原題：控制、汲取、激活:中華人民共和國70年農村治理政策的三個維度
摘要：要理解中國共產黨取得全國政權后對農村治理的70年，僅僅從農村自身角度是不夠的，必須從執(zhí)政黨和國家政權建設的角度對其進行系統(tǒng)把握。概括而言，中國共產黨對農村治理政策的70年變遷基本圍繞著“控制—汲取—激活”三個維度進行展開與切換。在治理的控制層面，通過土改、集體化、政黨下鄉(xiāng)等政策實現了權力滲透與下沉；在治理的汲取層面，通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、稅費征收和戶籍政策維持和保障了必要的工業(yè)化積累；在治理的激活層面，通過土地承包、村民自治與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策實現對農村發(fā)展活力的釋放與激活。中國共產黨農村治理政策的70年變遷，始終圍繞著“國家建構”進程展開，一直貫穿著國家與社會張力的主線，同時也是國家與社會雙重發(fā)展的70年。
關鍵詞：農村治理；土地改革；政黨下鄉(xiāng)；村民自治；鄉(xiāng)村振興
美國著名政治學者塞繆爾·亨廷頓研究發(fā)現，在現代化政治過程中，農村飾演著關鍵性的“鐘擺”角色，并直言“得農村者得天下”。眾所周知，中國共產黨依靠“農村包圍城市”戰(zhàn)略最終贏得政權。中華人民共和國建立后，廣大農村依然是中國共產黨的治理重點。
農村是中國社會的“底色”，研究中華人民共和國成立70年來中國共產黨對農村的治理政策，不僅對理解農村，而且對理解整個中國特色社會主義的發(fā)展，都有著深刻的歷史意義。這里所稱的治理，并非現代西方政治學所謂的跟統(tǒng)治、管理相對的一個概念，而是“治國理政”意義上的一種寬泛的管理活動。這里所稱的政策，既包括中國共產黨的文件、報告，也包括中國共產黨作為執(zhí)政黨，領導國家政權組織制定的法律、法規(guī)。無論是哪個層面的政策，它們的一個共同點就是具有某種約束性、引導性和建構性。
治理離不開政策，政策的醞釀、制定、執(zhí)行、調整，受到宏觀政治環(huán)境的影響。中國共產黨對農村70年治理政策的變遷脈絡，必須放在中華人民共和國成立70年來的現代化進程與社會轉型的宏觀背景之下去考量，才能夠真正理解政策文字表述變化背后的深刻政治邏輯。要找到能夠解開70年來中國共產黨對農村治理政策變遷背后政治邏輯的“鑰匙”，必須清楚最基本的一點—農村永遠不是孤立的農村，不能僅僅從農村自身的角度去理解中國共產黨對農村的治理政策，而必須將其放置在中國共產黨的執(zhí)政基礎與國家政權建設的宏觀關照之下去理解，乃至需要放在對中華民族偉大復興的探索中去理解這種政策變遷背后的政治抱負與追求。在以上政治邏輯指導下研究發(fā)現，中國共產黨對農村70年的治理政策基本上圍繞著“控制—汲取—激活”三個維度進行展開與切換。
1、控制:中國共產黨執(zhí)政初期在農村的權力下沉
吉登斯認為，現代民族國家的確立目標就是建構一個邊界明確，國家力量全面滲透和監(jiān)控的社會。自從20世紀以來，不論是清政府，還是國民黨政權，都曾嘗試將國家政權下沉農村，由于不能夠真正獲得農民的認可與支持，從而陷入“內卷化”，政權向農村的滲透反而成了腐蝕與消解政權的力量。只有中國共產黨成功地發(fā)動了農民并獲得了農村的廣泛支持，中華人民共和國成立后，政權向農村進一步下沉的“慣性”依舊。
政權下沉是為了更直接的社會控制，而社會控制也是治理的一個重要維度?！吨袊嗣裾螀f商會議共同綱領》第14條規(guī)定:“凡人民解放軍初解放的地方，應一律實施軍事管制”，這只是一種短暫的過渡政策。因此，建國后，中國共產黨在建立必要的社會秩序后，即開始了系統(tǒng)的地方政權建設。在農村通過一系列的土地改革、集體化和政黨下鄉(xiāng)，從而實現了對農村穩(wěn)定的社會控制。
(一)土地改革:奠基中國共產黨執(zhí)政合法性
“中國農村改革之父”杜潤生先生曾說:“土地改革:奠定今日農村基礎”。土地問題一直是中國革命的根本性問題。土地改革既是中國共產黨最基本的政策主張，也是對農民的一種歷史性承諾。中華人民共和國成立初期，在新的解放區(qū)推行土地改革，不僅可以為共產黨迅速贏得農民的認同與擁護，同時還可以通過政治動員，將黨和國家的意志全面迅速地滲透到農村，從而實現對農村的有效整合。中華人民共和國成立時，新解放區(qū)3億多人口還沒還有進行土地改革。舊有的土地制度不僅嚴重束縛著生產力，而且其剝削性質還受到廣大貧雇農的極大不滿。因此，中華人民共和國成立初期的土改運動，可以看作是進一步摧毀傳統(tǒng)的土地制度，繼續(xù)完成新民主主義革命的遺留任務?！吨袊嗣裾螀f商會議共同綱領》規(guī)定:“土地改革為發(fā)展生產力和國家工業(yè)化的必要條件。凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動農民群眾，建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現耕者有其田”。
