摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代國家鄉(xiāng)村治理政策的升華。鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型是國家政策推動的結(jié)果, 鄉(xiāng)村治理形態(tài)的變革也是國家政策影響的結(jié)果。隨著國家鄉(xiāng)村的政策由資源汲取型向輸入型轉(zhuǎn)變, 作為嵌入國家治理體系的村民自治模式也應(yīng)隨之發(fā)生相應(yīng)的變革。微自治這一鄉(xiāng)村治理的新探索, 通過自治基本單元下沉, 能夠激發(fā)基層自治活力, 是村民自治的有益補充, 對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施具有重要意義。微自治有其歷史制度底色, 是對村治自然空間的回歸, 更是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的主體基礎(chǔ)、行動保障和平臺支撐。
一、問題的提出
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署, 是做好“三農(nóng)”工作的總抓手, 是解決新時代社會主要矛盾的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展, 以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕為總體要求”, [1]這其中產(chǎn)業(yè)興旺是物質(zhì)基礎(chǔ), 生態(tài)宜居是外在表象, 鄉(xiāng)風(fēng)文明是精神內(nèi)涵, 治理有效是政治保證, 生活富裕是最終目標。相對于其他四個鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求, “治理有效”無疑具有根本意義, 或者說其他四個方面是“治理有效”的具體延展、表現(xiàn)和結(jié)果。特別是在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀背景下, 鄉(xiāng)村治理水平和治理模式成為一個值得關(guān)注的核心話題。
20世紀80年代以來的“村民自治”運動, 促使我國普遍建立起了自我管理、自我教育、自我服務(wù)及民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的村民自治制度, 村級治理取得一定成效。然而, 由于受制于西方民主話語體系, 造成“選舉的形式化”, [2]村級治理的“弱化和虛化”。[3]同時, 村級治理并沒有擺脫行政干預(yù), 成為一個自治主體, 相反, 在壓力型體制下, 村級治理依然難以擺脫半行政化的命運。[4]近年來, 隨著城市化的推進, 部分地區(qū), 特別是中西部地區(qū)鄉(xiāng)村的衰敗與“空心化”是一個令人憂慮的現(xiàn)實問題。[5]地方政府為此普遍開展了合村并組, 實行村干部職業(yè)化, [6]試圖建立制度化的村級治理體系。然而, 村級組織的正規(guī)化, 村干部職業(yè)化, 村級治理喪失了靈活性, [7]村兩委懸浮于農(nóng)村社會之上, 村民自治難以有效實現(xiàn), 甚至陷于制度“空轉(zhuǎn)”, 難以“落地”, 村民自治在農(nóng)村治理過程中“失落”, [8]村級治理亟待轉(zhuǎn)型。
農(nóng)村是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落腳點, “治理有效”的內(nèi)在要求需要村級治理方式和模式在新時代作出積極回應(yīng)。由于村級治理所涉及的事務(wù)基本都是瑣小細碎, 且具有差異化和彌散化特征, 很難納入官僚行政化治理體系。因此, 結(jié)合傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式, 探索一種新的村級事務(wù)治理形式就被提上日程。一些地區(qū)的鄉(xiāng)村實踐也為我們提供了嶄新的視角, 如四川崇州推行的“村民議事會”、湖北秭歸的“兩長八員”、廣東云浮和安徽望江的“村民理事會”等, 這些創(chuàng)新都以村民小組為基本單位, 激發(fā)微觀層面的自治活力, 實現(xiàn)治理單元下沉。中央也對此給予肯定, 自2014年到2018年, 連續(xù)5年的中央一號文件都反復(fù)提及開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。此外, 在2016年還頒布了《〈關(guān)于以村民小組或自然村委基本單元的村民自治試點方案〉的通知》, 進一步凸顯村治基本單元對改善村民自治的重要意義。2013年安徽省頒布的《安徽省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》首次將村民理事會寫入地方性法規(guī)。這些地方實踐創(chuàng)新及中央文件的發(fā)布也引起理論界的爭議, 并建構(gòu)了一個新詞匯“微自治”。針對“微自治”, 有學(xué)者認為其強化了“村民小組”的自治功能, 以村居民自治為前提和基礎(chǔ), 又是對它的超越與發(fā)展, [9]是建制村以下內(nèi)生外動的村民自治, 是村民自治的3.0版;也有學(xué)者認為當(dāng)前村民自治的困境并不是“單元下沉”所能解決的, 村民自治無法“落地”的根本原因在于農(nóng)村市場化進程帶來的家戶消費膨脹以及家戶主義盛行, 未來村民自治的方向應(yīng)該是“單元上移”;[10]還有學(xué)者指出, 微自治載體的“村民理事會”不是也無力成為村民自治下沉的組織載體。[11]
