原題：由細(xì)碎走向適度規(guī)模：土地經(jīng)營(yíng)格局變遷對(duì)農(nóng)村治理生態(tài)的影響分析

摘要：土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是繼人民公社體制下的集中經(jīng)營(yíng)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的分散經(jīng)營(yíng)后, 又一重大的土地改革。它對(duì)農(nóng)村治理的影響是全方位的, 深刻改變了細(xì)碎化土地經(jīng)營(yíng)模式下的治理對(duì)象、方式和主體, 并逐漸重塑著農(nóng)村的治理生態(tài)?，F(xiàn)代農(nóng)民的形成與政治參與困境、新精英階層的崛起與傳統(tǒng)治理權(quán)威解構(gòu)、市場(chǎng)化加深與傳統(tǒng)治理方式式微倒逼農(nóng)村重構(gòu)治理體系, 以適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的新要求, 因此必須對(duì)誰來治理、如何治理等問題進(jìn)行重新考量。

土地與政治緊密相關(guān), 作為農(nóng)村基本的生存資料, 在傳統(tǒng)社會(huì)土地影響甚至決定著農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治性質(zhì), 在現(xiàn)代社會(huì)它同樣對(duì)農(nóng)村的治理基礎(chǔ)和秩序穩(wěn)定具有不可估量的作用。土地經(jīng)營(yíng)格局指的是土地經(jīng)營(yíng)主體與其擁有的土地使用量之間的比例關(guān)系所形成的土地經(jīng)營(yíng)總體布局。千百年來我國(guó)土地一直延續(xù)小塊經(jīng)營(yíng)的格局, 盡管經(jīng)過人民公社時(shí)期“一大二公”短暫的高度集中式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng), 但其低效性最終迫使其解體, 土地重新回歸小塊經(jīng)營(yíng)的家庭生產(chǎn)模式中, 并釋放出巨大的生產(chǎn)活力。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn), 人口流動(dòng)和土地流轉(zhuǎn)已勢(shì)不可擋, 土地在流轉(zhuǎn)過程中開始由細(xì)碎化向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)格局轉(zhuǎn)變, 這一變化將對(duì)農(nóng)村治理的資源條件產(chǎn)生全面影響, 成為現(xiàn)有農(nóng)村治理模式的新挑戰(zhàn)。

一、細(xì)碎化土地經(jīng)營(yíng)格局下的農(nóng)村治理特點(diǎn)

細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)格局將農(nóng)民分散并固定在小塊土地上, 土地是他們主要甚至唯一的生活來源, 是最為珍貴的生產(chǎn)資料。長(zhǎng)期與被視為“命根子”的小塊土地打交道, 一方面在微觀上形塑了農(nóng)民這一群體的群體性格及社會(huì)關(guān)系系統(tǒng), 另一方面在宏觀上影響著農(nóng)民與國(guó)家的關(guān)系, 當(dāng)這兩方面影響融會(huì)于村莊場(chǎng)域, 便初步創(chuàng)造了村莊治理的生態(tài)條件, 使村莊治理呈現(xiàn)出一定的自治性。

