?中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定?立足于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局,對健全基層群眾自治制度?推進(jìn)基層直接民主提出了明確的要求:“健全充滿活力的基層群眾自治制度?健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制,在城鄉(xiāng)社區(qū)治理?基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理?自我服務(wù)?自我教育?自我監(jiān)督,拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道,著力推進(jìn)基層直接民主制度化?規(guī)范化?程序化?”我們應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)?準(zhǔn)確領(lǐng)會?認(rèn)真貫徹?全面落實(shí)黨的十九屆四中全會決定的這一精神?

第一,突出“直接”?我們黨堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度?發(fā)展和完善基層民主制度的決心是堅(jiān)定不移的?十八大以來中央有關(guān)文件的規(guī)定充分表明了這一點(diǎn)?十八屆三中全會通過的?中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定?指出:堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度?“發(fā)展基層民主?暢通民主渠道,健全基層選舉?議事?公開?述職?問責(zé)等機(jī)制?開展形式多樣的基層民主協(xié)商,推進(jìn)基層協(xié)商制度化,建立健全居民?村民監(jiān)督機(jī)制,促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理?基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理?自我服務(wù)?自我教育?自我監(jiān)督?”十八屆四中全會通過的?中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定?指出:堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度?“完善和發(fā)展基層民主制度,依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律,實(shí)行自我管理?自我服務(wù)?自我教育?自我監(jiān)督?”十九大報(bào)告指出:堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度?“完善和發(fā)展基層民主制度,依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律,實(shí)行自我管理?自我服務(wù)?自我教育?自我監(jiān)督?”上述文件,對于基層群眾自治制度的表述完全相同,都是“堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度”；對于基層民主的表述略有不同,十八屆三中全會的決定是“發(fā)展基層民主”,十八屆四中全會的決定是“完善和發(fā)展基層民主制度”,十九大報(bào)告是“依法推進(jìn)基層民主”?如果說十九屆四中全會的決定對基層群眾自治制度和基層民主的表述,與上述文件有什么不同的話,那么一個(gè)是把“堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度”改為了“健全充滿活力的基層群眾自治制度”；另一個(gè)則是在“基層民主”中間加上了“直接”二字,強(qiáng)調(diào)要“著力推進(jìn)基層直接民主制度化?規(guī)范化?程序化”?盡管就概念而言,基層民主包括基層直接民主,但突出了“直接”二字,卻更有深意?“直接”二字蘊(yùn)含有初心?

第二,不忘初心?早在中華人民共和國中央人民政府成立之初,1953年中央決定設(shè)立城市居民委員會時(shí),黨和國家即已提出:通過群眾自治實(shí)行基層直接民主?1981年黨的十一屆六中全會通過的?關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議?,在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上明確規(guī)定:要“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”?1987年?中華人民共和國村民委員會組織法(試行)?(草案)在六屆全國人大常委會第二十三次會議審議之時(shí),時(shí)任全國人大常委會委員長的彭真圍繞著群眾自治和基層直接民主作過一長段經(jīng)典的論述,題目就是?通過群眾自治實(shí)行基層直接民主??彭真講的很明確:“實(shí)行基層群眾自治,發(fā)展基層直接民主,既是憲法的規(guī)定,也是黨的主張?”“沒有群眾自治,沒有基層直接民主,村民?居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理,我們的社會主義民主就還缺乏一個(gè)側(cè)面,還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)?”“有了村民委員會,農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則,實(shí)行直接民主,要辦什么,不辦什么,先辦什么,后辦什么,都由群眾自己依法決定,這是最廣泛的民主實(shí)踐?他們把一個(gè)村的事情管好了,逐漸就會管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了,逐漸就會管一個(gè)縣的事情,逐步鍛煉?提高議政能力?”“涉及全村村民利益的事情,都依法由村民直接行使民主權(quán)利,按照民主集中制的原則,自己決定,自己辦理?”由此可見,通過群眾自治實(shí)行基層直接民主,是黨和國家建立基層群眾自治制度的初心?我們應(yīng)當(dāng)本著這一初心,立足于推進(jìn)基層直接民主制度化?規(guī)范化?程序化,健全基層群眾自治制度?

