摘要：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移接近尾聲和農(nóng)民工市民化提到黨和政府的重要議事日程，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度出現(xiàn)了所有權(quán)虛化、承包權(quán)固化、經(jīng)營(yíng)權(quán)弱化等一系列尚待解決的問(wèn)題。本文在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)利益的原則下，提出了做實(shí)所有權(quán)、搞活承包權(quán)和強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革目標(biāo)以及達(dá)到這些目標(biāo)的新途徑：農(nóng)地股份化和成員動(dòng)態(tài)化，以此破解我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度所面臨的難題。提出了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策思路：解放思想，鼓勵(lì)創(chuàng)新；實(shí)施城鄉(xiāng)戶籍制度同步改革；修訂相關(guān)法律；完善農(nóng)地市場(chǎng)化交易平臺(tái)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革；“三權(quán)分置”；承包權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)地股份化；集體成員動(dòng)態(tài)化

基金項(xiàng)目：教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系與家庭農(nóng)場(chǎng)研究”(18JJD790012)

改革開(kāi)放40年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化,以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革為重點(diǎn)的土地產(chǎn)權(quán)制度改革是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵力量。歷史經(jīng)驗(yàn)充分證明了，一個(gè)激勵(lì)性的土地制度能促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的充分發(fā)揮,從而有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長(zhǎng)，反之亦然（郭熙保，1995）。實(shí)踐證明，20世紀(jì)80年代初實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是最有激勵(lì)的經(jīng)營(yíng)制度。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入后期階段，持續(xù)了40年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限性和弊端越來(lái)越突出。中央提出“三權(quán)分置”的改革思路，試圖來(lái)破解家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所面臨的各種難題，但由于現(xiàn)行制度和觀念的掣肘，改革陷入難以深化的困境。本文將在堅(jiān)持集體所有制的基礎(chǔ)上，提出土地股份化和成員動(dòng)態(tài)化的新思路，以圖破解現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革所面臨的主要難題。

一、文獻(xiàn)綜述  

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的微觀基礎(chǔ)與宏觀環(huán)境發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力絕大多數(shù)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和在城市定居，農(nóng)村的勞動(dòng)力越來(lái)越少，而且留守農(nóng)村的農(nóng)民呈現(xiàn)出老齡化、女性化和低素質(zhì)化（郭熙保等，2010）。在這種情形下，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)不適應(yīng)新的發(fā)展階段，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)“三權(quán)分置”和農(nóng)地股份合作討論比較熱烈。

2014年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中正式提出堅(jiān)持農(nóng)地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，黨的十九大進(jìn)一步提出要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”。

第一，關(guān)于承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)源、性質(zhì)和內(nèi)容。有學(xué)者主張承包權(quán)為成員權(quán)（劉俊，2007；鄭志峰，2014；葉興慶，2014），有學(xué)者認(rèn)可承包權(quán)的用益物權(quán)屬性（蔡立東、姜楠，2015；高圣平，2017）。而成員權(quán)與物權(quán)的根本區(qū)別在于前者為貨幣資產(chǎn)，后者則是實(shí)物財(cái)產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)主要是債券和物權(quán)之間的爭(zhēng)議。一些學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之下設(shè)立的次生性用益物權(quán)（朱廣新，2015；蔡立東、姜楠2015，2017）。也有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)是獨(dú)立的用益物權(quán)（潘俊，2014；高富平，2016）。還有不少學(xué)者依據(jù)“一物一權(quán)”原則認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)（劉征峰，2015；申惠文，2015；劉云生等，2017）。有學(xué)者綜合兩類(lèi)觀點(diǎn)提出通過(guò)租賃流轉(zhuǎn)而來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)，但是轉(zhuǎn)讓、入股和互換等交易方式形成的經(jīng)營(yíng)權(quán)則具有用益物權(quán)屬性，因?yàn)樗兏嗽邪鼨?quán)的法律地位，原農(nóng)戶的承包權(quán)被取消，不再享有基于其成員權(quán)而初始取得的集體承包土地的權(quán)利（楊一介，2018）。

第二，對(duì)農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能范圍的界定。所有權(quán)包括管理、處分、使用和收益四項(xiàng)權(quán)能，落實(shí)好集體土地所有權(quán)必須明確和保障集體所有權(quán)的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)能，建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制（張紅宇，2017）。關(guān)于承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容（分離后的承包權(quán)），大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其應(yīng)包括承包地位維持權(quán)、分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、征收補(bǔ)償獲取權(quán)以及衍生的有償退出繼承權(quán)等多種權(quán)益（張紅宇，2014；申惠文，2015）。分離后的經(jīng)營(yíng)權(quán)，學(xué)者們認(rèn)為更多表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營(yíng)、收益以及其他衍生的入股權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)益（張紅宇，2014；潘俊，2015）。這些文獻(xiàn)都沒(méi)有提及集體所有權(quán)人的收益權(quán)利，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)相關(guān)政策和法律，所有者的收益權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移給承包人了。

第三，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的體系構(gòu)建與路徑選擇。陳勝祥（2017）提出集體所有權(quán)之上創(chuàng)設(shè)具有成員權(quán)性質(zhì)的農(nóng)戶承包權(quán)，將原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更名為經(jīng)營(yíng)權(quán)；劉云生等（2017）認(rèn)為權(quán)利分置應(yīng)采“集體土地所有權(quán)—成員權(quán)—承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—經(jīng)營(yíng)權(quán)”之法權(quán)塑造路徑。還有學(xué)者重構(gòu)了“三權(quán)分置”下的農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度（蔡立東等，2015）；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押（韓學(xué)平，2016；高圣平，2016）；農(nóng)地資本化（宋才發(fā)，2016；李毅等，2016）；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出（韓立達(dá)等，2016）。

第四，關(guān)于農(nóng)地股份制改革方面。作為土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一種新形式，近年來(lái)，農(nóng)村土地股份合作制已受到理論界和實(shí)踐界的普遍關(guān)注。學(xué)者們主要討論了農(nóng)村土地股份制的含義、實(shí)施條件、主要模式、作用與意義等。在產(chǎn)權(quán)安排和股權(quán)設(shè)置方面，仍存在一定爭(zhēng)議。徐建春、李翠珍（2013），田焱（2017）等人從產(chǎn)權(quán)的角度入手，闡述了農(nóng)地股份合作制是將土地實(shí)物形態(tài)與價(jià)值形態(tài)分離，實(shí)行按股分紅與按勞分配相結(jié)合的新型土地產(chǎn)權(quán)制度，可以防止土地碎片化，提高使用和經(jīng)營(yíng)效率，在一定程度上解決了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制產(chǎn)權(quán)不明晰問(wèn)題。但是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系應(yīng)該怎樣構(gòu)建，并沒(méi)有形成共識(shí)。大多數(shù)學(xué)者同意設(shè)立集體股和個(gè)人股（孔凡文，1998；“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和政策問(wèn)題研究”課題組，2014；龐璐，2017），要允許股權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，在集體組織一級(jí)，可就成員變動(dòng)相應(yīng)進(jìn)行股權(quán)流轉(zhuǎn)；在農(nóng)戶家庭內(nèi)部，就成員變動(dòng)進(jìn)行增減自我平衡。然而林善浪等（2001）提出必須堅(jiān)持有限股權(quán)原則，股份不能轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)和繼承，應(yīng)隨人口增減而定期調(diào)整農(nóng)地股份。這些文獻(xiàn)大都局限于一個(gè)既定的法律框架內(nèi)來(lái)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)體系和股權(quán)結(jié)構(gòu)，而忽視了現(xiàn)有的法律本身具有的缺陷和調(diào)整滯后性，所以農(nóng)村土地股份合作制的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)問(wèn)題總是糾纏不清，復(fù)雜難解。農(nóng)地股份制改革涉及集體成員流動(dòng)問(wèn)題，但學(xué)術(shù)界對(duì)這個(gè)問(wèn)題討論較少。為了解決集體成員固化帶來(lái)的弊端，郭熙保（2014）提出集體成員動(dòng)態(tài)化的主張。

