摘要：嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非實(shí)體組織，成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)應(yīng)從集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來。

要成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，不得不直面以下幾個(gè)問題：嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段能實(shí)現(xiàn)嗎？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織到底是不是實(shí)體組織？成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守哪些農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度？哪些集體資源資產(chǎn)才能納入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)范疇？只有正確把握以上幾個(gè)問題，才能推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人持續(xù)健康發(fā)展，才能在深化“三農(nóng)”改革中把握好正確改革方向。

一、嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律決定了嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)

基于人多地少基本國情、節(jié)約集約利用土地、貫徹功能分區(qū)發(fā)展理念、保障糧食安全、建設(shè)中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展等的考慮，加上二十世紀(jì)八、九十年代發(fā)展起來而分散化粗放化經(jīng)營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步被集中化集約化發(fā)展的工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)等替代，因此，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)以農(nóng)業(yè)為本。而農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營往往靠天吃飯，需要精心種養(yǎng)、細(xì)心照料、妥善存儲，且農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)督、計(jì)量等管理成本往往過高，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)多且難以管控，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)又具有弱質(zhì)性、民生性。因此，農(nóng)業(yè)既需要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，又需要遵循生物生長規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律；換言之，既需要建立健全農(nóng)業(yè)勞動(dòng)與農(nóng)產(chǎn)品緊密相聯(lián)的生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制、利益分配機(jī)制，又需要建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制、農(nóng)業(yè)扶持機(jī)制，還需要建立健全城鄉(xiāng)平等的基本公共服務(wù)體系尤其是城鄉(xiāng)平等的社會保障機(jī)制。那么，由家庭來經(jīng)營農(nóng)業(yè)，既能提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，也不產(chǎn)生過高的勞動(dòng)管理成本，還能及時(shí)預(yù)防農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)。倘若由集體來經(jīng)營農(nóng)業(yè)，由于是“吃大鍋飯”、權(quán)責(zé)利不明晰、干多干少或干好干壞一個(gè)樣，那么農(nóng)民生產(chǎn)的積極性就不高，而且勞動(dòng)管理成本往往過高，也不能及時(shí)預(yù)防農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)的特殊生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律決定了集體經(jīng)營農(nóng)業(yè)難以持續(xù)發(fā)展，這已被二十世紀(jì)五十至七十年代集體經(jīng)營農(nóng)業(yè)的曲折經(jīng)歷所反證；回顧幾千年中國農(nóng)業(yè)史、環(huán)顧各國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，證明了農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式宜以家庭經(jīng)營為重要基礎(chǔ)，以合作經(jīng)營為重要組成。當(dāng)然，遼闊而發(fā)展不平衡的我國，不排除能發(fā)展出較為嚴(yán)格意義上的集體經(jīng)濟(jì)，但那只占極小比例。

（二）統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制中的“統(tǒng)”宜以合作經(jīng)營為重點(diǎn)

1．合作經(jīng)營的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)管理成本不如集體經(jīng)營高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營宜以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，但一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，比如農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械應(yīng)用、先進(jìn)適用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品市場信息獲取及其銷售等，除了政府大力扶持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村基本公共服務(wù)外，就特別需要合作經(jīng)營，即戶與戶之間合作建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施或向村外提供（購買）社會化農(nóng)業(yè)服務(wù)。合作經(jīng)營是在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，以農(nóng)民為主體，以彼此相熟為基礎(chǔ)，以服務(wù)成員為宗旨，以自愿參與、進(jìn)退自由、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為原則，通過聯(lián)合互助，利用市場機(jī)制，謀求全體成員共同利益的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。合作經(jīng)營能在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購買、農(nóng)產(chǎn)品貯藏加工銷售及其技術(shù)信息服務(wù)等方面提供便利或更為經(jīng)濟(jì)。相對集體經(jīng)營，合作經(jīng)營既能克服家庭分散生產(chǎn)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)式經(jīng)營弊端，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技化生產(chǎn)、組織化生產(chǎn)；又能降低農(nóng)業(yè)勞動(dòng)管理成本，遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收。

