄉(xiāng)村民眾賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利和相應(yīng)社會(huì)權(quán)利。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極整合鄉(xiāng)村的成果顯著，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利得到了發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，1978年到1993年間，中國農(nóng)村人均純收入增長了2.47倍，明顯快于城市人均可支配收入的1.55倍。[14]在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利不斷提升的同時(shí)，鄉(xiāng)村的社會(huì)權(quán)利也得到了發(fā)展。1978年到1992年間，地方財(cái)政用于科教文衛(wèi)、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)等方面的民生支出份額從11.62%上升至24.67%，這與“分灶吃飯”時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用財(cái)政盈余推進(jìn)社會(huì)民生工程建設(shè)是密切相關(guān)的。①

這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村發(fā)展也導(dǎo)致一些問題?！胺謾?quán)讓利”的財(cái)政政策，使得區(qū)域間競爭日益激烈，地方投資過度和重復(fù)建設(shè)問題日益突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，導(dǎo)致了腐敗、生產(chǎn)效率難以提升、市場割據(jù)，以及鄉(xiāng)村社會(huì)不公平等問題。地方政府與地方企業(yè)之間的緊密聯(lián)系更是加劇了“兩個(gè)比重”（中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重和財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）的嚴(yán)重下降。到1993年，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重下降至22%，國家財(cái)政收入占GDP的比重下降至12.3%，[15]損害了中央政府的行政管理能力和經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，導(dǎo)致央地的財(cái)政關(guān)系已經(jīng)到了“分權(quán)的底線”。[16]以上問題的出現(xiàn)，是推進(jìn)市場化改革和1994年實(shí)行分稅制改革的直接原因。

二、汲取性整合（1994-2007）

財(cái)政包干制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村的整合，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極主導(dǎo)鄉(xiāng)村資源配置和權(quán)利分配，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展。然而，1994年的分稅制改革，使央地財(cái)政關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，深刻影響了地方政府的行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)凋敝以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從鄉(xiāng)村汲取資源成為分稅制改革意料之外的結(jié)果；2002年開始實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革，不斷約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的汲取行為。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合行為的汲取性成為這一時(shí)期改革的意外結(jié)果，也在不斷被約束。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源的流失與權(quán)力空間的萎縮

1994年我國開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，中央與地方的預(yù)算收入采用相對(duì)固定的分稅種的劃分辦法，諸稅種中規(guī)模最大的工業(yè)企業(yè)增值稅為中央與地方共享（中央占75%、地方占25%）；同時(shí)，分設(shè)國稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分別征稅。中央為了照顧地方的積極性，實(shí)行稅收返還、轉(zhuǎn)移支付制度。[17]在區(qū)域間競爭的格局下，分稅制形成新的地方財(cái)政激勵(lì)方式，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

分稅制改革實(shí)施的初衷是為了調(diào)整中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的分配格局?，F(xiàn)實(shí)卻是分稅制造成的收入“層層上收”效應(yīng)，在政府層級(jí)間傳遞，對(duì)省級(jí)以下尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政產(chǎn)生了巨大影響，以至于形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘”的狀況。與此同時(shí)，事權(quán)的劃分并未隨著財(cái)權(quán)劃分的改變發(fā)生明顯的改變，地方政府仍然承擔(dān)著更多的事權(quán)。在分稅制之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，“藏富于民、讓利于民”的特征明顯。分稅制改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只享有工業(yè)企業(yè)增值稅的25%，卻要承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營和破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，這無疑減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦企業(yè)的收益和動(dòng)力。加之國稅完全垂直的征收管理體系，使得地方政府支持和保護(hù)地方企業(yè)的各種優(yōu)惠政策趨于失效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)運(yùn)營狀況不斷惡化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)越來越重。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府90年代興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)大舉借債，使其負(fù)債在2000年之后仍占據(jù)其債務(wù)中的較大比例，據(jù)周飛舟2000-2004年在重慶、湖南、吉林的12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研顯示，其中因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)債而積累的歷史債務(wù)占負(fù)債總額的22%-57%。[18]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供穩(wěn)定可觀的稅收來源，它們紛紛轉(zhuǎn)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也由此改變了對(duì)企業(yè)的運(yùn)營模式，逐步由主導(dǎo)企業(yè)運(yùn)營轉(zhuǎn)而向企業(yè)征稅和收費(fèi)。

