摘 要：針對學術(shù)界在農(nóng)地“三權(quán)”分置政策及其轉(zhuǎn)化為法律問題上的分歧與爭論，文章系統(tǒng)分析了農(nóng)地“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置的經(jīng)濟學與法學邏輯，并得出如下結(jié)論：第一，農(nóng)地“三權(quán)”分置符合經(jīng)濟學和法學邏輯，農(nóng)地“三權(quán)”分置可行。第二，農(nóng)地“三權(quán)”分置與“兩權(quán)”分離會長期共存，以“兩權(quán)”分離為基礎(chǔ)設(shè)計“三權(quán)”分置，不會架空土地承包經(jīng)營權(quán)。第三，土地承包經(jīng)營權(quán)是否分置以及分置出何種屬性經(jīng)營權(quán)，均需土地承包經(jīng)營權(quán)實際持有人同意和授權(quán)。第四，從土地承包經(jīng)營權(quán)分置出的承包權(quán)是物權(quán)，無需重新登記。第五，土地經(jīng)營權(quán)屬性取決于土地承包經(jīng)營權(quán)持有人授權(quán)，與是否登記、流轉(zhuǎn)方式、確權(quán)方式及流轉(zhuǎn)期限長短無關(guān)，它可以是債權(quán)，也可以是物權(quán)。第六，只有土地承包經(jīng)營權(quán)人授權(quán)轉(zhuǎn)（租）入方有權(quán)改變轉(zhuǎn)（租）入地自然屬性、四至界限或權(quán)屬狀況時，經(jīng)營權(quán)才有物權(quán)屬性，物權(quán)屬性經(jīng)營權(quán)需重新登記。文章最后提出了四點政策和修法建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；“三權(quán)”分置；承包權(quán)；經(jīng)營權(quán)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；規(guī)模經(jīng)營

一、引言

中國國家層面農(nóng)地制度體系，主要包括農(nóng)地政策和農(nóng)地法律。改革開放40多年來中國農(nóng)地制度演變呈現(xiàn)“漸進式”特征，并遵循以下軌跡：先由基層自發(fā)創(chuàng)新或由中央、省級政府選擇性創(chuàng)新（即在一些地區(qū)選擇若干主題先行試驗），經(jīng)驗證效果良好后，由黨和政府決策層將成功經(jīng)驗和做法上升為中央政策；中央政策在全國施行且效果良好后，由人大立法機構(gòu)將中央政策轉(zhuǎn)化為法律。農(nóng)地制度的這種演變軌跡，既與中國“漸進式”改革方式密切相關(guān)，也與中國特有的政治制度和政府治理方式密切相關(guān)。從過往40多年經(jīng)驗來看，黨和政府決策層制定和調(diào)整農(nóng)地政策，主要受經(jīng)濟學邏輯影響，重點關(guān)注效率和公平；人大立法機構(gòu)制定和調(diào)整農(nóng)地法律，主要受法學邏輯影響，重點關(guān)注權(quán)利的生成、界定和保護?；仡?980—2004年間情形，農(nóng)經(jīng)學界圍繞農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度展開過廣泛討論，盡管支持“兩權(quán)”分離的學者和黨的決策層極力主張并不斷出臺保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)政策，但現(xiàn)實中侵權(quán)現(xiàn)象仍時有發(fā)生。后來，借助法學界智慧和法學邏輯，由《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)由此獲得政策和法律的雙重保護。這次成功經(jīng)驗告訴我們：在構(gòu)建重大農(nóng)地制度安排時，要同時借助經(jīng)濟學界和法學界智慧，同時厘清其經(jīng)濟學和法學邏輯。只有這樣，重大農(nóng)地制度變革成果才會長久穩(wěn)定。

自2011年以來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈加速趨勢，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體呈多元化趨勢，農(nóng)地“三權(quán)”分置成為社會各界關(guān)注的熱點問題。黨和政府決策層在認識到農(nóng)地“三權(quán)”分置的重要性和必要性后，成功將其上升為中央政策，2016年中辦和國辦發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。與經(jīng)濟學界特別是農(nóng)經(jīng)學界對農(nóng)地“三權(quán)”分置認識趨于統(tǒng)一不同，法學界對農(nóng)地“三權(quán)”分置政策及其轉(zhuǎn)化（即政策轉(zhuǎn)化為法律）存在明顯分歧，集中體現(xiàn)在兩個方面：一是土地承包經(jīng)營權(quán)有無分置必要和可否分置，二是分置后的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性及二者關(guān)系。有法學者認為農(nóng)地“三權(quán)”分置會架空土地承包經(jīng)營權(quán)，動搖家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)地位。有法學者認為土地承包經(jīng)營權(quán)沒必要分置，也無法分置，甚至認為農(nóng)地“三權(quán)”分置是立法技術(shù)的倒退。還有法學者認為農(nóng)地“三權(quán)”分置改革主要由經(jīng)濟學界主導，法學思維沒有獲得應(yīng)有重視。從目前態(tài)勢看，僅由法學界依靠法學邏輯推理，難以就上述分歧達成共識?？s小或消除上述分歧，須同時借用經(jīng)濟學界特別是農(nóng)經(jīng)學界和法學界智慧，厘清如下三個關(guān)聯(lián)問題：一是農(nóng)地“三權(quán)”分置的經(jīng)濟學邏輯，即“三權(quán)”分置對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響。二是農(nóng)地“三權(quán)”分置的法學邏輯，即“三權(quán)”可否分置以及分置后所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)能內(nèi)涵及存續(xù)期限是否會產(chǎn)生重疊、交叉和沖突。三是農(nóng)地“三權(quán)”分置與“兩權(quán)”分離是共存關(guān)系還是替代關(guān)系？要厘清三個關(guān)聯(lián)問題，須先厘清農(nóng)地“兩權(quán)”分離的經(jīng)濟學和法學邏輯。為此，本文將系統(tǒng)分析農(nóng)地“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置的經(jīng)濟學與法學邏輯及二者關(guān)系，為農(nóng)地“三權(quán)”分置政策轉(zhuǎn)化為法律提供經(jīng)驗與理論支持。