土地改革的順利進行得益于自上而下派遣的工作隊和自下而上動員農民成立的農民協會。亨廷頓認為，在諸如中國這樣的國家進行土地改革，必須有效地建立政府與農民之間的有效聯系。一是政府需要建立一個有效的行政組織和一批得力的人才配備；二是將分散的農民組織起來。因為前者有權力頒布土地改革法令，但只有后者能夠實現權力的擴展并將法令付諸實踐。簡言之，就是建立和暢通兩套權力系統(tǒng)。1950年6月，中央人民政府委員會通過的《土地改革法》第29條規(guī)定:“鄉(xiāng)村農民大會，農民代表會及其選出的農民協會委員會，區(qū)、縣、省各級農民代表大會及其選出的農民協會委員會，為改革土地制度的合法執(zhí)行機關”。工作隊則是自上而下進行下派的。通過縣委和區(qū)人民政府派出的大量土改工作隊，在他們深入農戶，扎根串聯貧雇農之后，依靠貧雇農很快便成立了大量的農民協會。通過農民協會召開斗爭大會，公開向本地的地主分子進行“訴苦”與清算，從而完成了土地改革。農民在工作隊與農民協會的幫助之下，迅速分得了土地，從而很快成為中國共產黨的堅定支持者。
1950年7月，政務院通過的《農民協會組織通則》，將農民協會認定為“農村中改革土地制度的合法執(zhí)行機關”。自此，通過土地改革，一些土生土長的村干部和積極分子，憑借他們與外來行政建立的這些聯系，日后都成為各項工作的帶頭人，也是外部行政關系最基層的承接者和政策推行者。在中國共產黨的全程指導之下，新的具有國家權力背景的地方權威開始形成。
(二)集體化:中國共產黨對農村的組織化整合
中國共產黨通過土地改革，成功地改造了農村的社會結構，并激發(fā)了新解放區(qū)農民對共產黨政權的認同。同時，經過“黨對農村生產的正確領導”，使得農民在完成土地改革之后產生了兩個具有一定矛盾的積極性，即發(fā)展個體經濟的積極性，以及進行勞動互助的積極性。對此1951年中共中央印發(fā)的《關于農業(yè)生產互助合作的決議(草案)》中也明確指出:“黨充分地了解了農民這種小私有者的特點”“黨中央從來認為要克服很多農民在分散經營中所發(fā)生的困難，……必須提倡‘組織起來’，按照自愿和互利的原則，發(fā)展農民勞動互助的積極性”。土地改革解決了農民對土地的渴望與需求，對中國共產黨而言，要進一步實現社會主義的理想和國家現代化的目標，分散的小農生產又變成了“落后”的代名詞。同時，中國共產黨也并沒有進一步將農民協會這種組織形式納入到國家政權建構中來，而將以新的更為正式的組織將其取代。中國共產黨對下一步農村的治理政策規(guī)劃其實跟對中國革命的基本判斷息息相關。中華人民共和國成立后，標志著新民主主義革命已經基本結束，同時意味著社會主義革命已經開始。如何有效地過渡到社會主義?中國共產黨給出了“一化三改”的過渡時期“總路線”。
可以說當時農村的集體化運動是社會主義過渡總路線“勢能”之下的必然選擇。1953年12月，中共中央通過了《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》特別強調，“孤立的、分散的、守舊的落后的個體經濟限制著農業(yè)生產力的發(fā)展，它與社會主義工業(yè)化之間日益暴露出很大的矛盾”。1955年10月，中共中央舉行七屆六中擴大會議，毛澤東在會上作了題為《農業(yè)合作化問題的一場辯論和當前的階級斗爭》的報告，在批判右傾機會主義的政治口號下，對合作化提出了更為激進的要求。隨著形勢的進一步發(fā)展，初級合作社已經不能再滿足社會主義的進一步發(fā)展，向高級社發(fā)展又成了一股新的趨勢。在中國共產黨的決策者看來，初級農業(yè)合作社仍然具有一定局限，特別是，土地參與分紅還具有一定的剝削性質。而高級社的生產資料(小農具除外)則全歸集體所有，取消了土地報酬，貫徹“各盡所能、按勞分配”的原則，實行計劃、勞動、財務、種植、產品、分配統(tǒng)一管理。截至1956年底，全國農戶總數的96.3%加入了農業(yè)合作社。到1957年底，全國97%的農戶加入高級社。高級農業(yè)社建立不久，
1958年9月中共中央政治局擴大會議通過的《關于在農村建立人民公社的決議》，又發(fā)出了人民公社運動的總動員令，明確指出:“在目前形勢下，建立農林牧副漁全面發(fā)展、工農商學兵互相結合的人民公社，是指導農民加速社會主義建設，提前建成社會主義并逐步過渡到共產主義所必須采取的基本方針”。在“大躍進”的政治形勢下，農村很快又被納入到生產、生活、娛樂、管理高度一體化的人民公社管理體制之中。