90年代市場化改革，打破“諸侯經(jīng)濟(jì)”，讓生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力配置遵循統(tǒng)一市場的邏輯。長期在體制上接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制和扶持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法適應(yīng)復(fù)雜多變的市場環(huán)境，獨(dú)立運(yùn)營與發(fā)展的能力不足，多在市場競爭中倒閉。大量農(nóng)村勞動(dòng)力外流，逐步向資本所在地聚集，一定程度上改變了自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來形成的鄉(xiāng)村社會(huì)格局。

隨著分稅制改革和市場化改革，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展式微，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源逐漸流失，賦予民眾的權(quán)利逐步減少。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力也逐步被弱化，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制力減弱。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能控制的資源和權(quán)力空間同步萎縮，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的能力和內(nèi)在動(dòng)力減弱。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合鄉(xiāng)村中的汲取行為及約束

分稅制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫切需要尋求新的、可以支配的財(cái)政收入，以緩解財(cái)政壓力問題。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始圍繞汲取鄉(xiāng)村資源，以獲取必要財(cái)力，展開行動(dòng)。向農(nóng)民“甩包袱”，以及提留統(tǒng)籌和各種集資攤派，成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決財(cái)政問題的普遍做法。趙陽和周飛舟對(duì)江西、河南一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的案例研究表明，2000年MS鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)四稅（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅、契稅、屠宰稅）占比58.45%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政依靠農(nóng)業(yè)四稅來補(bǔ)充財(cái)政收入，而且，按人頭攤派收費(fèi)的現(xiàn)象在征稅的過程中比較普遍和嚴(yán)重。[19]由此，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題不斷顯著，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生活和鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與整合統(tǒng)一，遇到嚴(yán)重阻礙。

為了解決“三農(nóng)”問題，2000年初開始在部分省、市進(jìn)行“三取消、兩調(diào)整、一改革”的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，保留農(nóng)業(yè)稅，取消了其他提留和集資收費(fèi)。同時(shí)，中央政府通過提高農(nóng)業(yè)稅的稅率、征收農(nóng)業(yè)附加稅、對(duì)中西部地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助“并費(fèi)入稅”的手段，彌補(bǔ)地方政府的開支。通過以上途徑，中央政府基本彌補(bǔ)了因農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來的地方財(cái)政缺口，更加堅(jiān)定了繼續(xù)深入改革的決心。2006年全面取消了農(nóng)業(yè)稅，不斷加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政逐步出現(xiàn)“空殼化”，逐漸依靠上級(jí)的公用經(jīng)費(fèi)和轉(zhuǎn)移支付運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與農(nóng)村稅費(fèi)改革密切配合。1999年，全國開展撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、壓縮人員、歸并站所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；2001年，中央進(jìn)一步提出規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少行政編制；2004年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員5年內(nèi)只減不增”的政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，“七站八所”性質(zhì)發(fā)生了變化，成為縣直部門的派出機(jī)構(gòu)，在人事和財(cái)政上逐漸與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府脫離了聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共服務(wù)以“以錢養(yǎng)事”方式供給，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村莊的控制。[20]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)逐漸被上收，以農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)上收為開端，交通、水利、醫(yī)療等多種事權(quán)隨之上收。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供鄉(xiāng)村公共物品和公共服務(wù)過程中的作用和地位逐漸改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合鄉(xiāng)村中的汲取行為在得到遏制的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民服務(wù)的能力也受到削弱。

三、協(xié)調(diào)性整合（2008-2016）

2008年10月，十七屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，對(duì)前期鄉(xiāng)村改革的一系列成就和經(jīng)驗(yàn)作了總結(jié)，同時(shí)，結(jié)合新形勢(shì)，對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展作出全新的決策規(guī)劃。各地不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，“合村并居”“新型社區(qū)”建設(shè)呼之欲出；中央反哺鄉(xiāng)村力度逐年加強(qiáng)，支農(nóng)投入加大，支農(nóng)惠農(nóng)政策扶持力度不斷增強(qiáng)?！绊?xiàng)目進(jìn)村”和“資本下鄉(xiāng)”成為國家反哺農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這種環(huán)境下，主要通過協(xié)調(diào)的行為方式整合鄉(xiāng)村，落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)政策、項(xiàng)目和社會(huì)資本投資，配置各種派生資源，推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源和權(quán)力的派生

在經(jīng)歷分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代。農(nóng)民減負(fù)導(dǎo)致地方政府承載為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)等方面的財(cái)政壓力，為此以“項(xiàng)目制”為載體的中央財(cái)政專項(xiàng)資金下放補(bǔ)給應(yīng)運(yùn)而生。此外，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入已難以依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，但招商引資獲取財(cái)政收入的慣性、可能與沖動(dòng)并沒有消退。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠彈性的土地政策和專項(xiàng)的財(cái)政資金，鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)，推動(dòng)“土地流轉(zhuǎn)”和“農(nóng)民上樓”。這些重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合行為和鄉(xiāng)村社會(huì)的治理樣態(tài)。