綜上所述，以“三權(quán)分置”為重點(diǎn)的農(nóng)地制度改革和土地股份合作制改革問(wèn)題得到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的高度重視，現(xiàn)有研究取得了一些有價(jià)值的成果。但是國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵還不統(tǒng)一，三權(quán)的權(quán)能劃分和實(shí)現(xiàn)路徑仍存在較大的爭(zhēng)議。對(duì)股份合作制方面研究也大多是實(shí)際案例總結(jié)報(bào)道性描述，缺乏理論分析和學(xué)理研究。此外，分析思路比較狹窄，僅僅就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律概念進(jìn)行辨析，很少?gòu)耐恋嘏渲眯?、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率等經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)思考農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，也沒(méi)有從整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的大背景下看待農(nóng)地制度的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變問(wèn)題，因而提出的解決方案難以解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在的根本性問(wèn)題。基于此，本文在發(fā)展階段、制度環(huán)境和人地關(guān)系發(fā)生重大變化的背景下，在農(nóng)村土地集體所有、家庭承包的制度約束條件下，突破當(dāng)前農(nóng)地市場(chǎng)化配置的各種制度障礙，提出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)股份化和集體成員動(dòng)態(tài)化同步推進(jìn)的新思路。這不僅可以解決集體所有制下集體所有權(quán)虛置、農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、經(jīng)營(yíng)權(quán)保障不足問(wèn)題，而且還能加快農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)民工市民化和土地退出承接方缺失問(wèn)題，順利推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和“四化”同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問(wèn)題

我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是中國(guó)社會(huì)主義公有制的重要組成部分，雖然每一寸農(nóng)地在法律上屬于集體所有（部分國(guó)家所有），但其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷分割重組。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)生了諸多的問(wèn)題，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展也不相適應(yīng)，而且與很多法律政策相矛盾，迫切需要通過(guò)體制改革和法律修訂來(lái)加以解決。集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度涉及很多層面，如集體建設(shè)性用地制度、宅基地使用制度、國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)土地征收征用制度等，但本文主要討論與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題，也就是農(nóng)地的“三權(quán)分置”問(wèn)題。

（一）所有權(quán)虛化

財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有的一組權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四項(xiàng)權(quán)能。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中這四項(xiàng)權(quán)能都未能得到充分有效的行使。

所有權(quán)虛化產(chǎn)生于我國(guó)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在20世紀(jì)80年代以前，集體土地集體所有，集體經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地的各項(xiàng)權(quán)能都屬于集體，其權(quán)屬是非常清晰的。但是在80年代初，集體土地都承包給了農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)，占有權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手里。在農(nóng)地承包給農(nóng)戶之后，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要穩(wěn)定承包關(guān)系，并提出長(zhǎng)久不變；承包期不斷延長(zhǎng)，而且一延就是幾十年；并規(guī)定在承包期內(nèi)，集體不得收回農(nóng)地承包權(quán)。在承包期長(zhǎng)久不變且不準(zhǔn)收回的約束下，集體長(zhǎng)久地失去了對(duì)農(nóng)地的使用權(quán)和處分權(quán)。最初，農(nóng)地承包人還向集體交公積金、公益金以及其他費(fèi)用，類(lèi)似于交租金，這體現(xiàn)了集體對(duì)農(nóng)地還享有收益權(quán)。但2005年之后，國(guó)家免除了承包戶上繳的各種稅費(fèi)，從此集體就失去了收益權(quán)。

可見(jiàn)，由于國(guó)家一系列政策和法律的規(guī)定，在承包制實(shí)施之后，集體作為農(nóng)地所有者所應(yīng)享有的各項(xiàng)權(quán)利基本上被轉(zhuǎn)移給承包人了，因此，所有權(quán)被虛化了，也就是有名無(wú)實(shí)。

農(nóng)村土地集體所有制是由我國(guó)社會(huì)主義基本制度所決定的，是由憲法規(guī)定的，集體所有權(quán)的虛化與農(nóng)村土地集體所有制的公有性質(zhì)和法律規(guī)定相悖。此外，土地的集體所有制有其優(yōu)越性，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的秘訣所在。我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)得益于土地資源的低成本特性。如果土地是私人的，那么我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、城市工業(yè)和商業(yè)用地的成本就會(huì)大幅度增加?，F(xiàn)在社會(huì)上普遍對(duì)我國(guó)土地征用制度持批評(píng)觀點(diǎn)，認(rèn)為這種制度傷害了農(nóng)民的利益。這個(gè)觀點(diǎn)有正確的一面，的確存在征地過(guò)程中對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償偏低的情況，這肯定是不公平的，需要改革。但這種觀點(diǎn)也有片面性。如果從整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全體人民的整體利益來(lái)考慮，如果完全按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)征地，來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民的損失，我們認(rèn)為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不會(huì)進(jìn)行的那么快。最后，農(nóng)村土地集體所有制也能夠防止土地過(guò)分集中在少數(shù)人手中，導(dǎo)致土地分配的嚴(yán)重不公，使大多數(shù)普通農(nóng)民成為無(wú)地勞動(dòng)者，如同過(guò)去幾十年中拉美國(guó)家發(fā)生的土地分配嚴(yán)重不均推動(dòng)大量無(wú)地農(nóng)民向城市流動(dòng)一樣，導(dǎo)致都市貧民窟的大量存在。因此，土地集體所有制無(wú)論從制度和法律層面，還是從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面，都有其存在的必要性和合理性，而土地所有權(quán)的虛化將不利于集體所有制的鞏固，如何做實(shí)土地集體所有權(quán)是當(dāng)前和今后一段時(shí)期需要研究的課題。

（二）承包權(quán)固化

我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制始于20世紀(jì)80年代初，自從集體土地按人頭分給農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)之后，由于有增人不增地、減人不減地的政策法律規(guī)定，集體農(nóng)地除了微量調(diào)整外基本上再也沒(méi)有重新分配過(guò)。也就是集體與農(nóng)戶的承包關(guān)系固化了。此外，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要穩(wěn)定集體和農(nóng)戶之間的承包關(guān)系，甚至提出要長(zhǎng)久不變，在前兩次延長(zhǎng)承包期45年之后，又提出再延長(zhǎng)30年，目前還看不到承包關(guān)系何時(shí)終止。