如果不能跳出農村來看待中國共產黨對農村的治理政策調整，就很難理解其背后完整的治理邏輯。比如有些研究者認為，如果說合作社的充分發(fā)展是為了讓國家控制農村，調控農產品分配，同時培養(yǎng)一批對黨和國家忠誠的干部，那么“就此而言，高級社已經可以不再升級到人民公社”。但是很顯然，人民公社的建立目標不僅僅是這些，它還有著更深刻的共產主義理想追求。另外，從國家政權建設的角度而言，高級社依然還算是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制之外的村級組合，“而國家最基層的行政組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，高級社所形成的權力體系尚沒有與國家的行政體制相一致，這就在事實上增加了國家全面控制鄉(xiāng)村社會的困難。人民公社的建立，將國家行政體制與鄉(xiāng)村社會的經濟組織結合在一起，真正實現了政社合一”。
(三)政黨下鄉(xiāng):中國共產黨農村基層組織嵌入
“一盤散沙”的農民不可能是中國共產黨的執(zhí)政目標，中華人民共和國成立之后，除了行政力量下沉之外，共產黨的組織也開始在全國范圍內向農村地區(qū)延伸。通過發(fā)展黨員和普遍建立黨支部，中國共產黨牢牢地掌握了對傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會整合的主導權。
中國共產黨在農村的發(fā)展，早在中華人民共和國成立之前就已經開始，不過正如黃宗智所認為的:“只有1949年共產黨獲得最終勝利后，它才能在新解放區(qū)充分建立黨的機構”。1949年，中國共產黨取得全國政權之后，并未急于在農村地區(qū)大規(guī)模發(fā)展黨員。毛澤東在1950年中共七屆三中全會的報告中指出:“在老解放區(qū)，一般應停止在農村中吸收黨員。在新解放區(qū)，在土地改革完成以前，一般地不應在農村發(fā)展黨的組織，以免投機分子乘機混入黨內”。1951年到1953年中國共產黨農村基層組織發(fā)展緩慢，甚至在1951年農村黨員的數量還出現了下降。
中國共產黨對農村的治理最初通過下派工作隊的方式進行。不斷下派的工作隊出色了完成了土改任務，同時也協助發(fā)動了合作化。但是廣大的中國農村要實現徹底的大整合，僅僅依靠外部力量輸入是不夠的。因此，中國共產黨對農村的領導和治理理念、方式隨之調整。簡言之，就是由主要下派工作隊到重點發(fā)展農村基層黨組織。導致這種治理政策調整的原因有二:一是外部輸入力量有限，二是農民更容易信服本土精英的領導。因此，中共中央對農村地區(qū)的黨員和黨組織發(fā)展由謹慎轉向大發(fā)展，開始強調在鄉(xiāng)、村普遍建立黨支部。中共中央農村工作部于1954年5月通過的《關于第二次全國農村工作會議的報告》，提出今后要在農村大力發(fā)展黨員，在沒有黨組織的12萬個新區(qū)鄉(xiāng)村、2萬個老區(qū)鄉(xiāng)村中建立黨組織。1954年至1956年間，農村黨員和基層黨組織獲得了飛速發(fā)展。到1956年底，農村黨員發(fā)展到670萬人，與1953年相比，增長了近100%。98.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了黨委或黨總支、黨支部，絕大部分行政村(高級社)建立了黨支部。從此，中國共產黨的基層組織基本覆蓋了全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村地區(qū)，完善的黨組織體系為今后黨和國家的社會動員以及政治意志貫徹，打下了深厚的組織基礎。
“黨支部建在村上”就像當年軍隊系統(tǒng)的“黨支部建在連上”一樣，強化了中國共產黨對農村治理的絕對領導。它為共產黨在農村的政治滲透、資源整合和社會治理提供了有效的組織基礎。這種政黨對農村的空前滲透，是中國歷史上絕無僅有的。1950年代的“政黨下鄉(xiāng)”實現了中國共產黨對農村的高度整合。此后，在農村地區(qū)，不僅僅是中國共產黨的自身組織，而且在黨的領導之下還相繼建立了共青團、婦聯、民兵等隸屬于黨組織的社會團體，從而構建了一個以黨組織為核心的嚴密的農村政治組織網絡。
2、汲取:中國共產黨政權現代化的農業(yè)貢獻
20世紀的中國，面臨一個重大轉型就是在一個農業(yè)國家的基礎上建立一套現代工業(yè)體系。在這個過程中國家不僅需要從農村汲取工業(yè)化所必需的原始積累，同時為了保證工業(yè)化的順利完成也需要將農民牢牢地束縛在土地之上。
(一)統(tǒng)購統(tǒng)銷:計劃性汲取
在整個把繳納“皇糧國稅”視為農民一種天然義務的歷史時期內，國家整合基本上都是一種汲取式整合。中華人民共和國成立之初，不僅面臨一窮二白的國內經濟困境，而且還處在資本主義對我國進行孤立與封鎖的國際環(huán)境之中。在這種情形之下，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)似乎是一種必然選擇。而重工業(yè)需要一定的積累和基礎，需要大量的基礎投資且建設周期很長。1949年全國工農業(yè)總產值只有466億元，人均國民收入僅為66.1元。中華人民共和國的工業(yè)化所需要的“原始積累”明顯不足，那么如何進行補救呢?
