摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略自實(shí)施以來(lái)取得了重要進(jìn)展，其制度框架和政策體系基本形成，但振興基礎(chǔ)仍存在明顯的短板和薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、科技和人才、環(huán)境治理等是其中的突出短板?！笆奈濉睍r(shí)期是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)力期，也是農(nóng)村全面小康后向全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期。隨著全面小康和脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中國(guó)“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)將逐步轉(zhuǎn)移到全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上來(lái)。本文在分析揭示鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)展及其短板的基礎(chǔ)上，提出了“十四五”時(shí)期促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的總體思路、階段目標(biāo)和具體政策措施，認(rèn)為在2025年前后部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有條件率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)展及其短板

2017年10月，黨的十九大報(bào)告首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)、任務(wù)和路徑進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，明確到2020年鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成。2018年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》，進(jìn)一步明確了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)思路、重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施路徑，提出了一系列重大工程、重大計(jì)劃和重大行動(dòng)。2019年1月3日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》，圍繞堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一總抓手，對(duì)當(dāng)前做好全國(guó)“三農(nóng)”工作進(jìn)行了總體安排和部署。4月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保障做出全面安排。6月24日，中共中央政治局審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，明確了黨的農(nóng)村工作的總體思路、基本原則、組織領(lǐng)導(dǎo)、主要任務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)、保障措施、考核監(jiān)督等。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法》等進(jìn)行了修改，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（草案）也正在審議之中。

在2018年和2019年兩個(gè)中央一號(hào)文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》的指導(dǎo)下，各部委陸續(xù)發(fā)布了一系列指導(dǎo)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件及其方案，開(kāi)展了改革試點(diǎn)并細(xì)化了支持政策，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃盡快落地。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和各市縣也陸續(xù)出臺(tái)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃及其指導(dǎo)意見(jiàn)，明確了各地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)思路、重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施路徑，出臺(tái)了相應(yīng)的政策措施。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施兩年多來(lái)，已經(jīng)取得了重要進(jìn)展，其制度框架和政策體系基本形成。在此基礎(chǔ)上，一些改革試點(diǎn)和重大行動(dòng)計(jì)劃也在積極有序推進(jìn)，為下一步全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，應(yīng)該看到，雖然目前制度框架和政策體系已基本形成，但要使規(guī)劃和政策真正落地并得到有效實(shí)施，還需要進(jìn)行長(zhǎng)期不懈的努力。在今后一段時(shí)期內(nèi)，重點(diǎn)是按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的要求，集中力量彌補(bǔ)短板，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)。這些短板和薄弱環(huán)節(jié)集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板

中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成效，但距離鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)要求還有較大差距，是鄉(xiāng)村振興的突出短板所在。

(1）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)嚴(yán)重缺位。近年來(lái)，農(nóng)村水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，但其管護(hù)一直嚴(yán)重缺位。一是“重建設(shè)、輕管護(hù)”傾向明顯。各地普遍存在重視短期項(xiàng)目建設(shè)、忽視通過(guò)項(xiàng)目維護(hù)獲取長(zhǎng)期效益的政績(jī)觀念取向。工程建好后，“誰(shuí)來(lái)管理和維護(hù)”沒(méi)有得到明確，往往是區(qū)級(jí)管得到而看不到、村級(jí)看得到卻管不了。二是管護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。一些地區(qū)的公路、河道等具體管護(hù)技術(shù)的規(guī)范性較差，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。三是管護(hù)隊(duì)伍素質(zhì)不高?，F(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)人員隊(duì)伍年齡偏大，綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能不高，無(wú)法滿足有效管護(hù)的需要。且由于相應(yīng)工資標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，缺乏人才吸引力，發(fā)展后勁不足。

(2）農(nóng)村交通設(shè)施建設(shè)質(zhì)量不高。農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，近年來(lái)隨著新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村路網(wǎng)結(jié)構(gòu)逐步趨于合理，“斷頭路”、“卡脖路”等逐漸減少。但是，農(nóng)村交通設(shè)施質(zhì)量和水平普遍較低。一是建設(shè)“重速度、輕質(zhì)量”。很多農(nóng)村交通設(shè)施工程將建設(shè)速度作為考量的首要指標(biāo)，造成農(nóng)村交通工程實(shí)施時(shí)為追求速度而降低施工標(biāo)準(zhǔn)。二是“重建設(shè)、輕養(yǎng)護(hù)”。地方政府對(duì)農(nóng)村交通設(shè)施建設(shè)的重視程度遠(yuǎn)大于養(yǎng)護(hù)，造成農(nóng)村交通設(shè)施損耗嚴(yán)重。

(3）農(nóng)村供氣和環(huán)衛(wèi)設(shè)施水平低。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村供水供氣設(shè)施水平仍有較大差距。2018年，全國(guó)村莊供水普及率為77.69%，仍比城市低20.67個(gè)百分點(diǎn)；而全國(guó)村莊燃?xì)馄占奥蕛H有28.59%，同期城市已達(dá)到96.70%。更重要的是，農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施水平低，地區(qū)差異大。近年來(lái)，在農(nóng)村人居環(huán)境治理行動(dòng)中，盡管垃圾治理和廁所改造推進(jìn)較快，但污水處理卻沒(méi)有引起高度重視。2017年，全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率已達(dá)81.7%；而2018年全國(guó)鄉(xiāng)的污水處理率僅有18.75%，其中污水廠集中處理率只有11.12%，同年全國(guó)鄉(xiāng)的生活垃圾處理率盡管達(dá)到73.18%，但無(wú)害化處理率只有32.18%。