(一) 治理對(duì)象:具有鮮明的小農(nóng)特性

在傳統(tǒng)封建社會(huì), 地主占有著農(nóng)村最珍貴的資源, 即土地。作為土地所有者, 他們并不直接耕種, 而是以獲取一定比例的收成為交換條件將所擁有的大面積土地分成小塊租給無地或少地的農(nóng)民耕種, 因此從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)角度講, 傳統(tǒng)封建社會(huì)是以細(xì)碎化的小塊土地經(jīng)營(yíng)為主的。這種土地經(jīng)營(yíng)格局限定了農(nóng)民的社會(huì)交往空間, 農(nóng)民被固定在土地上, “生于斯, 長(zhǎng)于斯”, 自給自足, 與外部世界相隔離。正如費(fèi)孝通先生所說:“一個(gè)在鄉(xiāng)土社會(huì)里種田的老農(nóng)所遇著的只有四季轉(zhuǎn)換, 而不是時(shí)代變更?！盵1]62細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)格局還弱化了不同地域農(nóng)民彼此間的聯(lián)系, 農(nóng)民只有村莊共同體的情感, 沒有階級(jí)共同體的意識(shí), 成為馬克思所描述的“一口袋馬鈴薯”, 難以被有效組織起來。但農(nóng)民對(duì)于村莊內(nèi)部權(quán)威卻有著高度認(rèn)同感, 這種認(rèn)同一是源自對(duì)自身力量弱小的自卑感, 需要借助強(qiáng)勢(shì)的權(quán)威力量維持生存;二是源自對(duì)傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)的敬畏, 以及對(duì)變化的憂慮。細(xì)碎化土地經(jīng)營(yíng)格局形成了相對(duì)隔絕、孤立、狹小、內(nèi)向的生存空間, 盡管小農(nóng)的產(chǎn)生根源于生產(chǎn)力水平, 但細(xì)碎化的土地格局也在一定程度上塑造了傳統(tǒng)農(nóng)民的“小農(nóng)特性”。鄧大才教授曾對(duì)此做過細(xì)致的分析, 他將小塊土地所形成的傳統(tǒng)的小農(nóng)性格概括為內(nèi)向性、保守性、依附性、不流動(dòng)性、膽小怕事等五種性格[2]。這些特性被一代代的農(nóng)民繼承, 使農(nóng)民成為一個(gè)獨(dú)特的、帶有特殊文化印記和性格標(biāo)簽的群體。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化與現(xiàn)代化的開啟, 現(xiàn)代因素逐漸涌入農(nóng)村, 農(nóng)民的現(xiàn)代意識(shí)開始萌芽, 一度固守的傳統(tǒng)出現(xiàn)了某些裂縫, 原來保有的小農(nóng)特性也隨之發(fā)生了一些微妙的變化, 呈現(xiàn)出小農(nóng)發(fā)展進(jìn)程中“社會(huì)化小農(nóng)”的特點(diǎn)。

首先, 保守卻不封閉。農(nóng)民依舊是保守的, 小塊土地僅夠維持生計(jì), 對(duì)它的經(jīng)營(yíng)不容許出現(xiàn)任何失敗。比起創(chuàng)新可能帶來的風(fēng)險(xiǎn), 他們更傾向于安于現(xiàn)狀, 維持生計(jì)仍占第一位, 被反復(fù)檢驗(yàn)、屢試不爽的經(jīng)驗(yàn)最為可靠。然而, 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步打通了農(nóng)村與外部世界的聯(lián)系渠道, 村莊的邊界不再能繼續(xù)維持一個(gè)封閉的空間, 效率、利潤(rùn)這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值追求滲入并影響著農(nóng)民的思想觀念, 逐利的驅(qū)動(dòng)使農(nóng)民開始關(guān)注現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)以及市場(chǎng)動(dòng)態(tài), 從封閉走向開放。但性格的保守和較弱的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力會(huì)讓多數(shù)農(nóng)民首先對(duì)新事物選擇觀望, 再?zèng)Q定如何行動(dòng), 通常會(huì)有一個(gè)較長(zhǎng)的考量、接受過程。其次, 依附卻不盲從。從傳統(tǒng)到現(xiàn)代, 細(xì)碎土地經(jīng)營(yíng)格局上的農(nóng)民依靠個(gè)體力量, 在維持基本的生產(chǎn)秩序、滿足資金、灌溉、技術(shù)等生產(chǎn)需求方面往往顯得力所不能及。為換得這些生產(chǎn)所需, 不得不以犧牲個(gè)體獨(dú)立性或一部分個(gè)體利益為代價(jià), 尋求某個(gè)權(quán)威力量的庇護(hù), 形成一種依附關(guān)系。傳統(tǒng)禮治社會(huì)的規(guī)則和等級(jí)體系使這種依附變得理所當(dāng)然, 并通過教化得以延續(xù)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下, 農(nóng)民的個(gè)體地位得到尊重, 在經(jīng)濟(jì)利益上他們不再滿足于自給自足, 而是開始追求收益最大化, 不過市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)性也使農(nóng)民越來越清醒地認(rèn)識(shí)到自身力量的孱弱, 他們會(huì)在理性判斷后選擇一個(gè)于己有利的權(quán)威力量建立依附關(guān)系, 從中獲得支持和庇護(hù)。此時(shí)的依附關(guān)系不是靠“禮”而是“利”來維系, 是一種理性選擇的結(jié)果, 并呈現(xiàn)出一定的動(dòng)態(tài)變化性。最后, 分散卻不孤立。以家庭經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)民被分散于各小塊承包地上, 土地規(guī)模的有限性使其不需要太復(fù)雜的社會(huì)分工, 社會(huì)化程度相對(duì)較低, 但這并不意味著農(nóng)民之間彼此孤立、互不聯(lián)系, 傳統(tǒng)農(nóng)民基于血緣、鄰里間的互助合作得以保留。與此同時(shí), 市場(chǎng)化程度的加深在農(nóng)村編織了一個(gè)全新的利益網(wǎng)絡(luò), 農(nóng)民作為個(gè)體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是利益網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)基本節(jié)點(diǎn), 不可避免地與其他利益主體發(fā)生關(guān)聯(lián), 農(nóng)民逐漸被卷入到一個(gè)以交換和契約關(guān)聯(lián)彼此的關(guān)系世界中, 不再完全自足獨(dú)立。