中華人民共和國成立后，田賦改為農業(yè)稅。1949年10月，農業(yè)稅采取區(qū)別情況、分配任務、評議征收辦法。1950年，實行按人均收入多少納稅。民以食為天，食以糧為先。城市的糧食供應是民生大事，中華人民共和國成立初期的北京，曾經依靠市場購買來滿足糧食供應。然而，隨著需求上漲，糧價開始攀升，再加之工人隊伍的擴大進一步加大了對糧食供應的壓力。中央于1953年作出決定，將通過農業(yè)稅獲得的糧食數量穩(wěn)定在一定的水平上。然而，由于私商的競爭，糧價被推高到了更高的水平。如何在這種情形之下，既保證城市的穩(wěn)定糧食供應量，又將其保持在一個較低的價格上呢政務院在1953年11月第194次政務會議上通過了《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，要求12月初開始，除西藏和臺灣外，全國城鄉(xiāng)實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，是中國農業(yè)稅收歷史上的一個重大變革。它排除了中介掮客的價格影響，采用了計劃經濟的方式，從而保證了國家對農民剩余農產品的占有。國家不僅通過指令來規(guī)定糧食價格，也通過指令來規(guī)定農民向國家出售糧食的數量。因此，“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，成為國家汲取糧食的一種直接而強有力的方式。“統(tǒng)購統(tǒng)銷”盡管可以直接規(guī)定農民上繳的糧食數量以及價格，但是它自身無法直接增加糧食產量。與此同時，工業(yè)化對糧食的需求卻在不斷增長。對此，毛澤東認為，合作化可以提供解決問題的方法，西方國家的對外資本積累在中國可以依靠集體化的方式在內部解決。1953年10月，毛澤東就農村私有制而發(fā)出警告:“個體所有制的生產關系與大量供應是完全沖突的”，而集體化是“提高生產力，完成國家工業(yè)化”的前提條件。兩年后，在合作化進程加快的前夕，毛澤東對黨內那些主張合作化應謹慎緩行的人提出了嚴厲的批評:“這些同志不知道社會主義工業(yè)化是不能離開農業(yè)集體而孤立地去進行的……我國的商品糧食和工業(yè)原來的生產水平，現在還是很低的，而國家對于這些物資的需要卻是一年一年地增大，這是一個尖銳的矛盾”。
由此可見，農村的集體化運動，不僅僅是將政黨和國家政權下沉到農村的抓手，同時也是為了滿足國家工業(yè)化所需要的資源汲取。在當時國際國內環(huán)境之下，“一切從大局出發(fā)”，似乎注定了農村的政策走向。除了國家對主要的農產品進行統(tǒng)購統(tǒng)銷之外，還大量征調農村勞動力從事交通、水利等公共工程建設。在勞動力過剩的小農經濟條件下，農民進行積累的方式是“勞動代替資本投入”。事實上，中華人民共和國成立之后到改革開放的近30年間，國家還通過剪刀差從農村積累了6000億元的工業(yè)化建設資金，為建立完整的工業(yè)體系特別是重工業(yè)作出了極大的貢獻。
(二)稅費改革:汲取與秩序
“政權下鄉(xiāng)”的制度安排某種程度上也是為了便于向農村汲取資源。人民公社的“一大二公、一平二調”“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，都有利于國家從農村直接汲取資源。農村對中華人民共和國工業(yè)化的貢獻，并非建立在農業(yè)富裕的剩余之上，而是建立在政權與體制力量下的計劃收購。據統(tǒng)計，1957－1977年，農民的收入每年增長不到一元錢，還有近三分之一的農民未能實現溫飽。
土地承包之后，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。這意味著農民不僅要繳納國家層面“稅”，同時還需要負擔各種集體層面的“費”。按照規(guī)定，農村稅費由農業(yè)稅收和農民承擔的費用、勞務組成。1991年國務院頒發(fā)的《農民承擔費用和勞務管理條例》對農民的費用和勞務進行了明確規(guī)定，這些條文被民間通俗地簡化為“三提五統(tǒng)”和“兩工”。實際上，各地在執(zhí)行過程中，普遍都不同程度增加了一些收費名目加碼收費。過重的稅費引發(fā)了農民的強烈不滿，稅費征收過程中的沖突開始不斷涌現。
國家政權建設與農業(yè)剩余分配構成了中國現代化建設的一個基本矛盾。改革開放以來，雖然取消了人民公社制度，但是在農業(yè)剩余的分配方面延續(xù)了既往模式，尤其是在1994年實行分稅制之后，財權上移、事權下沉，基層政府開始通過各種攤派、收費和集資等將財政壓力轉嫁給農民，各地此起彼伏的農民依法抗爭便發(fā)生在這一時期。稅費改革前，農村的公共服務和公共物品基本都由農民自給自足。不過在人民公社的體制之下，公共食堂、幼兒園、托兒所、縫衣組、理發(fā)室、公共浴堂等，這些農村公共物品和公共服務都被“集體”包裝了起來，并被“工分”等形式掩蓋了，農民不容易意識到個體的負擔。但是隨著家庭聯產承包責任制的實行，農村公共產品的負擔開始落到了家庭頭上，農民開始更加明確地意識到了自己的負擔，因此對名目繁多的稅費的排斥和抗拒不斷增強。為了打破這種農村治理困境，從2000年開始，安徽率先在全省范圍內進行農村稅費改革。這項改革的核心內容是“費”改“稅”。試點取得了不錯的效果，很快稅費改革在全國普及，農民的負擔也隨之有所緩解。之后，為了徹底緩解農民的負擔問題，2005年12月29日第十屆全國人大常委會第19次會議經表決決定，《中華人民共和國農業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止，這意味著在中國延續(xù)長達2600年之久的“皇糧國稅”走進了歷史。
國家為什么會在政策層面廢除農業(yè)稅?學界從不同角度進行了解讀，一是以李昌平向總理說實話的“悲情說”；二是以于建嶸為代表的對上世紀90年代農民稅費沖突調查的“抗爭說”；三是以徐勇為代表的“國家建構說”，這種觀點認為，“農民負擔沉重是現代國家建構中的產物”，同樣地“免除農業(yè)稅也是建構現代國家的需要”。實際上，三種說法各有道理，可以統(tǒng)一于“國家建構說”。首先農業(yè)稅費負擔重，其實是國家前期工業(yè)化發(fā)展的副產品，由此導致“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險”，而農民的抗爭也在這種背景之下產生。進入21世紀之后，在財政收入上，我國已經從“以農立國”轉向了“以工立國”，于是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展開始成為新的發(fā)展思路。推動以工支農、以城帶鄉(xiāng)，可以提升農民對國家的認同，鞏固中國共產黨執(zhí)政的合法性，也有利于國家建構在“權利”這個維度上進行彰顯。