第三,回歸常識?當(dāng)年彭真講的基層群眾自治的“自治”與我們今天講的自治?法治?德治相結(jié)合的“自治”究竟是不是同一個(gè)概念?究竟什么是“自治”?這一問題,本有定論,已成常識?但有學(xué)者把“自治”界定為純粹個(gè)人行為說法,既與任何政治學(xué)理論(無論是西方政治學(xué)理論還是馬克思主義政治學(xué)理論)無緣,也與我國的各種自治制度(民族區(qū)域自治制度?特別行政區(qū)自治制度?基層群眾自治制度)無關(guān),更完全曲解了十八屆三中?四中全會和十九屆四中全會決定關(guān)于“自治”的政策表達(dá),雖無必要商榷,實(shí)有必要指正?尤其從國家治理體系和治理能力的角度而言,無論是基層群眾自治的“自治”還是自治?法治?德治相結(jié)合的“自治”,均為同一個(gè)概念,都指的是群體行為,指的是村(居)民自治共同體內(nèi)部的群體行為,指的是基層群眾的自我管理?自我服務(wù)?自我教育?自我監(jiān)督,而不可能指的是某個(gè)人的自我約束?自我控制?自我完善?自我發(fā)展?

第四,針對問題?健全群眾自治制度,推進(jìn)基層直接民主,必須針對?研究和解決面臨的問題?當(dāng)前,在基層群眾自治制度中存在著哪些不夠健全的地方?在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制中有那些運(yùn)行不夠順暢的地方?在城鄉(xiāng)社區(qū)治理?基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理?自我服務(wù)?自我教育?自我監(jiān)督面臨著哪些障礙和問題?如何進(jìn)一步拓展人民群眾反映意見和建議的渠道?如何有效推進(jìn)基層直接民主的制度化?規(guī)范化?程序化?只有找準(zhǔn)?認(rèn)清了這些問題,健全基層群眾自治制度?推進(jìn)基層直接民主才能夠做到有的放矢?取得成效?現(xiàn)在的情況與中華人民共和國成立之初,與1981年十一屆六中全會決議和1987年彭真講話提出實(shí)現(xiàn)或?qū)嵭谢鶎又苯用裰骼硐霑r(shí)的情況已有很大的不同,無論是城市基層還是農(nóng)村基層都是如此?在城鄉(xiāng)基層政權(quán)之下的基層建制單位人數(shù)眾多的情況下如何通過群眾自治實(shí)行直接民主?在居住人員流動性大幅度增強(qiáng)的情況下如何通過群眾自治實(shí)行直接民主?在群眾自治共同體成員之間的利益聯(lián)系復(fù)雜多樣且不那么緊密的情況下如何通過群眾自治實(shí)行直接民主?只有破解了這些問題,健全基層群眾自治制度?推進(jìn)基層直接民主才能夠順利進(jìn)行?取得成效?

第五,權(quán)衡利弊?所有的對策建議和政策主張都應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利弊,健全基層群眾自治制度?推進(jìn)基層直接民主的對策建議和政策主張亦是如此?一段時(shí)間以來,有人提出劃小村民自治共同體的主張,主張以村民小組或自然村為基本單元的村民自治,其實(shí)也就是主張改變現(xiàn)有村民委員會設(shè)置格局,拆分和撤銷現(xiàn)有村民委員會,在原村民小組或自然村建村民委員會,認(rèn)為這才是村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式?從方便村民召開會議討論決定問題的角度來看,從村民直接民主的運(yùn)行不可能不受一定人口?地域范圍限制的角度來看,這種意見主張有著一定的合理性?但照這一意見做,正如學(xué)者項(xiàng)繼權(quán)發(fā)表在?江漢論壇?2019年第3期的文章?村民小組自治的實(shí)踐及其限度——對廣東清遠(yuǎn)村民自治下沉的調(diào)查與思考?所說,不僅存在體制上?組織上?財(cái)政上和人事上諸多的困難和問題,而且與村民自治?集體經(jīng)濟(jì)?國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化整體的發(fā)展方向背道而馳,有著很大的負(fù)面效應(yīng)?如果把這一意見搬到城市,劃小居民自治共同體的范圍,縮小居民委員會的規(guī)模,更是肯定沒有一點(diǎn)實(shí)施的可能?我們不能僅僅只從實(shí)行基層直接民主一個(gè)方面考慮問題,而應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?基層社會治理?城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)乃至政府財(cái)政負(fù)擔(dān)等多個(gè)方面考慮問題,所采取的政策和措施,既要能夠推進(jìn)基層直接民主,也要有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?基層社會治理?城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù),同時(shí)要顧及政府財(cái)政負(fù)擔(dān)承受的限度?