細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)格局一定程度上促進(jìn)了小農(nóng)特性的形成與延續(xù), 盡管這些特性隨農(nóng)村的市場(chǎng)化、現(xiàn)代化出現(xiàn)了一些新的變化, 但總體上說具有小農(nóng)特性的農(nóng)民仍是在細(xì)碎化土地經(jīng)營(yíng)格局基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)村治理的基礎(chǔ)條件。

(二) 治理方式:禮治、理治為主, 法治為輔

面對(duì)眾多且分散, 并具鮮明小農(nóng)特性的治理對(duì)象, 傳統(tǒng)的禮治方式得以延續(xù), 禮治依靠的是在社會(huì)發(fā)展變遷過程中累積形成的公認(rèn)合適的習(xí)俗、規(guī)范和慣例, 不由人為規(guī)定, 卻能使人主動(dòng)服從。不過正如費(fèi)孝通先生所言:“禮治社會(huì)并不能在變遷很快的時(shí)代中出現(xiàn), 這是鄉(xiāng)土社會(huì)的特色。”[1]65變化較少是禮治得以有效施行的前提, 而細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了與之相符的治理?xiàng)l件。一是這種經(jīng)營(yíng)格局使大量農(nóng)民難以離開關(guān)乎生計(jì)的土地, 生產(chǎn)、生活空間受限, 信息閉塞, 對(duì)新事物的感知和接受能力較弱, 具備了變化較少這一基本條件;二是農(nóng)民被分解為以家戶為單位的細(xì)胞組織, 社會(huì)分工程度較低, 抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱, 當(dāng)遇到困難或糾紛時(shí), 農(nóng)民還是習(xí)慣性地在共同體內(nèi)部尋求幫助, 在沒有出現(xiàn)更加有效的解決方法之前, 服從傳統(tǒng)顯然是最好的選擇。相對(duì)固定的生產(chǎn)與生活范圍使人們形成了一整套被普遍認(rèn)同的處事原則, 對(duì)生活于該區(qū)域的共同體成員有著較強(qiáng)的約束力, 可以依此來調(diào)解糾紛、化解矛盾, 從而維持農(nóng)村社會(huì)基本的秩序。因此, 即使是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的村民自治, 大量調(diào)研顯示, 村規(guī)、民約、習(xí)俗等非制度性手段在農(nóng)村治理中不可或缺, 仍是一種重要的治理手段。

與此同時(shí), 社會(huì)的轉(zhuǎn)型、利益的多元化也正逐漸改變著農(nóng)民的思想觀念, 農(nóng)民在社會(huì)生活各個(gè)方面開始有了更多的自由選擇權(quán)。細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)催生出農(nóng)民特有的生存?zhèn)惱? 即土地是生存的最后一道也最可靠的保障, 必須在不損害土地利益的基礎(chǔ)上再去追求收入的擴(kuò)大化。這一生存?zhèn)惱硎罐r(nóng)民進(jìn)行選擇時(shí)更為理性, 往往在利害算計(jì)后做出風(fēng)險(xiǎn)最小的選擇, 必要時(shí)會(huì)與農(nóng)村治理主體展開博弈。農(nóng)民讓渡治理權(quán)力的前提是個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)和充分保障, 資源的匱乏使這種需求更加迫切, 農(nóng)村治理單純依靠“禮”來約束顯得相對(duì)乏力, 農(nóng)民需要了解是什么、為什么, 獲得更多“理”的依據(jù), 特別是在關(guān)乎切身利益的事情上爭(zhēng)取合“理”的對(duì)待, 以降低在未知變化中可能給自身帶來的損害。理治既超越了傳統(tǒng)“禮”的范疇, 又區(qū)別于外來的法律, 更易被農(nóng)民接受, 農(nóng)民的理性促使治理主體從產(chǎn)生到具體的治理過程必須盡可能權(quán)衡農(nóng)民利益, 以贏得農(nóng)民信任, 進(jìn)而使農(nóng)村治理得到更多的認(rèn)可與支持。