地方政府通常利用其協(xié)調(diào)者的角色，借工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)之手，將其與涉農(nóng)項(xiàng)目相結(jié)合，引導(dǎo)下鄉(xiāng)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目配套。自2008年以來，國家財(cái)政資源不斷向農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民傾斜，其中在農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革等方面的財(cái)政支出逐年增加，國家財(cái)政的扶貧支出從2008年的320.4億元上升至2018年的4863.8億元，農(nóng)村綜合改革從2010年的607.9億元上升至2018年的1530.3億元。在爭取上級(jí)資金項(xiàng)目時(shí)，各個(gè)村莊“各憑本事”，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“項(xiàng)目捆綁”的過程中起到了關(guān)鍵性的作用。項(xiàng)目的申請(qǐng)和運(yùn)行中有很多的政治性因素，也涉及到眾多的技術(shù)性環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村參與程度有限，項(xiàng)目撮合的雙方主要是縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣鄉(xiāng)村提供了項(xiàng)目撮合的場域和媒介，包括傳達(dá)上級(jí)政府的發(fā)展規(guī)劃與基層鄉(xiāng)村的發(fā)展需求，進(jìn)行思路對(duì)接，提供聯(lián)系駐點(diǎn)。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)，項(xiàng)目集聚帶動(dòng)資源下鄉(xiāng)。

項(xiàng)目進(jìn)村本旨是增強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理能力，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一進(jìn)程中卻獲得了“派生”的資源和權(quán)力。強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取資源和權(quán)力的“派生”，是由于項(xiàng)目制是典型的自上而下的資源配置的方式，主要遵從的是一種條線控制邏輯，上級(jí)政府制定投放具體項(xiàng)目，下級(jí)政府向上申請(qǐng)項(xiàng)目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目制實(shí)踐中的重要行動(dòng)主體，為爭得目標(biāo)項(xiàng)目，其工作重點(diǎn)和方向都會(huì)主動(dòng)向目標(biāo)項(xiàng)目上靠攏。當(dāng)項(xiàng)目落地后，各種投資便會(huì)隨之而來，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為利益分配主體尋求機(jī)會(huì)滿足自身的需求。進(jìn)村項(xiàng)目的成功運(yùn)作帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)給基層政府帶來可觀的政績，受“亮點(diǎn)”效應(yīng)的影響，此后又會(huì)不斷吸引其他項(xiàng)目資源的納入。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過集中相關(guān)項(xiàng)目的資金，宣傳打造“樣板村”，上下級(jí)共享政績和收益，會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工作人員的積極性。同時(shí)，也會(huì)存在反向路徑依賴，即一個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)了問題，解決的方案往往是后續(xù)項(xiàng)目的追加，呈現(xiàn)出多個(gè)項(xiàng)目連續(xù)輸入的現(xiàn)象，以此進(jìn)行彌補(bǔ)和修正，維護(hù)所謂的“面子工程”。[21]因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在協(xié)調(diào)落地派生資源的同時(shí)，也具有了派生的權(quán)力，在項(xiàng)目運(yùn)作、資源分配引入的過程中掌握了一定的話語權(quán)。