有效的產(chǎn)權(quán)制度要求產(chǎn)權(quán)符合效率原則，而自由流轉(zhuǎn)是保持效率的基本要求。但是固化和永久化的承包權(quán)使得農(nóng)地這個(gè)要素不能自由流動(dòng)，使土地沒(méi)有得到有效配置，與黨的十九大確定的要素自由流動(dòng)和要素市場(chǎng)化配置的市場(chǎng)化改革目標(biāo)相悖。當(dāng)然，經(jīng)營(yíng)權(quán)是被允許流動(dòng)的。但我們認(rèn)為，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，承包權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢，必然會(huì)導(dǎo)致使用權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢。承包地在農(nóng)戶手里，農(nóng)戶對(duì)承包地的流轉(zhuǎn)和收回具有決定權(quán)。雖然流轉(zhuǎn)有合同約束，但合同期限比較短，而且承包人對(duì)農(nóng)地有剩余索取權(quán)，可以要求不斷漲租金，這樣肯定會(huì)在一定程度上抑制經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。還存在這樣的情況，不少轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市里的農(nóng)戶，自己雖不種地也不愿意流轉(zhuǎn)承包地，故意讓其拋荒、或者粗放經(jīng)營(yíng)。目的是多方面的：或者留著待價(jià)而沽，等待著土地變成非農(nóng)業(yè)用地的機(jī)會(huì)，或者等待有新型經(jīng)營(yíng)主體出更高的租金；或者等他們老了回鄉(xiāng)自己種，等等。這種情況并不少見(jiàn)，我們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)調(diào)查中常常碰到一些“釘子戶”，由于種種原因（很多還不是經(jīng)濟(jì)原因）而不愿流轉(zhuǎn)承包地的情況，最后土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)項(xiàng)目被迫流產(chǎn)。現(xiàn)在的“三權(quán)分置”的改革思路是要解決人地分離的問(wèn)題，即在保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)的基礎(chǔ)上讓其流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。這雖然能夠部分解決土地配置的無(wú)效率問(wèn)題，但只要固化的承包權(quán)制度不改革，土地流轉(zhuǎn)就不會(huì)是順暢的。

此外，承包權(quán)固化也與我國(guó)現(xiàn)有法律相悖。我國(guó)有近3億農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，約2億農(nóng)民是異地轉(zhuǎn)移，長(zhǎng)期不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可他們?nèi)匀粨碛谐邪亍?/p>

（三）經(jīng)營(yíng)權(quán)弱化

自20世紀(jì)末以來(lái)，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就一直在進(jìn)行，但近年來(lái)，中央從默許到公開(kāi)支持，直到最近提出 “三權(quán)分置”，各地農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度在加快，促進(jìn)了農(nóng)地向農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體集中。目前我國(guó)大約有1/3的農(nóng)地實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)。由于禁止承包地向集體之外的自然人和企業(yè)轉(zhuǎn)讓?zhuān)晕覈?guó)絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)方式是租賃。新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地基本都是通過(guò)租賃流轉(zhuǎn)而來(lái)，得到的只是農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)還在農(nóng)戶手里。承包人與經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系就變成了一個(gè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這就引出了一些現(xiàn)實(shí)的和潛在的問(wèn)題。新型經(jīng)營(yíng)主體一般與承包戶或農(nóng)村集體組織簽訂流轉(zhuǎn)合同來(lái)保護(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的穩(wěn)定性，但由于流轉(zhuǎn)雙方主體權(quán)力不對(duì)等，承包權(quán)主體占優(yōu)勢(shì)地位，而經(jīng)營(yíng)權(quán)主體處于弱勢(shì)地位，這就會(huì)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定問(wèn)題。由于對(duì)租金看漲預(yù)期和未來(lái)政策不確定性因素，農(nóng)地承包方主體一般不愿簽訂很長(zhǎng)時(shí)間流轉(zhuǎn)合同，大多數(shù)3~5年，很少超過(guò)10年。一旦合同到期，擁有承包權(quán)的農(nóng)戶可以隨時(shí)收回流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)地，或者要求漲租金。除此之外，由于部分農(nóng)民法制意識(shí)不強(qiáng)，致使租賃關(guān)系不穩(wěn)定,容易造成違約行為,臨時(shí)要求改變流轉(zhuǎn)期限、提高租金或收回土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如果不滿足要求，就對(duì)農(nóng)地搞些破壞活動(dòng)，讓經(jīng)營(yíng)戶受損。如衡陽(yáng)市衡南縣某種植大戶流入100畝土地，投入8萬(wàn)元修好機(jī)耕道后，農(nóng)民強(qiáng)行收回自己耕種。為了避免正在經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地被收回，現(xiàn)有租賃者被迫增加租金，從而使成本增加，利潤(rùn)相應(yīng)減少。在當(dāng)前經(jīng)營(yíng)權(quán)處于弱勢(shì)地位的情況下，新型經(jīng)營(yíng)主體隨時(shí)有失去現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的危險(xiǎn)，甚至直接解體。此外，經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然按照法律可以用來(lái)作為貸款的擔(dān)保抵押，但因?yàn)槌邪鼨?quán)在承包人手上，經(jīng)營(yíng)地塊不能轉(zhuǎn)讓拍賣(mài)，銀行也不會(huì)把它當(dāng)做擔(dān)保物進(jìn)行貸款，這些都限制了新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)能力。

有效的產(chǎn)權(quán)制度要保障產(chǎn)權(quán)主體對(duì)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)用和收益權(quán)利,并且產(chǎn)權(quán)主體對(duì)分配的物質(zhì)成果可以自由運(yùn)用，但是新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地的使用和收益得不到有效保障。在這種情況下，農(nóng)場(chǎng)主不會(huì)對(duì)租來(lái)的土地進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和投資，如平整土地，改良土壤，修建基礎(chǔ)設(shè)施等來(lái)改善土地生產(chǎn)條件，提高產(chǎn)出水平，其結(jié)果不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。另一方面，家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體由于土地是租來(lái)的，因此當(dāng)經(jīng)營(yíng)收益很低、甚至發(fā)生虧損時(shí)，在土地租約到期時(shí)也可能合法地把流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的承包地退還給承包人，甚至有的還可能在土地租約期內(nèi)不按時(shí)支付租金，或者直接把流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的承包地退還給承包人，直接導(dǎo)致家庭農(nóng)場(chǎng)解體。這種情況在我們的家庭農(nóng)場(chǎng)調(diào)查過(guò)程中也可以看到。安徽郎溪縣有一戶種植水稻的家庭農(nóng)場(chǎng)由于稻谷價(jià)格偏低，加上出現(xiàn)自然災(zāi)害而減產(chǎn)，致使大面積虧損，雖然租期未到，但該農(nóng)場(chǎng)主還是告知承包戶，準(zhǔn)備下一個(gè)年度把一部分承包地退還給承包人，不再支付租金，而承包人無(wú)奈只得收回流轉(zhuǎn)出去的承包地。

可見(jiàn)，在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)雙方權(quán)力不對(duì)等情況下，無(wú)論新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)狀況好，還是經(jīng)營(yíng)狀況不好，都不利于農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定性，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程。

三、我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)

2016年12月出臺(tái)的中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向、目標(biāo)和實(shí)施途徑。

《意見(jiàn)》明確提出了我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)：歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格。以上分析表明我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在歸屬不清、權(quán)能殘缺、流轉(zhuǎn)不暢、保護(hù)松弛諸多問(wèn)題，離《意見(jiàn)》提出的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，所以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)還很艱巨，必須要對(duì)照這十六字要求深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。