二、農(nóng)地“兩權(quán)”分離的經(jīng)濟學與法學邏輯

（一）農(nóng)地“兩權(quán)”分離的經(jīng)濟學邏輯

經(jīng)濟學主要關(guān)注效率和公平，通常效率被排在首位。按照經(jīng)濟學邏輯，只有生產(chǎn)出足夠的產(chǎn)品和服務(wù)，公平才會有物質(zhì)基礎(chǔ)。過分強調(diào)公平，會損失效率。比如，農(nóng)村人民公社初期（1958年秋），一些地方出現(xiàn)“一平二調(diào)”，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率可分解為生產(chǎn)要素效率、技術(shù)效率和制度效率。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素效率由土地、勞動和化肥、農(nóng)藥、機械等物質(zhì)資料投入量決定，農(nóng)業(yè)技術(shù)效率由優(yōu)良品種、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件和耕作技術(shù)等因素決定，制度效率主要由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)制度環(huán)境決定。

1. 農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

已有研究表明：相比于農(nóng)業(yè)集體化時期農(nóng)地集中統(tǒng)一經(jīng)營制度，農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度有效地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。林毅夫教授在分析1970—1987年全國28個省市農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)：1978—1984年中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長主要來源于農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度改革和化肥施用量增加，其中農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度改革對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長貢獻率為48.6%，化肥貢獻率為32.2%。筆者曾對1950—2006年全國糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)進行計量分析發(fā)現(xiàn)：農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度改革對糧食單產(chǎn)增長貢獻率達21.5%。

2. 農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的成因分析

歸納起來，農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度有效地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，有如下三個原因。

第一，維持農(nóng)地集體所有，可以改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品供給效率。農(nóng)業(yè)集體化時期，借助統(tǒng)一經(jīng)營方式動員農(nóng)村勞動力，興建了大量農(nóng)田水利設(shè)施。集體化時期的經(jīng)驗證明：農(nóng)地集體所有統(tǒng)一經(jīng)營，有效降低了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)交易成本，可以改善農(nóng)業(yè)公共物品供給效率。實行家庭承包經(jīng)營后的經(jīng)驗也證明：維持農(nóng)地集體所有，既可降低已建成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施運行及管理成本，也可降低新建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施交易成本，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得良好基礎(chǔ)設(shè)施支撐提供了制度保證。因此，盡管維持農(nóng)地集體所有首要原因是政治意義，但也有顯著經(jīng)濟意義，符合經(jīng)濟學邏輯。

第二，家庭承包經(jīng)營提高了農(nóng)業(yè)勞動效率。關(guān)于家庭承包經(jīng)營為何能在短期內(nèi)快速提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率？人們普遍認為是其提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。杜潤生認為包產(chǎn)到戶激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，集體經(jīng)濟損害了農(nóng)民生產(chǎn)積極性；張培剛認為家庭農(nóng)場能提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性。在二十世紀八九十年代，有關(guān)家庭承包經(jīng)營提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性的解釋，不僅未能有效說服這項制度的反對者，反而使一些支持者陷入迷茫。既然家庭承包經(jīng)營能提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，為何1984年在全國普遍推開后糧食產(chǎn)量不增反減于是，家庭承包經(jīng)營潛力已盡、已經(jīng)失效或過時等觀點相繼出現(xiàn)，學術(shù)界很長時間也未能對此給出合理解釋。后來，筆者依據(jù)真實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)過程構(gòu)建了一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率微觀分析框架，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率分解為生產(chǎn)要素效率、技術(shù)效率和勞動效率（即制度效率），認為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在兩個積極性，即生產(chǎn)（者）積極性和勞動（者）積極性；家庭承包經(jīng)營的作用在于提高農(nóng)民勞動積極性和農(nóng)業(yè)勞動效率，進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；農(nóng)民生產(chǎn)積極性，主要由農(nóng)業(yè)比較收益決定。也就是說，1984年后糧食產(chǎn)量下滑，主要原因是農(nóng)民種糧生產(chǎn)積極性下降，農(nóng)民種糧勞動積極性并沒有下降。只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要勞動，家庭承包經(jīng)營提高農(nóng)業(yè)勞動效率的機制就不會消失，這項制度就不會過時、失效。