(三)戶籍制度:汲取與分配的保障
傳統(tǒng)社會，國家對農村的治理并未直接下派“國家干部”，而是依靠自治性質的“紳權”。除此之外，國家對農戶還進行保甲和戶籍制度管理。中華人民共和國成立之后，保甲制度被廢除，但是戶籍制度保留了下來。戶籍制度在中國有著悠久的歷史。戰(zhàn)國后期，隨著領主封邑被廢除，鄉(xiāng)里制度的建立，戶籍登記和管理與基層政權的建設聯系在一起。秦時，戶籍制度作為封建統(tǒng)治者征收賦稅、攤派勞役、加強社會經濟管理的一種重要手段和依據被確定下來。從戶籍制度的簡要歷史發(fā)展中可以發(fā)現，戶籍制度主要是配合國家稅收和社會控制的一個政策工具。
中華人民共和國成立初期，農民還可以自由向城市遷徙。1950年，公安系統(tǒng)在內部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法(草案)》，正式開始了對重點人口的管理工作，這是中華人民共和國戶籍制度開始的起點。1951年，公安部制定并頒布了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國后最早的一個戶籍法規(guī)，從而基本統(tǒng)一了全國城市的戶口登記制度。1952年中央勞動就業(yè)委員會提出要“克服農民盲目地流向城市”。社會主義工業(yè)化開始之后，為了快速趕超資本主義工業(yè)國家，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，中國發(fā)展的重點轉移到城市。為了控制城市的規(guī)模以及穩(wěn)定糧食供應，城鄉(xiāng)間的自由遷徙開始受到嚴格限制。1957年12月18日，中共中央、國務院聯合發(fā)出《關于制止農村人口盲流的指示》，要求城鄉(xiāng)戶口管理部門密切配合，通過嚴格的戶口管理，切實做好制止農村人口盲目外流的工作。1957年12月國務院發(fā)布的《關于各單位從農村中招用臨時工的暫時規(guī)定》，要求城市各單位一律不得私自從農村中招工和私自錄用盲目流入城市的農民。1958年1月9日，全國人大常委會第91次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，奠定了中華人民共和國戶籍制度的基本格局。戶口被劃分為“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”，不同的戶口對應的不同的福利政策，從此城鄉(xiāng)二元結構開始出現。改革開放后，1984年10月，《國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》頒布，戶籍嚴控制度開始松動，通知規(guī)定，農民可以自理口糧進集鎮(zhèn)落戶。
嚴格限制流動的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，對中華人民共和國實現社會主義工業(yè)化做出了巨大貢獻。“在人口大量過剩條件下，保證了國家集中財力建設社會主義工業(yè)化，推動我國的產業(yè)結構在20年左右的時間內走完了由以農業(yè)為主到工業(yè)為主的歷程”。與此同時，這種限制流動的戶籍政策，也留下了一些隱患，大量農民被束縛在土地上。城市人口發(fā)展緩慢，城市化進程嚴重滯后于工業(yè)化，農村的發(fā)展活力也受到了一定抑制。
3、激活:中國共產黨農村治理現代化
農村的土地上蘊藏了無窮的力量，農民的創(chuàng)造力是一筆寶貴的財富，改革開放就是農村活力激發(fā)的“助產婆”。在農村自下而上的創(chuàng)造與中國共產黨自上而下的推動下，壓抑了多年的農村活力開始釋放。
(一)偉大創(chuàng)造:承包經營與村民自治
1.承包經營。1978年冬，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農民以“托孤”的形式按下紅手印，冒著風險將土地承包到每個家庭，從此開啟了農村家庭聯產承包責任制的先河。1978年12月18到22日，十一屆三中全會召開，中國改革開放的序幕緩緩拉開。
家庭承包經營被稱為“偉大的創(chuàng)造”，然而作為一項全國性的政策，它的全面放開并非一帆風順。黨的十一屆三中全會通過的《農村人民公社工作條例》中明確寫著:“不許包產到戶，不許分田單干”。不過隨著各地相繼自發(fā)搞起的家庭承包經營，以及由此而來的分歧和爭論，中共中央也不斷以新的政策來回應。1979年4月，中共中央批轉國家農委黨組《關于農村工作問題座談會紀要》中指出，“除特殊情況經縣委批準者外，都不許包產到戶，不許劃小核算單位，一律不許分田單干”，該紀要也表示“深山、偏僻山區(qū)的孤門獨戶，實行包產到戶，也應當允許”。1979年9月，中共十一屆四中全會修改并正式通過了《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，將草案中“不許包產到戶，不許分田單干”，改為“不許分田單干”。某種意義上，相當于間接默認了“包產到戶”的作法。
1981年冬，中央召開全國農村工作會議。會后不久，國務院領導到東北考察，建議“不要再強調不同地區(qū)不同形式了，讓群眾自愿選擇，領導不要硬堵了”。1982年1月，中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》，即1982年中央1號文件，第一次明確地肯定了包產到戶、包干到戶都是“社會主義集體經濟的生產責任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動”。至1983年春，全國農村包產、包干到戶的比重達95%以上。
2.村民自治。土地與政治緊密相連，土地制度的重大調整，往往會引起土地之上的政治變遷。土地承包的徹底實行，逐漸解構了原來“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制。20世紀80年代初，人民公社和生產大隊的權威開始下降，有些地區(qū)村莊秩序開始逐步“失范”。1982年，中央在批轉《全國農村工作會議紀要》的文件中指出:“最近以來，由于各種原因，農村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負責，不良現象在滋長蔓延”。后人民公社時期，農村的社會秩序如何維續(xù)?