實踐的推進為我們的研究提供了鮮活的素材, 學(xué)界的爭議讓我們保持理性的視角。鑒于在目前及未來可見的一段時間內(nèi), 自治單元上移都是不現(xiàn)實的, 通過逐步完善拓展村級治理, 推行自治單元下沉, 實行自然村為治理單元, 即實行微自治, 無疑是一個可行選擇。本文所論述的微自治是對當(dāng)前村民自治制度的拓展, 是將村民自治中一定的治理權(quán)力和功能下沉至自然村, 并以之為治理單元, 賦予更大的空間和自由度, 從而實現(xiàn)村民自治與現(xiàn)實農(nóng)村社會基礎(chǔ)相適應(yīng), 真正發(fā)揮村民自治的功能, 謀求國家與農(nóng)民在治理上的相對性和制度均衡。[12]在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下, 在以資源汲取型向全面輸送型轉(zhuǎn)變的重要歷史時刻, 微自治對于解決新時代社會主要矛盾具有重要意義。那么, 微自治是否有歷史底色?其空間如何轉(zhuǎn)換?現(xiàn)實政策如何有效輸入?因此, 有必要對微自治的歷史邏輯、空間邏輯及現(xiàn)實邏輯進行闡釋。
二、微自治的歷史邏輯:鄉(xiāng)村治理的發(fā)展脈絡(luò)
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是近百年鄉(xiāng)村治理理念的升華, 體現(xiàn)了新時代黨對“三農(nóng)”問題的根本性判斷與重要部署。因此, 要深刻認識并把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 就必須將其放入鄉(xiāng)村治理的歷史長河中, 要將其放入中華民族偉大復(fù)興的歷史環(huán)境中去思考, 才能真正理解其確立的問題意識和現(xiàn)實考量。在中國走向現(xiàn)代化的巨變和轉(zhuǎn)型過程中, 鄉(xiāng)村治理的歷史變遷主要經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治到民國時期的鄉(xiāng)村建設(shè)運動, 社會主義新農(nóng)村建設(shè)及當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略四個階段。“今天和明天的選擇是由過去決定的。”[13]不同時期的鄉(xiāng)村治理形式都具有一定的獨立性和不同的特點, 但其發(fā)展脈絡(luò)是我們正確把握當(dāng)下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所不能忽視的。
(一) 傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治:鄉(xiāng)村自治的底色
傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理實行的是“鄉(xiāng)紳自治”, 即“國權(quán)不下縣, 縣下惟宗族, 宗族皆自治, 自治靠倫理, 倫理造鄉(xiāng)紳”。[14]鄉(xiāng)紳一直是我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者, 是國家在鄉(xiāng)村治理的代理人。鄉(xiāng)紳自治經(jīng)歷幾千年的變遷, 其積極意義仍值得借鑒。鄉(xiāng)紳自治構(gòu)建了傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理的一整套治理體系, 造就了獨特的鄉(xiāng)村秩序。
一是以自然村落為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是以自然村落為主, 這些村落主要基于共同的血緣、地緣和利益而結(jié)成共同體, 基本是由家戶逐步擴大聯(lián)結(jié)而成, 活動的空間也主要在自然村落。這種村落規(guī)模一般比較小, 由共同的血緣、地緣而聯(lián)結(jié), 而不是國家建構(gòu)的結(jié)果, 相互間都知根知底, 家戶與宗族利益基本一致。人們也只有依靠家族才能獲得必要的生存資源。自然村落也構(gòu)成鄉(xiāng)紳自治的基本空間。