(4）城鄉(xiāng)信息化差距依然較大。近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村信息化建設(shè)取得了顯著成效，信息基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)量快速增長(zhǎng)。截至2018年底，中國(guó)行政村通光纖比例已達(dá)到96%,4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)95%。但是，目前城鄉(xiāng)信息化差距依然較大。2018年，全國(guó)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率為38.4%,1遠(yuǎn)低于城市和全國(guó)平均水平。根據(jù)第44次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2019年6月，全國(guó)農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模為2.25億人，僅占網(wǎng)民總數(shù)的26.3%；而農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民規(guī)模則占全國(guó)的62.8%，非網(wǎng)民仍以農(nóng)村地區(qū)人群為主。另?yè)?jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)戶上過(guò)互聯(lián)網(wǎng)手機(jī)的比重僅有47.8%。使用技能缺乏、文化程度有限和收入水平較低是影響農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及的主要原因。

2．農(nóng)村公共服務(wù)短板

(1）農(nóng)村公共服務(wù)供給不足。長(zhǎng)期以來(lái)，由于供給主體單一和經(jīng)費(fèi)投入不足，農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化體育等公共服務(wù)供給不足。在教育方面，近年來(lái)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化快速推進(jìn)，截至2019年初，全國(guó)已有2717個(gè)縣（占92.7%）實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，但相對(duì)城市而言，農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展嚴(yán)重滯后，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)兩極分化的現(xiàn)象。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，全國(guó)80%的醫(yī)療服務(wù)資源集中在城市，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系尚不完善，農(nóng)村醫(yī)療資源難以廣泛惠及農(nóng)民群體，農(nóng)民的就醫(yī)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)距離中國(guó)2020年的衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”仍有一定差距。在養(yǎng)老方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式單一，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和人才缺乏，社會(huì)化服務(wù)嚴(yán)重滯后，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老院覆蓋率僅相當(dāng)于城市的1/2，托老所或老年日間照料中心僅相當(dāng)于城市的1/5。[1]在文化方面，農(nóng)村公共文化投入不足，文化隊(duì)伍力量薄弱，場(chǎng)地、器材等文化設(shè)施短缺，且利用率較低、閑置嚴(yán)重，農(nóng)村文化工作缺乏新意，農(nóng)村居民對(duì)文化消費(fèi)的意識(shí)十分淡薄。在網(wǎng)絡(luò)和空巢時(shí)代，文化設(shè)施缺短與閑置并存以及資源空間錯(cuò)配，是當(dāng)前農(nóng)村文化建設(shè)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。

(2）農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)和水平低。自2014年以來(lái)，國(guó)家將新農(nóng)保與城居保合并，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但由于農(nóng)民收入水平有限，加上保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，大多只愿意選擇低檔次保險(xiǎn)，致使個(gè)人賬戶基金積累不足，給付額度有限，保障水平較低。農(nóng)民的社會(huì)保障意識(shí)淡薄，參保積極性不高，現(xiàn)階段家庭保障依舊是農(nóng)村最主要的養(yǎng)老保險(xiǎn)方式，依靠血緣關(guān)系構(gòu)建的家庭依舊是最堅(jiān)固的保障，但隨著其子女不斷遷入城市，農(nóng)村家庭出現(xiàn)了成員空位現(xiàn)象，導(dǎo)致老人無(wú)人看管和照料的情況日益嚴(yán)重。農(nóng)村醫(yī)療保障和服務(wù)水平偏低，農(nóng)民看病難、看病貴的問(wèn)題仍沒(méi)有得到根本解決。在社會(huì)救助方面，絕大部分地區(qū)城鄉(xiāng)低保仍未接軌，農(nóng)村低保對(duì)象和特困人員領(lǐng)取到的救助資金遠(yuǎn)低于城市人員領(lǐng)取到的資金。2018年，農(nóng)村最低生活保障的平均標(biāo)準(zhǔn)為402.8元/人·月，比城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)低30.5%；農(nóng)村特困人員人均救助供養(yǎng)資金支出為6745.1元，比城市特困人員人均支出低36.7%。

(3）農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入少。截至2019年底，中國(guó)仍有近40%的人口常住在農(nóng)村。與城市相比，農(nóng)村科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境治理等公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入明顯不足。例如，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入不足和大規(guī)模鄉(xiāng)城人口遷移，既造成農(nóng)村衛(wèi)生資源數(shù)量上不充分，也造成農(nóng)村衛(wèi)生資源配置結(jié)構(gòu)和布局不合理，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，難以滿足農(nóng)村居民日益增長(zhǎng)的衛(wèi)生服務(wù)需求。政府在農(nóng)村養(yǎng)老投入上更多地關(guān)注五保戶、殘疾人等特殊群體，普惠性政策投入不足、農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)投入不足、場(chǎng)地建設(shè)投入不足等，造成失能、空巢等老人養(yǎng)老服務(wù)短缺。如果以人口作為參照，農(nóng)村居民人均占有的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)低于城市居民。2016年，全國(guó)農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用只有城市的41.3%。2018年，全國(guó)村莊人均擁有排水設(shè)施建設(shè)投入（按常住人口計(jì)算）只有城市（按城區(qū)人口計(jì)算）的15.7%；人均擁有污水處理設(shè)施投入只有城市的17.5%。