1980年，在廣西宜山地區(qū)的合寨村，農民開始自發(fā)成立村民委員會，并自發(fā)維護治安、制定村規(guī)民約。合寨村等地成立村委會的大膽嘗試很快引起了地方領導的關注，并派人專程調研，緊接著中共河池地委1981年發(fā)文《轉發(fā)宜山縣合寨大隊村委會、羅城縣牛畢大隊新回村委會情況調查的通知》，指出:“村委會建立后，發(fā)揮了較好的作用”，希望各地“組織干部社員學習討論，并根據各地情況從實際出發(fā)，參照執(zhí)行”。1982年五屆全國人大第五次會議頒布的新《憲法》中第111條明確了村委會是群眾性自治組織的法律地位。1983年10月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，指出“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立”。盡管有憲法的肯定和政策的支持，村民委員會的發(fā)展也并非暢通無阻。直到1987年11月24日，六屆全國人大常委會第二十三次會議才審議通過了《村委會組織法(試行)》，對村委會組織和村民自治作出了具體規(guī)定。之后，又過了十年多，1998年11月4日，九屆人大常委會第五次會議才正式頒布了修訂后的《村委會組織法》。
綜上所述可以發(fā)現，村民自治最初是“農民的創(chuàng)造”，是在農村自發(fā)產生的。但是之后這種自發(fā)探索的治理模式很快通過一系列政策上升為國家意志，它的全面推行是政策的影響。當初，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，村民自治的“四個民主”被寄予厚望。但從實際的治理效果來看，村民自治似乎并沒有人們預期的那么理想。由此，帶來了后續(xù)村民自治的2.0版。
(二)活力釋放:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農民工
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。改革開放開始后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”。1987年鄧小平在一次會見外賓時說:“我們完全沒有預料到的最大收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以前也被稱為“社隊企業(yè)”，是指農村集體經濟組織或者農民投資為主的各類企業(yè)。1979年7月3日，國務院頒發(fā)了《國務院關于發(fā)展社隊企業(yè)若干問題的決定(試行草案)》，提出了較為具體支持社隊企業(yè)發(fā)展的政策。文件中決定將國家支援人民公社投資的一半以上用于社隊辦企業(yè)；農業(yè)銀行發(fā)放一定數量的低息貸款；國家對社隊企業(yè)分別根據不同情況，實行抵稅和免稅政策。1979年9月28日，中共十一屆四中全會正式通過了《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，明確提出“社隊企業(yè)要有一個大發(fā)展”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展初期，由于戶籍制度還未完全松動，依然被限制在農村地區(qū)。1981年國務院下發(fā)《關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業(yè)人口轉為非農業(yè)人口的通知》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農村剩余勞動力轉移“進廠不進城，離土不離鄉(xiāng)”。而且由于初期發(fā)展的一些問題開始呈現，比如發(fā)展的盲目性、對資源利用的不合理性以及在利潤分配上的不公平性等，1981年，國務院又頒發(fā)了《關于社隊企業(yè)貫穿國民經濟調整方針的若干規(guī)定》，要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行為期兩年的“整頓”。
鼓勵與支持在1984年以后又成為中央政策的主要傾向。1984年，中共中央《關于1984年農村工作的通知》放松了戶籍管制，“允許農民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地區(qū)限制”。農民工開始活躍起來。同時，《關于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告》在1984年經過中共中央、國務院轉發(fā)后也強調:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)已成為國民經濟的一支重要力量”“各級黨委和政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要在發(fā)展方向上給予積極引導”。1986年，中共中央、國務院關于一九八六年農村工作的部署要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放寬產業(yè)與貸款限制。很快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全國迎來了一波大發(fā)展。但與此同時國內經濟也出現了通貨膨脹、物價波動較大、重復建設等問題。當時社會上開始出現對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的質疑，認為改革將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)像“猴子”一樣放得很活，到處搶食，干擾了常規(guī)經濟形態(tài)發(fā)展。進入20世紀90年代中期，國家對金融、稅收的政策作了重大調整。取消了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的優(yōu)惠政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅率提升，同時貸款也變得困難起來。同時，隨著南方談話對市場經濟的推動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始進行以改革產權制度為核心的轉制和轉型，1998年下半年基本完成。
轉制之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經營模式發(fā)生改變，原來由集體直接派出或者指定的企業(yè)領導人變?yōu)榱顺邪?，集體經營也基本變?yōu)榱嗣駹I。此后，很大一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再符合1996《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義“是指農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包括所轄村)舉辦的承擔支援農業(yè)義務的各類企業(yè)”。與此同時，農村集體經濟借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加收入的也越來越少。