第三，設(shè)定較長土地承包期限，可以提高生產(chǎn)要素效率和技術(shù)效率。要更大程度地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，僅提高勞動效率還不夠，還要提高生產(chǎn)要素效率和技術(shù)效率。提高后兩個效率，需要農(nóng)戶自愿增加對農(nóng)業(yè)的投入（特別是長期投入，下同）和采用農(nóng)業(yè)新技術(shù)。影響農(nóng)戶投入和新技術(shù)采用主要有兩個因素：一是農(nóng)業(yè)比較收益，它由農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)業(yè)投入品價格、政府財政補貼規(guī)模和經(jīng)營規(guī)模等因素決定；二是地權(quán)穩(wěn)定性，主要由土地承包期限長短決定。已有實證研究證明，較長土地承包期限，可以穩(wěn)定農(nóng)戶預期，促使農(nóng)戶增加諸如有機肥、土壤改良等長期投入。

（二）農(nóng)地“兩權(quán)”分離的法學邏輯

由于農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，符合經(jīng)濟學邏輯，中央政府非常重視保持這項制度的穩(wěn)定性，并反復強調(diào)要長期不變，在二輪延包時將原來“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策改為“增人不增地、減人不減地”。不過，現(xiàn)實中還是出現(xiàn)了各種侵權(quán)行為，特別是在推行“30年不變”初期，侵權(quán)行為尤為突出。為此，自1990年代中期起，中央政府密集出臺專門政策文件以糾正各種錯誤做法和維護家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)地位。政策文件權(quán)威性不容質(zhì)疑，但也有明顯缺陷：一是缺乏懲罰機制。違背政策，最多是行政處罰，不承擔民事責任，不受法律和經(jīng)濟處罰；農(nóng)戶權(quán)益受侵害后，無法獲得賠償或補償。二是政策易變。政策易受領(lǐng)導個人偏好和政府部門利益影響。規(guī)避這兩個缺陷，最好的辦法就是政策法律化，以法律形式向農(nóng)民授權(quán)，讓農(nóng)民依法維權(quán)。1998年，黨的十五屆三中全會要求抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，法學界自此正式介入農(nóng)地制度安排。政策轉(zhuǎn)化為法律，既要遵循經(jīng)濟學邏輯，也要遵循法學邏輯。法學主要關(guān)注權(quán)利生成、界定與保護，它有一套自己的術(shù)語和邏輯。比如，農(nóng)經(jīng)學界習慣使用的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”，在法學那里就是“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，法學認為農(nóng)地是固定的，只有權(quán)利才可轉(zhuǎn)移。在對待農(nóng)地“兩權(quán)”分離問題上，法學界普遍認為農(nóng)地“兩權(quán)”分離符合法學邏輯，只是在土地承包經(jīng)營權(quán)生成方式及其權(quán)利屬性方面存在分歧。

1.關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的生成

根據(jù)法學邏輯和權(quán)能分離理論，一項權(quán)利具有多項權(quán)能，權(quán)能可從權(quán)利中分離并聚合成新權(quán)利；他物權(quán)的生成要有母權(quán)基礎(chǔ)，無母權(quán)就無他物權(quán)。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的生成，法學界有兩種觀點。一種觀點認為土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)是母權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)是子權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)分享了所有權(quán)的占有、使用和收益權(quán)能，形成他物權(quán)。另一種觀點認為土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營權(quán)，但土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不是從土地所有權(quán)中完整分離出來的，土地承包經(jīng)營權(quán)有其自身的占有、使用和收益權(quán)能。筆者認可后一種觀點，土地承包經(jīng)營權(quán)既有從土地所有權(quán)中分離出來的權(quán)能，也有其自身特有權(quán)能。其自身特有權(quán)能，既包括農(nóng)戶對承包地進行土壤改良和小型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等長期投資后對這部分資產(chǎn)及其帶來的收益增量應(yīng)當享有的占有、使用、收益和處分權(quán)能，也包括轉(zhuǎn)讓、互換、出租、退出承包經(jīng)營權(quán)獲得補償?shù)忍幏趾褪找鏅?quán)能。

