摘要：城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成日趨復(fù)雜, 集體資產(chǎn)權(quán)屬不清、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題日益凸顯, 產(chǎn)生了改革集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制的內(nèi)在需求, 這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要原因。國(guó)家為了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定, 力圖通過(guò)重構(gòu)集體產(chǎn)權(quán), 奠定鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 這是全面推行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要原因。在部分試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn), 集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)出現(xiàn)一定偏差, 股份改革、產(chǎn)權(quán)交易沒(méi)有實(shí)質(zhì)展開(kāi), 過(guò)于依賴文件和宣傳報(bào)道應(yīng)對(duì)考核。導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)無(wú)法明晰、集體資源不能有效配置, 并影響了鄉(xiāng)村穩(wěn)定。進(jìn)一步推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 需要完善改革試點(diǎn)機(jī)制, 改進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制, 探索有效的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制等。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和基本經(jīng)濟(jì)制度的大事, 是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度供給, 對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益, 都具有十分重要的意義。[1]246-248它包括農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、非土地集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)。[2]1-2

集體產(chǎn)權(quán)不是一個(gè)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)概念, 而是具有中國(guó)特色的財(cái)產(chǎn)權(quán)利安排。20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng), 開(kāi)始建立了財(cái)產(chǎn)意義上的集體產(chǎn)權(quán)。新中國(guó)成立后的集體產(chǎn)權(quán)形成及演變的歷史, 在一定程度上就是鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷史。針對(duì)近年來(lái)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 學(xué)術(shù)界從國(guó)家、集體、農(nóng)民及其關(guān)系的視角, 對(duì)村莊的集體產(chǎn)權(quán)與治理進(jìn)行了分析, [3]1-2提出了國(guó)家建構(gòu)論、社會(huì)推進(jìn)論、要素配置市場(chǎng)論、產(chǎn)權(quán)改革的治理創(chuàng)新論等不同觀點(diǎn)。[4]13-21在分析“國(guó)家”時(shí), 已有研究往往將基層政府視為國(guó)家的代表。但是, 20世紀(jì)70年代末, 中國(guó)就開(kāi)始了分權(quán)化改革。[5]5-1020世紀(jì)80年代實(shí)施的經(jīng)濟(jì)放權(quán)形成了“行為聯(lián)邦制”, 20世紀(jì)90年代興起的全球化加速了這一過(guò)程, 使之表現(xiàn)出制度化的趨勢(shì)。[6]3-10通過(guò)回顧集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景, 調(diào)研改革試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)展情況可以發(fā)現(xiàn), 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與基層治理息息相關(guān)。

一、改革的源起與推行

中國(guó)的改革往往首先從地方自發(fā)進(jìn)行, 在獲得一定成效后, 中央政府通過(guò)適當(dāng)?shù)摹绊攲釉O(shè)計(jì)”, 將地方經(jīng)驗(yàn)提升成為國(guó)家政策, 逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革同樣遵循這一邏輯, 經(jīng)歷了自下而上的過(guò)程。

(一) 源起:地方城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展需要

改革開(kāi)放后, 基于農(nóng)村基層組織制度, 通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度安排實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化, 形成有效的激勵(lì)機(jī)制, 是完善家庭承包制和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性工作。相對(duì)而言, 股份合作制是最能夠形成有效激勵(lì)、積累功能的制度。農(nóng)村“股份合作制”發(fā)源于1984年的山東省淄博市周村區(qū)。周村地區(qū)有的農(nóng)村在落實(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包 (大包干) 時(shí), 把當(dāng)時(shí)集體積累的固定資產(chǎn)作股量化到每個(gè)村民;而后為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清的問(wèn)題, 以村民代表大會(huì)代行股東代表大會(huì)的形式, 按股分配了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn), 重構(gòu)了集體共有財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。以土地為中心的社區(qū)股份合作制產(chǎn)生于1996年的廣東省南海縣試驗(yàn)區(qū), 由于當(dāng)?shù)匾呀?jīng)把工業(yè)固定資產(chǎn)在內(nèi)的所有集體資產(chǎn)折股量化, 土地不再承擔(dān)農(nóng)民的生存保障功能, 可以完全按照市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置, 因此, 通過(guò)土地的社區(qū)股份合作制初步形成了種植業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。[7]74

