摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代破解“三農”問題、實現鄉(xiāng)村現代化的重大舉措，其基本路徑方向是堅持鄉(xiāng)村分化差異性原則下實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展，基本驅動力是城鄉(xiāng)一體化的制度體系創(chuàng)建和農村土地制度改革。理論上，鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)人口自由流動與擇業(yè)、鄉(xiāng)村資源與空間高效利用、村鎮(zhèn)居業(yè)空間格局優(yōu)化、社會企業(yè)資本持續(xù)投入的動態(tài)過程；宅基地制度改革能夠有效促進人口、土地、產業(yè)、資金等城鄉(xiāng)要素的快速流動與整合重組，可成為鄉(xiāng)村振興的有力抓手。宅基地制度改革應實現四大目標，即保障農民居住權、管控宅基地規(guī)模、賦予農民財產權益、放活宅基地使用權，當前的試點探索仍顯不足。因此，鄉(xiāng)村振興導向下的宅基地制度改革需要在使用權自由流轉、宅基地用途轉換、資格權空間置換、資格認定與有償使用有效銜接等方面實現更大突破，有力助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；宅基地制度改革；城鄉(xiāng)融合發(fā)展；三權分置；市場化配置要素
一、引言
改革開放以來，中國經濟社會發(fā)展取得了巨大成就，農村貧困人口持續(xù)減少、城市發(fā)展日新月異，人民生活水平顯著提高。20世紀90年代中后期，中國邁入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，引發(fā)產業(yè)結構、社會結構、地域結構、生計結構等方面的顯著變化[1]，城鄉(xiāng)關系進一步演化出新特征。長期以來，中國城鄉(xiāng)二元結構下城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、重工業(yè)偏向的產業(yè)結構、市民偏向的分配制度[2]，導致農村基礎建設欠賬多、農業(yè)發(fā)展底子薄、產業(yè)結構相對單一、城鄉(xiāng)居民收入差距拉大等問題[3-5]，制約了鄉(xiāng)村轉型與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并最終演化成為“城進村衰”的發(fā)展態(tài)勢和日益嚴峻的“鄉(xiāng)村病”問題[6]。鄉(xiāng)村衰退并不是中國特有的現象。在世界范圍內，無論是歐美等老牌發(fā)達國家，還是日韓等新興發(fā)達國家，或是亞非拉等地的發(fā)展中國家，大多也經歷了農村基礎設施薄弱、農業(yè)經濟地位下降、鄉(xiāng)村就業(yè)崗位減少及勞動力流失等問題，導致鄉(xiāng)村經濟社會衰退[7]。從理論方面看，城鄉(xiāng)關系是最基本的經濟社會關系，而鄉(xiāng)村的價值與定位通常會決定城鄉(xiāng)發(fā)展導向。Lewis的二元經濟結構理論和Krugman的中心-外圍理論是論述城鄉(xiāng)發(fā)展關系最著名的理論，核心思想都是農業(yè)與農村發(fā)展首先要服務于工業(yè)和城市的發(fā)展需要，弱化了鄉(xiāng)村應有的價值與定位[8，9]，對發(fā)展中國家的鄉(xiāng)村發(fā)展實踐產生了重要影響。
國外發(fā)達國家在處理城鄉(xiāng)問題、促進鄉(xiāng)村繁榮過程中的經驗做法對中國均有一定的借鑒意義。但中國基本國情的特殊性，很大程度上決定了改革思路仍需在歷史沿循中總結發(fā)現。早在民國時期，就有學者嘗試通過發(fā)展鄉(xiāng)村教育、推動鄉(xiāng)村工業(yè)化等途徑改變中國鄉(xiāng)村的落后局面[10，11]。1949年至改革開放之初的鄉(xiāng)村發(fā)展與建設基本上處于停滯狀態(tài)。改革開放之初的農村土地制度改革，有效調整了農民與土地的關系，促進了鄉(xiāng)村轉型發(fā)展。20世紀90年代中后期的戶籍制度改革和土地有償使用制度改革[12]，加快了農村勞動力和土地向城市地區(qū)集聚，推動了快速城鎮(zhèn)化進程，但鄉(xiāng)村地區(qū)卻逐漸衰退。21世紀以來，針對“三農”問題日益嚴峻、城鄉(xiāng)差距不斷拉大的問題，國家相繼實施了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新農村建設、城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化等宏觀戰(zhàn)略[13]，以期通過調整和重塑工農關系、城鄉(xiāng)關系來實現城鄉(xiāng)共榮。