二是自治。受制于生產(chǎn)力發(fā)展水平和行政成本的限制, 古代統(tǒng)治者留足了鄉(xiāng)紳自治的空間, 除賦稅等事務(wù)外, 鄉(xiāng)村和國家之間關(guān)聯(lián)度有限?！皣覚?quán)力在人民實際生活中作用是松弛和微弱的, 是無為的。”[15]鄉(xiāng)村事務(wù)基本都是由具有濃厚鄉(xiāng)土情結(jié)的鄉(xiāng)紳以儒家倫理對鄉(xiāng)村進行治理, 處理民間糾紛, 維持鄉(xiāng)村公共秩序。同時, 在鄉(xiāng)村治理中, 鄉(xiāng)紳秉承儒家思想為核心的倫理文化, 大都具有家國情懷, 以“修身、齊家、治國、平天下”為己任。因此, 鄉(xiāng)紳主動承擔(dān)完善鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任。
三是共同體作用。傳統(tǒng)社會中治理形成兩個截然不同而又密切相關(guān)的治理體系, 即官僚制和鄉(xiāng)紳自治。皇權(quán)如果沒有有效的制衡將會顯現(xiàn)無限的任性, 因此, “在鄉(xiāng)村內(nèi)部, 有一個鄉(xiāng)村 (政權(quán)) 對峙的磐石般團結(jié)的地方鄉(xiāng)紳階層的委員會。不管你想做什么, 不管你想進行什么變革, 都必須同這種委員會達成協(xié)議, 才能做點實事。不然的話, 你這個知縣就會像地主、房東、東家, 一言以蔽之, 一切族外的‘上司’一樣, 遇到頑強的抵抗”。[16]
(二) 鄉(xiāng)村建設(shè)運動:舊邦新命
近代已降, 面對“千年未有之變局”, 特別是長期的政治動蕩和工業(yè)化的發(fā)展導(dǎo)致的“城鄉(xiāng)背離”, 多方開始對農(nóng)村進行壓榨, 傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟和鄉(xiāng)土社會格局瀕臨崩潰, 鄉(xiāng)村整體呈現(xiàn)出政治失序、經(jīng)濟凋敝、文化失調(diào)的狀態(tài)。面對這一現(xiàn)狀, 一些鄉(xiāng)紳和知識分子開展了以鄉(xiāng)村教育等為主題的鄉(xiāng)村建設(shè)運動。
鄉(xiāng)村建設(shè)的萌芽始于20世紀初的由地方鄉(xiāng)紳發(fā)起的鄉(xiāng)村實踐。如河北定縣米春明、米迪剛父子1904年開展的“翟城實驗”:成立自治組織, 興辦新式教育及發(fā)展地方經(jīng)濟。彭禹廷在河南鎮(zhèn)平開展的“由紳治到自治”實踐。1這些早期的鄉(xiāng)村建設(shè)運動并沒有形成連鎖型擴展。20世紀30年代以后, 鄉(xiāng)村建設(shè)運動在盧作孚、梁漱溟、晏陽初等知識分子帶動下, 迅速在全國發(fā)展起來。無論盧作孚的“北碚模式”、梁漱溟的“鄒平模式”, 還是晏陽初的“定縣模式”, 都更加注重教育及鄉(xiāng)村的作用, “今后必須使大多數(shù)民眾覺醒, 獻其心力, 而后建設(shè)可期, 民族復(fù)興可致, 而中國大多數(shù)的民眾, 固在鄉(xiāng)村”。[17]值得指出的是, 民國時期的鄉(xiāng)村建設(shè)思想并非知識分子的個體訴求或主觀實驗, 而是其對當(dāng)時現(xiàn)代化進程的歷史反思, 也是對鄉(xiāng)村建設(shè)實踐的凝練思考。而當(dāng)時的鄉(xiāng)村建設(shè)運動也是以自然村為基本單元的。
(三) 新農(nóng)村建設(shè):國家進場與回撤
中華人民共和國成立后, 國家為汲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余, 支持新中國的城市工業(yè)的發(fā)展, 開始全面掌控鄉(xiāng)村主導(dǎo)權(quán):在縣下設(shè)立人民公社等政府組織;建立民主集中的黨政體制, 在鄉(xiāng)村設(shè)立黨組織以改造鄉(xiāng)村;通過輸入國家公共政策, 將國家意志落實到鄉(xiāng)村;打破宗法體制, 以法律體系規(guī)范鄉(xiāng)村秩序。建國后對鄉(xiāng)村進行改造, 建立了人民公社制度, 形成一個以集體所有制為基礎(chǔ)的基層社會。而隨后在“文革”過程中對鄉(xiāng)村精英的打擊, 使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治的因素受到極大破壞。
改革開放后, 人民公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機構(gòu)所取代, 國家權(quán)力逐步從鄉(xiāng)村回收。以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為宗旨的村民委員會自治制度逐步在全國建立。但是, 由于國家對鄉(xiāng)村資源的汲取政策沒有改變, 面對高額的稅費征收等任務(wù), 村干部行政化日益嚴重, 鄉(xiāng)村自治日益形式化, 基本懸浮于村民, 陷于空轉(zhuǎn)。