（一）做實(shí)所有權(quán)

我國(guó)農(nóng)村土地按法律規(guī)定屬于集體成員集體所有，但是從以上分析可知，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)基本上是虛置的。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革首先是要把集體所有權(quán)做實(shí)，讓集體變成實(shí)實(shí)在在的農(nóng)地所有者。要做到這一點(diǎn)，必須在農(nóng)地占有、使用、收益和處分這四種權(quán)能上都能體現(xiàn)集體的權(quán)益。

我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)虛化的主要原因主要有三點(diǎn)。首先是政策和法律不斷強(qiáng)化農(nóng)戶的承包權(quán)，并一再延長(zhǎng)承包期限，導(dǎo)致所有權(quán)被永久架空。其次，由于集體是個(gè)集合概念，具有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性和外部性特征，由村委會(huì)代表行使，而農(nóng)民個(gè)體由于與自己利益無(wú)關(guān)，對(duì)集體所有權(quán)并不關(guān)心，因此，集體所有權(quán)就容易被淪為少數(shù)人的個(gè)人權(quán)利。最后，大量的農(nóng)村青壯年集體成員陸續(xù)離開(kāi)農(nóng)村流入城市，他們無(wú)法對(duì)集體產(chǎn)權(quán)履行所有者和監(jiān)督者的職能；而在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體很多是老年人和婦女，或者不是農(nóng)村集體成員，他們無(wú)力或無(wú)權(quán)行使土地所有者的監(jiān)督職能。

要明晰農(nóng)地的集體所有性質(zhì)，必須賦予集體對(duì)土地的各項(xiàng)權(quán)能。首先是要切實(shí)落實(shí)所有權(quán)和承包權(quán)的關(guān)系，在穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系基礎(chǔ)上，讓集體對(duì)農(nóng)地?fù)碛姓加袡?quán)。其次是要解決集體的“搭便車(chē)”問(wèn)題，把外部性?xún)?nèi)部化，讓集體成員都能切實(shí)感受到這個(gè)集體與自己利益密切相關(guān)。這就要通過(guò)改革和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)來(lái)讓集體成為所有集體成員的利益共同體。最后是科學(xué)界定和確定集體成員身份，打破集體成員身份封閉性，讓集體成員有出有進(jìn)，使得集體成員身份與從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)基本匹配。

（二）搞活承包權(quán)

穩(wěn)定承包權(quán)是中央一直強(qiáng)調(diào)的基本方針政策。但是，穩(wěn)定承包權(quán)并不等于固化承包權(quán)。我國(guó)法律規(guī)定，只有本村集體成員有權(quán)承包本集體土地，而非集體成員一般是不允許承包的，因此，承包權(quán)是一項(xiàng)成員權(quán)。承包權(quán)依附于成員身份。當(dāng)一個(gè)人失去集體成員身份時(shí)，承包權(quán)也就相應(yīng)消失，否則就違反了我國(guó)現(xiàn)有各項(xiàng)法律。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移接近尾聲，越來(lái)越多的農(nóng)民工進(jìn)城落戶，其集體成員身份應(yīng)該取消，他所擁有的集體土地承包權(quán)也應(yīng)該退出。因此，搞活承包權(quán)是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo)。

搞活承包權(quán)不是強(qiáng)迫農(nóng)民無(wú)償交回承包地，而是在依法自愿有償?shù)臈l件下有序轉(zhuǎn)讓承包權(quán)?！耙婪ā笔侵父鶕?jù)法律進(jìn)城落戶農(nóng)民必須放棄集體成員身份，也就是要放棄農(nóng)村的承包地，否則就是違法行為?！白栽浮笔侵刚荒軓?qiáng)迫農(nóng)民退出集體成員各項(xiàng)權(quán)能，而是要根據(jù)農(nóng)民意愿退出，也就是要通過(guò)建立各種激勵(lì)機(jī)制讓農(nóng)民自愿退出?！坝袃敗笔侵皋r(nóng)民退出承包權(quán)必須獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這是中央為了維護(hù)農(nóng)民利益的一項(xiàng)補(bǔ)償性政策規(guī)定。

承包地轉(zhuǎn)讓不限于進(jìn)城落戶農(nóng)民，而是對(duì)于所有農(nóng)地承包農(nóng)戶都適用，只有讓所有的承包地都可以流轉(zhuǎn)，才能促進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)順暢，否則就不可能順暢。當(dāng)然，當(dāng)前的重點(diǎn)是推進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包權(quán)。

（三）強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)

黨的十九大提出的農(nóng)地“三權(quán)分置”明確把農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，促進(jìn)農(nóng)戶在保留承包權(quán)基礎(chǔ)上積極流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是順應(yīng)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化趨勢(shì)、土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的一項(xiàng)重大舉措。經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)能，就必須要對(duì)其加以嚴(yán)格保護(hù)。以上分析表明，由于我國(guó)政策和法律都在強(qiáng)化承包權(quán)的保護(hù)，而沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的法律和政策文件，因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在“三權(quán)”中處于弱勢(shì)地位。2016年中央出臺(tái)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》提出：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期?！边@是中央文件第一次提出要平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的權(quán)益。最近修訂的《農(nóng)村土地承包權(quán)》也增加了有關(guān)經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的法律條文。

四、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑

要解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)，我們認(rèn)為，同步推進(jìn)農(nóng)地股份化和成員動(dòng)態(tài)化的改革是最佳的途徑。

（一）農(nóng)地股份化

改革開(kāi)放初期，我國(guó)農(nóng)村推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就是把集體所有的土地按人頭平均分配給集體成員，農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)固化在所承包的土地上，承包權(quán)與承包地合二為一。這在農(nóng)村存在大量的剩余勞動(dòng)力情況下是合理的，因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，億萬(wàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，億萬(wàn)農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。目前，約三億農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，約兩億農(nóng)村人口已遷移到城市，而留在農(nóng)村的人口越來(lái)越少。在這種情況下，人地分離越來(lái)越突出。如果繼續(xù)把承包權(quán)和承包地連在一起，已經(jīng)不合時(shí)宜了。但是，按照國(guó)家的政策和法律，這些農(nóng)民雖然遠(yuǎn)離承包地千里之外，但他們的承包權(quán)仍然受到保護(hù)，集體不得收回，于是，在現(xiàn)有政策法律約束下，解決人地分離問(wèn)題的最好辦法是實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與承包地分離。也就是說(shuō)，承包權(quán)依然歸農(nóng)戶所有，但承包地須還給集體統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)。這實(shí)際上是把法律賦予集體成員對(duì)集體土地承包地的各種權(quán)能進(jìn)行拆分，承包人擁有承包權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，但把占有權(quán)和使用權(quán)讓渡給集體，以便于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與承包地分離的最佳路徑是土地股份化。土地股份化的主要思路是在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，把股份制引入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。通過(guò)土地承包權(quán)入股，把土地占有權(quán)和收益權(quán)分離，使土地資源能在整體上進(jìn)行規(guī)劃利用；通過(guò)向農(nóng)民配置股權(quán)，把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)換為收益權(quán)，以?xún)r(jià)值形態(tài)把農(nóng)民土地承包權(quán)長(zhǎng)期確認(rèn)下來(lái)，使土地得以流轉(zhuǎn)，讓新型經(jīng)營(yíng)主體成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生力軍和主力軍。入股的土地或其他資產(chǎn)由組建的股份合作組織或資產(chǎn)管理公司統(tǒng)一進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)所獲利潤(rùn)扣除必要成本和集體提留后按股分紅。