但相關政策與改革措施未從根本上轉變城鄉(xiāng)二元的體制機制，以致總體進展與成效尚不明顯，鄉(xiāng)村衰退的態(tài)勢也未能有效扭轉?？陀^地講，這些戰(zhàn)略的實施也明顯改善了鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎設施條件。十八大以來，國家加快農村土地制度改革的步伐與力度，提出明確的改革方向，為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來新活力。與十幾年前相比，綜合國力進一步提升、農村基礎設施條件明顯改善、土地制度改革深入推進，鄉(xiāng)村發(fā)展的宏觀和微觀環(huán)境發(fā)生根本性轉變[11]。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分等全面建成小康社會的短板問題，可謂恰逢其時。
與歐美等發(fā)達國家的鄉(xiāng)村實踐背景不同，中國仍處于快速城鎮(zhèn)化時期，城鄉(xiāng)要素流動加快、城鄉(xiāng)地域聯動增強，城鄉(xiāng)關系從割裂逐漸走向融合發(fā)展。新時期實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，面臨的最大瓶頸仍是理論缺乏。例如，鄉(xiāng)村振興中如何定位城鄉(xiāng)關系？發(fā)展階段、城鄉(xiāng)格局與鄉(xiāng)村變遷趨勢如何研判？鄉(xiāng)村振興的基本動力是什么？不同地域類型的鄉(xiāng)村振興路徑如何選擇？鄉(xiāng)村振興與土地制度改革的相互關系及作用機制如何？等等。因此，當前應認真總結近些年農村實踐的經驗教訓，深入推進理論研究與典型實踐，不宜操之過急。鑒于此，本文基于鄉(xiāng)村轉型發(fā)展視角，嘗試探討鄉(xiāng)村振興的基本驅動力及其作用機制。具體的研究思路是：簡要闡述鄉(xiāng)村振興內涵與宅基地制度改革目標的基礎上，從城鄉(xiāng)系統(tǒng)要素互動的角度，重點剖析鄉(xiāng)村振興的基本驅動力、內在要求及宅改助推鄉(xiāng)村振興的作用機理，據此提出鄉(xiāng)村振興導向下的宅改方向，以期為深化鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村振興、農村土地制度改革等理論研究起到促進作用。
二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與宅基地制度改革
（一）內涵與目標
1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
城市和鄉(xiāng)村地域相連、血脈相融，是一個相互依存、相互支撐、相互融合的地域系統(tǒng)，城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)共榮是全面建成小康社會的內在要求。新時期，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分仍是中國經濟社會發(fā)展中最為突出的結構性矛盾。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，核心是要重塑農民與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與城市的關系，聚焦鄉(xiāng)村、聯動城市，是新時期鄉(xiāng)村發(fā)展的重大理論創(chuàng)新。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標要求歸結為“二十字”方針：產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的經濟基礎，關鍵是著眼于一二三產融合、多元化產業(yè)體系，整合資源、培育產業(yè)，構建現代化的生產體系、產業(yè)體系和經營體系。生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的環(huán)境需求，關鍵是要優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境、美化鄉(xiāng)村景觀、發(fā)展綠色生態(tài)產業(yè)、創(chuàng)新生態(tài)保護機制，既為鄉(xiāng)村居民營造宜居的生態(tài)環(huán)境，也應成為城市居民向往的宜居環(huán)境。鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村振興和農村現代化的重要標志，一方面要傳承特色的、優(yōu)秀的鄉(xiāng)村文化，另一方面要將傳統(tǒng)農耕文化與現代文明相結合，形成現代鄉(xiāng)村文明體系，增強發(fā)展軟實力。治理有效是鄉(xiāng)村振興的必要保障，是國家治理體系現代化的重要內容，關鍵是基層組織建設、民主自治和科學決策的參與機制創(chuàng)新。生活富裕是鄉(xiāng)村振興的根本目標，關鍵是要消除鄉(xiāng)村貧困、促進農民持續(xù)增收、縮小城鄉(xiāng)居民社會保障差距，共享現代化成果（圖1）。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大目標任務具有內在的邏輯性和關聯性。在戰(zhàn)略實施過程中，應將鄉(xiāng)風文明和治理有效緊密聯系，二者相互依存、相互促進；將產業(yè)興旺和生態(tài)宜居有機結合起來，生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村綠色產業(yè)發(fā)展的基礎和前提[14]，產業(yè)合理布局與興旺發(fā)展也能改善鄉(xiāng)村景觀和人文環(huán)境；最后的落腳點應該實現鄉(xiāng)村居民的“生活富?！?，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本性目標。
2.農村宅基地制度改革
1949年以來，農村宅基地制度經歷了不同階段的改革調整，現行制度成型于1998年《土地管理法》的修訂與實施[15，16]。宅基地制度安排具有特殊性：一是基于農村集體經濟組織成員權進行分配；二是無償取得、無償使用、無期限使用；三是宅基地產權殘缺，無財產權、收益權和轉讓權；四是宅基地及農房流轉受到限制。在農業(yè)占國民經濟比重高、城鎮(zhèn)化率較低的發(fā)展階段，這樣的制度設置主要是為了實現兩個目標，即保障廣大從事農業(yè)生產的農民基本居住權和保證耕地數量可控。實踐來看，通過管控宅基地規(guī)模來保護耕地數量的目標并未實現[17]。對于農戶來講，家庭生產方式決定了其生活方式。近年來，農民家庭收入結構發(fā)生根本性轉變，務工收入成為家庭主要收入來源，家庭生產方式轉變；社會結構由鄉(xiāng)土社會轉變?yōu)槌青l(xiāng)社會，農村社會流動性增強，農民生活方式也逐漸轉變。由此，宅基地的住房保障功能弱化，財產功能凸顯[18]，制度改革愈加受到廣大農民的期盼與期待。新時期，宅基地制度改革應體現提高農村土地資源的利用效率、增進農戶財產權的平等保護、維護農村社會穩(wěn)定的基本要求[19]，實踐中要處理好穩(wěn)定與放活的矛盾，具體實現四大目標導向：一是保障農村居民戶有所居；二是管控宅基地規(guī)模，保護耕地和保障糧食安全；三是賦予農民宅基地財產權利；四是適度放活宅基地及農房使用權。
十八大以來，國家加快了宅基地制度改革步伐。2015年中央辦公廳、國務院辦公廳出臺文件推進農村“三塊地”改革試點工作，明確了宅基地制度改革的基本方向；2017年和2018年的中央一號文件又有了進一步的闡釋。改革內容可總結為以下四個方面：一是探索宅基地有償使用機制，涉及宅基地的取得和使用方式；二是探索宅基地自愿有償退出機制和農民住房保障新機制，通過放活宅基地和農房使用權（轉讓、流轉、經營），顯化宅基地和農房的資產屬性；三是探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，進一步支撐宅基地管理、取得、使用與流轉等方面的改革；四是落實宅基地集體所有權，強化村集體的規(guī)劃權、監(jiān)督權、處置權、收益權等權能。國家宅基地改革試點工作預期2018年底收官，目前各試點正推進經驗總結與理論提升等工作。
（二）基本動力與內在要求
1.鄉(xiāng)村振興的基本驅動力
從鄉(xiāng)村轉型發(fā)展角度看，新時期鄉(xiāng)村振興重在解決現階段鄉(xiāng)村發(fā)展的主要社會矛盾和突出問題。中國人多地少的基本國情導致了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“內卷化”的發(fā)展態(tài)勢，城鄉(xiāng)二元的體制機制固化了這種格局?；仡?0年的改革開放歷程，制度改革促進了農民就業(yè)空間的轉換，進一步推動鄉(xiāng)村轉型發(fā)展。耕地和農業(yè)是農民的第一就業(yè)空間，20世紀80年代初期的農村土地制度改革，將土地資源平均分配給農民，緩解農民就業(yè)不充分問題，基本解決了農民的溫飽問題，但卻很難使老百姓富裕。90年代中后期的戶籍制度改革，促進了農民向城鎮(zhèn)轉移與非農就業(yè)，為農民開辟了第二就業(yè)空間，物質生活水平得以提高，但也為鄉(xiāng)村帶來諸多社會問題。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要為農民開辟第三就業(yè)空間，即通過農村一二三產業(yè)融合，培育新產業(yè)、新業(yè)態(tài)，實現產業(yè)興旺發(fā)展，使農民生活富裕、鄉(xiāng)村美麗宜居。