法治是現(xiàn)代的治理手段, 隨著現(xiàn)代化的推進(jìn), 不斷被了解并加以運(yùn)用, 但在農(nóng)村這個(gè)有著特定規(guī)則的場(chǎng)域, 法治的發(fā)展卻不像想象中的那么順利, 細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)格局封閉了農(nóng)民的思想, 滯后了農(nóng)民法治意識(shí)的形成, 再加上部分法律規(guī)則與“禮”“理”的沖突、法律體系的不健全等都影響著法治的作用發(fā)揮。此時(shí)法治只是禮治與理治的補(bǔ)充, 具體表現(xiàn)在一方面農(nóng)民將法律視為最后而非首要的救助手段。調(diào)研顯示, 當(dāng)與人發(fā)生沖突時(shí), 農(nóng)民習(xí)慣性地選擇通過熟人、權(quán)威調(diào)解等傳統(tǒng)禮俗方式私下解決, 除非萬不得已不愿走法律渠道, 對(duì)于法律所確定的規(guī)則還存在著抵觸和不信任的心理。另一方面, 農(nóng)村治理主體特別是村兩委成員并不嫻熟于法治的治理手段, 自身法治意識(shí)的淡薄也在主觀上造成對(duì)法律規(guī)則的忽視?？傮w而言, 在相對(duì)閉塞的農(nóng)村, 法治還未取得與理論上同等重要的地位。

(三) 治理主體:具有一元化特點(diǎn)

傳統(tǒng)的細(xì)碎化土地經(jīng)營(yíng)格局建構(gòu)了一個(gè)狹小、保守、孤立、擁有獨(dú)特運(yùn)行規(guī)則和社會(huì)關(guān)系體系的地理空間和政治空間。如果說在土地租佃時(shí)期“對(duì)土地的控制成了權(quán)力的關(guān)鍵基礎(chǔ)”[3], 誰擁有了土地, 誰就可能擁有在村莊的話語權(quán), 由此形成了傳統(tǒng)農(nóng)村以鄉(xiāng)紳為主的治理主體, 那么在土地歸集體所有、農(nóng)戶享有對(duì)小塊土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下, 能夠整合村莊利益并加以治理的雖然不再是傳統(tǒng)的土地所有者, 但細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)格局也很難形成太多實(shí)力較強(qiáng)的農(nóng)村權(quán)威。村民自治是法律認(rèn)定的、與家庭承包經(jīng)營(yíng)相配套的村莊治理模式, 村兩委成為農(nóng)村正式的治理主體, 行使農(nóng)村治理權(quán)。從治理實(shí)際來看, 由基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會(huì)主導(dǎo)進(jìn)行的村民自治與制度設(shè)想存在一定差距。一是單一主體事務(wù)繁雜且易權(quán)力異化。單純依靠村兩委進(jìn)行村莊利益的整合、村莊公共事務(wù)的管理, 往往使其工作過于繁重, 自治效果不理想。特別是在合村并組后, 一個(gè)行政村需要管理十幾個(gè)村組, 數(shù)百人以上, 很多事情不能兼顧, 農(nóng)民需求得不到滿足, 自治權(quán)利大打折扣。同時(shí)細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)格局束縛了農(nóng)民的思想和權(quán)利意識(shí), 除了被動(dòng)員參加村民選舉以外, 其他的自治環(huán)節(jié)如決策、監(jiān)督則參與率較低。這固然與村民自治組織體系尚不健全、參與渠道有待進(jìn)一步暢通有關(guān), 但農(nóng)民對(duì)自治權(quán)利的不重視也影響著他們的參與行為。正因如此, 村兩委獨(dú)攬了全部村莊權(quán)力, 不受約束的權(quán)力必然走向異化, 近些年村官貪腐事件層出不窮印證了這一點(diǎn)。二是村民委員會(huì)行政化色彩濃重。作為國(guó)家行政權(quán)力體系最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 需要村委會(huì)配合其完成工作, 作為不擁有強(qiáng)制性權(quán)力的村委會(huì)則需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力支持, 現(xiàn)實(shí)的需求將二者緊緊捆綁在一起, 并通過法定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)這一模糊的關(guān)系界定自然地完成了行政權(quán)對(duì)自治權(quán)的滲透和干預(yù)。相當(dāng)一部分村民委員會(huì)扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府附庸的角色, 自治性逐漸減弱。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民發(fā)生分歧甚至沖突, 村民委員會(huì)便很難在二者的關(guān)系中進(jìn)行平衡, 往往受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力, 無法充分代表農(nóng)民利益。無論是傳統(tǒng), 還是現(xiàn)代, 一元治理主體曾在聯(lián)結(jié)國(guó)家與農(nóng)民、統(tǒng)合村莊資源、解決糾紛、規(guī)范農(nóng)民行為、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序等方面發(fā)揮了重要作用, 細(xì)碎化土地經(jīng)營(yíng)格局為其營(yíng)造了產(chǎn)生和運(yùn)行的主客觀條件。但也不能不看到, 一元治理主體存在的固有弊端隨著農(nóng)村改革的深化、農(nóng)民民主意識(shí)的增強(qiáng), 已經(jīng)凸顯并亟待解決。