土地股份化與中央提出的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是一致的。首先是產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，土地入股之后，村集體對(duì)土地統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)，體現(xiàn)了集體對(duì)土地的所有權(quán)性質(zhì)。其次是權(quán)能完整，集體獲得土地的占有、使用、收益和處分等多種權(quán)能。再次是流轉(zhuǎn)順暢，農(nóng)民承包地集中在集體手中，集體經(jīng)濟(jì)組織可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以流轉(zhuǎn)給其他新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)，集體或者以地入股，或者收取固定租金，所流轉(zhuǎn)的土地收益一部分可以按土地股份分給承包戶，一部分留在集體中。最后是保護(hù)嚴(yán)格，土地入股之后由集體統(tǒng)一管理，對(duì)所有者、承包人和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利給予充分保護(hù)。

土地股份化有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。因?yàn)檗r(nóng)地必須連片經(jīng)營(yíng)，在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，農(nóng)地都是按照土地好壞程度化整為零進(jìn)行分配的，因此農(nóng)戶承包地被分成了若干地塊。如果要把連片的土地流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體，必須要一家一戶去與農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，如果有幾家不同意流轉(zhuǎn)，那么這塊地就流轉(zhuǎn)不順暢。如果土地股份化了，農(nóng)戶把承包地占有權(quán)交給集體了，農(nóng)戶只是獲得土地股份的收益權(quán)，新型經(jīng)營(yíng)主體只與集體簽訂合同，土地流轉(zhuǎn)就會(huì)順暢得多。

土地股份化也照顧到了承包戶的利益。雖然農(nóng)戶再也不可能擁有一個(gè)物理屬性的承包地，但他所擁有的承包權(quán)依然存在。因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)民遷入城市，自己不種地，他們也會(huì)把承包地流轉(zhuǎn)給他人耕種，獲得出租收入?，F(xiàn)在土地入股之后，農(nóng)民的出租收益不僅不減少，而且在集體對(duì)土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)之后，土地利用效率和效益提高了，農(nóng)戶所獲得的股權(quán)收益，甚至有可能超過(guò)他原來(lái)出租承包地的收入。當(dāng)然，這里還必須制定權(quán)利保障規(guī)則，讓入股的農(nóng)戶有知情權(quán)、參與權(quán)甚至決策權(quán)等權(quán)利。否則，承包人可能對(duì)股權(quán)收益是否得到有效保障產(chǎn)生疑慮，而不愿意把承包地入股。

土地股份合作在我國(guó)有些地方已經(jīng)有很長(zhǎng)歷史。肇始于20世紀(jì)90年代初廣東南海地區(qū)的土地股份合作制，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率起到了立竿見(jiàn)影的成效。二十多年來(lái)，被廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的農(nóng)村相繼效仿開(kāi)展試點(diǎn)。因地制宜是試點(diǎn)的最主要特征。就地域差異而論，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如深圳、南海、湛江、上海等地農(nóng)村集體土地多采用股份公司形式進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)；廣大中、西部除少數(shù)城郊結(jié)合部和較為發(fā)達(dá)地區(qū)采用股份公司形式外，其他多采用股份合作社形式。根據(jù)股權(quán)設(shè)置不同，我國(guó)農(nóng)村土地股份制改革形式主要有：（1）單一以土地入股為主，成立土地股份合作社；（2）土地作價(jià)入股，即以土地、資金、技術(shù)等多種要素入股，成立綜合型股份合作社；（3）村（社區(qū)）經(jīng)濟(jì)股份合作制內(nèi)的土地股份量化。對(duì)于股權(quán)設(shè)置，各地一般設(shè)立土地股、個(gè)人股、集體股，也有一些合作社設(shè)立現(xiàn)金股、技術(shù)股等。對(duì)于股權(quán)流轉(zhuǎn)，許多地方實(shí)行股權(quán)“生不增，死不減”原則，封閉性流通，在合作社范圍內(nèi)可以繼承、轉(zhuǎn)讓和贈(zèng)予。也有小部分地區(qū)采取了動(dòng)態(tài)管理模式，因地制宜制定了不同的政策，如上海九星村規(guī)定村民股份每三年做一次調(diào)整，“生要增、死要轉(zhuǎn)”。在股權(quán)量化上，目前，絕大部分地區(qū)量化的股權(quán)主要是以設(shè)置社員分配股份為主，享受對(duì)象為股份制改革時(shí)實(shí)際在冊(cè)的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的，入股土地以第二輪土地承包確權(quán)的面積為依據(jù)；以資金、資產(chǎn)等生產(chǎn)要素入股的，入股土地一般應(yīng)先作價(jià)，后股份量化。

對(duì)于城市集群周邊的農(nóng)村土地，股份制改革的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，如珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)，這些地區(qū)工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)張較快，土地需求較大，以土地股份化方式解決土地供給短缺問(wèn)題，同時(shí)讓農(nóng)民通過(guò)分享土地的增值收益，獲得立足于城市所需的發(fā)展資本。而對(duì)于中國(guó)廣袤的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村土地股份制改革的目標(biāo)則是為了實(shí)現(xiàn)集聚土地資源，提高土地效益，按股分紅，增進(jìn)農(nóng)民收入。湖北省鄂州市張遠(yuǎn)村就是一個(gè)典型的案例。在成立內(nèi)置金融股份合作社之前，張遠(yuǎn)村水利條件不好，土地高度分散，90%的村民外出打工，農(nóng)地拋荒率高。農(nóng)民之間難以形成統(tǒng)一的對(duì)外流轉(zhuǎn)意愿，無(wú)法在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，效率難以提高。為解決這些問(wèn)題，張遠(yuǎn)村提出了確權(quán)不確地的做法，農(nóng)民的土地以小組為單位連片放入內(nèi)置金融合作社，土地變成了一個(gè)數(shù)值，農(nóng)民每年可以獲得400元/畝的租金，遠(yuǎn)高于農(nóng)民間土地流轉(zhuǎn)的幾十塊錢(qián)，另外每年還有一定數(shù)量的分紅。合作社將土地集中平整并流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場(chǎng)或企業(yè)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，經(jīng)營(yíng)規(guī)?；沟棉r(nóng)地利用效率大大提高，合作社還將提留的部分收入用于發(fā)放養(yǎng)老金等福利項(xiàng)目。

由于中央的支持和各地政府的推動(dòng)，農(nóng)地股份制改革在我國(guó)許多地方進(jìn)展較快，且取得了顯著成效。但要注意的是，土地股份制形式不要搞“一刀切”，要鼓勵(lì)各地勇于探索符合本地實(shí)際的股份合作形式，也要充分尊重承包戶的意愿，不能強(qiáng)制承包農(nóng)戶入股。同時(shí)，土地股份合作中要建立規(guī)范、透明的管理制度，讓承包戶有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。