（二）作為上級(jí)政府和鄉(xiāng)村間的協(xié)調(diào)者對(duì)鄉(xiāng)村的整合

在項(xiàng)目進(jìn)村和資本下鄉(xiāng)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了縣市政府的正式權(quán)力和鄉(xiāng)村的非正式權(quán)力運(yùn)行間的“協(xié)調(diào)者”，通過協(xié)調(diào)行為整合鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。這種協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮雖然沒有賦予其實(shí)質(zhì)的決策權(quán)，但在國家大力反哺鄉(xiāng)村的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)作用越來越明顯，圍繞資源輸入和項(xiàng)目進(jìn)村導(dǎo)致的諸項(xiàng)事務(wù)而行動(dòng)。項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)質(zhì)上是賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)整合相關(guān)資源的合法性，借助項(xiàng)目指導(dǎo)的建設(shè)方向和配套要求，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為協(xié)調(diào)者整合鄉(xiāng)村發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)外“爭資跑項(xiàng)”，對(duì)內(nèi)組織動(dòng)員民眾。抓經(jīng)濟(jì)，項(xiàng)目是關(guān)鍵，項(xiàng)目是財(cái)源。項(xiàng)目是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要財(cái)政來源，所以“爭資跑項(xiàng)”就顯得格外重要。對(duì)外的“爭資跑項(xiàng)”是宣傳政策資源的優(yōu)惠，招商引資；對(duì)內(nèi)說服村民接受和參與項(xiàng)目建設(shè)，則是村內(nèi)動(dòng)員的過程?！巴馍辟Y源的輸入，需要“借力”鄉(xiāng)村民眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要增強(qiáng)村莊內(nèi)部整合，維護(hù)村莊團(tuán)結(jié)，降低項(xiàng)目進(jìn)村和資本下鄉(xiāng)的社會(huì)成本，規(guī)避項(xiàng)目或企業(yè)資本可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助處理鄉(xiāng)村基層的矛盾糾紛。農(nóng)業(yè)稅取消之后，村級(jí)組織的權(quán)力和功能大為弱化，村干部消極應(yīng)付村莊事務(wù)。反哺鄉(xiāng)村背景下的外部資源的輸入和各種資源下鄉(xiāng)帶來的包括土地產(chǎn)權(quán)糾紛在內(nèi)的利益分化往往與鄉(xiāng)村的關(guān)系格局糾纏在一起，分利秩序的形成導(dǎo)致了基層治理的內(nèi)卷化。應(yīng)對(duì)這種情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要不斷培育和建設(shè)基層組織，通過有機(jī)整合鄉(xiāng)村，提升基層治理能力。第三，在項(xiàng)目進(jìn)村和資本下鄉(xiāng)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與鄉(xiāng)村的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。項(xiàng)目進(jìn)村和資本下鄉(xiāng)，在組織化弱的鄉(xiāng)村，要降低入駐、建設(shè)和發(fā)展的成本，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)基層自治組織和民眾積極應(yīng)對(duì)，協(xié)助實(shí)施，保障項(xiàng)目建設(shè)，以及后續(xù)管理和基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。

在資源和權(quán)力派生的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面由于“壓力型體制”以及技術(shù)治理的強(qiáng)化，導(dǎo)致了政策統(tǒng)一性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的張力；另一方面由于人力、物力、財(cái)力資源嚴(yán)重不足，為應(yīng)付上級(jí)政府的考核和檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府策略應(yīng)對(duì)，出現(xiàn)靈活執(zhí)行政策、目標(biāo)替代、行政關(guān)系人緣化等現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村整合邏輯，難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展的自主長期規(guī)劃，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，也難以積極有效回應(yīng)鄉(xiāng)村需求。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村整合行為的走向：內(nèi)生性整合

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，“始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重”，要求加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極作用，滿足鄉(xiāng)村民眾需求，發(fā)揮鄉(xiāng)村民眾主體性作用，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村的整合行為，不僅要發(fā)揮好上級(jí)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)間協(xié)調(diào)者的角色，更要響應(yīng)鄉(xiāng)村民眾需求，因而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生性整合者。隨著國家大力反哺鄉(xiāng)村，大量項(xiàng)目資源和社會(huì)資本不斷注入鄉(xiāng)村，在“輸血”之后，派生資源扎根鄉(xiāng)村，“造血”功能得到提升。資源扎根于鄉(xiāng)村，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政激勵(lì)正相關(guān)。同時(shí)鄉(xiāng)村各組織需要鄉(xiāng)村自由資源和入駐扎根資源得到優(yōu)化配置，在多種主體協(xié)商需要權(quán)威和公共事務(wù)最終負(fù)責(zé)人的情況下，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠響應(yīng)鄉(xiāng)村內(nèi)在訴求，有機(jī)整合鄉(xiāng)村，推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