股份合作制實(shí)質(zhì)上是對(duì)大包干之后集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)模糊的應(yīng)對(duì)之策。在推行大包干之后, 一些地方順應(yīng)了政社分開(kāi)的需要, 在村一級(jí)建立了村集體經(jīng)濟(jì)組織。但是, 由于產(chǎn)權(quán)模糊, 存在著“人人都有, 人人都沒(méi)有”的弊端。隨著東部地區(qū)快速的市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化, 大量農(nóng)村土地征收成為國(guó)有建設(shè)用地, 農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化成為城鎮(zhèn)市民, “城中村”“城郊村”“園中村”等村集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成日趨復(fù)雜, 集體資產(chǎn)權(quán)屬不清、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題日益突出。在這個(gè)背景下, 東部發(fā)達(dá)地區(qū)自發(fā)探索出了兼具股份制和合作制特點(diǎn)的農(nóng)村股份合作制, 實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)成員按股分配、股東一人一票民主決策的新型組織方式, 比較有效地化解了農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后如何占有和分配集體資產(chǎn)的問(wèn)題。

20世紀(jì)90年代以來(lái), 部分地區(qū)相繼出臺(tái)了股份合作制的指導(dǎo)意見(jiàn), 但具體規(guī)定和詳盡程度不盡相同。以比較關(guān)鍵的“成員界定”為例, 浙江省人大常委會(huì)頒布了《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》, 上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)制定了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定和農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)操作口徑》, 江蘇省委辦公室、省政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革的意見(jiàn)》, 廣東省政府出臺(tái)了《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》等。此外, 還有一些地區(qū)甚至由各縣 (市、區(qū)) 各自確定指導(dǎo)意見(jiàn)。各地區(qū)的進(jìn)展程度也有很大差異, 2014年底全國(guó)有4.7萬(wàn)個(gè)村莊完成農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革, 其中, 北京、浙江、江蘇改革覆蓋面達(dá)到98%、74.5%和50%。2015年12月底, 浙江省29489個(gè)村社完成改革, 占總村社數(shù)量的比例高達(dá)99.39%, 全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)工作。

(二) 推行:國(guó)家鞏固鄉(xiāng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的要求

2016年12月, 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》正式發(fā)布, 這是指導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的綱領(lǐng)性文件, 對(duì)推進(jìn)改革做了總體部署。文件指出:“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會(huì)主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求”, 改革的目的是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì), 重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)制度, 鞏固國(guó)家的鄉(xiāng)村執(zhí)政基礎(chǔ)。

開(kāi)展試點(diǎn)是國(guó)家推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方法。2014年10月, 經(jīng)中共中央、國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》印發(fā), 開(kāi)始在浙江省德清縣等29個(gè)縣 (市、區(qū)) 試點(diǎn)。主要開(kāi)展集體資產(chǎn)權(quán)能改革試點(diǎn), 重點(diǎn)探索保障農(nóng)民集體組織成員權(quán)利、發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能。2017年6月, 農(nóng)業(yè)部確定浙江省樂(lè)清市等100個(gè)縣 (市、區(qū)) 作為新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)單位。試點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)一步包括了全面開(kāi)展清產(chǎn)核資、加強(qiáng)集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理, 探索確認(rèn)集體成員身份、推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能、發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。2018年, 第三批試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大范圍, 確定吉林、江蘇、山東3個(gè)省開(kāi)展整省試點(diǎn), 河北石家莊市等50個(gè)地市開(kāi)展整市試點(diǎn), 天津市武清區(qū)等150個(gè)縣 (市、區(qū)) 開(kāi)展整縣試點(diǎn)。將原來(lái)的“探索確認(rèn)集體成員身份”調(diào)整為“全面確認(rèn)集體成員身份”, 提出了開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記有關(guān)事宜。明確規(guī)定, 到2021年底要基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。改革確定了總體部署、重點(diǎn)推進(jìn)、先行試點(diǎn)、實(shí)施路徑, 建立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)工作定期報(bào)告制度等。三批試點(diǎn)涉及縣級(jí)行政單位1000個(gè)左右。[8]