（二）成員動(dòng)態(tài)化

根據(jù)我國(guó)法律，農(nóng)村土地集體成員集體所有，農(nóng)村土地只能由本村集體成員承包。因此，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也就是成員權(quán)，承包權(quán)依附于成員權(quán)。但是，我國(guó)集體成員身份是靜態(tài)封閉的。在20世紀(jì)七八十年代，我國(guó)農(nóng)村人口基本上是禁止向城市流動(dòng)的，農(nóng)民世世代代就生活在自己的村莊里，這時(shí)封閉型集體成員身份制度是適當(dāng)?shù)?。但是在過(guò)去幾十年中，我國(guó)農(nóng)村人口持續(xù)不斷地向城市流動(dòng)，截至目前大約有2億農(nóng)民異地務(wù)工和居住。這種狀況下，還堅(jiān)持封閉型集體成員制度顯然已經(jīng)不合時(shí)宜了。這些流轉(zhuǎn)出來(lái)的人早已不是農(nóng)民了，但其身份仍然是農(nóng)民，名義上還是集體成員，這種身份和居住地分離如同以上所說(shuō)的承包人與承包地分離一樣已經(jīng)完全與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

集體成員不僅是封閉型的，而且還是不平等的。根據(jù)法律，集體成員有權(quán)享有集體土地的承包權(quán)。由于有了“增人不增地、減人不減地”的法律規(guī)定，在80年代之前出生的人擁有承包地，80年代之后出生的人就沒(méi)有承包地。這就出現(xiàn)了以下情況：雖同為集體成員，但權(quán)利是不對(duì)等的。有人認(rèn)為，承包地是按照家庭為單位分配的，因此，集體成員權(quán)利不平等可以在家庭內(nèi)部進(jìn)行平衡。但是，40年來(lái)，家庭也在不斷分裂重組，最終形成享有農(nóng)地承包權(quán)的家庭和不享有農(nóng)地承包權(quán)的家庭兩類(lèi)，仍然存在成員權(quán)的不平等問(wèn)題。

封閉的、靜態(tài)的集體成員制度與法律也存在沖突。我國(guó)農(nóng)民工市民化在加速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步登記為城市居民。而擁有城市戶籍就應(yīng)該退出農(nóng)村集體。但我國(guó)現(xiàn)有政策仍然規(guī)定在城市落戶的農(nóng)民不要求退出承包地和宅基地。不是集體成員還可以擁有集體承包地，這顯然與我國(guó)現(xiàn)有法律相沖突。

從以上分析可知，我國(guó)農(nóng)村集體成員制度已經(jīng)完全不適應(yīng)新形勢(shì)的變化，有必要對(duì)集體成員制度進(jìn)行改革，由于承包權(quán)依附于成員權(quán)，因此集體成員制度改革、農(nóng)村戶籍制度改革也是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要組成部分。

2016年12月《意見(jiàn)》指出，要做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問(wèn)題。但是，集體成員身份怎么認(rèn)定？那些在城里落戶的農(nóng)民還是不是集體成員？那些在城里務(wù)工經(jīng)商多年但沒(méi)有在城市落戶、不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不關(guān)心村集體的人，是否認(rèn)定為集體成員？那些80后出生的“農(nóng)二代”、或者“新生代”，沒(méi)有獲得集體承包地的人，是否是集體成員？集體成員身份是否要與集體土地和其他資產(chǎn)掛鉤？《意見(jiàn)》沒(méi)有對(duì)這些問(wèn)題提出具體的可操作的指導(dǎo)性意見(jiàn)。更為關(guān)鍵的是，《意見(jiàn)》仍然沒(méi)有跳出傳統(tǒng)的思維模式，也就是沒(méi)有突破封閉性的集體成員制度的框架。而正是這種封閉型的集體成員制度，才是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度各種問(wèn)題存在的根源。要解決集體產(chǎn)權(quán)制度所存在的主要問(wèn)題，關(guān)鍵是要打破集體成員封閉性制度。

這里，我們提出一個(gè)新的解決路徑：集體成員動(dòng)態(tài)化，即把集體成員從封閉狀態(tài)變?yōu)殚_(kāi)放狀況，從固化狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)狀態(tài)。具體思路類(lèi)似于城市人口的流動(dòng)。當(dāng)一個(gè)居民從甲城市流入乙城市時(shí)，甲市將辦理戶口遷出程序，乙市辦理戶口遷入程序，于是，甲市將減少一個(gè)居民，乙市將增加一個(gè)居民。在鄉(xiāng)村集體中，一部分人遷出村時(shí)就注銷(xiāo)村集體成員身份，而另一部分人戶口遷入本村時(shí)就登記為村集體成員身份。這些新成員可以是農(nóng)村人，也可以是城里人；可以是本地人，也可以是外地人。讓集體成員流動(dòng)起來(lái)，可以解決我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問(wèn)題。

集體成員動(dòng)態(tài)化能有效解決進(jìn)城農(nóng)戶的農(nóng)地退出不暢問(wèn)題。為了維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益和加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，中央不要求進(jìn)城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村集體各種權(quán)益，但還明確提出，要引導(dǎo)和支持他們轉(zhuǎn)讓這些權(quán)益。但是，誰(shuí)來(lái)承接這些進(jìn)城農(nóng)民退出的土地？中央沒(méi)有提出具體的途徑和辦法。有轉(zhuǎn)讓必須有受讓?zhuān)型顺霰仨氂谐薪?。這個(gè)問(wèn)題在現(xiàn)有封閉性集體成員制度下很難解決。因?yàn)槌松贁?shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的集體成員之外，大多數(shù)村集體成員年齡偏大，身體狀況越來(lái)越差，沒(méi)有能力經(jīng)營(yíng)更多的農(nóng)地；而且大多數(shù)留在農(nóng)村的集體成員收入不高，也沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)支付退出的承包地費(fèi)用。村集體經(jīng)濟(jì)組織大多沒(méi)有收入來(lái)源，也沒(méi)有能力有償?shù)刂Ц哆M(jìn)城落戶的家庭轉(zhuǎn)讓的承包地費(fèi)用?，F(xiàn)在放開(kāi)集體戶口，準(zhǔn)許外來(lái)人員加入村集體，這些人是外村人、外鄉(xiāng)人，甚至是城里人，他們有投資資金，有技術(shù)水平，有經(jīng)營(yíng)能力，而且也愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這些人將是承接那些進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包地的主力軍。這就為進(jìn)城落戶的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包地提供了一個(gè)便利的通道，解決了承包地?zé)o人承接的難題。

集體成員動(dòng)態(tài)化也有利于新型職業(yè)農(nóng)民群體的形成和新型經(jīng)營(yíng)主體的壯大。中央鼓勵(lì)和支持大學(xué)畢業(yè)生、技術(shù)人員返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。如果政策放開(kāi)，讓外部人能夠加入村集體，這些新成員一般都是具有較高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民，這將有利于新型職業(yè)農(nóng)民群體的壯大。他們將是新一代家庭農(nóng)場(chǎng)主、現(xiàn)代農(nóng)民合作社的主要帶頭人、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)者，而且還是提高鄉(xiāng)村治理和文明水平的先鋒和骨干。