3．農(nóng)村科技和人才短板

農(nóng)村科技服務(wù)體系不完善，人才隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，這是制約鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨著人才短缺的難題。一是農(nóng)民科學(xué)和文化素質(zhì)較低。2018年，全國(guó)鄉(xiāng)村文盲人口占15歲及以上人口的比重高達(dá)8.07%，其中女性高達(dá)12.17%，均比上年呈微弱上升趨勢(shì)。另?yè)?jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員中，初中及以下文化程度占91.7%，其中小學(xué)及以下文化程度占43.4%。二是各級(jí)各類鄉(xiāng)村建設(shè)人才嚴(yán)重短缺。目前，全國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)用人才嚴(yán)重不足；新型職業(yè)農(nóng)民近年來(lái)雖然增長(zhǎng)較快，但其占鄉(xiāng)村就業(yè)人員的比重仍然很低；農(nóng)業(yè)科技人員總量不足，專業(yè)技術(shù)和年齡結(jié)構(gòu)不合理，且主要集中在縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)；農(nóng)村公共服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，中高級(jí)技術(shù)人才缺乏。2018年，全國(guó)村衛(wèi)生室人員學(xué)歷在大學(xué)本科及以上的僅有0.7%，擁有中高級(jí)專業(yè)技術(shù)資格的僅占0.6%，而且年齡老化嚴(yán)重，60歲及以上的人員比例高達(dá)23.7%。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面，醫(yī)療、護(hù)理、心理咨詢、社會(huì)工作者、經(jīng)營(yíng)管理等各類人才均嚴(yán)重缺乏。三是鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)力度不夠。目前，農(nóng)村人才培養(yǎng)主要集中在種養(yǎng)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理等方面，難以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興對(duì)人才多樣化的需求。同時(shí)，由于缺乏平臺(tái)、發(fā)展機(jī)會(huì)和晉升通道，農(nóng)村人才普遍存在“引不進(jìn)、留不住”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村教師尤其是優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重；鄉(xiāng)村醫(yī)生則面臨收入低、行醫(yī)風(fēng)險(xiǎn)大、養(yǎng)老無(wú)保障等問(wèn)題，棄醫(yī)外出務(wù)工人員增多。

4．農(nóng)村環(huán)境治理短板

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)村人居環(huán)境不佳為代表的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益突出。從農(nóng)業(yè)面源污染來(lái)看，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食增產(chǎn)高度依賴化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)化學(xué)品，長(zhǎng)期過(guò)量使用農(nóng)藥和化肥、大量使用地膜以及規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖產(chǎn)生的大量排泄物，導(dǎo)致了嚴(yán)重的耕地板結(jié)、土壤酸化、環(huán)境污染等問(wèn)題。盡管近年來(lái)在國(guó)家政策的推動(dòng)下，中國(guó)每公頃耕地的農(nóng)藥和化肥使用量已開(kāi)始下降，農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用水平不斷提高，但每公頃耕地的化肥、農(nóng)藥使用量仍遠(yuǎn)高于國(guó)際公認(rèn)的安全上限，更遠(yuǎn)高于世界平均水平，治理農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)不容樂(lè)觀。從農(nóng)村人居環(huán)境來(lái)看，近年來(lái)農(nóng)村“臟亂差”問(wèn)題初步得到解決，但由于農(nóng)村建設(shè)投資長(zhǎng)期不足，導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境仍然較差。農(nóng)村生活垃圾無(wú)害化處理仍有較大提升空間，生活垃圾分類、建筑垃圾收集和資源化利用還沒(méi)有引起重視，生活污水處理與改廁不配套，農(nóng)村地下管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)戶以柴草和煤炭作為能源的比例仍然較高，這種狀況與城鎮(zhèn)形成鮮明的對(duì)照，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村居民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

二、“十四五”時(shí)期促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略思路

“十四五”時(shí)期是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)力期，也是農(nóng)村全面小康后向全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期。在這一時(shí)期，既要鞏固全面小康和脫貧攻堅(jiān)成果，建設(shè)高水平的農(nóng)村全面小康，全面提高脫貧質(zhì)量，又要發(fā)力全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。為此，在實(shí)現(xiàn)全面小康和脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)后，要逐步把國(guó)家“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上來(lái)，依靠全面深化農(nóng)村改革，全力激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，構(gòu)建促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的長(zhǎng)效機(jī)制，為2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1．“十四五”時(shí)期促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的總體思路

在“十四五”乃至今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，應(yīng)始終堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以全面深化農(nóng)村改革為主線，以促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、生態(tài)振興、文化振興和組織振興為重點(diǎn)，切實(shí)做好全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，全面推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路。

(1）全面推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。目前，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度框架和政策體系已經(jīng)基本形成。在“十四五”時(shí)期，重點(diǎn)是深入貫徹實(shí)施2018年、2019年中央一號(hào)文件以及《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022）》，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)相關(guān)政策，全力推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興。要按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要求，進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”工作的支持力度，建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，構(gòu)建多元化的鄉(xiāng)村振興投融資模式，并將長(zhǎng)期以來(lái)被證明行之有效的扶貧制度安排和政策措施，逐步擴(kuò)大和延伸到支持鄉(xiāng)村振興上來(lái)。要盡快制定實(shí)施促進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興、文化振興等方面的意見(jiàn)，并著手啟動(dòng)編制第二個(gè)鄉(xiāng)村振興五年規(guī)劃，即《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2023～2027）》。