2.關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性

歸納起來有四種觀點。第一種觀點認為是債權(quán)。聯(lián)產(chǎn)承包合同屬債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同取得的土地承包經(jīng)營權(quán)屬債權(quán)性質(zhì)；土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，須經(jīng)發(fā)包方同意，承包方獲得的不是支配性和排他性物權(quán)。第二種觀點認為是物權(quán)。家庭承包地按人口均分，不論該人是否有民事行為能力或者耕種能力，只要是集體經(jīng)濟組織成員即可；在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營只負責生產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，投資及風險由發(fā)包人承擔，后來演變?yōu)槌邪r(nóng)戶成了投資和風險的承擔者，聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H占有和使用。第三種觀點認為既有債權(quán)屬性也有物權(quán)屬性。一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)屬性，其取得基于承包合同，其保有以完成約定義務(wù)為前提，其流轉(zhuǎn)受發(fā)包方約束。另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)屬性，其取得須有集體成員資格，農(nóng)民承包的是他自己或者他自己與社區(qū)成員共同所有的土地，而非他物。第四種觀點認為土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是“自物權(quán)”，而非用益物權(quán)；農(nóng)民是集體成員，他本身享有對土地的最終所有權(quán)。筆者認為，農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民共同所有，農(nóng)民集體對承包地擁有最終所有權(quán)，農(nóng)民個人或農(nóng)戶不是集體土地所有者，土地承包經(jīng)營權(quán)是他物權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)雖然兼有債權(quán)屬性，但前文列舉的土地承包經(jīng)營權(quán)自身特有權(quán)能強化了其物權(quán)屬性。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是用益物權(quán)。

（三）農(nóng)地“兩權(quán)”分離法學邏輯與經(jīng)濟學邏輯的偏離與統(tǒng)一

農(nóng)地“兩權(quán)”分離政策轉(zhuǎn)化為法律，有兩個標志性事件，即《農(nóng)村土地承包法》立法和《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》立法爭論焦點集中在承包期內(nèi)可否調(diào)整承包地。一審稿嚴禁調(diào)整承包地，將“因自然災(zāi)害嚴重損毀承包地”作為唯一可以適當調(diào)整例外情形；二審稿、三審稿放寬了調(diào)地限制，增加了征收、占用和人地矛盾突出等例外情形。這種分歧還延伸到后續(xù)法律釋義和地方實施辦法，不同省（自治區(qū)/市）對適當調(diào)整例外情形作出不同規(guī)定。有些將自然災(zāi)害和土地征收列為適當調(diào)整例外情形；有些將自然災(zāi)害、土地征收和集體建設(shè)占用列為適當調(diào)整例外情形；有些將自然災(zāi)害、土地征收和政府移民列為適當調(diào)整例外情形；還有些將自然災(zāi)害、土地征收、集體建設(shè)占用和個別農(nóng)戶人均承包地面積不足本集體經(jīng)濟組織人均承包面積1/2列為適當調(diào)整例外情形。將人地矛盾突出列為適當調(diào)整例外情形，等于允許調(diào)整承包地，與“增人不增地、減人不減地”政策不符，會影響農(nóng)民對土地的長期投入，損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，其立法法學邏輯與經(jīng)濟學邏輯背離。不過，2007年的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人對承包地依法享有占用、使用和收益權(quán)利，實現(xiàn)了法學邏輯與經(jīng)濟學邏輯的統(tǒng)一。

三、農(nóng)地“三權(quán)”分置的經(jīng)濟學與法學邏輯

（一）農(nóng)地“三權(quán)”分置的經(jīng)濟學邏輯

1.農(nóng)地“三權(quán)”分置的起源

早在1980年代中后期至1990年代中期，受農(nóng)民種糧積極性下降和國家糧食合同定購任務(wù)剛性約束等因素影響，諸如北京、江蘇等東部省市為穩(wěn)定本省市糧食生產(chǎn)，推行糧田規(guī)模經(jīng)營。在家庭承包經(jīng)營制度環(huán)境下，推行糧田規(guī)模經(jīng)營，必然出現(xiàn)“三權(quán)”分離。比如，廣東南海試驗區(qū)1990年代在推行土地股份合作制過程中實行“三權(quán)”分離，將土地折股承包給農(nóng)戶，實行所有權(quán)和承包權(quán)分離，再由農(nóng)戶以承包權(quán)入股，由集體統(tǒng)一經(jīng)營土地，實現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)與實際使用權(quán)分離。還有些地方采用“反租倒包”辦法，先由集體將土地承包給農(nóng)戶，再由集體反包或者租賃農(nóng)戶承包地后組織規(guī)模經(jīng)營。對于糧田規(guī)模經(jīng)營，當時農(nóng)經(jīng)學界達成如下共識：規(guī)模經(jīng)營要適度，其關(guān)鍵在于建立土地流轉(zhuǎn)機制，土地流轉(zhuǎn)機制的方向是“三權(quán)”分離，即明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和搞活使用權(quán)。

2.農(nóng)地“三權(quán)”分置改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及其成因

農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度，有效改善農(nóng)業(yè)勞動效率、生產(chǎn)要素效率和技術(shù)效率，但它有個前提條件，即農(nóng)戶只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一項選擇，這個條件在1980年代初期是存在的。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的推進，那些非農(nóng)就業(yè)機會多特別是常年外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶有了多種選擇，不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是比較效益低的糧食生產(chǎn)，一些地方出現(xiàn)耕地復種指數(shù)下降、農(nóng)民不愿意投入或耕地拋荒，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降。為減少效率損失，農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自然想到農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)意味著“三權(quán)”分離。只要農(nóng)地流轉(zhuǎn)是雙方自愿的，農(nóng)地“三權(quán)”分置就可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，這符合經(jīng)濟學邏輯。