2．合作經(jīng)營農(nóng)業(yè)能更好地體現(xiàn)鄉(xiāng)土社會。在我國廣大農(nóng)村，數(shù)千年積淀下來的聚村而居、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等傳統(tǒng)農(nóng)村文化，決定了一個(gè)自然村落本身就是一個(gè)復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)。合作經(jīng)營農(nóng)業(yè)既遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律，又能利用農(nóng)村社會資本，弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化，保持鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)的相對穩(wěn)定。因此，在嚴(yán)格遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度的前提下，在家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，合作經(jīng)營農(nóng)業(yè)能更好地體現(xiàn)鄉(xiāng)土社會。而引進(jìn)社會資本發(fā)展農(nóng)業(yè)，往往由家庭經(jīng)營和合作經(jīng)營為主的統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變?yōu)楣凸そ?jīng)營農(nóng)業(yè)模式，由“家庭經(jīng)營+鄉(xiāng)里關(guān)系”變成市場關(guān)系。這不僅影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制、利益分配機(jī)制等的變化，也會影響到人地關(guān)系、人際關(guān)系、村民自治等的變化，還會影響到對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的遵循、對傳統(tǒng)農(nóng)村文化的弘揚(yáng)，甚至影響到數(shù)億農(nóng)民的生存、社會秩序的穩(wěn)定、執(zhí)政根基的鞏固；不僅往往導(dǎo)致農(nóng)村土地非糧化非農(nóng)化，影響耕地紅線堅(jiān)守、國家糧食安全，也往往導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，形成新的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。因此，為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村宜以村民自愿出資為主，社會類資本、技術(shù)、服務(wù)等生產(chǎn)要素在總表決權(quán)中不宜超過20%。

（三）發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受限于農(nóng)村土地集體所有現(xiàn)狀、村民依法自治實(shí)踐

1．發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受限于農(nóng)村土地集體所有現(xiàn)狀。農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，更非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，歸根到底屬于國家所有。農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)，是在土地用途管制之下的全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同使用或依法共同占有屬于國家所有的集體經(jīng)濟(jì)組織土地?，F(xiàn)行土地承包政策是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?，F(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變與土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變形成了矛盾，導(dǎo)致既有相當(dāng)部分享有土地承包權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻不能享有土地承包權(quán)。對于宅基地，本來宅基地使用權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)同屬土地使用權(quán)，市場本應(yīng)發(fā)揮配置宅基地的決定性作用。但建在宅基地之上的住宅，屬于公民不動(dòng)產(chǎn)，公民擁有所有權(quán)，價(jià)值不小，壽命長，可維修，還可依法繼承，且往往在使用或占有中不納稅不繳費(fèi)。因此，增人不增地、減人不減地的承包政策，住宅所有權(quán)往往“綁架”宅基地使用權(quán)的客觀矛盾，在改革開放深入推進(jìn)、新型工業(yè)化信息化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化大力推進(jìn)的背景下，導(dǎo)致人地不均、人地不適、人地分離、人生地?zé)o、人去地在等人地矛盾日益凸顯，加上按戶承包土地取得宅基地、農(nóng)戶自主經(jīng)營、農(nóng)民自主定居等，容易導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不夠緊密，影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2．發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受限于村民依法自治實(shí)踐。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，本應(yīng)充分尊重每位成年村民意愿，努力讓每位成年村民積極參與決策、管理、監(jiān)督，且享有平等的表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)。也即村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)會議上只能享有一票的表決權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)。而村民參與集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既受村民參與意愿限制，也受村民參與能力限制，還受村民自治水平限制。由于集體土地歸根到底屬于國家所有、需要尊重農(nóng)戶土地經(jīng)營自主權(quán)、村民人數(shù)并不少、議決經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)不同、外出務(wù)工占比高、每戶實(shí)際情況不一、利益訴求多樣甚至多變而導(dǎo)致意見統(tǒng)一協(xié)調(diào)難度大、決策效率低下甚至久拖不決、議決事項(xiàng)得不到有力執(zhí)行。既然人員組成以集體經(jīng)濟(jì)組織成員為主，那么村民自治難免受到血親關(guān)系、鄰里關(guān)系、鄉(xiāng)規(guī)民俗等的影響；在部分農(nóng)村，血親相連形成的宗族勢力、迫于熟人社會輿論壓力而做出非自愿行為等也影響著村民自治健康發(fā)展。倘若村民自治作用不能得以依法地積極地發(fā)揮，往往導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)難以高效組織起來，難以有效管理起來，集體利益也就難以體現(xiàn)甚至農(nóng)民利益受到侵蝕，進(jìn)而影響到村民參與的積極性，甚至影響到對農(nóng)村基本制度的遵守。