（三）土地股份制改革與集體成員動(dòng)態(tài)化的相互作用

1.集體成員動(dòng)態(tài)化有助于土地股份制改革的推進(jìn)。中央積極鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，其改革的重點(diǎn)是實(shí)施股份合作。2016年12月出臺(tái)的《關(guān)于穩(wěn)定推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》提出，要有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。雖然《意見(jiàn)》只是針對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份制改革，沒(méi)有涉及土地資產(chǎn)，但我們認(rèn)為股份制改革也適合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，而且更為重要，因?yàn)檗r(nóng)村集體的主要資產(chǎn)是土地。農(nóng)地股份制改革就是農(nóng)地承包制改革，就是把農(nóng)戶承包權(quán)轉(zhuǎn)換為成員權(quán)，保留其收益權(quán)，讓渡占有權(quán)。但是，如果沒(méi)有外來(lái)的技術(shù)和管理人才加入村集體，土地股份制改革就難以順利推行。如果這些人才被準(zhǔn)許成為村集體的新成員，這些新成員由于視野比較開(kāi)闊、資金比較雄厚、經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)，能夠成為集體經(jīng)濟(jì)組織的帶頭人，把通過(guò)股份化集中起來(lái)的農(nóng)地進(jìn)行有效的經(jīng)營(yíng)和管理，會(huì)大大提高農(nóng)地股份合作的收益，這樣才能促進(jìn)農(nóng)地股份化改革的順利推行。否則如果經(jīng)營(yíng)效益不好，長(zhǎng)期沒(méi)有分紅，農(nóng)戶將會(huì)要求退出農(nóng)地股份合作，致使農(nóng)地股份制改革歸于失敗。

2.土地股份制改革有助于推進(jìn)集體成員動(dòng)態(tài)化。農(nóng)地股份制改革將成為集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。農(nóng)地股份制改革就是要促進(jìn)農(nóng)戶把承包地變成承包權(quán)，把承包權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)。土地入股之后，農(nóng)戶對(duì)原承包地沒(méi)有占有權(quán)和使用權(quán)，這樣就有利于那些進(jìn)城落戶的農(nóng)民在退出承包地占有權(quán)的同時(shí)，可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓股權(quán)來(lái)退出農(nóng)村集體，因?yàn)樽鳛樨泿刨Y產(chǎn)的股權(quán)的轉(zhuǎn)讓比實(shí)物資產(chǎn)的承包地的轉(zhuǎn)讓要容易得多，賣(mài)方只要對(duì)農(nóng)地股權(quán)給出一個(gè)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，而買(mǎi)方接受這個(gè)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，就可以及時(shí)成交，不需要受讓方接受具有實(shí)物資產(chǎn)屬性的承包地。這將為進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體提供了一個(gè)便捷的通道。同時(shí)，那些想要參加農(nóng)地股份合作的外部人也可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)老成員轉(zhuǎn)讓的股份而加入村集體，變成新成員和新股東。如果沒(méi)有土地股份化，退出和加入集體就會(huì)困難得多。

五、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策思路

我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著諸多問(wèn)題，既不適應(yīng)新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，也與我國(guó)一些根本法律規(guī)定相沖突，必須進(jìn)行重大改革。改革的主要途徑是要同步推進(jìn)農(nóng)地股份化和成員動(dòng)態(tài)化。為此，提出如下政策思路。

（一）解放思想，大力支持和鼓勵(lì)各地積極探索

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入中高收入階段，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入后期階段，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移已接近尾聲，城市和鄉(xiāng)村一體化發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前新的潮流。在這種形勢(shì)下，實(shí)施了幾十年的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度必須相應(yīng)進(jìn)行改革。但事實(shí)上，自20世紀(jì)80年代開(kāi)展的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村體制改革步伐較慢，有很多政策和法律明顯落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐，已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求。主要原因是思想不夠解放，政策法律保守。

承包地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)既有社會(huì)保障功能，也有經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)功能。改革開(kāi)放初期農(nóng)民收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此農(nóng)地主要體現(xiàn)社會(huì)保障功能；現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)民收入來(lái)源于非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民總收入比重很小，因此現(xiàn)在農(nóng)地更多體現(xiàn)的是能帶來(lái)收入的財(cái)產(chǎn)功能，社會(huì)保障功能逐漸弱化。但我們有些人仍然在強(qiáng)調(diào)承包地的社會(huì)保障功能，擔(dān)心這些進(jìn)城的農(nóng)民工將來(lái)還要回到農(nóng)村種地，因此堅(jiān)持承包權(quán)要固定在承包地上，反對(duì)土地股份化，反對(duì)進(jìn)城農(nóng)民退還承包地。

農(nóng)村封閉式集體成員身份只適應(yīng)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，而不適應(yīng)人口高度流動(dòng)狀態(tài)的現(xiàn)代社會(huì)，但我們?nèi)匀辉趫?jiān)持這種集體成員制度。解釋這種現(xiàn)象只能從思想觀念中尋找?？赡苡腥苏J(rèn)為農(nóng)村是個(gè)封閉的熟人社會(huì)，具有排外傾向，如果新的成員加入集體中來(lái)，新成員和老成員可能會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定，因此不敢放開(kāi)農(nóng)村戶口。其實(shí)，現(xiàn)代的農(nóng)村社會(huì)也不是完全封閉的，絕大多數(shù)農(nóng)民接受過(guò)初中以上教育，而且大部分在城市務(wù)工經(jīng)商，與外界的聯(lián)系緊密，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息傳播和交流很頻繁。因此，現(xiàn)在的農(nóng)村是開(kāi)放的，只要制度設(shè)計(jì)好，只要這些新成員能夠給村集體和農(nóng)民帶來(lái)好處，就應(yīng)該接受陌生人加入村集體。而且農(nóng)村有些傳統(tǒng)文化如戶族觀念是與現(xiàn)代社會(huì)背道而馳的，也應(yīng)該通過(guò)新成員加入來(lái)改造這些不良文化，使之更快融合到現(xiàn)代社會(huì)中。可能還有人擔(dān)心，如果農(nóng)村戶口放開(kāi)，準(zhǔn)許外部人加入村集體，會(huì)造成懷有不良目的的人蜂擁而至，大量圈占農(nóng)地和宅基地，排擠和剝奪現(xiàn)有農(nóng)村集體成員的各項(xiàng)權(quán)利。其實(shí)，這種擔(dān)心也是多余的。因?yàn)榉砰_(kāi)農(nóng)村戶口是有門(mén)檻的、有限制的，那些不是在農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)的人是不準(zhǔn)許到農(nóng)村落戶的。

因此，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)是解放思想，破除舊觀念。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有、農(nóng)地農(nóng)用和維護(hù)農(nóng)民利益這三條基本原則基礎(chǔ)之上，支持和鼓勵(lì)各地勇于探索，大膽創(chuàng)新，對(duì)各地出現(xiàn)突破現(xiàn)有的法律限制的創(chuàng)新舉措要有較大的容忍度。在各地實(shí)踐中總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)有的法律條文進(jìn)行修改，最終形成既體現(xiàn)公平又注重效率的新型農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。

（二）同步推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革

集體成員動(dòng)態(tài)化要求改革現(xiàn)有的農(nóng)村戶籍制度。改革戶籍制度目前主要聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶問(wèn)題，也就是放松、放開(kāi)城市落戶的各項(xiàng)限制，并賦予他們參與社會(huì)保障的資格，但農(nóng)村戶籍制度改革還沒(méi)有提到議事日程。筆者認(rèn)為，應(yīng)該同步推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革、實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙，既放開(kāi)農(nóng)村人口到城市落戶限制，也放開(kāi)城市人口到農(nóng)村落戶限制，以及準(zhǔn)許人口在農(nóng)村內(nèi)部和城市內(nèi)部之間流動(dòng)。只有城鄉(xiāng)戶籍制度同步改革，才能打破農(nóng)村集體組織的封閉狀態(tài)，使農(nóng)村集體成員進(jìn)出自由，實(shí)現(xiàn)集體成員動(dòng)態(tài)化。