其一，普通農(nóng)戶間自愿流轉(zhuǎn)承包地，可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。相比于轉(zhuǎn)出戶，轉(zhuǎn)入戶農(nóng)業(yè)勞動效率不變甚至會有所提高（都是家庭經(jīng)營，都有勞動積極性），轉(zhuǎn)入戶更愿意增加農(nóng)業(yè)投入以獲得更高的生產(chǎn)要素效率，還可能因經(jīng)營規(guī)模擴大而獲得規(guī)模效率。

其二，農(nóng)戶自愿將承包地流轉(zhuǎn)給較大規(guī)模經(jīng)營主體，可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。較大規(guī)模經(jīng)營主體雇用勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，會損失部分勞動效率。不過，相比于小農(nóng)，較大規(guī)模經(jīng)營主體一般會更多地增加投入、更多地采用先進技術(shù)，他們可獲得更高的生產(chǎn)要素效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率。只要通過提高生產(chǎn)要素效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率帶來的效率增量高于因勞動效率降低而減少的效率增量，自愿流轉(zhuǎn)就會獲得效率增量。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室（1994）和國務(wù)院研究室（1996）的實證調(diào)查均發(fā)現(xiàn)：沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)通過“三權(quán)”分離實行土地規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，提高了土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率。

當然，也有不少例外情形。比如，有些地方不顧客觀條件是否具備，用行政手段強推農(nóng)地“三權(quán)”分置和規(guī)模經(jīng)營，導致因生產(chǎn)要素效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率改善帶來的效率增量小于勞動效率損失增量，農(nóng)地“三權(quán)”分置導致效率損失，不符合經(jīng)濟學邏輯。因此，現(xiàn)實中并非所有農(nóng)地“三權(quán)”分置都符合經(jīng)濟學邏輯。

（二）農(nóng)地“三權(quán)”分置的法學邏輯

法學界對農(nóng)地“三權(quán)”分置的看法和認知存在分歧。有些法學者認為它符合法學邏輯，而有些法學者認為它不符合法學邏輯。

在認為農(nóng)地“三權(quán)”分置不符合法學邏輯的學者看來，“三權(quán)”分置既不符合他物權(quán)生成邏輯，也不符合“一物一權(quán)”原則。土地經(jīng)營權(quán)要么由所有權(quán)直接派生，要么由土地承包經(jīng)營權(quán)派生。前種方式派生出了內(nèi)容及性質(zhì)相沖突的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)兩項獨立用益物權(quán)，不符合“一物一權(quán)”原則；后種方式既有違用益物權(quán)不能再生發(fā)新用益物權(quán)常識，也與《物權(quán)法》第117條用益物權(quán)無處分權(quán)規(guī)定相矛盾。他們認為創(chuàng)設(shè)新的土地經(jīng)營權(quán)會削弱甚至架空土地承包經(jīng)營權(quán)，“三權(quán)”分置沒有必要，應(yīng)當在堅持“所有權(quán)-土地承包經(jīng)營權(quán)”二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，形成“土地所有權(quán)-土地承包經(jīng)營權(quán)-債權(quán)”權(quán)利結(jié)構(gòu)，這種轉(zhuǎn)變才符合法律邏輯。還有學者認為農(nóng)地“三權(quán)”分置是立法技術(shù)的倒退，將經(jīng)營權(quán)認定為物權(quán)，會出現(xiàn)同一物上并存兩個內(nèi)容相近的用益物權(quán)；將經(jīng)營權(quán)認定為債權(quán)，無法實現(xiàn)其用于抵押的政策目標。因此，農(nóng)地“三權(quán)”分置在法學上不可行。