3．不宜發(fā)展行政村集體經(jīng)濟(jì)。發(fā)展行政村集體經(jīng)濟(jì)如同發(fā)展自然村集體經(jīng)濟(jì)，既受限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律，又受限于農(nóng)村土地集體所有現(xiàn)狀、村民依法自治實(shí)踐。而行政村比自然村人口更多、地域更廣、土地非共同占有、管理幅度更大、共同利益更難協(xié)調(diào)，且經(jīng)濟(jì)關(guān)系往往超過血親鄰里關(guān)系、公司制往往代替民主制。因此，發(fā)展行政村集體經(jīng)濟(jì)，在政績沖動(dòng)或資本趨利之下，既影響各個(gè)家庭的自主經(jīng)營，又影響家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位；既影響對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律的遵循，又影響對傳統(tǒng)農(nóng)村文化的弘揚(yáng)；既影響對農(nóng)村土地集體所有制的堅(jiān)守，又影響村民自治健康發(fā)展。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非實(shí)體組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運(yùn)行上實(shí)行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費(fèi)，不能破產(chǎn)，不能將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個(gè)人，因此它并非經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區(qū)，因此它也非實(shí)體組織。那么，既非經(jīng)濟(jì)組織也非實(shí)體組織的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就不宜成為土地所有權(quán)人，它在土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能。換言之，農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”并非實(shí)體上組織之義，乃地理上邊界之義。村民小組在產(chǎn)權(quán)上尤其是土地產(chǎn)權(quán)上也具有地理邊界區(qū)分功能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要通過村民小組會議或戶代表會議來實(shí)現(xiàn)村民依法自治；村民參與管理的村務(wù)除了經(jīng)濟(jì)還有社會、文化、生態(tài)、黨建等。因此，村民小組比集體經(jīng)濟(jì)組織更具豐富內(nèi)涵，前者可替代后者。

三、成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度

（一）成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守土地用途管制

1．對土地實(shí)行用途管制既是國際通行也是歷代實(shí)行的做法。土地是稀缺資源，是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會影響每個(gè)人的切身利益，也會影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國家的長遠(yuǎn)利益；既關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國家對土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等都實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。即使是實(shí)行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本質(zhì)是公權(quán)對私權(quán)的約束，體現(xiàn)了一國政府對土地的最終所有權(quán)和處分權(quán)，以最大程度滿足社會公共利益。歷史地看，資本主義社會、封建社會、奴隸社會下的任一國家，都無不對其國土利用加以一些管制，盡管往往主要以交稅費(fèi)、交谷物等形式間接地實(shí)現(xiàn)土地用途管制，也盡管在相當(dāng)長歷史里受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。土地利用必須按全國總體規(guī)劃控制總量、分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用。尤其防止農(nóng)業(yè)用地被非法地非農(nóng)化、非糧化，防止總體地力不可持續(xù)，通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地總量、種類、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等宏觀調(diào)控以按時(shí)保質(zhì)保量供給農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)原材料。如果要對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，就必須在全國土地利用總體規(guī)劃約束性指標(biāo)之下按相關(guān)程序依法審批。假如不根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃使用或?qū)徟恋兀厝粫?dǎo)致土地利用的無序、土地市場的混亂、土地結(jié)構(gòu)的改變，必然會影響國家宏觀調(diào)控、影響經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

2．我國更有必要加強(qiáng)土地用途管制。人多地少人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，也決定了我國必須堅(jiān)守18億畝耕地紅線、把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強(qiáng)土地用途管制既是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，也是堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這一基本國策的必然要求；既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。我國是實(shí)行土地公有制的社會主義國家，更需要加強(qiáng)土地用途管制，以努力維護(hù)好廣大人民的整體利益、長遠(yuǎn)利益。我國的農(nóng)村土地集體所有制、有償使用經(jīng)營性國有土地、無償使用公益性建設(shè)用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括農(nóng)村集體土地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地，需要遵循體現(xiàn)國家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護(hù)等。而當(dāng)前，用地粗放較為突出，一些集體土地尤其是承包土地，時(shí)而在“政績”或者個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下，違背農(nóng)民意愿，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，違反征地法規(guī)等，將之用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、開辦工廠甚至開發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)張城鎮(zhèn)規(guī)模等。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化土地用途管制，進(jìn)一步加強(qiáng)土地督察工作，尤其需要通過增大違規(guī)違法用地發(fā)現(xiàn)概率、提高懲罰額度、加大問責(zé)力度乃至追究刑事責(zé)任來制止農(nóng)村土地被非法地非糧化非農(nóng)化。當(dāng)然，國家為了公共利益，可根據(jù)土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃依法征收集體土地。但其中的土地利用規(guī)劃應(yīng)符合全國土地利用總體規(guī)劃，公共利益宜由中央政府嚴(yán)格界定；否則，地方政府往往為了局部利益或短期利益而寬松調(diào)整土地利用規(guī)劃、寬泛界定公共利益。另外，國家也根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，有計(jì)劃地開展退耕還林還草還湖、復(fù)墾閑置建設(shè)用地等。