由此可以看出, 20世紀(jì)80年代至今, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)歷了由自發(fā)探索的誘致性制度變遷到國(guó)家推行的強(qiáng)制性制度變遷的變化, 從自下而上的改革探索轉(zhuǎn)變成自上而下的全面推進(jìn)。但是, 在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過(guò)程中, 基層政府也出現(xiàn)了一定的偏差。

二、改革試點(diǎn)過(guò)程中的偏差

“地方政府公司主義” (local government corporatism) 是Jean C.Oi基于蘇南模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展提出的概念, [9]99-126趙樹(shù)凱在此基礎(chǔ)上提出了“地方政府公司化”。[10]48-50理想中的基層政府應(yīng)該是嚴(yán)格貫徹中央政府意志, 為基層提供社會(huì)管理和公共服務(wù), 建立、鞏固國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的合法性基礎(chǔ)。但是, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中, “公司化”的偏向?qū)е赂母镌圏c(diǎn)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)偏差。

(一) 改革試點(diǎn)工作以考核要求為導(dǎo)向

地方政府以追求“考績(jī)”為主要目標(biāo), 改革試點(diǎn)工作也是以滿足上級(jí)試點(diǎn)檢查要求為導(dǎo)向, 主要依賴文件起草和宣傳報(bào)道顯示試點(diǎn)成績(jī), 而不是以揭示現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、探索解決辦法為基本遵循, 所以難以達(dá)到試點(diǎn)的目的。

2017年6月, Z省A縣被列為全國(guó)集體產(chǎn)權(quán)制度改革第二批試點(diǎn)縣之一。該縣下轄25個(gè)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、街道辦事處) 911個(gè)行政村, 戶籍總?cè)丝?30萬(wàn)人。試點(diǎn)任務(wù)包括7個(gè)方面:全面開(kāi)展村級(jí)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資, 全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理, 探索確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份, 探索賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能, 探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式, 探索多種形式發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 探索規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。試點(diǎn)工作期限為2017年8月至2018年10月。該縣首先成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室, 并制定了實(shí)施方案。由于該縣對(duì)試點(diǎn)工作的具體實(shí)施措施不清晰, 特別委托了某高?？蒲袌F(tuán)隊(duì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但是, 2018年4月中期考核時(shí), 該縣還只是停留在下發(fā)文件的狀態(tài), 沒(méi)有一個(gè)村進(jìn)行改革試點(diǎn)。試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人聲稱, 小組領(lǐng)導(dǎo)雖為縣委主要領(lǐng)導(dǎo), 但是他們往往更重視上級(jí)直接考核的工作, 很難抽出時(shí)間推動(dòng)這項(xiàng)工作, 而辦公室掛靠在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站, 工作人員主要精力也在忙于由上級(jí)組織部門直接督辦的“白條”清理等工作, 導(dǎo)致試點(diǎn)工作沒(méi)有實(shí)質(zhì)開(kāi)展。該縣領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作督查過(guò)程中, 明確指出試點(diǎn)工作“存在進(jìn)度緩慢、清產(chǎn)核資難度大、土地性質(zhì)變化大、前期股改工作基礎(chǔ)不扎實(shí)等問(wèn)題”。

在試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢的情況下, 該縣邀請(qǐng)所委托的高?？蒲袌F(tuán)隊(duì)進(jìn)行指導(dǎo), 試點(diǎn)工作最終變成了制定文件和宣傳報(bào)道。該縣的主要任務(wù)就是圍繞試點(diǎn)要求制定7—8個(gè)文件, 并撰寫相關(guān)文章進(jìn)行宣傳或上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批。該縣還抽調(diào)農(nóng)業(yè)局辦公室副主任專職負(fù)責(zé)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)宣傳工作, 把宣傳工作納入各鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、街道) 改革試點(diǎn)考核范圍, 要求及時(shí)上報(bào)宣傳材料。2018年10月, 該縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作總結(jié)中, 首先強(qiáng)調(diào)的就是《人民日?qǐng)?bào)》、《光明日?qǐng)?bào)》、《浙江日?qǐng)?bào)》、《農(nóng)村信息報(bào)》等媒體的宣傳報(bào)道, 以及某副省長(zhǎng)對(duì)報(bào)道的批示肯定, 并強(qiáng)調(diào)制定的《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案》、《發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)資金和項(xiàng)目管理辦法》、《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理實(shí)施辦法》等文件。