二、土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)村治理生態(tài)的影響

土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是與細(xì)碎化土地經(jīng)營(yíng)格局相對(duì)應(yīng)的, 以土地要素的重新配置、適度集中為主要內(nèi)容, 同時(shí)帶動(dòng)勞動(dòng)力、資金設(shè)備等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、配套集中以取得最佳經(jīng)濟(jì)效益的土地經(jīng)營(yíng)策略。我國(guó)農(nóng)村的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)起步較晚, 是在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、解綁了農(nóng)村各生產(chǎn)要素特別是勞動(dòng)力要素后, 伴隨農(nóng)民流動(dòng)逐步出現(xiàn)的。由于農(nóng)民流動(dòng)數(shù)量的大幅增加, 農(nóng)村出現(xiàn)了閑置土地, 于是農(nóng)民自發(fā)地開始了民間的土地流轉(zhuǎn)。近些年土地流轉(zhuǎn)愈加頻繁, 這種農(nóng)民的自發(fā)行為開始引起社會(huì)各界的高度關(guān)注, 國(guó)家相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策措施, 如2005年《中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》等。在政策支持下, 各地土地流轉(zhuǎn)速度加快, 土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)穩(wěn)步推進(jìn), 僅吉林省2016年土地流轉(zhuǎn)面積占比就提高了5.6個(gè)百分點(diǎn), 初步建成209萬畝集中連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田[4]。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以說是繼人民公社體制下的集中經(jīng)營(yíng)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的分散經(jīng)營(yíng)后, 又一重大的土地改革, 它對(duì)農(nóng)村治理的影響也是全方位的, 正內(nèi)在地重塑農(nóng)村治理的生態(tài)環(huán)境。

(一) 現(xiàn)代農(nóng)民加速形成與政治參與困境

現(xiàn)代農(nóng)民隨著農(nóng)村的現(xiàn)代化逐漸形成, 是農(nóng)業(yè)發(fā)展到新階段的產(chǎn)物, 其根本區(qū)別于小農(nóng)。一是土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模大于小農(nóng), 一般都通過土地流轉(zhuǎn), 以支付租金方式進(jìn)行適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是土地經(jīng)營(yíng)方式更加先進(jìn)、科學(xué), 能較為嫻熟地掌握市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)手段, 產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的專業(yè)化、機(jī)械化水平較高, 經(jīng)濟(jì)效益可觀。三是現(xiàn)代意識(shí)較強(qiáng)。經(jīng)過社會(huì)化小農(nóng)階段, 農(nóng)民的現(xiàn)代意識(shí)已經(jīng)得到很大提升, 土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)使其擁有了更加廣闊的視野和發(fā)展空間, 專業(yè)意識(shí)、科技意識(shí)、經(jīng)營(yíng)觀念、市場(chǎng)觀念增強(qiáng), 并對(duì)自身權(quán)利有了更高的要求和期待。正是由于現(xiàn)代農(nóng)民具有的資源稟賦和現(xiàn)代特性, 原有一村一治的治理模式受到了挑戰(zhàn), “以土地和村民身份為基礎(chǔ)的村民自治失去其存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件”[5], 農(nóng)民的政治參與困境愈加凸顯。