(2）夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本現(xiàn)代化的基礎(chǔ)?！笆奈濉币?guī)劃是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的第一個(gè)五年規(guī)劃，需要開(kāi)好頭、起好步，為如期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)任務(wù)奠定好基礎(chǔ)。各地區(qū)因所處發(fā)展階段和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)程度的不同，需要從實(shí)際出發(fā)，采取梯次推進(jìn)的多元化戰(zhàn)略。[2]一是實(shí)行梯次推進(jìn)。堅(jiān)持因地制宜，遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律，分梯次推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。既要防止各地不顧條件盲目攀比、拔苗助長(zhǎng)，又要發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，允許和鼓勵(lì)有條件的地區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。二是探索多元化模式。各地要結(jié)合自身實(shí)際，以加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為目標(biāo)，把握主要矛盾和問(wèn)題，在關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行改革和創(chuàng)新，積極探索多元化的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化模式。要加快推進(jìn)能力的現(xiàn)代化，尤其是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。對(duì)標(biāo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)值，以各指標(biāo)能力缺口大小作為依據(jù)，不斷提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的支撐能力、可持續(xù)發(fā)展能力和治理能力。三是創(chuàng)建國(guó)家試驗(yàn)區(qū)。當(dāng)前，可以考慮選擇一些代表性地區(qū)，建立國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，對(duì)發(fā)展較好、運(yùn)作較成熟的各類試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整合提升，鼓勵(lì)其在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化方面大膽進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新和先行先試，起到引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

(3）實(shí)行“以改革促振興”的推進(jìn)策略。改革創(chuàng)新是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的根本動(dòng)力。要依靠全面深化農(nóng)村改革，不斷完善體制機(jī)制、法律制度和政策體系，激活要素、主體和市場(chǎng)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生活力，構(gòu)建各具特色、具有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收和鄉(xiāng)村全面振興。特別要激活土地要素，以農(nóng)業(yè)設(shè)施用地和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的政策創(chuàng)新為核心，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)注入發(fā)展動(dòng)能。同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的統(tǒng)領(lǐng)作用，建立健全五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制和考核機(jī)制。

2．“十四五”時(shí)期鄉(xiāng)村振興的主要目標(biāo)

“十四五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)后向全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的承上啟下的關(guān)鍵時(shí)期，要在鞏固全面小康和脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上，集中發(fā)力全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為目標(biāo)，以高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓改革、促振興，力爭(zhēng)到2025年鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系更加完善，鄉(xiāng)村振興工作全面推開(kāi)并取得重要階段性成果，國(guó)家減貧戰(zhàn)略和工作體系順利納入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中。

(1）糧食安全保障水平穩(wěn)固提升。國(guó)家糧食安全保障能力得到進(jìn)一步鞏固，糧食質(zhì)量安全水平得到顯著提高。為滿足“口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給”的要求，“十四五”期間全國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力要繼續(xù)穩(wěn)定在6億噸以上。

(2）現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系基本形成?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系更加完善，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展全面推進(jìn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平快速提升。農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局全面形成，產(chǎn)業(yè)融合水平進(jìn)一步提高。到2025年，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到64%左右，農(nóng)作物播種收綜合機(jī)械化率達(dá)到75%以上。

(3）農(nóng)民收入和生活水平大幅提高。農(nóng)民收入持續(xù)快速增長(zhǎng)，農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的長(zhǎng)效機(jī)制基本形成，農(nóng)民生活水平顯著提高。農(nóng)村居民收入增速持續(xù)高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入差距大幅縮小。到2025年，城鄉(xiāng)居民收入比下降到2.5以下，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)下降到28.5%以下。

(4）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)更加均等化。農(nóng)村公共服務(wù)投入快速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系和社會(huì)保障制度基本形成，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)取得重要進(jìn)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平顯著提升。到“十四五”期末，全國(guó)各地基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。

(5）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境全面改善。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施更加完備，長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制基本形成，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，化肥、農(nóng)藥使用總量和強(qiáng)度大幅度下降，農(nóng)業(yè)面源污染得到有效控制。到2025年，農(nóng)村無(wú)害化衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到90%以上，對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的行政村比例達(dá)到95%以上。

(6）農(nóng)村基層治理能力顯著增強(qiáng)。以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用凸顯，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系基本形成，農(nóng)村基層治理能力和綜合應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)，涌現(xiàn)一批各具特色的鄉(xiāng)村善治模式。

3．有條件地區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中明確提出了到2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)。然而，應(yīng)該看到，中國(guó)地區(qū)發(fā)展水平差異較大，各地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)的時(shí)間點(diǎn)不可能整齊劃一，一些發(fā)達(dá)地區(qū)有條件率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)。為了考察部分地區(qū)是否有可能提前基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)，我們借鑒以往的評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，[3]進(jìn)一步完善了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并設(shè)定2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)值（見(jiàn)表1），對(duì)不同地區(qū)與全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化程度進(jìn)行橫向比較。由于分省比較受數(shù)據(jù)限制，實(shí)際測(cè)算中未將農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、農(nóng)村居民人均用電量、每公頃農(nóng)藥使用量等指標(biāo)放入，同時(shí)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的定位不同，在分省比較中也刪除了糧食產(chǎn)出能力指標(biāo)，2最終采用22項(xiàng)指標(biāo)（全國(guó)測(cè)算時(shí)采用26項(xiàng)指標(biāo)）。