21世紀以來, 隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展, 在2005年, 農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟的比重降至12.4%, 同時, 國內(nèi)生產(chǎn)總值增速保持9%以上, GDP實現(xiàn)18萬億元, 國家財政收入突破3萬億元, 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件已基本成熟。[18]最終2006年國家徹底廢除農(nóng)業(yè)稅。由此, 中央提出社會主義新農(nóng)村建設(shè), 確立“以工哺農(nóng)”“以城帶農(nóng)”的方針, 提出生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的基本要求。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中, 中央逐步加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給, 在公路、水利、通信等方面加大投入, 以期縮小城鄉(xiāng)差距。
新農(nóng)村建設(shè)強調(diào)的管理民主, 更多地受制于西方民主話語體系影響, 與鄉(xiāng)村基層治理并非完全相容。對于如何激發(fā)村民的民主治理能力, 如何協(xié)調(diào)基層民主與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)及如何低成本解決農(nóng)村中細小瑣碎、偶然的、季節(jié)性的及重復(fù)性比較差且不規(guī)范的事務(wù), 沒有提供有效的解決辦法。
(四) 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略:國家回歸
黨的十九大報告指出, 當(dāng)前我國社會主要矛盾已經(jīng)演變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。而當(dāng)前我國最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡, 最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展的不充分。因此, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對當(dāng)前主要矛盾研判而提出的重要戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以鄉(xiāng)村為主體的發(fā)展戰(zhàn)略, 其目標是在保持鄉(xiāng)村獨立性和差異化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合, 以此消解發(fā)展的不平衡和不充分性。[19]
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出, 顯示國家對當(dāng)前農(nóng)村問題的認識進入新的高度。國家力量進一步進入鄉(xiāng)村, 只不過這次不再是汲取鄉(xiāng)村資源, 而是攜帶各種資源而來。如果說20世紀80年代村民自治制度取代人民公社制是國家權(quán)力的一種“撤退”, 是囿于資源短缺的無奈, 那么新時代隨著國家綜合國力的增強, 國家以強大的資源優(yōu)勢深入鄉(xiāng)村, 加大對鄉(xiāng)村的改造, 無疑又是一種國家力量的“回歸”。此時在體制架構(gòu)上雖然還是“鄉(xiāng)政村治”的基本自治體制, 但是受項目制及財政轉(zhuǎn)移支付兩種資源的輸入方式影響, 鄉(xiāng)村治理格局產(chǎn)生了深刻的變化, 特別是村民自治的運作邏輯和過程。以激發(fā)基層自治活力, 促進村民參與為目標的“微治理”創(chuàng)新應(yīng)運而生。
綜上, 以歷史的脈絡(luò)來看鄉(xiāng)村治理的命題, 其更多的是依托自然村落, 依靠鄉(xiāng)村精英, 進行自我管理和服務(wù), 這是微自治的歷史萌芽, 是我們需要持續(xù)挖掘的鄉(xiāng)村治理的歷史制度底色。同時, 我們也發(fā)現(xiàn), 鄉(xiāng)村治理與國家發(fā)展的歷史進程緊密相關(guān), 特別是國家的資源配置方式。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治及民國時期的鄉(xiāng)村建設(shè)運動, 都是資源汲取型背景下對傳統(tǒng)自治基礎(chǔ)上的改良。新中國成立后的社會主義新農(nóng)村運動和新時代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 則是國家主導(dǎo)下以資源輸入為主的深度變革。因此, 理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 就要明了當(dāng)前的農(nóng)村已不再是國家現(xiàn)代化的實現(xiàn)手段, 而是國家發(fā)展的目標。
三、微自治的空間邏輯:自然村治理的回歸
那么, 當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的村治是否具有一定的路徑依賴?從傳統(tǒng)自然村的治理到以自然村為基本單元的治理, 是否具有歷史必然性?這種情況下的村治空間邏輯是如何轉(zhuǎn)換的?