從要素流動與集聚角度看，農村土地經營制度改革調整了農民與土地的關系，是鄉(xiāng)村系統(tǒng)內部兩大核心要素的優(yōu)化重組，實現了鄉(xiāng)村轉型發(fā)展。戶籍制度改革促進了農村勞動力向大城市和東部沿海地區(qū)轉移集聚，但其他相關制度改革滯后，限制了城市地區(qū)的發(fā)展要素流向鄉(xiāng)村地域，導致鄉(xiāng)村內卷化發(fā)展甚至衰退。新時期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應重點突破限制各類要素自由流動的體制機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現人口、要素、產業(yè)在城鄉(xiāng)之間通暢流動、整合重組和優(yōu)化配置，激發(fā)新動力、釋放新活力，在新型城鎮(zhèn)化進程中實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展。三個階段體現了鄉(xiāng)村發(fā)展動力機制的轉換升級（圖2）?？梢?，鄉(xiāng)村振興的著眼點既在鄉(xiāng)村本身，也在鄉(xiāng)村地域之外，不能脫離中國城鎮(zhèn)化的宏觀背景。這就要求既要重視鄉(xiāng)村內部基礎建設與體制機制創(chuàng)新，也要重視鄉(xiāng)村系統(tǒng)的外部環(huán)境改善。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本路徑方向是堅持鄉(xiāng)村地域獨立性和鄉(xiāng)村分化差異性原則下實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展；而破除城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展導向的制度改革和機制創(chuàng)新成為鄉(xiāng)村振興的基本驅動力。其中，農村土地制度改革將成為鄉(xiāng)村系統(tǒng)的內在驅動力，城鄉(xiāng)一體化的制度體系創(chuàng)建（如要素市場、社會保障、基礎建設投資等）成為鄉(xiāng)村系統(tǒng)的外源驅動力。
2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內在要求
從鄉(xiāng)村發(fā)展歷程看，制度改革與機制創(chuàng)新能夠提高資源配置效率、優(yōu)化要素組合結構，激發(fā)出新動力，促進鄉(xiāng)村轉型發(fā)展。新時期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應以激活城鄉(xiāng)之間人口、土地、產業(yè)、資金等要素活力和鄉(xiāng)村內生發(fā)展動力為著眼點，重構鄉(xiāng)村“人-地-業(yè)”耦合格局，重塑城鄉(xiāng)關系，促進鄉(xiāng)村轉型和城鄉(xiāng)融合發(fā)展[20，21]。因此，要素市場化配置機制與農村土地制度改革成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點和基本驅動力，客觀上需要實現以下突破。
（1）鄉(xiāng)村振興應實現農業(yè)人才下鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)人口自由擇業(yè)，需要解決好鄉(xiāng)村居民的居住生活問題。鄉(xiāng)村振興的主體是新型農民，是有知識懂技術的農業(yè)人才和當前農村居民的有效結合，實現“新農人”帶動“老農民”。因此，探索城市新農人下鄉(xiāng)、農家子弟學成回鄉(xiāng)、青壯農民工返鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村人才匯聚機制成為關鍵，優(yōu)化農民主體結構、提升鄉(xiāng)村人力資源質量?？傮w上看，新型城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)村振興應該是鄉(xiāng)村本土人口持續(xù)減少、城鄉(xiāng)人口空間分布持續(xù)優(yōu)化的過程，繁榮發(fā)展的鄉(xiāng)村地域也應該成為城鄉(xiāng)人口雙向流動與自由擇業(yè)、幸福生活的宜居空間。這就需要解決好鄉(xiāng)村居民的居住、教育、社保等基本公共服務。