（二）成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守農(nóng)村土地集體所有制

農(nóng)村土地集體所有制讓農(nóng)民成為了土地的“主人”，實(shí)現(xiàn)了他們數(shù)千年來夢寐以求的耕者有其田、居者有其地的樸實(shí)愿望，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進(jìn)社會的公平正義、實(shí)現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在實(shí)行長達(dá)兩千多年土地可買賣的皇帝專制社會之下，古代中國始終擺脫不了因土地兼并、喪失土地而導(dǎo)致農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史周期規(guī)律。土地的可買賣（即資本主導(dǎo)土地配置）也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制既創(chuàng)新了社會主義土地公有制理論和實(shí)踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻(xiàn)；既是促進(jìn)人類社會進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度，也是人類社會發(fā)展的必然趨勢之一。它也符合人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國情農(nóng)情，遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律、社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，能夠容納家庭承包經(jīng)營制度、統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，弘揚(yáng)了精耕細(xì)作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化，還能維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、符合人民整體利益長遠(yuǎn)利益，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護(hù)黨中央權(quán)威。它是一項(xiàng)已被歷史長河與長期實(shí)踐所證明、包容性強(qiáng)、能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、具有強(qiáng)大生命力而十分精致的社會機(jī)制。簡而言之，資源稟賦、客觀規(guī)律、社會制度、傳統(tǒng)文化、歷史進(jìn)程等決定了農(nóng)村土地集體所有制是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)農(nóng)村基本制度。

（三）成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守村民依法自治

集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在遵守相關(guān)政策法規(guī)之下在村內(nèi)自治的社區(qū)：其前提是依法，包括遵守農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營制度、宅基地使用制度、集體收益分配制度、土地征收制度等政策法規(guī)，平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，充分尊重農(nóng)民意愿，不干涉經(jīng)營自主權(quán)，不強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)土地，不非法征占土地，不非法建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，不非法買賣農(nóng)村住宅等；其特性是自治，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要通過村民小組會議或戶代表會議依法平等行使村務(wù)決策、管理、監(jiān)督權(quán)利；其本質(zhì)是社區(qū)，它是具有一定地理邊界的社區(qū)，通過村民自治弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化。村民自治鼓勵(lì)村民積極參與村民小組會議，積極商議村內(nèi)公共事務(wù)，依法開展村內(nèi)公共事務(wù)，充分發(fā)揮村民的主體作用。集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而村民平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地。如果集體資源資產(chǎn)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有而不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有或共同占有，或者如果全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員不共有或不共同占有而只是部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有或共同占有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到更好的發(fā)展。然而，現(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變與現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變、宅基地使用權(quán)往往被住宅所有權(quán)“綁架”這兩大矛盾，既未盡可能地體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有集體土地，也會在一定程度上影響村民依法自治的作用發(fā)揮。因此，既需要深化主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包土地的承包制度改革，也需要深化閑置宅基地有償退出制度改革，以努力做到集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)毓餐褂没蚬餐加屑w經(jīng)濟(jì)組織土地，從而更好地推進(jìn)村民依法自治。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)應(yīng)從集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來