注：a因缺乏數(shù)據(jù)，未納入實(shí)際評(píng)價(jià)中；b因數(shù)據(jù)缺乏或指標(biāo)不適合，未納入省（區(qū)、市）實(shí)際評(píng)價(jià)中。某些指標(biāo)如農(nóng)村人口平均受教育年限、城鄉(xiāng)居民收入比、每公頃化肥和農(nóng)藥使用量等目標(biāo)值設(shè)置，參考了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)。資料來(lái)源：各年度《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部網(wǎng)站等。

按照2035年目標(biāo)值測(cè)算，2018年全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的程度為66.1%，按年均復(fù)合增長(zhǎng)率計(jì)算，自2010年起年均提高約3.5%。以2011～2018年的年均增速遞推，到2035年中國(guó)總體上可以達(dá)到基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)值。從基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化程度的分地區(qū)排名看，以全國(guó)實(shí)現(xiàn)程度為標(biāo)準(zhǔn)，高于全國(guó)總體水平的有9個(gè)地區(qū)，包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東、湖南、廣東、海南。其中排名前五的地區(qū)為上海、江蘇、浙江、北京、天津，這與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)布的“中國(guó)農(nóng)村發(fā)展指數(shù)2019”總體指數(shù)的評(píng)價(jià)結(jié)果相似，[4]只是前五名地區(qū)的排名順序略有不同，可以認(rèn)為該結(jié)果具有較高的可信度。

測(cè)算結(jié)果還表明，上海、江蘇、浙江、北京、天津五個(gè)地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平在全國(guó)處于領(lǐng)先位置。對(duì)標(biāo)2035年目標(biāo)值，并采用全國(guó)平均增速推算，預(yù)計(jì)上海在7年后，江蘇、浙江、北京在8年后，天津在9年后可以達(dá)到基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)值。因此，在保證這些地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化推進(jìn)速度不低于全國(guó)過(guò)去8年間的年均推進(jìn)速度下，通過(guò)7～9年的努力，上海、江蘇、浙江、北京、天津等地區(qū)可以基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)值。由于分地區(qū)測(cè)算指標(biāo)以2018年數(shù)據(jù)為主，預(yù)計(jì)到2025年前后，即“十四五”期末或“十五五”初期，部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有條件率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

立足于2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)值，從省級(jí)層面的階段差異性來(lái)看，大致可以將31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分為三個(gè)梯隊(duì)（見(jiàn)圖1）。其中，上海、江蘇、浙江、北京、天津等為第一梯隊(duì)，預(yù)計(jì)在2025年前后可以達(dá)到基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)值；山東、海南、廣東、湖南、福建等19個(gè)省份為第二梯隊(duì)，預(yù)計(jì)在2030年前后可以達(dá)到目標(biāo)值；青海、寧夏、陜西、貴州、甘肅、云南、西藏等7個(gè)省區(qū)為第三梯隊(duì)，需要重點(diǎn)關(guān)注扶持，以確保在2035年前如期基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

圖1 按基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)的分省實(shí)現(xiàn)程度與推進(jìn)次序

注：評(píng)價(jià)以2018年為基期，其值越接近1表示實(shí)現(xiàn)程度越高，反之亦然。

三、“十四五”時(shí)期促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主要政策措施

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。在“十四五”乃至今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，要在目前基本形成鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既要細(xì)化落實(shí)現(xiàn)行有效的政策措施，又要根據(jù)新情況、新態(tài)勢(shì)進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)新，聚焦重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，制定實(shí)施一批新的政策措施，不斷完善鄉(xiāng)村振興政策體系。

1．強(qiáng)化糧食安全保障政策

確保國(guó)家糧食安全是中國(guó)應(yīng)該始終堅(jiān)持的重大國(guó)家戰(zhàn)略，也是應(yīng)對(duì)百年未有之大變局的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

(1）深化完善國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。要改變單純追求糧食數(shù)量的傳統(tǒng)安全觀，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重、確保能力安全，樹立綜合性的新型糧食安全觀，加快推進(jìn)糧食安全從數(shù)量安全向質(zhì)量和能力安全轉(zhuǎn)變。按照“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的要求，對(duì)口糧、谷物、糧食和食物實(shí)行分層次的糧食安全戰(zhàn)略。“口糧安全”是糧食安全的核心，要確保口糧絕對(duì)安全，稻谷、小麥自給率基本達(dá)到100%。谷物要確保基本自給，自給率達(dá)到聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的95%以上。其他糧食品種可以根據(jù)情況充分利用國(guó)際貿(mào)易調(diào)劑余缺。同時(shí)，要將傳統(tǒng)的糧食安全觀擴(kuò)展到食物安全觀，在更高層次保障居民食物和營(yíng)養(yǎng)需求，促進(jìn)食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)多樣化。

(2）構(gòu)建多元化糧食儲(chǔ)備體系。在深入實(shí)施“藏糧于地”、“藏糧于技”的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)實(shí)施“藏糧于民”，構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)和農(nóng)民積極參與的多元化國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系。要深化中央儲(chǔ)備糧管理體制改革，科學(xué)確定儲(chǔ)備規(guī)模，強(qiáng)化中央儲(chǔ)備糧監(jiān)督管理，推進(jìn)中央、地方兩級(jí)儲(chǔ)備協(xié)同運(yùn)作。加強(qiáng)糧食生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)中的關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)，完善糧食科技推廣服務(wù)體系，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家糧食運(yùn)輸系統(tǒng)，加快糧食現(xiàn)代物流體系建設(shè)，全面提升糧食產(chǎn)業(yè)鏈的科技水平，提高糧食跨區(qū)運(yùn)輸效率。在此基礎(chǔ)上，積極鼓勵(lì)加工流通企業(yè)、新型經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民開(kāi)展自主儲(chǔ)糧和經(jīng)營(yíng)，對(duì)于企業(yè)、新型主體和農(nóng)民參與儲(chǔ)糧，國(guó)家可給予一定的代儲(chǔ)補(bǔ)貼。