（2）鄉(xiāng)村振興應顯化土地要素的資產和資本功能，需要深化農村土地制度改革。土地資源是鄉(xiāng)村振興中最核心的基礎資源，是發(fā)展綠色、優(yōu)質、高效農業(yè)的物質基礎，也是鄉(xiāng)村一二三產業(yè)融合發(fā)展新業(yè)態(tài)的空間載體，需要通過資源整合、綜合整治、存量挖潛等措施提高資源利用率和綜合產出率。同時，應進一步顯化土地要素的資產與資本功能。一方面，可以讓農民獲得更多的財產權益，增加農民市民化和換業(yè)轉崗的機會與資本。另一方面，農村土地資本化可成為鄉(xiāng)村振興融資的重要途徑[22]，有效解決農村公共財政投資不足的問題。這就需要進一步深化農村土地制度改革，特別是宅基地制度改革。
（3）鄉(xiāng)村振興應促進產業(yè)融合和發(fā)展新業(yè)態(tài)，以產業(yè)合理布局引導村鎮(zhèn)建設格局。產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎支撐。鄉(xiāng)村振興應按照極化發(fā)展思路，憑借鄉(xiāng)村特色資源與區(qū)位條件實現優(yōu)勢要素集聚、特色產業(yè)集中，形成居住與就業(yè)協(xié)同一體的村鎮(zhèn)增長極[20]?；卩l(xiāng)村類型差異性格局和鄉(xiāng)村分化發(fā)展趨勢，綜合評價村莊發(fā)展基礎和發(fā)展?jié)摿?，按照鄉(xiāng)村一二三產業(yè)融合發(fā)展理念，培育新業(yè)態(tài)，構建多元化產業(yè)體系；發(fā)揮鄉(xiāng)村產業(yè)布局的空間引導作用，立足鄉(xiāng)村地域空間，通過遷村并居、中心村鎮(zhèn)建設、基礎設施配套等措施，促進村鎮(zhèn)建設格局的演化與重構。這需要與宅基地的“三權分置”改革協(xié)同推進。
（4）鄉(xiāng)村振興要解決好資金來源與投入問題。資金是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵要素，改變城市偏向的資金投入戰(zhàn)略，優(yōu)先支持農業(yè)農村發(fā)展。從擴大增量資金投入、拓寬資金來源渠道、提升農村金融服務等方面著手，解決鄉(xiāng)村振興“錢”的問題。一是加大中央和省級財政專項資金投入，整合盤活涉農資金，重點投入到城鄉(xiāng)基層網絡建設領域。二是通過農村集體產權制度改革，發(fā)揮農村土地產權和集體資產的融資功能和金融功能，吸引社會和企業(yè)資本投入，解決財政資金投入有限的問題。
（三）宅改助推鄉(xiāng)村振興的作用機理
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場機制在資源要素配置中的決定性作用是關鍵，而市場機制的基本要求是產權明晰。農村土地制度改革的根本目標是利用市場機制實現土地資源的再配置[23]，提高土地利用綜合效率；基本方向是明晰農村土地產權、賦予農民財產權益、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等[24，25]。因此，農村土地制度改革也成為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內在要求。當前的農村“三塊地”改革中，宅基地制度改革涉及到每一位農民的根本利益，關系到鄉(xiāng)村其他要素的流動與重組，牽一發(fā)而動全身，關聯性很強。聚焦鄉(xiāng)村地域，以宅基地制度改革為主抓手和突破口，可以促進城鄉(xiāng)要素的整合重組和優(yōu)化配置，激發(fā)新的發(fā)展活力，助推鄉(xiāng)村振興與轉型發(fā)展。