（一）農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)不應(yīng)市場化

土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等農(nóng)村土地主要配置制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地集體所有制中的主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，宜由國家通過制定政策法規(guī)來統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權(quán)，不宜由地方政府來制定農(nóng)村土地的歸屬制度；也不屬于市場行為，不宜讓市場在農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不能將土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)以及公益性建設(shè)用地市場化，更不能將土地所有權(quán)私有化。否則，農(nóng)村土地集體所有制不僅會變相成為土地私有制，滋生土地食利階級，動(dòng)搖社會主義制度根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，資本主導(dǎo)土地，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵蝕，導(dǎo)致農(nóng)民無地可種、流離失所，影響社會穩(wěn)定乃至動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；而且沒有遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，將會危及糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程；還不符合國情農(nóng)情，不利于村民自治，不利于弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化。盡管由集體經(jīng)濟(jì)組織決定土地承包方案、組織實(shí)施土地發(fā)包、報(bào)批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執(zhí)行國家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，集體經(jīng)濟(jì)組織并不具有實(shí)質(zhì)意義上的土地配置權(quán)——即使是適當(dāng)調(diào)整土地承包關(guān)系也受到有關(guān)政策法規(guī)的嚴(yán)格限制。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員、集體經(jīng)濟(jì)組織、行政村、任一地方政府都不能成為制定或調(diào)整農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、宅基地取得權(quán)甚至宅基地使用權(quán)等歸屬制度的主體。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可有限市場化

相對土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)屬于私法范疇，主要通過合同或市場交易而形成民事法律關(guān)系，其經(jīng)營主體具有社會性和開放性。因此，土地經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上屬于市場行為，應(yīng)依法放活。（1）對于“放活”：承包土地是否自己生產(chǎn)經(jīng)營、如何生產(chǎn)經(jīng)營、是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式如何選擇、流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定、流轉(zhuǎn)土地如何經(jīng)營等，可自主決定或平等協(xié)商，不應(yīng)干涉其生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)、土地收益權(quán)。通過自愿依法流轉(zhuǎn)，能進(jìn)一步優(yōu)化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生產(chǎn)出數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量更優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)原輔材料，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，乃至建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。尤其是當(dāng)前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，而現(xiàn)行土地承包政策是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，因此，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)既有必要也很重要。當(dāng)然，土地經(jīng)營權(quán)還得受農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律支配。在自主經(jīng)營或“放活”經(jīng)營農(nóng)業(yè)中，需要遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。（2）對于“依法”：既然土地經(jīng)營權(quán)由土地所有權(quán)、土地承包權(quán)派生而來，那么在土地經(jīng)營中需要遵守土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、村民依法自治、尊重農(nóng)民意愿、不得損害地力等“三農(nóng)”基本制度。

（三）宅基地使用權(quán)或住宅所有權(quán)市場化不宜提倡

由于住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此宅基地上的住宅尚可租賃、經(jīng)營、繼承，但不可抵押、擔(dān)保、買賣。另外，當(dāng)前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)不會消除，因此有大量的農(nóng)村住宅被閑置起來?？商剿鏖e置宅基地有償退出制度改革——這并非對宅基地本身進(jìn)行補(bǔ)償，而是一種變通的制度安排。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源等，可參照近年來重慶市的地票制度改革。進(jìn)而，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房、違背農(nóng)村土地集體所有制買賣農(nóng)村住宅等行為就應(yīng)加以禁止。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)應(yīng)從集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來

既然嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)，而且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)以農(nóng)業(yè)為本、以農(nóng)民為主體，那么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人中的“集體經(jīng)濟(jì)”宜以合作經(jīng)濟(jì)為主，即現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是合作經(jīng)濟(jì)。在此前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)應(yīng)從集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來，以讓其成為真正的市場主體。也即土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施或其用地等不能作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的財(cái)產(chǎn)?？梢约{入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)范圍的集體資源資產(chǎn)，除了集體經(jīng)濟(jì)組織成員自愿出資入股外，主要限于經(jīng)營性建設(shè)用地的土地使用權(quán)、承包土地經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性資產(chǎn)等。鑒于住宅所有權(quán)“綁架”了宅基地使用權(quán)，倘若用宅基地使用權(quán)作抵押、作擔(dān)保，一旦資不抵債，就容易與農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)相違背，所以不宜用之作抵押、作擔(dān)保。另外，在加強(qiáng)土地用途管制、嚴(yán)格遵守土地利用總體規(guī)劃的前提下，為了促進(jìn)市場公平競爭，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，宜對集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性建設(shè)用地（含依法用于租賃或經(jīng)營的農(nóng)村住宅）依法征收土地使用方面的稅收。

作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)