2.農民工。1980年代以前，農民與工人是兩個截然不同、區(qū)分明確的群體，隨著戶籍政策的調整，農民開始了大規(guī)模的社會流動，從而催生了一批既是農民又是工人的雙重身份群體—農民工。
伴隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，國家開始提倡農民“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”，逐步放寬了農民進城的限制。1984年起，農民進城務工盡管也受到過一些短暫地限制，比如從1989年開始，國務院在三年中接連下發(fā)文件收緊農民的務工流動，但是隨著1992年鄧小平南方談話對改革開放和市場經濟的推動，對農民的自由流動開始逐步放寬，從而出現了聲勢浩大的“民工潮”。1993年勞動部發(fā)布《關于印發(fā)〈再就業(yè)工程〉和〈農村勞動力跨地區(qū)流動有序化—“城鄉(xiāng)協調就業(yè)計劃”第一期工程〉的通知》；1994年勞動部發(fā)布《農村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》。進入21世紀，“十五”計劃明確提出促進農業(yè)勞動力大規(guī)模轉移；2002年，十六大報告明確提出，農村富余勞動力向非農和城鎮(zhèn)轉移是工業(yè)化和現代化的必然趨勢；2004年，中央1號文件指出:“進城就業(yè)的農民已成為我國產業(yè)工人的重要組成部分”。
農民工的大規(guī)模出現，一方面拓寬了農民收入來源，使得農民有了更多的向上、向外發(fā)展機會和空間；另一方面也造成了農村的“空心化”，農村青壯年和精英大批流失在外，農村自身的發(fā)展和治理面臨邊緣化的困境。
(三)激發(fā)活力:鄉(xiāng)村振興背景下的農村治理
1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2017年10月，黨的十九大報告宣告中國特色社會主義進入新時代。在新時代的主要矛盾中，“我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突出”。如何解決鄉(xiāng)村這個主要矛盾?十九大開出的藥方是“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。有學者指出，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應該放在更寬廣的視野進行思考，它“是中國共產黨對近百年現代化經驗、教訓進行認真總結和反思后的適度糾偏和政策調適”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時期“三農”工作指明了方向，是實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求。
新時代，中國共產黨將農村治理放置在城鄉(xiāng)關系調整的宏觀關懷中進行規(guī)劃。2017年12月，中央農村工作會議，指出“必須重塑城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”。從此，城鄉(xiāng)關系從原來的“城鄉(xiāng)二元”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，又進一步發(fā)展為“城鄉(xiāng)融合”。
對于農村的治理目標，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在總要求中進一步明確為“治理有效”。那么，應該如何達致有效治理呢?2018年1月2日，中共中央、國務院發(fā)布《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中就曾提出，在“構建鄉(xiāng)村治理新體系”中提到要“加強農村基層黨組織建設、深化村民自治實踐……”等具體要求。
2.村民自治2.0版。《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018－2022年)》均指出，要“深化村民自治實踐”，并“繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作”。
如果從廣西宜州的村民自治算起，村民自治已經走過了三十多個年頭，然而現在還很難說做到了“治理有效”。一方面村民自治存在行政化傾向，另一方面村民自治的組織單位也存在張力。追溯歷史可以發(fā)現，村民自治的最初發(fā)源在廣西宜州合寨村下面的自然村。1987年制定的《村民委員會組織法(試行)》中，對村委會的設置單位并未“一刀切”，而是規(guī)定“一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會”。然而，隨后在政策的全面推廣階段，1998年全國人大修訂《村民委員會組織法》時，將村委會統(tǒng)一設置在行政村一級。雖然當時在政策層面消除了村民自治的組織單位爭論矛盾，但是這種張力卻被村莊“內部化”了，而且這種張力在農村的實際治理過程之中一直存在。
2014年中共中央一號文件就已經提出，“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。2016年10月1日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《〈關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案〉的通知》。在中央的政策鼓勵村民自治探索的同時，一些地方也開始在實踐中做出了積極嘗試。比如，廣東云浮以三級理事會為平臺，在村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索建立“組為基礎、三級聯動”的理事會制度；廣東清遠試點將自然村作為基本自治單位的舉措，將現有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)”的基層治理模式。
十九大報告指出，“推動基層治理重心下移，實現政府治理和社會調節(jié)、村民自治良性互動”。在中央政策進一步激活村莊內部活力的背景下，村民自治有望迎來2.0版的新發(fā)展。
3.提升黨的組織力。村民自治無論如何深化實踐和探索，在“黨要管黨，全面從嚴治黨”的政治環(huán)境中，加強中國共產黨對農村治理的全面領導都是一條顛撲不破的主題。