(一) 以自然村為空間的自治
20世紀80年代初, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行后, 人民公社逐步解體。然而, 隨之而來的卻是農(nóng)村公共事務(wù)處于一種“真空”狀態(tài)。如何建立與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)就成為一個重要議題。1980年, 廣西宜州合寨村當(dāng)時就面對“賭博多、盜竊多、濫砍濫伐多、唱痞山歌多、放浪蕩牛馬多、搞封建迷信活動多、管事的人少”等“六多一少”問題。針對這些問題, 當(dāng)時的果作這個自然村就建立了全國首個村民委員會, 開創(chuàng)了村民自治的先河。中央及時發(fā)現(xiàn)這個創(chuàng)新, 加以充分肯定, 并將其轉(zhuǎn)換為國家政策:1982年《憲法》第一次出現(xiàn)了村民委員會, 并明確規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地設(shè)立居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！彪S后, 1987年的《村民委員會組織法 (試行) 》將村民委員會界定為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。同時, 該法明確規(guī)定:“村民委員會根據(jù)村民居住狀況, 人口多少, 按照便于群眾自治的原則設(shè)立?！薄按迕裎瘑T會一般設(shè)在自然村;幾個自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會;大的自然村可以設(shè)立幾個村民委員會?！边@就在法律上明確了村的范圍是自然村, 村民自治的基礎(chǔ)應(yīng)該以自然村為中心。
(二) 以行政村為空間的自治
隨著《村民委員會組織法 (試行) 》的頒布, 村民自治制度在全國普遍建立起來:原公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊分別改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會和村民小組, 形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村民委員會—村民小組”的基本制度形態(tài)。然而, 值得注意的是, 在廣西、廣東和云南三省、自治區(qū)卻有別于其他地區(qū), 其村民委員會基本設(shè)立在自然村。國家為了規(guī)范村民自治制度, 在1998年修訂的《村民委員會組織法》中刪除了村民委員會一般設(shè)在自然村等規(guī)定, 增加了“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”。在這個環(huán)境下, 廣西、廣東和云南等三省、自治區(qū)將鄉(xiāng)村制度改為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村民委員會—村民小組”體制。由此之后, 我國的村民自治基本都以行政村為主, 村委會基本不設(shè)在自然村。一般而言, 自然村和行政村之間的主要區(qū)別在于規(guī)模, 即人口更多, 一般超過2 000人;此外就是地域范圍更廣, 基本達到十幾甚至幾十平方公里。國家于2006年廢除農(nóng)業(yè)稅后, 面對鄉(xiāng)村的空心化等問題, 全國很多地方開展“合村并組”, 行政村的規(guī)模不斷壯大, 自然村大量消失。據(jù)統(tǒng)計, 2000年, 全國擁有360萬個自然村;2010年, 縮減到270萬個。在十年時間內(nèi)減少90萬個, 相當(dāng)于平均每天有300多個自然村消失。[20]
(三) 行政村空間下的微自治
行政村作為國家的基層組織單位, 要完成上級交代的各項行政任務(wù), 逐步行政化。而傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的有效因素逐步被忽視, 由此導(dǎo)致村民自治制度逐步喪失其應(yīng)有的基本功能。
為了解決村治懸浮化、政策落地難的問題, 當(dāng)前各地采取了一系列改革創(chuàng)新活動, 重塑自治基本單元, 開展微自治。如湖北秭歸縣將186個行政村劃為2055個自然村, 每個村落有30-80戶居民, 面積1-2平方公里;同時將村民自治基本單元下沉到自然村, 建立村落理事會, 設(shè)立“兩長八員”制, 依托村落中的“鄉(xiāng)賢”對村落事務(wù)進行治理, 縮短了村、民間距離, 促使各項政策落實到村落理事會。[21]再如廣東清遠下沉自治重心, 將村委會、黨支部同時下調(diào)到自然村, 將過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村兩級治理轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村民小組三級治理, 將村委會轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政服務(wù)站, 在自然村設(shè)立村民理事會、黨支部、農(nóng)民合作組織等來負責(zé)自然村事務(wù)。這些探索都有一些共同特征, 即都主動下沉自治重心, 壓縮自治空間, 將自然村作為自治的基本單元;自治單元劃分都結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況, 方便村民參與。
(四) 微自治基本單元的空間要素