(二) 避重就輕的實(shí)際運(yùn)作

試點(diǎn)工作以應(yīng)付考核為主, 還體現(xiàn)在為降低改革“成本”而回避試點(diǎn)工作中的難題。全面開(kāi)展村級(jí)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資, 是Z省A縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的第一項(xiàng)內(nèi)容, 也是最基礎(chǔ)的工作。但是, 由于清產(chǎn)核資容易引發(fā)村莊歷史積累矛盾, 該縣實(shí)際上沒(méi)有全面進(jìn)行清產(chǎn)核資。全市下發(fā)“股權(quán)證”的村莊只是極少數(shù), 甚至20%—30%的村沒(méi)有基本的資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、臺(tái)賬資料等。該縣試點(diǎn)工作辦公室工作人員坦言, 沒(méi)有發(fā)產(chǎn)權(quán)證的村莊, 多多少少都是有問(wèn)題的。在試點(diǎn)結(jié)束后的報(bào)告中, 回避了“股權(quán)證”發(fā)放情況的統(tǒng)計(jì)。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定是另一個(gè)難題, 但這屬于基礎(chǔ)工作。在國(guó)家沒(méi)有關(guān)于明確界定成員的規(guī)范的情況下, Z省A縣同樣回避了這一問(wèn)題。該縣試點(diǎn)工作辦公室工作人員指出, 基層政府關(guān)于成員界定的規(guī)定“宜粗不宜細(xì)”, 把決定權(quán)下放給村民自治委員會(huì)或股份經(jīng)濟(jì)合作社, 這樣規(guī)定雖然增加了鄉(xiāng)村組織的治理壓力, 但是避免了基層政府成為矛盾焦點(diǎn)的問(wèn)題。這種回避矛盾的做法, 使得成員界定問(wèn)題下移到村莊, 留下一些重大的遺留問(wèn)題。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作避重就輕的另一個(gè)表現(xiàn), 就是對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比較少的村莊, 僅僅進(jìn)行名義上的股份合作制改革。當(dāng)前, 全國(guó)有74.9%的村莊每年集體經(jīng)營(yíng)收益在5萬(wàn)以下或者沒(méi)有收益。A縣在執(zhí)行省級(jí)政府村莊“削薄化債”任務(wù)的過(guò)程中, 認(rèn)為省級(jí)政府關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性收入5萬(wàn)以上的規(guī)定不科學(xué), 尤其不適合該縣村莊分散、行政村數(shù)量過(guò)多、規(guī)模過(guò)小的情況, 指出該縣20%以上的村莊人口過(guò)少, 不具備任何資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì), 村莊集體經(jīng)營(yíng)性收入不可能達(dá)到5萬(wàn)以上。而縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)為避免合并村莊引發(fā)的上訪風(fēng)險(xiǎn), 又難以通過(guò)合并村莊、撤銷規(guī)模過(guò)小村莊, 達(dá)到“削薄化債”目標(biāo)。于是, 他們通過(guò)放寬數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)范圍, 甚至編造的方式來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。本該在實(shí)踐中積極探索的改革試點(diǎn)工作, 異化成了起草文件、宣傳報(bào)道。甚至截止改革試點(diǎn)工作完成時(shí)間, 該縣仍有4個(gè)矛盾比較復(fù)雜的村莊沒(méi)有進(jìn)行股份合作制改革。

三、改革偏差影響基層治理

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是要逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)制度。但是, 部分地區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題反而成為農(nóng)民信訪的重要原因。

(一) “成員界定”問(wèn)題導(dǎo)致的沖突

如前所述, 中央政府關(guān)于成員界定只是給出了指導(dǎo)性意見(jiàn), 地方政府為回避矛盾, 又下放給鄉(xiāng)村組織, 導(dǎo)致不同村莊成員界定原則的差異。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū), 由于成員界定和股權(quán)固化等原因, 集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)糾紛問(wèn)題頻發(fā), 甚至成為農(nóng)村信訪最主要的問(wèn)題。[11]64-68此外, 基層政府為了回避矛盾, 沒(méi)有全面進(jìn)行清產(chǎn)核資, 導(dǎo)致部分村莊長(zhǎng)期資產(chǎn)不清的局面得不到扭轉(zhuǎn), 進(jìn)一步加劇了集體產(chǎn)權(quán)糾紛的復(fù)雜性。