首先，促進(jìn)派生資源扎根。城鄉(xiāng)差別是新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾的突出表現(xiàn)。[22]隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸被邊緣化，城市的經(jīng)濟(jì)地位與行政地位越發(fā)突出，農(nóng)村大批人才、各類資源不斷向城市流動(dòng)，城市中的新興因素越來越多，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別越來越大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“切實(shí)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實(shí)處”等具體舉措，重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要性，旨在將鄉(xiāng)村發(fā)展納入國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程當(dāng)中。[23]政府要規(guī)范、鼓勵(lì)市場力量、社會(huì)力量以及公民個(gè)人參與到振興鄉(xiāng)村的事業(yè)中，引導(dǎo)財(cái)政資金、社會(huì)資本真正發(fā)揮“惠農(nóng)”作用，處理好外來資源與土地、農(nóng)民權(quán)益、村民自治的關(guān)系，農(nóng)村、農(nóng)民要有意愿承接項(xiàng)目，也要有能力發(fā)展項(xiàng)目，讓這些扶貧項(xiàng)目和外來資源在鄉(xiāng)村扎下根，真正開花結(jié)果。因此，鄉(xiāng)村發(fā)展離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾的雙向合作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中要真正以鄉(xiāng)村民眾為中心，真正讓資源的分配和使用體現(xiàn)鄉(xiāng)村民眾的關(guān)切和需求。第一，增強(qiáng)農(nóng)民話語權(quán)和參與感，構(gòu)建以農(nóng)民為中心的資源配置機(jī)制。傳統(tǒng)的自上而下或者由外向內(nèi)的資源下放的方式以及政策指令，僅僅是按照政策制定者的理念與想法來實(shí)施，不完全符合鄉(xiāng)村與群眾的實(shí)際需求，從而資源配置難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，難免造成資源浪費(fèi)。因此，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民作為利益的主體，尊重農(nóng)民意愿與自主性，并將農(nóng)民的利益與需求真正與國家政策有機(jī)結(jié)合起來。第二，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的關(guān)鍵作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村整合，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、號(hào)召力和帶動(dòng)作用，注重協(xié)調(diào)“村兩委”的關(guān)系，給予農(nóng)民群眾與基層社會(huì)組織一定的自主性與空間，引導(dǎo)社會(huì)資本投資，動(dòng)員和激活農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的熱情，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)與國家現(xiàn)代化的有機(jī)整合。

其次，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力內(nèi)生。所謂“內(nèi)生權(quán)力”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的推動(dòng)力和合法性來源是“內(nèi)在”的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的動(dòng)力來源于當(dāng)?shù)孛癖姷男枨蟆⒆晕曳?wù)能力以及資源整合情況等因素。內(nèi)生權(quán)力增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的合法性與內(nèi)在激勵(lì)。第一，宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制變革和制度的發(fā)展完善是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)生性整合行為的重要影響因素。改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)狀況的轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀環(huán)境。20世紀(jì)90年代的分稅制改革以及后續(xù)的農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，使得鄉(xiāng)村政府的財(cái)力減弱，發(fā)揮作用的空間也大幅減少。新農(nóng)村建設(shè)時(shí)代，隨著項(xiàng)目資金的下達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上下協(xié)調(diào)的過程中獲得了“派生性”的資源與權(quán)力。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，賦予了扎根資源與自主權(quán)力，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)生性整合行為提供了必要條件和發(fā)展環(huán)境。第二，“內(nèi)生權(quán)力”逐漸成為新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生存和發(fā)展的有力支撐。內(nèi)生性整合給予基層很大的自主空間，將以往自上而下的行政命令的執(zhí)行方式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌恼吓c農(nóng)民自下而上的認(rèn)同結(jié)合起來的模式。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行必須積極尋求動(dòng)力與突破點(diǎn)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由派生權(quán)力為鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生權(quán)力，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)民群眾與上級(jí)部門之間的良性互動(dòng)。

再次，實(shí)現(xiàn)回應(yīng)需求、治理有效、行為負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)村整合。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村的整合行為，要促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“協(xié)調(diào)型”政權(quán)向“服務(wù)型”政府和“責(zé)任型”政權(quán)轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是黨和國家政策在基層的執(zhí)行者，是鄉(xiāng)村社會(huì)需求的首要回應(yīng)者。黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，提出“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”。從社會(huì)需求的維度來看，這是鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理提出的要求和標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的簡約高效治理和對(duì)鄉(xiāng)村的有效整合，一要合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)，賦予其相應(yīng)資源和自主權(quán)力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合能力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息化手段，積極回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)需求，提高辦事效率。推進(jìn)基層政府與上級(jí)部門之間的協(xié)同與協(xié)作，及時(shí)高效處理社會(huì)事務(wù)，降低治理成本。三是要將“有限問責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝行栘?zé)”，實(shí)現(xiàn)上級(jí)部門、同級(jí)部門的監(jiān)督以及民眾的監(jiān)督的有機(jī)銜接，促使基層政府依法行政、行政人員正確履職。四是基層政府要擔(dān)負(fù)起作為鄉(xiāng)村公共事務(wù)的最終負(fù)責(zé)人、協(xié)調(diào)者和引導(dǎo)者的角色，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村有機(jī)整合。響應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)協(xié)調(diào)規(guī)范各主體行為的要求，推進(jìn)鄉(xiāng)村組織化和整體化，優(yōu)化配置鄉(xiāng)村各種資源，推進(jìn)鄉(xiāng)村有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

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作者系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院教授，博士，博士生導(dǎo)師

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國行政管理》2020年第11期，第41-46頁

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