首先, 建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的村民自治對(duì)村民的身份有嚴(yán)格的規(guī)定, 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》將三類人列為可參加選舉的村民: (1) 戶籍在本村并且在本村居住的村民; (2) 戶籍在本村, 不在本村居住, 本人表示參加選舉的村民; (3) 戶籍不在本村, 在本村居住一年以上, 本人申請(qǐng)參加選舉, 并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民[6]。實(shí)際上, 這也是參與村民自治的村民資格。但隨著土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展, 越來越多的農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)出, 進(jìn)城務(wù)工甚至搬至城市生活, 農(nóng)民“不在村”已不罕見, 他們的利益關(guān)系、社會(huì)關(guān)系也隨之遷至城市, 與村莊里人和事的關(guān)聯(lián)不再緊密, 導(dǎo)致政治參與意愿不強(qiáng)。而通過土地流轉(zhuǎn), 常年在村莊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的“外來人”, 若不居住在村里, 便沒有參與村莊事務(wù)的資格, 在農(nóng)村治理中完全沒有話語權(quán), 但一些治理行為、決策卻可能對(duì)他們的生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生影響。這種村民資格認(rèn)定帶來了兩方面損失:一方面在農(nóng)村精英大量流失的情況下, 卻把一部分有能力填補(bǔ)精英空缺的“外來人”排斥在外, 農(nóng)村人才未能得到有效、靈活的運(yùn)用;另一方面, 作為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體一般都具有較高的素質(zhì), 有膽識(shí)、有方法、善思考、懂經(jīng)營(yíng), 同時(shí)法律意識(shí)、民主意識(shí)較強(qiáng), 有主張權(quán)利的自覺, 是現(xiàn)代的理性主體, 長(zhǎng)期壓抑他們的聲音, 無視他們的需求, 將誘發(fā)農(nóng)村治理的新矛盾、新問題。

其次, 村民自治在實(shí)踐中遭遇的體制和結(jié)構(gòu)性矛盾阻滯了農(nóng)民的政治參與。不可否認(rèn), 村民自治具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值, 曾填補(bǔ)了人民公社解體后的農(nóng)村治理空白。但由于村民自治背后的兩種邏輯, 即國(guó)家權(quán)力邏輯和公民權(quán)利邏輯, 并未做到有機(jī)統(tǒng)一, 在實(shí)踐中存在某種不平衡, 致使在村兩委、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村兩委的關(guān)系中往往偏重于國(guó)家權(quán)力, 以國(guó)家的權(quán)力需求運(yùn)作, 而忽視了農(nóng)民的自治性。農(nóng)民通過選舉選出村兩委后, 其之后的行為便完全不在農(nóng)民的掌控范圍之內(nèi), 民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這“三駕馬車”被閑置, 農(nóng)民的政治參與遇到了來自體制和結(jié)構(gòu)上的障礙。一旦利益被侵犯, 民主渠道的阻塞將迫使農(nóng)民走上非理性的維權(quán)之路。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)推進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)民的形成, 如果說對(duì)于處于社會(huì)化進(jìn)程中現(xiàn)代意識(shí)剛剛萌芽的小農(nóng), 尚可通過傳統(tǒng)的治理方式緩解沖突、維持穩(wěn)定秩序, 那么對(duì)于已經(jīng)具有較強(qiáng)現(xiàn)代特性的現(xiàn)代農(nóng)民則難以奏效。不理順村民自治的運(yùn)行邏輯, 消除體制、結(jié)構(gòu)上的問題, 暢通政治參與渠道, 農(nóng)村治理將承擔(dān)很大的治理壓力。

(二) 新精英階層的崛起與傳統(tǒng)治理權(quán)威解構(gòu)

農(nóng)村治理在實(shí)際運(yùn)作中一直依賴著某種權(quán)威的力量, 借助權(quán)威擁有的正式權(quán)力或非正式影響力來確定規(guī)則、規(guī)范行為。一般而言權(quán)威可分為兩大類, 即體制內(nèi)權(quán)威和體制外權(quán)威。體制內(nèi)權(quán)威是國(guó)家政權(quán)認(rèn)可、法律制度明文規(guī)定負(fù)責(zé)村莊日常事務(wù)管理的人, 也被稱作“法理權(quán)威”[7], 現(xiàn)在主要指村兩委成員。村黨支部本身就是黨的基層組織, 是執(zhí)政黨權(quán)力在農(nóng)村基層的延伸, 擔(dān)負(fù)著支持和保障村民自治的職責(zé), 在很多農(nóng)村地區(qū), 村支書是實(shí)際上的村莊領(lǐng)導(dǎo)者。村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的自治組織, 雖然不是國(guó)家的一級(jí)行政機(jī)關(guān), 但在村民自治實(shí)施初期, 村民委員會(huì)更多的時(shí)候不是扮演“自治”角色, 而是“他治”角色, 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的延伸。總體而言, 體制內(nèi)權(quán)威的產(chǎn)生是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的結(jié)果, 擁有受政權(quán)和法律保障的正式權(quán)力, 村民基于對(duì)國(guó)家政權(quán)的認(rèn)同而服從體制內(nèi)權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)。體制外權(quán)威是在村莊正式治理體系之外, 依靠自身的家族地位、學(xué)識(shí)、德行、財(cái)富深得村民信任、對(duì)村莊治理具有影響力的人, 如傳統(tǒng)農(nóng)村的鄉(xiāng)紳、族長(zhǎng), 現(xiàn)代農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)能人。雖然他們并不具有正式權(quán)力, 但基于個(gè)人能力、素養(yǎng)形成的權(quán)威認(rèn)同及其非治理體系成員身份, 更易與村民結(jié)成聯(lián)盟, 成為村民的利益代言人, 與體制內(nèi)權(quán)威進(jìn)行博弈, 經(jīng)過理性權(quán)衡做出或合作或抗?fàn)幍男袨檫x擇, 不過這部分權(quán)威在農(nóng)民流動(dòng)過程中大量流失。