空間是地理學(xué)界的概念, 其主要關(guān)注空間作為信息交流、傳遞的平臺功能。而政治學(xué)界對空間的理解則更側(cè)重于關(guān)注價值、規(guī)范的形成、社會的建構(gòu)。微自治的空間得以存在主要有場域、利益相關(guān)、社會事件三個要素維持。
一是“場域”。這是布迪厄?qū)嵺`社會學(xué)中一個非常重要的概念, 指的是:“在高度分化的社會中, 社會世界是由具有相對自主性的社會小世界構(gòu)成的, 這些社會小世界就是具有自身邏輯和必然性的客觀關(guān)系的空間, 而這些小世界自身特有的邏輯和必然性也不可化約成支配其他場域運作的那些邏輯和必然性?！盵22]微自治的基本單元主要是以自然村為邊界的地理空間。
二是利益相關(guān)。利益是人類行動的一切動力。[23]利益相關(guān)者理論通過對利益相關(guān)者進行管理, 促使其適應(yīng)外部環(huán)境變化, 進而提升管理績效, 實現(xiàn)組織戰(zhàn)略。微自治治理單元的產(chǎn)生與利益相關(guān)密不可分, 決定著微自治的形式、范圍和實效, 進而奠定微自治的基礎(chǔ)。當(dāng)前影響微自治治理單元的利益相關(guān)變量主要有公共產(chǎn)品供給、土地產(chǎn)權(quán)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。微自治治理單元中的三個利益相關(guān)變量如道路修建等公共產(chǎn)品供需一致, 土地等生產(chǎn)資料產(chǎn)權(quán)歸屬明晰, 經(jīng)濟作物等產(chǎn)業(yè)發(fā)展相同, 則微自治的治理單元內(nèi)部就是一個高度利益相關(guān)的共同體。
三是社會事件。社會事件是利益相關(guān)者在獨特場域內(nèi)運用資源開展行動的過程和結(jié)果。微自治中, 村民圍繞村居生活中的事務(wù)進行治理, 如扶貧、水利建設(shè)、道路修建等, 這些事件以自然村為基本治理單元更能發(fā)揮實效。這些微自治社會事件不僅是自然村發(fā)展所必需, 也是一套完整的符號系統(tǒng), 它們闡釋著基本生活的內(nèi)容和意義, 是構(gòu)建微自治基本單元空間的根本載體。通過這些活動, 形成、維系著社會的價值規(guī)范, 維持地方社會的認同與凝聚。
綜上, 自然村由于治理空間較小, 利益聯(lián)系緊密, 社會關(guān)聯(lián)度較高, 相對于行政村治理空間, 往往有利于更好地處理各種瑣小事務(wù), 激發(fā)村民參與, 達成共識, 形成集體行動, 降低治理成本, 進而實現(xiàn)基層善治。而將自然村作為基本治理單元, 也是國家向社會的復(fù)歸。
四、微自治的現(xiàn)實邏輯:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的路徑省思
推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 以自然村作為微自治的基本單元, 可以激發(fā)村民的積極參與, 促使村民集體行動, 最終使眾多鄉(xiāng)村振興政策落到實處。
(一) 微自治基本單元的群眾參與:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的主體基礎(chǔ)
黨的十九大報告指出:“堅持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者, 是決定黨和國家前途命運的根本力量。”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本身就是為解決廣大農(nóng)村發(fā)展不充分的問題, 就是要滿足廣大農(nóng)村群眾對美好生活的需要, 就要尊重基層群眾的主體地位, 調(diào)動其積極參與的熱情。而微自治在非正式群眾動員方面無疑具有獨特的優(yōu)勢:
一方面, 微自治激發(fā)群眾參與熱情。當(dāng)前, 村民自治中群眾參與動機不強, 自治懸浮, 一個非常重要的原因就是群眾之間缺乏利益相關(guān)性?！叭藗儕^斗所爭取的一切, 都同他們的利益有關(guān)?！盵24]因此, 利益決定了人們的行為, 利益密切程度決定人們參與動機, 而利益密切又取決于人民與利益之間的距離。實踐證明, 利益與人們越近, 人們追求就越迫切, 由其引起的參與動機越激烈。[25]當(dāng)然, 如果人們距離利益較遠, 獲取的信息成本較高, 參與的動機也就越弱。而在微自治的自然單元中, 由于規(guī)模小, 利益表達更直接, 利益外溢效應(yīng)充分, 村民利益與自治活動密切相關(guān), 參與就分享到利益, 不參與則利益受損, 直接避免了“搭便車”問題。因此, 微自治以自然村為基本單元, 能更好地激發(fā)群眾參與自治的熱情, 而群眾在這樣的自治單元內(nèi), 會習(xí)得民主權(quán)利意識, 保障更有效的參與。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一些惠民政策, 如果能夠得到村民普遍的參與, 無疑將提升政策落地效果, 更好地滿足鄉(xiāng)村發(fā)展中的需要。
另一方面, 微自治能調(diào)動群眾參與意愿。群眾參與自治意愿低、造成自治空轉(zhuǎn)的一個重要原因就是自治規(guī)模過大, 群眾參與成本高, 回應(yīng)少。時間成本制約村民自治的有效性, 時限約束也會壓縮公共參與規(guī)模。如湖北省秭歸一個行政村的平均土地面積在10平方公里以上, 平均人口達到2000人。如要召開村民代表大會, 10點開會需要凌晨4點就要起床。[26]亞里士多德強調(diào):“人們關(guān)心著自己的所有, 而忽視公共的事務(wù), 對于公共的一切, 至多只留心到其中對他多少有些相關(guān)的事物。”[27]由此可見, 群眾的參與意愿取決于其個人利益與公共利益的相關(guān)度。如果個人利益和公共利益一致, 可實現(xiàn)可接受程度較高, 群眾的參與意愿就越強烈。在微自治的基本單元中, 由于自治單元較小, 彼此間關(guān)系緊密相依, 同質(zhì)化本質(zhì)較多, 個體利益單元較少, 個人利益與公共利益更趨一致, 參與意愿自然較高。