一段時間以來，農村基層黨建存在薄弱化問題，對此《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出農村基層黨組織“重點是提升組織力”。2018年12月28日，中共中央印發(fā)《中共農村基層組織工作條例》，明確指出:“農村工作在黨和國家事業(yè)全局中具有重要戰(zhàn)略地位，是全黨工作的重中之重”。中央組織部負責人就《條例》的修訂問題答記者問時表示:“農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，堅持黨管農村工作、重視和加強農村基層黨組織建設是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)”。修訂的后《條例》專門增加了“鄉(xiāng)村治理”一章，并強調:“黨的農村基層組織應當健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。在具體措施上，要求“村務監(jiān)督委員會主任一般由黨員擔任，可以由非村民委員會成員的村黨組織班子成員兼任。村民委員會成員、村民代表中黨員應當占一定比例”，同時，還規(guī)定，“根據工作需要，上級黨組織可以向村黨組織選派第一書記”。
4、總結與展望
中華人民共和國成立后農村治理70年的政策變遷，基本上是沿著“控制—汲取—激活”三個維度展開的，而這其中又自始至終貫穿和體現著“國家與社會”這條主線與矛盾。
(一)總結
首先，在治理的控制層面，中國共產黨讓“懸空的權力”落了地。在傳統(tǒng)中國，小農的生產方式不僅散漫，而且也難以支撐政權的全面下沉，全國的行政力量基本停留在“皇權不下縣”的層面，正式的行政力量難以全面滲透和干預農民的日常生活。費孝通認為皇權統(tǒng)治在農村是“松弛和微弱的，是掛名的，是無畏的”，是“懸空了的權力”。現代國家建構需要政權的全面滲透，國民黨也曾試圖將其政權延伸到農村，但實際上它的根基依然還是在城市，也正因為如此中國共產黨才有機會實行“農村包圍城市”的戰(zhàn)略，并取得了成功。中華人民共和國成立后，中國共產黨通過一系列的土地改革、集體化、政黨下鄉(xiāng)運動，將農民協會、農民合作社、黨支部等嵌入到農村的治理結構中?！稗r民聯盟、農民協會、農民合作社……不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農村形成了新的權力中心”。中國共產黨對農村的成功治理，不僅在于它在農村地區(qū)建立起現代國家的基層政權組織，而且還將共產黨的自身組織深深嵌入到農村的治理體系之中。
其次，在治理的汲取層面，中國共產黨通過有效的汲取通道完成了工業(yè)化的積累。借助向社會主義過渡的總路線，中國共產黨在推動農民的合作化過程中制定了“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的政策。后來隨著人民公社的發(fā)展，中央可以通過計劃經濟的制定直接控制糧食資源的調配。土地家庭承包之后，農業(yè)稅費依然保留了下來，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，國家對農村的汲取從合作社轉向農民家庭。這期間，為了維持城鄉(xiāng)的基本平衡，國家通過嚴格的戶籍流動限制確保了城市的供應，同時也一定程度上壓抑了農村發(fā)展的活力。
最后，在治理的激活層面，中國共產黨在尊重農民創(chuàng)造的基礎上，又從政策上不斷給予農村扶持與注力，努力推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。家庭承包、村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，被稱為農民的“三大創(chuàng)造”，但是在農民創(chuàng)造的后續(xù)發(fā)展過程中，黨和國家從政策層面發(fā)揮了更大的支持和推動作用。農村的活力激發(fā)，不僅僅是對農村發(fā)展受到壓抑力量的釋放，同時也有從外部注入的因素。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，僅僅靠農村自身的力量是遠遠不夠的，國家層面還會通過政策“輸入”更多的資源進行激活。同時，在治理體制層面，除了鼓勵村民自治的深化實踐之外，還會加強農村基層黨組織的領導。
“控制、汲取、激活”，中國共產黨對農村治理三個維度背后是國家建構。國家建構的前期重點是國家政權穩(wěn)固和中國共產黨合法性建構，后期則是中國共產黨政權的國家能力提升。理解了這一點，就可以發(fā)現，中國共產黨對農村治理的70年政策調整，始終圍繞著“國家建構”進程展開。農村治理政策從控制、汲取到激活，看似變革甚至否定，其實都是繼承性的，是根據國家建構的客觀形勢而進行的政策“適應性調整”。
(二)展望
從中國共產黨對農村的70年治理政策變遷可以發(fā)現，農村治理，不僅僅是對農村的治理，也是中國共產黨執(zhí)政下的國家建構過程。這種治理思維，貫穿著國家與社會的張力，其中又夾雜著傳統(tǒng)與現代、城市與農村、工業(yè)與農業(yè)的矛盾。很多人往往看到國家與社會矛盾的一面，以為農村治理70年的結果造成了強國家弱社會，其實客觀的判斷應該是國家與社會的雙重增長。一方面，中國共產黨領導的國家政權實現了全面發(fā)展，“比歷史上任何時期都更接近實現中華民族偉大復興”；另一方面，農村社會力量也得以伸張，農村的社會流動和社會競爭更加活躍，農民的機會與選擇更加多元。這種發(fā)展軌跡與托馬斯和邁耶在《政權更替與國家權力》一書中對1870－1970年間國家的研究結果相似，“國家權力對社會和經濟生活各個方面的控制逐漸加強；同時，在現代化的民族國家內，公民的權利和義務也在擴大”。
中華人民共和國成立后中國共產黨對農村治理的70年，前期政策圍繞著控制與汲取，在這種治理框架下，農村的治理本身不是目的而是手段；后期政策聚焦在激活，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合階段，農村不再是國家現代化的手段，而成為了發(fā)展目標本身。在新時代，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，農村治理被納入國家治理現代化的格局之下。農村治理已經完成了現代國家建構所需要的秩序控制和經濟基礎，下一步就該尋求自身活力激發(fā)基礎上的治理現代化。農村未來的治理體系，必須放置在城市化的動態(tài)進程之中考量?？梢灶A見，隨著城市化的深入，鄉(xiāng)村振興必然呈現出分類發(fā)展模式:一部分農村會被納入到城鎮(zhèn)化的軌道，一部分農村保留著特色農村的發(fā)展模式。這種新型農村治理，一方面要充分激活與發(fā)揮農村內部的活力，另一方面也必然離不開中國共產黨基層組織的領導。未來的農村治理現代化，是一種既有序又有活力的農村治理，很可能是具有中國特色的“黨支部+”的治理模式。
作者簡介：李世敏，西南交通大學馬克思主義學院講師，中國農村綜合改革協同創(chuàng)新研究中心研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《湖北民族學院學報(哲學社會科學版)》2019年03期
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