認可農(nóng)地“三權(quán)”分置符合法學邏輯的學者，對分置后的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)屬性有不同觀點。一方面，關(guān)于承包權(quán)屬性有三種觀點。第一種觀點認為承包權(quán)是成員權(quán)，是集體經(jīng)濟組織成員獲得承包地的資格，而非財產(chǎn)權(quán)，只有當成員行使承包權(quán)并獲得承包地后，承包權(quán)才能轉(zhuǎn)化為用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)。第二種觀點認為承包權(quán)是物權(quán)，是一種實實在在的權(quán)利。第三種觀點認為現(xiàn)實中存在三種承包權(quán)。即持成員權(quán)說的承包權(quán)Ⅰ（隱性狀態(tài)）、持物權(quán)說的承包權(quán)Ⅱ和“三權(quán)”分置中的承包權(quán)Ⅲ，承包權(quán)Ⅲ是一種用益物權(quán)。另一方面，關(guān)于經(jīng)營權(quán)屬性也有三種觀點。第一種觀點認為土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)。這種觀點認為，“三權(quán)”分置是在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用和收益權(quán)能從中分離出來，形成獨立的土地經(jīng)營權(quán)（新用益物權(quán)），土地經(jīng)營權(quán)到期后，土地承包經(jīng)營權(quán)人權(quán)能自動恢復；承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是土地承包經(jīng)營權(quán)部分權(quán)能流轉(zhuǎn)，是一種保留性流轉(zhuǎn)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)。第二種觀點認為土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)。這種觀點認為，要使“三權(quán)”分置中的經(jīng)營權(quán)得以成立，只能將它界定為具有債權(quán)性質(zhì)的不動產(chǎn)租賃權(quán)，而非獨立用益物權(quán)，其法律邏輯為：土地所有權(quán)人先將土地占有、使用、收益權(quán)能授予土地承包經(jīng)營權(quán)人，土地承包經(jīng)營權(quán)人再通過經(jīng)營租賃合同將占有、使用及部分收益權(quán)能授予承租人。第三種觀點認為經(jīng)營權(quán)究竟是物權(quán)還是債權(quán)，要按不同情形區(qū)分。有人認為經(jīng)過登記公示的經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，未經(jīng)登記公示的為債權(quán)。有人認為因轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生承包權(quán)讓渡的經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，因轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生承包權(quán)讓渡的經(jīng)營權(quán)為債權(quán)；對債權(quán)性質(zhì)經(jīng)營權(quán)的保護，可以實行土地租賃登記制度，通過登記公示，強化租賃權(quán)對抗土地承包經(jīng)營權(quán)的效力。有人認為確權(quán)確地的經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，確權(quán)確股不確地的經(jīng)營權(quán)為物權(quán)。還有人認為流轉(zhuǎn)期限五年以下的為債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限五年以上的經(jīng)登記可以成為物權(quán)。

（三）農(nóng)地“三權(quán)”分置法學邏輯重構(gòu)

1.農(nóng)地“三權(quán)”權(quán)能內(nèi)涵、存續(xù)期限差異解構(gòu)

通常，法學論及土地權(quán)利，都會涉及占有、使用、收益和處分四項權(quán)能?，F(xiàn)行《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)地集體所有權(quán)人對農(nóng)地享有占有、使用、收益和處分四項權(quán)能，承包經(jīng)營權(quán)人對承包地也享有占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和中央有關(guān)政策規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)后，承包權(quán)人對承包地享有占用、使用、收益和處分四項權(quán)能，經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)農(nóng)地享有占有、使用、收益和處分權(quán)能。從表面看，農(nóng)地集體所有權(quán)人與承包經(jīng)營權(quán)人享有四項相同權(quán)能，經(jīng)營權(quán)人與承包權(quán)人也享有四項相同權(quán)能，似乎存在權(quán)能重疊，違背“一物一權(quán)”原則，有些法學者正是據(jù)此反對農(nóng)地“三權(quán)”分置。實際上，若進一步解構(gòu)農(nóng)地“三權(quán)”權(quán)能內(nèi)涵和存續(xù)期限會發(fā)現(xiàn)：雖然農(nóng)地集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)享有四項權(quán)能名稱相同，但每項權(quán)能內(nèi)涵完全不同且可清晰界定，權(quán)能存續(xù)期限也不重疊，不會出現(xiàn)權(quán)能內(nèi)涵和存續(xù)期限重疊、交叉和沖突情形（表1）。以“占有”權(quán)能為例，在權(quán)能內(nèi)涵方面，農(nóng)地集體所有權(quán)占有，既包括對農(nóng)用地占有，也包括對國家和集體投資建設(shè)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施占有；承包權(quán)占有，只是對承包農(nóng)用地、承包農(nóng)戶自建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施以及優(yōu)先承包權(quán)占有；經(jīng)營權(quán)占有，只是對流轉(zhuǎn)承包地、轉(zhuǎn)（租）入方自建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施以及優(yōu)先續(xù)租權(quán)占有。在權(quán)能存續(xù)期限方面，農(nóng)地集體所有權(quán)占有權(quán)能永久存在，只有在發(fā)生國家征收后才會自動終止；承包權(quán)占有權(quán)能，只能存續(xù)于法定承包期內(nèi)，承包期滿后能否繼續(xù)享有，須由發(fā)包方重新授權(quán)；經(jīng)營權(quán)占有權(quán)能，只能存續(xù)于流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，流轉(zhuǎn)合同到期后能否繼續(xù)享有，須由承包權(quán)人重新授權(quán)。

2.農(nóng)地“三權(quán)”分置法學邏輯重構(gòu)