(3）完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。進(jìn)一步完善中央對(duì)產(chǎn)糧大縣的政策性補(bǔ)償，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)供給、稅收減免等方面加大支持力度。同時(shí)，強(qiáng)化糧食主銷區(qū)對(duì)產(chǎn)糧大縣的發(fā)展性補(bǔ)償，積極引導(dǎo)糧食加工企業(yè)到產(chǎn)糧大縣投資，增強(qiáng)產(chǎn)糧大縣的造血功能。根據(jù)糧食主銷區(qū)糧食調(diào)入量，按一定比例從地方財(cái)政收入中征繳專項(xiàng)補(bǔ)償基金，用于糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)資補(bǔ)貼、糧食收購(gòu)價(jià)格補(bǔ)貼、糧食保險(xiǎn)補(bǔ)貼、糧食收儲(chǔ)運(yùn)輸補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與糧食風(fēng)險(xiǎn)基金建設(shè)等。此外，要以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為依據(jù)，以上級(jí)財(cái)政的縱向補(bǔ)償和地方之間的橫向補(bǔ)償為主，率先在糧食主產(chǎn)區(qū)開(kāi)展糧食生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，按實(shí)際種植面積給予補(bǔ)償。

(4）建立健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。要逐步降低小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)；全面放開(kāi)對(duì)玉米、大豆、棉花等作物的市場(chǎng)干預(yù)，逐步實(shí)施“價(jià)補(bǔ)分離”政策；改善農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)制度，通過(guò)市場(chǎng)引導(dǎo)高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

2．創(chuàng)新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地政策

以總結(jié)推廣“三塊地”改革經(jīng)驗(yàn)為核心，創(chuàng)新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地政策。

(1）鼓勵(lì)有條件的地方出臺(tái)將農(nóng)地“三權(quán)分置”改革與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展充分結(jié)合的政策。充分發(fā)揮農(nóng)地“所有權(quán)”中的土地平整權(quán)，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金為主統(tǒng)籌整合財(cái)政資金，采取縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)執(zhí)行、村配合方式推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，在更大區(qū)域范圍釋放農(nóng)田平整連片的規(guī)模效應(yīng)，提升農(nóng)田平整連片程度，在保障農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，使家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體便捷獲得已平整連片土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(2）在新修訂的《土地管理法》框架下完善宅基地審批和存量激活政策。以創(chuàng)新宅基地“三權(quán)分置”改革為核心，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)途徑，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。在全國(guó)開(kāi)展宅基地在縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、抵押的試點(diǎn)，探索空閑宅基地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的實(shí)踐。積極探索建立農(nóng)戶空房自愿退出機(jī)制，允許市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)空房，繁榮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。因地制宜制定農(nóng)民宅基地自愿有償退出政策，打通宅基地退出與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的連接渠道。[2]

(3）鼓勵(lì)各地因地制宜出臺(tái)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地政策。各地根據(jù)《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，盡快制定適合本地的實(shí)施細(xì)則，掃清設(shè)施農(nóng)業(yè)用地障礙。在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許縣級(jí)政府通過(guò)村土地利用規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地。對(duì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

3．完善鄉(xiāng)村人才振興政策

堅(jiān)持人才資源是第一資源的理念，聚天下英才而用之，做好界才、育才、引才、用才、留才五個(gè)方面的工作，完善鄉(xiāng)村人才振興政策。

(1）建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才認(rèn)定管理政策。在厘清鄉(xiāng)村各類人才概念的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)分類管理，出臺(tái)認(rèn)定管理制度，研究制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才信息統(tǒng)計(jì)制度，時(shí)刻把握各類人才的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢(shì)等。整合各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才信息系統(tǒng)，建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才信息平臺(tái)。

(2）建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才培育政策。打造全方位立體式農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才培育體系，培育職業(yè)農(nóng)民，壯大農(nóng)村基層農(nóng)技推廣人才，實(shí)施鄉(xiāng)村技能人才培訓(xùn)行動(dòng)，提升鄉(xiāng)村各類技能人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，培育壯大新鄉(xiāng)賢隊(duì)伍，加強(qiáng)農(nóng)村黨組織人才隊(duì)伍建設(shè)，探索基層農(nóng)技推廣人才定向培養(yǎng)。

(3）出臺(tái)優(yōu)化人才工作環(huán)境政策。建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才系統(tǒng)激勵(lì)體系，優(yōu)化人才服務(wù)環(huán)境，創(chuàng)造良好鄉(xiāng)村人才生態(tài)，必須堅(jiān)持以人為本，著力推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，盡快補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)欠賬，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。

4．創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策

未來(lái)中國(guó)應(yīng)以確保糧食數(shù)量與質(zhì)量安全、保障國(guó)家糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力為目標(biāo)，構(gòu)建新型的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。

(1）調(diào)整改進(jìn)“黃箱”政策，擴(kuò)大“綠箱”政策使用范圍。用足WTO規(guī)則下不超過(guò)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%上限空間，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。逐步將特定產(chǎn)品的生產(chǎn)補(bǔ)貼改為不與具體品種掛鉤的直接補(bǔ)貼。加快建立與當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤的農(nóng)業(yè)收入直接補(bǔ)貼制度。