土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)促使一個(gè)新的精英階層, 即適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體迅速崛起。一方面由于該階層憑借土地流轉(zhuǎn)獲得了較大面積的土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 將土地這個(gè)農(nóng)村最寶貴的生產(chǎn)資料和農(nóng)村資源聚集在手中, 并通過敏銳的市場(chǎng)洞察力、先進(jìn)的種植技術(shù)和科學(xué)化的經(jīng)營(yíng)手段將其轉(zhuǎn)化為財(cái)富, 在取得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也擴(kuò)大了在村莊的影響力;另一方面, 中央尤為重視這部分群體的發(fā)展?fàn)顩r, 頒布實(shí)施一系列利好政策, 鼓勵(lì)和支持土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展, 各地政府也積極采取措施解決適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體遇到的難題。有了政府力量作為后盾, 進(jìn)一步提升了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體在村莊中的地位。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體與其他體制外權(quán)威的最顯著區(qū)別在于, “他們部分或全部影響力來自于規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”[8], 他們的財(cái)富源于土地, 因?yàn)橥恋? 他們既擁有外部國(guó)家權(quán)力自上而下的保護(hù), 也易得到村莊內(nèi)在的認(rèn)同, 而這些都增加了這個(gè)新興精英階層與體制內(nèi)外權(quán)威的博弈資本。當(dāng)前在農(nóng)村體制內(nèi)權(quán)威自治性不足、體制外權(quán)威大量流失的現(xiàn)狀下, 新精英的出現(xiàn)迅速瓦解了原有的權(quán)威格局, 各權(quán)威力量需要依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)資本、政治資本和社會(huì)資本重新博弈, 以爭(zhēng)取農(nóng)村治理中的話語權(quán)。

(三) 市場(chǎng)化加深與傳統(tǒng)治理方式式微

現(xiàn)代化的一個(gè)重要內(nèi)容是市場(chǎng)化。市場(chǎng)化崇尚追求個(gè)人利益, 鼓勵(lì)多元利益主體的競(jìng)爭(zhēng), 強(qiáng)調(diào)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則調(diào)整經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)和方式, 進(jìn)行等價(jià)交換和資源配置以及協(xié)調(diào)主體間的關(guān)系。將市場(chǎng)化這種以公平競(jìng)爭(zhēng)、等價(jià)交換為基本原則的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式引入一度封閉保守的農(nóng)村, 意味著農(nóng)村社會(huì)將在根本上發(fā)生變革。改革開放后我國(guó)農(nóng)村正式開啟了市場(chǎng)化進(jìn)程, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活的市場(chǎng)化水平穩(wěn)步提升。2016年全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)交易額同比增長(zhǎng)8.8%, 交易量同比增長(zhǎng)5.1%[9]。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)一步推動(dòng)土地生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng), 在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的保障下, 土地得以按照市場(chǎng)規(guī)則自由流轉(zhuǎn), 優(yōu)化土地資源配置。繼農(nóng)產(chǎn)品、生活用品市場(chǎng)化之后, 土地要素的市場(chǎng)化刺激了農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)的感應(yīng)度、靈敏度, 同時(shí)對(duì)于市場(chǎng)化所蘊(yùn)含的契約精神有了更深刻的認(rèn)識(shí)和理解, 訂規(guī)則、簽合同更加常態(tài)化。比起人情、關(guān)系, 農(nóng)民對(duì)法律有了更強(qiáng)的信任和依賴感, 人格的獨(dú)立性、經(jīng)濟(jì)的自主性進(jìn)一步增強(qiáng)。