農村宅基地制度改革以“三權分置”為統(tǒng)領，堅持“戶有所居”的底線原則，探索有償使用、有償退出、放活使用權等方面的創(chuàng)新機制。宅基地有償使用：一方面形成倒逼機制，有利于盤活閑置宅基地和規(guī)范用地行為，促進節(jié)約集約用地，為鄉(xiāng)村振興盤活土地資源和提供發(fā)展空間；另一方面，有償使用費用可作為村集體收入用于村莊公共事業(yè)發(fā)展，但應加強資金使用監(jiān)督與財務公開機制，為鄉(xiāng)村治理有效提供契機。宅基地有償退出與放活使用權相結合：對于農民來講，宅基地及農房是其最重要的財產，宅基地使用權有償轉讓可以為農民進城落戶提供原始資本積累，特別是對于農二代和城鄉(xiāng)雙漂人口尤顯重要，加快農村人口城鎮(zhèn)化。對于外來人口而言，一方面城市新農人下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的居住與生活條件需要得到保障，宅基地及農房流轉、出租、轉讓則是必然選擇；另一方面，鄉(xiāng)村振興應該允許城鄉(xiāng)人口自由流動與自由擇業(yè)，鄉(xiāng)村也應該成為城市居民向往和舒緩鄉(xiāng)愁的宜居空間，對農房有巨大的潛在需求。對于村莊來講，一方面宅基地及農房的自愿有償流轉可為村集體帶來資金收益，用于發(fā)展集體產業(yè)或公共事業(yè)；另一方面通過科學的規(guī)劃引導，合理布局產業(yè)空間，有序調整居住空間，實現鄉(xiāng)村居業(yè)空間重構；盤活的宅基地進行再利用，充分發(fā)揮土地資產與資本屬性，以出租、入股、合作、聯營、抵押等多種形式吸引企業(yè)投資與社會資本，拓寬鄉(xiāng)村振興的資金來源。落實宅基地集體所有權，強化村集體的規(guī)劃權、監(jiān)督權、處置權、收益權，規(guī)范村莊用地，強化村莊治理，促進美麗鄉(xiāng)村建設。探索宅基地資格權的認定與實現形式，增強有償使用和有償退出改革的彈性空間，資格權的空間置換與轉移有助于村鎮(zhèn)格局的優(yōu)化重組。總的來講，宅基地制度改革能夠引導城鄉(xiāng)人口合理分布、拓展鄉(xiāng)村振興資源空間、優(yōu)化村鎮(zhèn)居業(yè)空間格局、吸引企業(yè)社會資本投資，促進人、地、業(yè)、財等生產要素整合重組和城鄉(xiāng)之間優(yōu)化分布，助推鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展（圖3）。
三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地制度改革方向
（一）宅基地制度改革的爭論點
近年來，各地試點以解決特定的宅基地利用問題為導向，基于其經濟實力、發(fā)展需求、前期基礎等積極推進宅基地制度改革與探索工作，取得一些具有地方特色的經驗做法?？偟膩砜?，不同類型區(qū)的試點做法不完全相同，甚至存在較大差異（表1）。目前，試點改革仍存在以下爭論點。
1.探索有償使用機制
有償使用應堅持一戶一宅、按標準建設基本原則，涉及現有的存量宅基地和擬新建的增量宅基地兩部分。存量宅基地包括一戶多宅（合法繼承、違法多建）、一戶一宅（超標多占、節(jié)約少占）等情況。增量宅基地應按照用地標準審批，但也可能出現超標多占和節(jié)約少占的情況。試點改革的爭論點：一是一戶多宅的處理尺度問題，合法繼承的是否考慮年限問題，如何處置祖宅翻修的情況；建新未拆舊的是強化退出，還是差別化的有償使用，各地做法不一；城鄉(xiāng)兩頭占的情況如何考慮。二是新審批的宅基地是否收取費用，法理上如何與保障資格權相銜接。三是執(zhí)行主體及其權限問題，各地試點基本上以村集體為執(zhí)行主體，那么村集體的執(zhí)行效力、有償使用的實現形式、村務監(jiān)督機制等仍需探索。
2.探索自愿有償退出機制
退出機制應堅持戶有所居的底線原則，實現節(jié)約集約用地和激活宅基地及農房財產權益的目標。宅基地退出有兩種形式，一是有償退還給村集體，二是農戶直接轉讓宅基地使用權。改革探索的難點與爭論點：一是農戶宅基地全部退出與保障居住的實現形式，探索農村保障房制度和城鎮(zhèn)化安居機制。二是有償退出的范圍與資金來源問題，違建的構筑物實行有償還是無償需按不同區(qū)域差別化對待，補償的實現形式（貨幣、票券、臺賬等）。三是使用權及農房轉讓的范圍，各試點的普遍做法是可以在縣域范圍內符合條件的農村集體經濟組織成員之間轉讓，即農民之間的轉讓，體現財產權益的貨幣價值仍較小，那么進一步探索的方向是能否轉讓給城鎮(zhèn)居民，能否突破本縣域。
3.探索宅基地“三權分置”
從各試點的經驗來看，多數的執(zhí)行主體的村委會，也有非正式的村民組織，如江西余江縣的村民理事會，具體行使分配、規(guī)劃、收益、處置等權利，落實了集體所有權。難點在于如何以法律的形式強化村集體權利，如何處理村集體與非正式村民組織的權力邊界問題。宅基地資格權和農地承包權均是基于村集體經濟組織成員權，是作為集體成員的基本權益，關鍵是資格權的認定與實現形式。改革探索的難點：一是資格權是不是用益物權，自愿放棄資格權是否需要補償，放棄后能否有反悔機制。二是資格權與使用權的關系，轉讓使用權后資格權是否喪失。三是資格權能否進行空間置換。適度放活使用權是宅基地改革的焦點，核心問題是使用權流轉范圍、宅基地功能及用途轉換、能否用于抵押貸款。