放開(kāi)集體成員進(jìn)入限制并不意味著完全不要條件。對(duì)于有意進(jìn)入村集體的中國(guó)公民，應(yīng)該設(shè)定一些基本資格條件：如必須是自然人，不能是企業(yè)和公司法人；必須要通過(guò)合法程序獲得一定數(shù)量的本集體農(nóng)地承包權(quán)或股權(quán)；必須從事規(guī)?；?jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

為了保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的權(quán)益，可以把退出集體成員身份和退出農(nóng)村承包地和宅基地等集體權(quán)益分開(kāi)進(jìn)行。按照相關(guān)法律，進(jìn)城落戶農(nóng)民在退出集體成員身份的同時(shí)把承包地和宅基地交還給集體。但是，為了吸引更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城里落戶，同時(shí)考慮到進(jìn)城落戶的農(nóng)民在城市生活的適應(yīng)性和穩(wěn)定性需要較長(zhǎng)時(shí)間的現(xiàn)實(shí)，可以先辦理進(jìn)城落戶和退出農(nóng)村集體成員的相關(guān)手續(xù)，同時(shí)保留其在農(nóng)村的承包地和宅基地，讓其有充分時(shí)間找到承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓的承接者。此外，還應(yīng)準(zhǔn)許進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自由退出城市戶口，返回或到其他村重新落戶。只有完全放開(kāi)人口遷徙限制，讓公民自由選擇居住地，才能更順暢地加快農(nóng)民工市民化和集體成員動(dòng)態(tài)化的步伐。

（三）借鑒國(guó)企改革經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新農(nóng)地股份制改革模式

承包地股份化涉及一系列具體問(wèn)題。承包地如何入股？集體其他資產(chǎn)如何入股？股價(jià)如何確定？股權(quán)收益如何分配？股份如何轉(zhuǎn)讓?zhuān)窟@些問(wèn)題都是要通過(guò)各地探索具體的實(shí)施路徑和辦法，中央應(yīng)只提出一些指導(dǎo)性意見(jiàn)，不提出具體實(shí)施辦法，要充分尊重各地基層組織和工作者的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。不管農(nóng)地股份制改革采取何種模式，關(guān)鍵是要讓農(nóng)地股份合作獲得較顯著的效益，讓廣大農(nóng)民從農(nóng)地股份合作中有獲得感。

要使農(nóng)地股份制改革取得成功，可以借鑒國(guó)企改革中資產(chǎn)管理與企業(yè)管理分開(kāi)的模式，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、村企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代土地股份合作制度。集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地所有人對(duì)股東負(fù)責(zé)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓、收益分配等重大事項(xiàng)通過(guò)召開(kāi)股東大會(huì)決定，在日常工作中，集體經(jīng)濟(jì)組織代表股東行使所有人的職責(zé)和權(quán)力。為了有效管理集體資產(chǎn)，應(yīng)設(shè)立集體資產(chǎn)管理公司。資產(chǎn)管理公司可以由本村集體經(jīng)濟(jì)組織管理，也可以聘請(qǐng)外人管理，本村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)監(jiān)督。資產(chǎn)管理公司只是負(fù)責(zé)集體存量資產(chǎn)的配置和運(yùn)營(yíng)，不干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式可以多元化，可以由農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，也可以委托給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司來(lái)經(jīng)營(yíng)，還可以直接租賃給家庭農(nóng)場(chǎng)來(lái)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。具體采取何種經(jīng)營(yíng)方式，應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況而定，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式。資產(chǎn)管理公司與經(jīng)營(yíng)主體簽訂合同，按合同監(jiān)督經(jīng)營(yíng)主體，但不干預(yù)經(jīng)營(yíng)主體的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。經(jīng)營(yíng)的收益按照合同約定上繳資產(chǎn)管理公司，資產(chǎn)管理公司扣除成本后上繳給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體留一部分之外，剩余按投入的股份份額進(jìn)行分紅。

（四）及時(shí)修訂不合時(shí)宜的相關(guān)法律

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，現(xiàn)有《土地管理法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等土地相關(guān)法律已經(jīng)落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐。有些條文已經(jīng)過(guò)時(shí)，有些條文規(guī)定模糊，有些條文相互沖突，有些條文缺失，因此需要結(jié)合新形勢(shì)下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革以及其他相關(guān)改革進(jìn)行修改和完善。我們建議，第一，修改法律應(yīng)該解放思想，創(chuàng)新思維，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)。第二，在堅(jiān)持集體所有制、農(nóng)地農(nóng)用和農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，條文不要規(guī)定太具體，要為各地探索集體所有制實(shí)現(xiàn)形式留有充足的探索空間和余地；一旦規(guī)定太具體，就可能會(huì)限制各地開(kāi)展創(chuàng)新性試驗(yàn)，扼殺行之有效方法的產(chǎn)生。第三，各個(gè)法律條文之間要協(xié)調(diào)，要符合憲法的基本精神，而不是與憲法相矛盾。例如，目前有關(guān)政策規(guī)定進(jìn)城落戶農(nóng)民可以繼續(xù)保留集體承包地和宅基地，這就與憲法和其他相關(guān)法律相矛盾。如何解決這些矛盾應(yīng)該有一個(gè)說(shuō)法。第四，有些法律條文空白，例如，承包權(quán)的繼承問(wèn)題是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但法律還是一個(gè)空白，在法律修改過(guò)程中應(yīng)該直面這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題做出明確的規(guī)定，以便在實(shí)踐中能夠有法可依。最后，法律和政策常常存在沖突和矛盾，中央出臺(tái)涉農(nóng)各種文件時(shí)，既要考慮現(xiàn)實(shí)的需要，也要考慮與法律的銜接，真正體現(xiàn)法治精神。

（五）建立和完善土地要素市場(chǎng)化體制機(jī)制

建立開(kāi)放有序的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易中心。當(dāng)前各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心交易的標(biāo)的物主要是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而對(duì)于承包權(quán)和土地股權(quán)交易還比較少。應(yīng)該與土地股份制改革相適應(yīng)，準(zhǔn)許土地承包權(quán)和股權(quán)在交易中心交易。市場(chǎng)是公平交易的前提，政府前期應(yīng)給予人才、資金和政策的支持，建立起土地交易的中介組織，獨(dú)立于政府管轄之外。除此之外，為避免少數(shù)人操控交易市場(chǎng)價(jià)格，應(yīng)建立權(quán)威的集體土地價(jià)值評(píng)估體系和土地最低保護(hù)價(jià)制度，設(shè)定參考標(biāo)準(zhǔn)和范圍并確保廣大農(nóng)民認(rèn)可。還要建立和完善土地交易的各項(xiàng)法律法規(guī)，制定和出臺(tái)《土地交易法》等，以規(guī)范土地交易規(guī)則，公平保護(hù)土地交易的各方利益。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與探索》2019年第6期

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