2020年“中央一號文件”指出，“破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題。堅守耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線。完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策體系，明確用地類型和供地方式，實行分類管理”。

近年來，我國持續(xù)推進農(nóng)村土地改革，先后制定實施了和土地承包、流轉(zhuǎn)、入市相關(guān)的多項政策。到今天，鄉(xiāng)村發(fā)展的用地還存在哪些難題，“中央一號文件”所提出的破解之道，又該如何實施？為此，新京報記者采訪了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授朱道林。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的用地形式在變化

今年的“中央一號文件”明確提出，“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地可以使用耕地”，朱道林認為，這一政策和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型對用地需求的變化有關(guān)。

“在我看來，今年的一號文件關(guān)于農(nóng)業(yè)用地管理的政策變化，主要是為了適應(yīng)在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局由傳統(tǒng)種植農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地需求發(fā)生了變化有關(guān)”，朱道林說，“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要以種植為主，對設(shè)施用地的需求不高，但隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，用地的形式、結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，比如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，就需要存放農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品儲存、加工、管理等方面的配套用地，這樣的情況下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的用地模式就無法適應(yīng)了”。

在過去，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的標準為5%，朱道林說，“過去的標準，現(xiàn)在看來，有的不能完全滿足使用要求。因此，這一次提出‘將農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯、農(nóng)機庫房、分揀包裝、廢棄物處理、管理看護房等輔助設(shè)施用地納入農(nóng)用地管理，根據(jù)生產(chǎn)實際合理確定輔助設(shè)施用地規(guī)模上限’，這是一個關(guān)鍵的變化?！?/p>

那么，設(shè)施用地到底多少合適？朱道林說，“目前這是需要盡快研究的問題，到底是多少合適，需要盡快研究提出新的標準。”

放寬設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不意味允許亂建大棚房

保障基本農(nóng)田是我國長期以來堅持不變的政策，今年的“中央一號文件”同樣要求“穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量”。允許設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用耕地，是否會影響耕地保護？

對此，朱道林說，“在嚴格監(jiān)管，嚴格保持真正用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施用地使用耕地，這兩者就并不矛盾。第一，耕地紅線并沒有變，還是要堅持保障。第二，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型服務(wù)，最終的目的也是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，保障糧食安全”。

前年以來，我國多地拆除大棚房、拆除農(nóng)業(yè)違建，此次放寬設(shè)施用地，是否是對當(dāng)初拆違的糾正？朱道林認為并非如此，他說，“拆除違建的根本目的，是解決那些占用農(nóng)業(yè)用地建造非農(nóng)設(shè)施的問題，這一點現(xiàn)在也是不變的，這次一號文件也提出要‘嚴禁以設(shè)施農(nóng)業(yè)用地為名從事非農(nóng)建設(shè)’，即是如此。當(dāng)然，也不否認，在過去拆除農(nóng)業(yè)違建的過程中，有些地方一刀切，導(dǎo)致影響了正常的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況，這一點要分清楚”。

放寬設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，并非意味著允許亂建大棚房，朱道林說，“文件所提出的政策，根本的目的是提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水準，滿足新興農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地需求。對于以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名進行非農(nóng)建設(shè)的，仍舊要嚴格管理”。

此外，“中央一號文件”中還提出，“新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標，重點保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地”。對此，朱道林說，“這其實是如何按照規(guī)劃用地規(guī)則保障設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求的前提，比如農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游等，需要一定的建設(shè)用地，過去這一部分確實是不足的，需要適當(dāng)增加規(guī)劃指標予以保障。但同時，必須注意的是，10%是一個政策保障，并不是說一定要全部用光。在實踐中，還必須遵循客觀的市場規(guī)律，考慮不同區(qū)域是否真的有這樣的需求，有這樣的市場，不能為了滿足這個數(shù)字而盲目去規(guī)劃和建設(shè)”。

土地流轉(zhuǎn)必須遵循自愿原則

近年來，我國各地鄉(xiāng)村都在進行土地流轉(zhuǎn)的嘗試，頂層設(shè)計層面也出臺了多項政策進行鼓勵和推進。不過，在具體的實踐過程中，也出現(xiàn)了一些地方強制流轉(zhuǎn)、政府一廂情愿推動流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)流轉(zhuǎn)后企業(yè)難以盈利等問題。

對此，朱道林說，“對于農(nóng)用地三權(quán)分置、土地流轉(zhuǎn)等，肯定是需要鼓勵的，這既是解決農(nóng)村人口進城以后土地閑置問題的需要，也是滿足新興農(nóng)業(yè)主體對農(nóng)用地需求唯一手段。不過，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，必須要堅持自愿原則，現(xiàn)行的政策、法律（如《農(nóng)村土地承包法》）都在著重強調(diào)這一點，那些確實已經(jīng)不再種地，或者不想、不能再種地的，在自愿的情況下，可以把土地流轉(zhuǎn)出去。但必須要警惕和防止為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)、政府一廂情愿推動流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象?！?/p>

事實上，地方的強制流轉(zhuǎn)，往往很難真正起到流轉(zhuǎn)的作用，朱道林說，“國家推動和提倡農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但在執(zhí)行層面有些地方當(dāng)成任務(wù)，甚至互相競賽流轉(zhuǎn)規(guī)模，這就很麻煩。事實上，如果農(nóng)民和企業(yè)雙方都沒有積極性，最終流轉(zhuǎn)結(jié)果對雙方可能都是不利的，對農(nóng)民來說，流轉(zhuǎn)了再想種地就不能種了，對流轉(zhuǎn)入手的個人或企業(yè)來說，往往缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗和技術(shù)也難以賺到錢”。

另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費的變化也值得關(guān)注。對于農(nóng)民來說，流轉(zhuǎn)土地可以獲得財產(chǎn)性收入，是不是一件好事，在朱道林看來，并不盡然，他說，“流轉(zhuǎn)可以讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入，這沒問題。但換個角度看，這些財產(chǎn)性收入，對農(nóng)民的增收到底有多少幫助？可能沒有人們想象的那么明顯。普遍來說，一畝地的流轉(zhuǎn)費也就幾百塊錢，一千塊算不錯了，兩三千就到頂了，要說這些錢對農(nóng)民增收有很大的幫助，說服力顯然不足”。

對農(nóng)民幫助不大的流轉(zhuǎn)費，對新興農(nóng)業(yè)主體來說，卻是真實不虛的生產(chǎn)成本，朱道林說，“假如流轉(zhuǎn)費是一千塊，再加上其他生產(chǎn)成本，每畝要能夠產(chǎn)出兩千塊甚至更多才能夠本，但如果是種糧食等大田作物顯然是很難有利潤的，這也是有些土地流轉(zhuǎn)以后變著法兒改變土地用途的原因之一，進行非糧、非農(nóng)利用，甚至導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)等違法用地。因此，土地流轉(zhuǎn)必須遵循自愿原則、遵循市場規(guī)律?！?/p>

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新京報

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