由于農(nóng)地“三權(quán)”的占有、使用、收益和處分權(quán)能內(nèi)涵、存續(xù)期限可清晰界定，不會出現(xiàn)重疊、交叉和沖突情形，因此，農(nóng)地“三權(quán)”可分。接下來的問題是，分出的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)？根據(jù)最新法學研究成果，分出的經(jīng)營權(quán)可以是物權(quán)，也可以是債權(quán)。比如，陶鐘太朗、楊環(huán)認為近代民法理論對物的占有實現(xiàn)了空間維度和時間維度綜合切割，不同權(quán)利主體可以在不同時段分別享有對物的排他性占有。根據(jù)這個發(fā)現(xiàn)，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分出的經(jīng)營權(quán)可以是物權(quán)。李偉偉、張云華認為即使從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出債權(quán)屬性經(jīng)營權(quán)，這種經(jīng)營權(quán)也可物權(quán)化。租賃權(quán)物權(quán)化，已成為國際通行做法，其好處在于可以對抗和抑制出租人自由終止權(quán)利。日本《農(nóng)地法》有關(guān)“買賣不破租賃”的規(guī)定，就確保了承租方的承租權(quán)不會因出租方變動而消失。也就是說，即使分出的經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，這種債權(quán)也可物權(quán)化。綜上所述，農(nóng)地“三權(quán)”分置可行，無論分出的經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)，都符合法律習慣和法學邏輯。至于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性，要視具體情形而定。

第一，承包權(quán)屬性。從農(nóng)村土地承包實際運作過程看，承包權(quán)有兩種含義。第一種含義是承包資格即成員權(quán)，集體經(jīng)濟組織成員有承包本集體經(jīng)濟組織土地的權(quán)利。第二種含義是物權(quán)，當具有承包資格（第一種承包權(quán)）的集體經(jīng)濟組織成員真正分到承包地后，其承包權(quán)得以真正實現(xiàn)，成為物權(quán)。無論是“兩權(quán)”分離還是“三權(quán)”分置，實現(xiàn)的承包權(quán)都屬于物權(quán)。

第二，經(jīng)營權(quán)屬性。關(guān)于經(jīng)營權(quán)屬性，前文歸納出三種觀點，即物權(quán)、債權(quán)和視四種具體情形而定。這些觀點，各有理由，但均忽視了土地承包經(jīng)營權(quán)實際持有人（簡稱實際持有人，下同）意愿，土地承包經(jīng)營權(quán)確有被削弱和架空的風險。在討論經(jīng)營權(quán)屬性時，已有研究都忽視了土地承包經(jīng)營權(quán)的復雜性和特殊性，簡單默認“物權(quán)法定”原則，認為物權(quán)只能由法律規(guī)定，當事人不得自由創(chuàng)設(shè)。通常情形下，當事雙方在權(quán)利分解和轉(zhuǎn)移時都是自愿、平等的，物權(quán)法定沒有問題。不過，過去30年的經(jīng)驗證明，土地承包經(jīng)營權(quán)的分解和轉(zhuǎn)移，很可能出現(xiàn)不自愿情形，如一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地。正因為如此，中央政府過去幾十年反復強調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要遵循自愿原則。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)是否分置以及分置出何種屬性經(jīng)營權(quán)，均應(yīng)由實際持有人決定和授權(quán)。分出的經(jīng)營權(quán)，并非天然就是物權(quán)或債權(quán)，其屬性也不應(yīng)當由是否登記、流轉(zhuǎn)方式、確權(quán)方式及流轉(zhuǎn)期限長短決定。由實際持有人授權(quán)決定經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)，既符合中央政府長期堅持的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)要遵循自愿”原則，也不違背“物權(quán)法定”原則，它只是強調(diào)物權(quán)屬性經(jīng)營權(quán)須設(shè)定前置條件，即只有符合某些特征的經(jīng)營權(quán)才能設(shè)定為用益物權(quán)。強調(diào)實際持有人授權(quán)，是因為它不僅事關(guān)雙方權(quán)益，還與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)。若實際持有人只授予債權(quán)，轉(zhuǎn)（租）入方無權(quán)改變轉(zhuǎn)（租）入土地的自然屬性、四至界限或權(quán)屬狀況。比如，不得進行土壤改良、土地整治和修建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、不得融資擔保和抵押等。若實際持有人授予物權(quán)，轉(zhuǎn)（租）入方就能擁有這些權(quán)利。當然，物權(quán)屬性的經(jīng)營權(quán)，需要政府部門登記公示。因此，應(yīng)當將承包經(jīng)營權(quán)人授權(quán)轉(zhuǎn)（租）入方有權(quán)改變轉(zhuǎn)（租）入土地的自然屬性、四至界限或權(quán)屬狀況，作為設(shè)定物權(quán)屬性經(jīng)營權(quán)的前置條件。