(二) 微自治基本單元的集體行動:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的行動保障
集體行動是由許多個體參加的、具有很大自發(fā)性的制度外行為。[28]集體行動與村民自治具有內(nèi)在的聯(lián)系, 正如科恩指出:“自治, 亦即社會成員集體參與決定一切有關(guān)自身的政策。”[29]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的很多政策落地都需要村民集體行動的配合, 可以說集體行動是鄉(xiāng)村振興的行動保障。當(dāng)然, 集體行動與行動單位規(guī)模, 即人口多少和地域范圍密切相關(guān)。正如柏拉圖指出, 適當(dāng)?shù)娜丝跀?shù)量就是能夠讓所有的公民都相互認識和彼此了解。[30]涂爾干也認為, 地域較大很難形成所謂的“有機團結(jié)”, 不利于集體行動和自治活動展開。[31]其實奧爾森曾揭示了一個具有共同利益的集體并非必然產(chǎn)生集體行動的根源在于集團內(nèi)廣泛存在的“搭便車”現(xiàn)象, 正因為集體利益是一種公共物品, 即使成員不付出成本也能坐享收益物品, 因而, 一個理性的人是不會參與到集體行動中去的, 因為這要花費私人成本, 而收益卻是集體共享。[32]5-13這就是當(dāng)前很多村民自治中, 將行政村作為村民自治基本單元, 由于行政村人口較多, 地域范圍過大, 村民利益不同, 很容易出現(xiàn)搭便車行為, 集體行動困難, 這也是導(dǎo)致一些地方很好的政策無法落地的根源。如一條貫穿行政村的公路, 可以為村民出行帶來極大便利, 特別是公路沿線的村民可以享受更大的福利, 但對于生活在距離公路較遠的自然村中的村民而言, 必須通過修建與公路連接的土路以方便出行。但是土路只與相應(yīng)的村落村民有關(guān)聯(lián), 不是涉及全村的公共產(chǎn)品, 因此讓不相干的村民出錢出力修土路就會遇到阻力, 在行政村內(nèi)很難形成一致集體行動。
“在任何情況下, 規(guī)模是決定對個體利益自發(fā)、理性的要求是否會導(dǎo)致有利于集團的行為的決定性因素。比起大集團, 小集團能夠更好地增進共同利益。”[32]42因此, 以自然村作為自治基本單元由于具有高度利益關(guān)聯(lián), 群眾可根據(jù)利益相關(guān)度, 參與公共議題討論, 開展集體行動, 最終實現(xiàn)村民自治的有效性, 也最終能夠?qū)⑧l(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實處。正如有學(xué)者指出:“聚居村落的居民之間的交流相對頻繁, 關(guān)系相對緊密, 從而可能形成相對緊密的社會組織結(jié)構(gòu)和較強的集體行動?！盵33]還是前面的例子, 如果修路之前先在微自治基本單元的自然村相關(guān)會議中能夠就修路達成共識, 然后再討論修路中的利益損害與補償, 就可以形成一致集體行動。
(三) 微自治的基本單元:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的項目載體
公共政策是一個政府選擇要做的人和事, 或者它選擇不去做的任何事。[34]黨的政策對于農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民命運有著至關(guān)重要的作用。[35]如前所述, 我國鄉(xiāng)村治理歷史變遷一直受到國家政策的影響, 可以說, 鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型是國家政策推動的結(jié)果, 鄉(xiāng)村治理形態(tài)的變革也是國家政策影響的結(jié)果。新中國成立以來的各種政策不斷輸入鄉(xiāng)村, 鄉(xiāng)村治理的形態(tài)也從人民公社轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾巍４迕褡灾蔚摹斑\作狀況在較大程度上取決于各級政府所作的政策選擇, 地方政府對村民自治看法的改變以及相應(yīng)的政策選擇, 必然會影響村民自治的運作”。[36]新時期, 黨的鄉(xiāng)村政策已經(jīng)從資源汲取型向賦予型進行轉(zhuǎn)換, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是新時代黨根據(jù)社會主要矛盾轉(zhuǎn)換而針對“三農(nóng)”問題提出的重要戰(zhàn)略決策。如何將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實處, 真正推動鄉(xiāng)村實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！? 必須思考政策落地的“地”, 即接受政策的平臺問題。