(二) “村改居”社區(qū)的“去集體化”

在土地財(cái)政的激勵(lì)下, 地方政府具有占有城中村、城郊村土地增值收益的動(dòng)力。Z省B縣屬于國(guó)家農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革第三批試點(diǎn)縣, 該縣為了占有城中村和城郊村的土地資源增值收益, 出臺(tái)了體現(xiàn)將“村改居”社區(qū)“去集體化”的政策導(dǎo)向。該縣《關(guān)于開(kāi)展撤村建居工作的實(shí)施意見(jiàn)》指出:“在撤村建居后, 對(duì)原村剩余集體土地可以按城市建設(shè)規(guī)劃和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要, 經(jīng)原村集體經(jīng)濟(jì)組織同意后, 依法逐步征收為國(guó)有?！蓖瑫r(shí)出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)留用地管理的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定, 由政府對(duì)留用地進(jìn)行貨幣化收購(gòu), 不允許“村改居”社區(qū)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)留用地。

通常, “村改居”社區(qū)會(huì)成立股份經(jīng)濟(jì)合作社來(lái)管理集體產(chǎn)權(quán), 如果股份經(jīng)濟(jì)合作社喪失了以土地為主的資源性資產(chǎn), 其經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)完全可以公司化。而且, 股份經(jīng)濟(jì)合作社的制度設(shè)計(jì), 使其難以從事公司具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品生產(chǎn)或商業(yè)開(kāi)發(fā), 大都只能通過(guò)建設(shè)住宅、商場(chǎng)進(jìn)行物業(yè)出租, 獲取穩(wěn)定收益。當(dāng)?shù)乜h領(lǐng)導(dǎo)、街道干部認(rèn)為, “村改居”社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社在逐漸失去資源性資產(chǎn)后, 會(huì)逐漸公司化和消亡。雖然這是原村民所不希望的, 但是, 當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)使原有居民分散到不同社區(qū)、限制其資源開(kāi)發(fā)的政策, 限制股份經(jīng)濟(jì)合作社的發(fā)展, 并促使其逐漸消亡。

(三) 集體經(jīng)濟(jì)薄弱村莊改革的“虛化”

地方政府在推進(jìn)薄弱村莊的集體產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí), 往往會(huì)簡(jiǎn)單地將很小一部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份量化, 而不再對(duì)資源性資產(chǎn)進(jìn)行治理改革。由于74.9%的村莊每年集體經(jīng)營(yíng)收益在5萬(wàn)以下或者沒(méi)有收益, 所以, 絕大部分村莊的村民都不會(huì)有分紅, 改革試點(diǎn)效果不明顯, 甚至相當(dāng)多的村莊集體產(chǎn)權(quán)制度改革并沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)行, 只是由村干部為應(yīng)付檢查準(zhǔn)備一些材料, 導(dǎo)致改革的“虛化”。在具有潛在開(kāi)發(fā)價(jià)值的村莊, 由于沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行“資源變資產(chǎn), 資金變股金, 農(nóng)民變股東”的改革, 導(dǎo)致了一些地方優(yōu)質(zhì)資源性資產(chǎn)被廉價(jià)圈占, 而村民無(wú)法分享土地等資源的增值收益。

四、改革試點(diǎn)的調(diào)適

治理體系存在的問(wèn)題是導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)出現(xiàn)偏差的重要原因, 改革和完善治理體系, 才能有效推進(jìn)農(nóng)村改革。