四、農(nóng)地“三權(quán)”分置與“兩權(quán)”分離的關(guān)系

既然農(nóng)地“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置都符合經(jīng)濟學與法學邏輯，那么二者究竟是共存關(guān)系還是替代關(guān)系？從改善農(nóng)業(yè)效率角度看，二者是共存關(guān)系。有些地方以“三權(quán)”分置為主，有些地方以“兩權(quán)”分離為主；有些農(nóng)戶是“三權(quán)”分置，有些農(nóng)戶是“兩權(quán)”分離。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)發(fā)展規(guī)律及趨勢看，二者也應(yīng)當是共存關(guān)系。首先，從國際經(jīng)驗看，無論是歐美規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)達國家，還是東亞以小規(guī)模農(nóng)業(yè)為主的國家和地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)都呈現(xiàn)家庭農(nóng)場與公司農(nóng)場并存特點。其次，國內(nèi)經(jīng)驗也證明長期以來中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)呈現(xiàn)兼業(yè)化與專業(yè)化并存態(tài)勢，今后小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶與大規(guī)模專業(yè)農(nóng)場并存將是一種常態(tài)。再次，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，即使到了城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_80%，中國仍然有3億多農(nóng)民。因此，中國家庭經(jīng)營小農(nóng)場和規(guī)?；巨r(nóng)場會長期并存，“兩權(quán)”分離與“三權(quán)”分置制度也會長期共存，后者無法完全替代前者。美國政府長期扶持家庭農(nóng)場發(fā)展，將家庭農(nóng)場視為其民主制度的基礎(chǔ)。改革開放40多年來，中國政府也一直將家庭承包經(jīng)營作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的基礎(chǔ)，強調(diào)長久不變。從中美兩國都賦予家庭經(jīng)營基礎(chǔ)地位的經(jīng)驗看，“兩權(quán)”分離不僅要與“三權(quán)”分置長期共存，它還是“三權(quán)”分置的基礎(chǔ)，即只能從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，不能從所有權(quán)中直接分置出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，否則就會動搖家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

綜合前文分析，可以得出以下結(jié)論：第一，農(nóng)地“三權(quán)”分置符合經(jīng)濟學和法學邏輯，農(nóng)地“三權(quán)”分置可行。第二，農(nóng)地“三權(quán)”分置與“兩權(quán)”分離會長期共存，以“兩權(quán)”分離為基礎(chǔ)設(shè)計“三權(quán)”分置，不會架空土地承包經(jīng)營權(quán)，不會動搖家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位。第三，已有研究忽視了土地承包經(jīng)營權(quán)的復雜性和特殊性，忽視了實際持有人意愿，土地承包經(jīng)營權(quán)是否分置以及分置出何種屬性的經(jīng)營權(quán)，需要經(jīng)實際持有人同意和授權(quán)。第四，從土地承包經(jīng)營權(quán)分置出的承包權(quán)是物權(quán)，無需重新登記。第五，土地經(jīng)營權(quán)屬性取決于實際持有人授權(quán)，與是否登記、流轉(zhuǎn)方式、確權(quán)方式及流轉(zhuǎn)期限長短無關(guān)，它可以是債權(quán)，可以是物權(quán)。第六，只有實際持有人授權(quán)轉(zhuǎn)（租）入方有權(quán)改變轉(zhuǎn)（租）入土地的自然屬性、四至界限或權(quán)屬狀況時，經(jīng)營權(quán)才具有物權(quán)屬性，物權(quán)屬性經(jīng)營權(quán)需重新登記。

（二）建議

第一，構(gòu)建農(nóng)地“三權(quán)”分置等重大農(nóng)地制度安排，要同時遵循經(jīng)濟學和法學邏輯，同等關(guān)注效率和權(quán)利保護。政策制定機構(gòu)和立法機構(gòu)在出臺重大農(nóng)地政策和法律條款時，要兼聽經(jīng)濟學界特別是農(nóng)經(jīng)學界和法學界意見。嚴禁為追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率而損害土地承包經(jīng)營權(quán)人權(quán)利，嚴禁為絕對公平而隨意調(diào)整農(nóng)戶承包地。黨的十九大已作出決定：第二輪30年承包到期后再延長30年，從第二輪30年過渡到第二個30年，應(yīng)當以順延為主。個別確需調(diào)整的，只能進行小調(diào)整，并需嚴格遵守相關(guān)程序。

第二，土地承包經(jīng)營權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，必須征得實際持有人的同意和授權(quán)。即使采取整村組以“反租倒包”或者入股等方式實行的“三權(quán)”分置，也需要實際持有人授權(quán)?，F(xiàn)行《物權(quán)法》已將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，農(nóng)地“三權(quán)”分置不得損害這一用益物權(quán)。對物權(quán)屬性經(jīng)營權(quán)的保護，《物權(quán)法》無需為其單獨設(shè)置章節(jié)，只需在現(xiàn)有用益物權(quán)篇“土地承包經(jīng)營權(quán)”章節(jié)中增加相應(yīng)條款即可。

第三，給土地承包經(jīng)營權(quán)擴充處分權(quán)。允許經(jīng)營權(quán)入股和融資擔保、抵押，土地承包經(jīng)營權(quán)必須先有入股和融資擔保、抵押功能。為此，需要對相關(guān)法律法規(guī)進行修改。比如，修改現(xiàn)行《物權(quán)法》第117條和第125條，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以部分處分權(quán)；修改《擔保法》，允許農(nóng)戶自有承包地經(jīng)營權(quán)用于抵押。

第四，將現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》改為《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》，以更好地調(diào)節(jié)集體、承包農(nóng)戶和第三方經(jīng)營者利益。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》要同時關(guān)注集體、承包農(nóng)戶和第三方經(jīng)營者的行為規(guī)范，關(guān)鍵是要平等保護集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和第三方經(jīng)營權(quán)。

作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第5期

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