(2）加強(qiáng)和完善直接補(bǔ)貼措施，提高直接補(bǔ)貼的政策績(jī)效。加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持保護(hù)力度，同時(shí)堅(jiān)持“權(quán)利與義務(wù)一致原則”，實(shí)行按糧食產(chǎn)量或播種面積計(jì)發(fā)補(bǔ)貼的做法，從而改變當(dāng)前“無(wú)論是否種糧都能獲得補(bǔ)貼”、按照計(jì)稅土地面積發(fā)放補(bǔ)貼的做法，最終發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的激勵(lì)效應(yīng)，提高直接補(bǔ)貼的政策績(jī)效。以讓真正從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體得到補(bǔ)貼為原則，推動(dòng)新增直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)等真正的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。為經(jīng)營(yíng)主體參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造便利條件。積極探索建立土壤質(zhì)量保護(hù)提升補(bǔ)貼政策。

(3）建立健全促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)大發(fā)展政策。一方面，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。將與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為政策性信貸和保險(xiǎn)支持的可選方案。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)稻谷、小麥、玉米完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。探索對(duì)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。探索建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、涉農(nóng)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)步擴(kuò)大“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)，更加有效地防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，各地因地制宜地制定促進(jìn)本地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的政策，鼓勵(lì)并引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，滿足多元化的市場(chǎng)需求。

5．完善現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)振興。從中長(zhǎng)期看，要以促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)、以繁榮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)業(yè)態(tài)為主要目標(biāo)，進(jìn)一步完善現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策。

(1）完善農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策。以深入實(shí)施三大興農(nóng)戰(zhàn)略為主要目標(biāo)，制定完善農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策。在質(zhì)量興農(nóng)方面，要以品牌建設(shè)為抓手，實(shí)施國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)提升工程和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)提升行動(dòng)，進(jìn)一步完善全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系和追溯體系，全面提高農(nóng)產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率，走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之路。在綠色興農(nóng)方面，要堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的綠色化改造和綠色轉(zhuǎn)型，啟動(dòng)實(shí)施良田沃土建設(shè)工程和化肥、農(nóng)藥等減量行動(dòng)計(jì)劃，支持有機(jī)肥替代化肥，強(qiáng)化畜禽糞污、秸稈、地膜綜合利用，走中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展之路。在科技興農(nóng)方面，要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)投入，加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，構(gòu)建符合鄉(xiāng)村振興需要的農(nóng)業(yè)教育體系、科研體系、技術(shù)推廣服務(wù)體系和現(xiàn)代種業(yè)創(chuàng)新體系。尤其要加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力推進(jìn)農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)和社會(huì)化服務(wù)，創(chuàng)新公益性農(nóng)技推廣服務(wù)方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類社會(huì)力量參與農(nóng)業(yè)科技成果推廣。

(2）完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策。堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)融合方式的決定性選擇作用，政府做好產(chǎn)業(yè)融合信息服務(wù)、主體對(duì)接的活動(dòng)，降低產(chǎn)業(yè)融合的各項(xiàng)交易成本。一是深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，為融合創(chuàng)環(huán)境。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該明確政府職責(zé)，為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供優(yōu)良環(huán)境，簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，降低制度性交易成本。二是建立健全城鄉(xiāng)一體化的要素市場(chǎng)，為要素在城鄉(xiāng)間自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造便利。以“接二連三”為目標(biāo)刺激農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)業(yè)與旅游觀光、民宿體驗(yàn)等新產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。三是對(duì)能促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等市場(chǎng)主體給予稅收、土地、金融等方面的優(yōu)惠激勵(lì)。

6．完善農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)政策

鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是農(nóng)民的利益。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一項(xiàng)長(zhǎng)期堅(jiān)持實(shí)施的發(fā)展戰(zhàn)略，有必要在全面推進(jìn)實(shí)施的首個(gè)五年規(guī)劃中，把確保農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制建立起來(lái)。

(1）確保農(nóng)民在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的利益。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是農(nóng)民富裕和鄉(xiāng)村振興。因此，在積極引導(dǎo)多元主體參與的同時(shí)，絕不能因?yàn)樾∞r(nóng)戶的弱勢(shì)地位，使其利益受到損失。應(yīng)該兼顧各方利益，在保障農(nóng)民利益原則下，控制資本不當(dāng)?shù)美?，引?dǎo)各類主體與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的命運(yùn)共同體。[4]

(2）確保農(nóng)民在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的利益。在推動(dòng)各地盡快完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的同時(shí)，要制定相關(guān)監(jiān)管監(jiān)督政策，確保農(nóng)民在“三變”等各項(xiàng)改革中的切身利益。

(3）確保農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的利益。在大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，要有相關(guān)配套政策確保農(nóng)民在其中的利益。

7．完善鄉(xiāng)村生態(tài)宜居政策

以提升村容村貌為核心，打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，制定把鄉(xiāng)村美轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)力的政策體系。

(1）加快農(nóng)村危舊房的整治。各地應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，確定危房、舊房改造標(biāo)準(zhǔn)，增加財(cái)政補(bǔ)貼力度。

(2）加快推進(jìn)農(nóng)村道路建設(shè)。其中，包括村間道路、入戶道路的建設(shè)，尤其要重視行政區(qū)劃交接帶路況無(wú)人維護(hù)的問(wèn)題。通過(guò)道路整治，解決村內(nèi)道路泥濘、村民出行不便的狀況。