（二）鄉(xiāng)村振興導向下的宅改方向
鄉(xiāng)村振興的目標導向和內在需求十分清晰，對農村土地制度改革提出新要求。當前農村“三塊地”改革中，征地制度改革和集體經營性建設用地入市改革的目標導向比較明確，宅基地制度改革仍存在很多爭論點。鄉(xiāng)村振興導向下，宅基地改革仍需從以下方面做出大膽探索與突破。
1.允許宅基地使用權及農房自由轉讓
宅基地使用權能否自由流轉是當前改革爭論的焦點。按照鄉(xiāng)村振興的內在需求，應進一步探索宅基地使用權及農房在城鄉(xiāng)居民之間的自由流轉機制：一是，充分顯化宅基地及農民房屋的財產權益，為農民進城落戶與安居樂業(yè)提供必要的資本積累，有利于解決2億多的城鄉(xiāng)雙漂人口的市民化。二是，解決城市新農人下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和城市居民回鄉(xiāng)舒緩鄉(xiāng)愁的居住需求。三是，通過稅費的形式，拓寬鄉(xiāng)村振興的資金來源渠道。為防范改革的社會風險，可進一步探索農村住房保障制度[30]、部分使用權轉讓、城鄉(xiāng)不動產管理系統(tǒng)、房屋空置稅、轉讓時間期限（如10年、20年等不同期限）等配套機制，為農民退出宅基地使用權后的住房保障問題留一條后路，也可減少城市居民購買農房后的閑置問題。
2.允許宅基地用途轉換為經營性建設用地
通過產業(yè)布局、規(guī)劃調整、整治復墾等方式，盤活利用閑置宅基地，并允許用于發(fā)展新產業(yè)，如餐飲小店、旅游客棧等休閑旅游設施用地，生產加工、物資存儲的農業(yè)設施用地，或直接租賃給外來投資者用于經營，放活宅基地使用權，為鄉(xiāng)村振興提供必要的發(fā)展空間。實質上，閑置宅基地即轉換為經營性建設用地，亦應允許調整入市。探索宅基地使用權自由轉讓、抵押與出租等有效途徑，賦予農民更多的財產權益。
3.探索資格權認定與有償使用相銜接的機制
宅基地資格權認定是基于農村集體經濟組織成員權的，保障的是農民作為集體成員的基本居住權利，權利主體為個人。權利主體死亡或進入體制內等情況時，則資格權喪失。宅基地資格權認定的目的是理清存量宅基地的權屬問題和新申請宅基地的資格問題。探索資格認定、有償使用、確權發(fā)證的聯結機制與實現方式，處理一戶多宅、建設超標、新建審批、非本集體組織成員使用等宅基地實際利用情況，重點探索資格權喪失（如繼承祖宅）、無資格權（非本集體成員）等情況的宅基地有償使用差別化標準。
4.允許宅基地資格權的空間置換
當前村莊分異和農民群體分化十分明顯，具有資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展基礎等優(yōu)勢的村莊，可能會率先實現振興。通過產業(yè)發(fā)展和布局引導，客觀上誘導了農民遷移居住需求，進一步促進村鎮(zhèn)居業(yè)空間重構。探索宅基地資格權和使用權的空間置換機制，實現農民在本縣域范圍內的自由遷移流動和鄉(xiāng)村地域人、地、業(yè)等要素優(yōu)化重組。
5.探索村集體規(guī)劃權、收益權、監(jiān)督權、處置權的實現形式
從城鄉(xiāng)人口流動趨勢和農村宅基地現狀規(guī)模來看，鄉(xiāng)村建設規(guī)劃應該是存量規(guī)劃，宅基地利用應該通過規(guī)劃限定用地標準和建設標準，強化村集體民主監(jiān)督和違規(guī)處置權力。探索宅基地民主管理制度，創(chuàng)新有效的實現形式，建立議事決策機制、民主監(jiān)督機制、財產管理機制、矛盾糾紛調處機制、責任追究機制等，落實村集體的規(guī)劃權、收益權、監(jiān)督權、處置權。最終以法律的形式強化農村集體土地所有權的權能。
四、結論與討論
（一）結論
新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)村振興的著眼點既在鄉(xiāng)村本身，也在鄉(xiāng)村地域之外，要求既要重視鄉(xiāng)村內部基礎建設與體制機制創(chuàng)新，也要重視鄉(xiāng)村系統(tǒng)的外部環(huán)境改善。從改革開放40年的鄉(xiāng)村發(fā)展歷程看，破除城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度改革與機制創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興的基本驅動力。其中，農村土地制度改革將成為鄉(xiāng)村系統(tǒng)的內在驅動力，城鄉(xiāng)一體化的制度體系創(chuàng)建成為鄉(xiāng)村系統(tǒng)的外源驅動力。鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)人口自由流動與擇業(yè)、鄉(xiāng)村資源與空間高效利用、村鎮(zhèn)居業(yè)空間格局優(yōu)化、社會企業(yè)資本持續(xù)投入的動態(tài)過程，客觀上要求人口、土地、產業(yè)、資金等生產要素整合重組和城鄉(xiāng)之間優(yōu)化分布，需要聚焦鄉(xiāng)村地域找準有力抓手和突破口。當前的農村“三塊地”改革中，宅基地制度改革涉及到廣大農民的根本利益，能夠有效促進城鄉(xiāng)要素的流動與重組，關聯性很強，可作為鄉(xiāng)村振興的突破口。
新時期，宅基地制度改革應實現保障農民居住權、管控宅基地規(guī)模、賦予農民財產權益、放活宅基地使用權的四大目標導向。當前，無論是國家層面還是學界對宅基地制度改革的總體思路和突破范圍仍存在很大爭論，不利于試點的大膽探索。2018年底國家試點即將收官，但目前的試點經驗尚無法支撐土地管理法修訂，也無法在全國范圍內推廣。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，市場機制配置資源要素將起到關鍵性作用。土地作為鄉(xiāng)村地域的核心要素，權屬不清晰、財產權益不明確、無法市場化配置，必然阻礙土地要素與其他要素的整合重組、優(yōu)化配置。因此，遵循鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內在需求，宅基地制度改革需要大膽探索：宅基地使用權及農房自由轉讓機制、閑置宅基地用途轉換為經營性建設用地、資格權認定與有償使用有效銜接機制、宅基地資格權空間置換與遷移機制、強化村集體權力的實現形式等，充分發(fā)揮宅基地制度改革的抓手作用和驅動作用，有力助推鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
（二）討論
新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面向的是2035年乃至2050年農業(yè)農村現代化的長遠目標，需要從根本上重新審視鄉(xiāng)村的價值定位，著力破除城鄉(xiāng)二元的體制機制問題，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展進而實現鄉(xiāng)村振興。全國尺度上看，鄉(xiāng)村振興并不是短期內能夠全面實現的。當前，鄉(xiāng)村地域面臨的現實問題、鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎條件及外部環(huán)境均發(fā)生顯著變化，亟需深化鄉(xiāng)村理論研究來指導新時期的鄉(xiāng)村實踐。鄉(xiāng)村振興本質上是鄉(xiāng)村轉型發(fā)展問題，面臨的最大瓶頸仍是基礎理論缺乏，涉及到諸多科學問題仍需深入研究與探討。本文基于城鄉(xiāng)要素互動與鄉(xiāng)村轉型發(fā)展視角，重點探討了鄉(xiāng)村振興的基本驅動力以及宅基地制度改革助推鄉(xiāng)村振興的內在機理。然而，鄉(xiāng)村振興是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要多學科的交叉融合研究來提供支撐。聚焦鄉(xiāng)村地域，不同類型區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的階段特征、演化趨勢與振興路徑、鄉(xiāng)村資源要素的耦合特征與高效利用、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展與人口結構變化預測、鄉(xiāng)村土地利用轉型與深化土地制度改革等方面將是今后需要深化研究的重要方向，后續(xù)將持續(xù)關注并開展相關研究。
作者簡介：喬陸?。?987-），男，山西臨汾人，博士，副教授，研究方向為土地利用與城鄉(xiāng)發(fā)展；劉彥隨（1965-），男，陜西綏德人，研究員，博士生導師，長江學者特聘教授，研究方向為鄉(xiāng)村地理學、城鄉(xiāng)發(fā)展與土地利用。中國科學院精準扶貧評估研究中心主任、中國科學院地理資源研究所區(qū)域農業(yè)與農村發(fā)展研究中心主任。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《地理研究》2019年第3期
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