當(dāng)前項目制成為資源輸入的主要方式, 但是具體實踐中卻常常出現(xiàn)項目難以落地的情況。影響政策落地的一個重要因素是政策落地單元與政策對象間的政策距離, 即物理空間距離和體制距離。一般來說, 政策距離政策對象越近, 體制層級越少, 政策就越容易落地, 實施效果就越好。因此, 在距離村民更近, 便于村民參與的地方建立政策單元, 更容易使政策到戶;同時以政策落地單元為自治基本單元, 也有利于村民開展自治活動。但是當(dāng)前集“政策單元、自治單元”為一體的行政村單元, 無法避免“政策與農(nóng)民之間有一定的距離”。[37]如一些與村民利益直接相關(guān)的政策, 如扶貧等落地在行政村層面, 而行政村與村民利益有一定的距離, 致使很多政策停在了村級層面, 反而制約了政策的及時入戶, 影響了政策的效果。因此, 以自然村作為微自治的基本單元, 由于地域相近、規(guī)模適度、利益相關(guān)、文化相連, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過這一基本單元, 縮短了政策與農(nóng)戶之間的距離, 提升了政策效果。
值得注意的是, 當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各種政策也是有層次的, 具有一定的差異性。對于那些和村民利益直接相關(guān)的政策, 如扶貧、土地流轉(zhuǎn)等直接落實到基本單元, 將提升政策實效。但是對于一些行政性政策落實到行政村, 甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級反而效果會更好。
五、結(jié)語
微自治作為當(dāng)前基層治理中對村民自治的拓展, 是基于中國獨特的社會土壤而發(fā)展起來的一種實踐創(chuàng)新, 也是對傳統(tǒng)基層治理單元的復(fù)歸。雖然微自治目前只是在全國部分地區(qū)推行, 沒有普及, 但正在逐步推廣, 并逐漸影響著基層治理形態(tài)。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下, 推進微自治具有積極的理論和現(xiàn)實價值。
一是微自治能促使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效回應(yīng)民眾需求。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式采取的是“自上而下”的管理模式中, 政府主導(dǎo)一切, 村莊是公共產(chǎn)品供給中被動的接受者。這種“替民做主”的管理模式往往難以獲得群眾配合。而微自治真正實現(xiàn)“賦權(quán)于民”, 可以走出現(xiàn)代治理中空泛的精英設(shè)計, 真正關(guān)注生活, 關(guān)注民生。在微自治的治理單元中, 由于村民意愿得到充分尊重, 村民滿意成了最終目標, 村民參與意識得到充分激發(fā), 村民的意愿得到有效表達, 政府只要對這些訴求做出積極的回應(yīng), 地方治理就可以達到事半功倍的效果。
二是微自治可以讓國家治理與基層治理有效銜接。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展, 國家對基層現(xiàn)代治理體系和治理能力的要求逐步提升, 行政村村民自治的模式已難以和國家對基層的治理意圖銜接, 無法解決產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總體要求。由于微自治治理單元是自然村, 是群眾的生活基本單元, 距離群眾的空間最近, 鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略可以通過這一單元與群眾對接, 進而提高政策治理效果, 避免了國家治理中的政策入村不入戶的“空轉(zhuǎn)”。
三是以自然村為治理單元的微自治豐富村民自治內(nèi)容。在村民自治的框架結(jié)構(gòu)中, 村民小組等也是一個層級單位, 但只是一個執(zhí)行者, 處于被動地位, 缺乏自治功能。微自治通過自治下沉, 賦予了村民小組等自然村落組織的自治功能, 將之凸顯為一個相對獨立的自治單元和主體, 行使一定的自治權(quán)。微自治這一實踐創(chuàng)新是在不改變行政村民自治的前提下進行的, 是將治理單元下沉到更小的自然村落, 利用自然村中村民間血緣、地緣間的有效社會關(guān)聯(lián), 調(diào)動村民的積極性, 推動基層治理, 豐富村民自治的內(nèi)容。值得注意的是, 微自治不是否定村民自治, 當(dāng)前一些村民自治中的問題及“三農(nóng)”問題也不是完全是自治單元大小的問題, 可能只是村民自治實現(xiàn)形式與自治單元內(nèi)的現(xiàn)有的社會基礎(chǔ)不相適應(yīng)而碰撞產(chǎn)生的意外。村民自治怎樣才能真正自治, 而不是被動地參與自治, 微自治依托自然村這樣的治理單元, 在拓展村民自治邊界的同時, 對村民自治的重心進行了有效回應(yīng)。此外, 以自然村作為治理單元的微自治在一定程度上實現(xiàn)了基層真正的民主治理, 重建了村莊的公共性, 但是這種治理方式也是有前置條件的, 如相對較高的社會關(guān)聯(lián)度等, 至于是否適合所有鄉(xiāng)村還有待進一步驗證, 還需要因地制宜加以引導(dǎo)。
作者簡介： 王擴建 , 男, 安徽蚌埠人。南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院講師, 法學(xué)博士。主要研究方向為:地方治理。;
基金： 江蘇哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目 (2017SJB0354); 國家社科基金重點項目 (15AGL019);
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：上海大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2019年03期
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