(3）加強(qiáng)農(nóng)村污水整治。加大生活污水處理的資金投入，著重加強(qiáng)對(duì)種植業(yè)中氮、磷、鉀導(dǎo)致的地表水富營(yíng)養(yǎng)化污染，養(yǎng)殖業(yè)導(dǎo)致的糞便污染，生活污水排放等問(wèn)題的管治。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村飲水安全工程中水源的管理和凈化，定期對(duì)水源進(jìn)行樣本采集和檢驗(yàn)。

(4）創(chuàng)新農(nóng)村垃圾治理理念，建立農(nóng)村居民參與治理機(jī)制。樹立并踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，以農(nóng)村垃圾治理促農(nóng)村環(huán)境優(yōu)化。培養(yǎng)農(nóng)村居民垃圾分類意識(shí)，加大農(nóng)村垃圾治理的資金投入，保障農(nóng)村垃圾存放的基礎(chǔ)設(shè)施。

(5）合理選擇改廁模式，因地制宜推進(jìn)廁所革命。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或者城郊地區(qū)，加快推進(jìn)戶用衛(wèi)生廁所建設(shè)和改造。在經(jīng)濟(jì)落后或者偏遠(yuǎn)地區(qū)，堅(jiān)持群眾接受、經(jīng)濟(jì)適用、維護(hù)方便的原則，采取不同的改廁模式。同時(shí)，注意廁所治理與生活污水治理的有機(jī)結(jié)合，改廁不以污染農(nóng)村用水為基本原則。

(6）推進(jìn)村莊綠化，完善村莊公共設(shè)施。充分利用閑置土地開(kāi)展植樹造林、濕地恢復(fù)等活動(dòng)，建設(shè)綠色生態(tài)村莊。加快村莊公共照明設(shè)施、休閑娛樂(lè)場(chǎng)所、老年活動(dòng)中心等公共場(chǎng)所建設(shè)。[4]

8．完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)政策

加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。“十四五”時(shí)期，應(yīng)進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策體系，為各類要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)提供激勵(lì)。

(1）建立健全推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌的政策。各地應(yīng)根據(jù)自身?xiàng)l件和發(fā)展水平，制定本地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，到“十四五”期末完成相關(guān)政策的并軌。

(2）建立健全支撐城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策。財(cái)政支持是政府履行公共服務(wù)的基本保障。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，應(yīng)該從根本上調(diào)整優(yōu)化財(cái)政公共服務(wù)支出的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，持續(xù)加大農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政投入，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，要改變政府單一主體的財(cái)政供給模式，積極鼓勵(lì)各種民間組織和社會(huì)資本參與農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)。

在財(cái)力有限的情況下，政府應(yīng)優(yōu)先加大對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的支持力度。一是優(yōu)先增加農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育和學(xué)前教育的投入。要加大農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入，不斷改善農(nóng)村教育的硬件設(shè)施條件；同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，保障教師工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)待遇，建立健全城鄉(xiāng)教師雙向流動(dòng)機(jī)制。二是優(yōu)先增加農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)投入。進(jìn)一步提高農(nóng)村居民醫(yī)療保障水平，加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)站、服務(wù)網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷改善鄉(xiāng)村醫(yī)生待遇，提高醫(yī)護(hù)人員的醫(yī)療服務(wù)能力。三是優(yōu)先增加農(nóng)村社會(huì)保障的投入。目前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)較低，應(yīng)著力完善相關(guān)制度，加大對(duì)農(nóng)村最低生活保障的補(bǔ)助力度。四是制定鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的相關(guān)政策。

9．建立健全安全鄉(xiāng)村政策

著手建立安全鄉(xiāng)村政策體系，讓鄉(xiāng)村居民在安全生產(chǎn)和安全生活的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

(1）建立健全鄉(xiāng)村安全生產(chǎn)政策。各地應(yīng)在國(guó)家安全生產(chǎn)政策法規(guī)框架下，結(jié)合鄉(xiāng)村類型和發(fā)展階段，制定適合本區(qū)域的鄉(xiāng)村安全生產(chǎn)政策。圍繞安全生產(chǎn)宣傳、引導(dǎo)、監(jiān)管、處理和應(yīng)對(duì)等方面構(gòu)建安全生產(chǎn)政策，妥善解決執(zhí)法隊(duì)伍和財(cái)政保障問(wèn)題。增強(qiáng)基層安全監(jiān)管能力和安全監(jiān)管保障能力，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)安全生產(chǎn)水平不斷提高，生產(chǎn)安全事故防范能力不斷增強(qiáng)，安全生產(chǎn)狀況不斷改善。

(2）建立健全鄉(xiāng)村安全生活政策。堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)與非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，全面提高抵御各類災(zāi)害綜合防范能力。加強(qiáng)農(nóng)村自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警，解決農(nóng)村預(yù)警信息發(fā)布“最后一公里”問(wèn)題。加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)，推進(jìn)實(shí)施自然災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)農(nóng)村困難群眾危房改造。全面深化森林、草原火災(zāi)防控治理。大力推進(jìn)農(nóng)村公共消防設(shè)施、消防力量和消防安全管理組織建設(shè)，改善農(nóng)村消防安全條件。建立鄉(xiāng)村重大疾病疫情防范應(yīng)對(duì)機(jī)制。推進(jìn)重大災(zāi)害疫情救助物資儲(chǔ)備體系建設(shè)。

作者單位： 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》 2020年08期 

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