(一) 完善改革試點(diǎn)機(jī)制

在推進(jìn)政府主導(dǎo)的改革試點(diǎn)的同時(shí), 更要重視基層自發(fā)的實(shí)踐探索。20世紀(jì)80年代以來(lái), 農(nóng)村改革采取試驗(yàn)、試點(diǎn)的方式, 進(jìn)行方法試錯(cuò)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié), 這曾是控制改革風(fēng)險(xiǎn)、探索改革經(jīng)驗(yàn)的有效辦法。但是, 隨著政治經(jīng)濟(jì)制度的變遷, 這個(gè)方法也不再那么有效。許多非試點(diǎn)地區(qū)的探索, 比試點(diǎn)地區(qū)更值得研究。中央主導(dǎo)的改革試驗(yàn)一定程度上不具有前瞻性、獨(dú)創(chuàng)性和突破性。[12]基層政府和干部的考核體系, 往往導(dǎo)致他們不敢試錯(cuò), 而試錯(cuò)本是試驗(yàn)試點(diǎn)的基本要求, 不敢或不能試錯(cuò)就不是真正的改革試點(diǎn), 改革探索往往都是要突破現(xiàn)有制度規(guī)定的, 因而, 需要進(jìn)一步研究改革試點(diǎn)的有效機(jī)制。當(dāng)前, 應(yīng)該在試點(diǎn)地區(qū)封閉運(yùn)行、控制風(fēng)險(xiǎn)的情況下, 鼓勵(lì)地方出臺(tái)關(guān)于清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)賦能等方面的詳細(xì)規(guī)定, 并積極探索產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制, 同時(shí)明確不能因這些試點(diǎn)規(guī)定或機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題而在試點(diǎn)驗(yàn)收時(shí)追究地方責(zé)任。

(二) 改進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)初步構(gòu)建了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治治理體系, 但還需要完善集體經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制。當(dāng)前, 大部分村莊集體經(jīng)濟(jì)組織成員是由村兩委成員兼任的, 甚至有些村莊根本沒(méi)有成立集體經(jīng)濟(jì)組織, 而由村民自治委員會(huì)代行經(jīng)濟(jì)職能。但是, 村民自治委員會(huì)畢竟是自治組織, 而不是經(jīng)濟(jì)組織, 缺乏有效的制約機(jī)制, 難以避免尋租問(wèn)題, 導(dǎo)致集體所有變成“干部所有”。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá), 尤其是經(jīng)營(yíng)性收入比較高的村莊, 要建立獨(dú)立運(yùn)行的股份經(jīng)濟(jì)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)于大部分集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱、不足以為其獨(dú)立運(yùn)行提供運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的村莊, 可以繼續(xù)由村民自治委員會(huì)代行經(jīng)濟(jì)管理職能, 但是, 要積極引導(dǎo)村民選舉有經(jīng)濟(jì)管理能力的人擔(dān)任村委會(huì)主任, 并建立切實(shí)可行的村民參與機(jī)制, 保障村民的集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益。當(dāng)前, 需要盡快對(duì)社區(qū)股份合作社制度框架進(jìn)行頂層設(shè)計(jì), [13]33-40更好地界定成員身份, 促進(jìn)落后地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)質(zhì)開(kāi)展, 并維護(hù)“村改居”社區(qū)居民分享土地增值收益的合法權(quán)益。

(三) 探索產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制

當(dāng)前, 我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程不斷加快, 一些重大戰(zhàn)略部署相繼出臺(tái)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要更好地促進(jìn)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè), 推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施, 就需要著力開(kāi)展產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制改革。通過(guò)回顧農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的原因可以發(fā)現(xiàn), 新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度就是隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加快, 大量農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商、進(jìn)城落戶, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)生重大變化的情況下更好地處置和管理原有集體資產(chǎn)而產(chǎn)生的。而隨著資本下鄉(xiāng)、市民下鄉(xiāng)帶來(lái)的鄉(xiāng)村旅游、新型家庭農(nóng)場(chǎng)的蓬勃發(fā)展, 農(nóng)村資源資本化問(wèn)題也成為需要重點(diǎn)研究探索的議題。農(nóng)民進(jìn)城、資本下鄉(xiāng)必然引起大量要素重新配置, 因此, 必須健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng), 推動(dòng)農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)規(guī)范運(yùn)行, 把開(kāi)展農(nóng)村資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)有條件轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份合作試點(diǎn)作為推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。完善的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制, 有利于盤活農(nóng)村資源要素, 增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入, 促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

基金： 浙江農(nóng)林大學(xué)科研發(fā)展基金人才啟動(dòng)項(xiàng)目 (項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):W20180056) 的研究成果;

作者簡(jiǎn)介：劉傳磊 李小娜 浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院浙江省鄉(xiāng)村振興研究院 中共杭州市臨安區(qū)委黨校

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)2019年01期 

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