第六,把握基本?基層群眾自治制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度?所謂基本,既意味著基層群眾自治制度在整個(gè)國家政治制度中地位和作用的“基本”,也意味著基層群眾自治制度本身框架和結(jié)構(gòu)的“基本”?我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持基層群眾自治的基本制度框架,在此基礎(chǔ)上完善基層群眾自治制度,推進(jìn)基層直接民主,盡量“修修補(bǔ)補(bǔ)”,經(jīng)?！笆斑z補(bǔ)缺”,不搞“推倒重來”,避免“大拆大建”?當(dāng)然,針對存在的問題,順應(yīng)形勢?任務(wù)和情況的變化,根據(jù)推進(jìn)基層直接民主的需要以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要,對居民委員會組織法的規(guī)定和村民委員會組織法的規(guī)定,也還是可以作一定的調(diào)整,甚至是重大調(diào)整,力促基層群眾自治制度和基層社會治理逐漸往城鄉(xiāng)融合乃至城鄉(xiāng)一體的方向發(fā)展,使得基層群眾自治制度更加充滿活力,使得基層直接民主的制度化?規(guī)范化?程序化程度更高?

第七,不斷創(chuàng)新?堅(jiān)持“基本”并不排除創(chuàng)新,只有不斷創(chuàng)新才能更好地堅(jiān)持“基本”?基層群眾自治經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展,已經(jīng)到了這樣一個(gè)階段,從制度來說重點(diǎn)在于不斷完善,從機(jī)制來說重點(diǎn)在于不斷創(chuàng)新?首先,創(chuàng)新主要靠群眾?群眾是真正的英雄?特別對于群眾自治來說,本身就是群眾的事,群眾是理所當(dāng)然的主體?只有群眾才真正知道自身的需要,才真正知道什么需改變,才真正知道什么需要完善,才最有創(chuàng)新的原創(chuàng)力?原動力?當(dāng)然,依靠群眾不意味著放棄?拒絕黨的領(lǐng)導(dǎo)?政府的主導(dǎo),而意味著加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?政府的主導(dǎo)?黨和政府在動員?組織和指引群眾中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮決定性的作用?其次,創(chuàng)新主要在基層?基層直接民主,實(shí)施的場域在基層,活動的場所在基層?政策是否管用,措施是否靈便,只有基層最明白?最清楚?應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮基層的主動性?積極性,讓基層大膽地試?大膽地闖,針對自身面臨的問題,根據(jù)自身內(nèi)在的需要,進(jìn)行創(chuàng)新?對基層的各種創(chuàng)新,高層是不是應(yīng)當(dāng)采取這樣一種立場?態(tài)度:不求千篇一律,但愿百花齊放；不急于作整齊劃一要求,而是鼓勵相互借鑒學(xué)習(xí)；經(jīng)過一段時(shí)間實(shí)踐的檢驗(yàn),再將成功的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉,上升為政策,最后上升為法律?再次,創(chuàng)新可以用科技?黨的十九屆四中全會決定在談加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理,完善社會治理體系,講社會治理體系的內(nèi)容時(shí),除提到黨委領(lǐng)導(dǎo)?政府負(fù)責(zé)?民主協(xié)商?社會協(xié)同?公眾參與?法治保障外,還專門提到了科技支撐?在村(居)自治共同體人口眾多?地域較廣的情況下,在城市和農(nóng)村人員流動性?居民利益差異性不斷加大的情況下,離開了科技支撐,要實(shí)現(xiàn)和實(shí)行基層直接民主會遇到一些難以克服的困難?而互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展,已經(jīng)極大地改變和方便了人們的經(jīng)濟(jì)生活,極大地?cái)U(kuò)大了人們社會交往的范圍,也將有可能使人們的政治生活形態(tài)發(fā)生深刻的改變?在條件具備和技術(shù)成熟的地方,實(shí)驗(yàn)村(居)民會議和村(居)民小組會議網(wǎng)上開?城鄉(xiāng)社區(qū)公共議題網(wǎng)上協(xié)商和表決?建立人民群眾反映意見和建議的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)渠道等,很有可能使基層直接民主別開生面?順利實(shí)行和完滿實(shí)現(xiàn)?

作者系華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2020年第1期

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