市場(chǎng)化弱化了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)建構(gòu)的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和禮俗規(guī)范, 以禮治、理治為主的傳統(tǒng)治理方式在解決爭(zhēng)端、規(guī)范行為、管理公共事務(wù)等方面的效用下降。原因在于:一是土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)后, 越來越多的農(nóng)民擺脫了對(duì)土地的依賴, 進(jìn)城務(wù)工拓寬了他們的視野, 并接觸到了豐富的現(xiàn)代文明成果, 在接受現(xiàn)代化洗禮后逐漸背離傳統(tǒng)的禮俗規(guī)則, 不再信奉禮俗的力量, 并將其視為陳腐落后的規(guī)則, 使禮治、理治失去了對(duì)他們的約束力。二是農(nóng)村市場(chǎng)化的加深催生了多元的利益格局, 土地流入主體與流出主體之間、本村村民與外來人員之間、村兩委與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體之間往往存在復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián), 這些問題已經(jīng)超出了傳統(tǒng)禮治和理治調(diào)整的范疇, 無法再完全依靠約定俗成的規(guī)則、情理加以約束和控制, 傳統(tǒng)的治理方式難以取得平衡多方利益、滿足農(nóng)民需求的治理效果。三是傳統(tǒng)治理方式以穩(wěn)定農(nóng)村秩序?yàn)橹髦? 一切事務(wù)均以此為基準(zhǔn), 有時(shí)甚至不惜以壓制、剝奪農(nóng)民權(quán)利為代價(jià), 農(nóng)民在這種治理方式中的聲音是微弱的, 這與市場(chǎng)化背景下農(nóng)民的權(quán)利地位和平等享有權(quán)利的意愿相悖, 農(nóng)民對(duì)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土邏輯及其支配下的治理方式產(chǎn)生了懷疑甚至否定的態(tài)度, 市場(chǎng)化下農(nóng)民崛起的權(quán)利意識(shí)與傳統(tǒng)治理方式激烈碰撞, 沖擊著傳統(tǒng)治理方式。

三、對(duì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)后農(nóng)村治理的幾點(diǎn)思考

從細(xì)碎化走向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 土地經(jīng)營(yíng)方式的改變直接影響著農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將加速向“集約化、專業(yè)化、高技術(shù)化”轉(zhuǎn)變[10]。而更深層次上這也是一場(chǎng)思想變革、社會(huì)變革、治理變革, 土地資源的自由流動(dòng)、重新分配瓦解了村莊場(chǎng)域的組織網(wǎng)絡(luò), 促進(jìn)現(xiàn)代因素與農(nóng)村社會(huì)的深度融合, 職業(yè)、利益的多元化引發(fā)農(nóng)村社會(huì)新的分化, 治理生態(tài)的深刻變化打破了原來簡(jiǎn)單、封閉的治理環(huán)境, 給農(nóng)村治理帶來了巨大壓力。歷史上看, 土地的每一次變革都是國(guó)家政權(quán)組織重構(gòu)農(nóng)村治理模式, 加大對(duì)農(nóng)村的權(quán)力滲透, 強(qiáng)化自身權(quán)威地位的契機(jī)。農(nóng)民最渴求的首先是土地上的權(quán)利, 這個(gè)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度決定著農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同度。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn), 農(nóng)民的土地權(quán)利需要得到更加明確的界定和適時(shí)的釋放, 使農(nóng)民享有更多的土地財(cái)富。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)一步推進(jìn)了土地的資本化, 而在土地權(quán)利強(qiáng)化的同時(shí)也越來越要求以權(quán)利為基石構(gòu)建農(nóng)村治理模式, 重塑國(guó)家、農(nóng)民、土地、治理組織的關(guān)系, 為此需重點(diǎn)考慮以下問題:

首先是誰來治理的問題。一元化治理格局深受傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)威治理理念的影響, 其弊端已逐漸顯露, 面臨著三大困境:行政化、專權(quán)化、空心化。在履行職責(zé)時(shí)唯上而不唯民, 專注于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交付的任務(wù), 而弱化了自治的特性, 村民的自治權(quán)利無從實(shí)現(xiàn)。同時(shí)作為村莊唯一的權(quán)力掌控者, 村兩委的治理行為缺乏有效監(jiān)督, 雖然近些年各地普遍成立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì), 具備了監(jiān)督的組織條件, 但這個(gè)新生事物由于多方面因素的影響陷入了虛置境地, 村兩委依舊獨(dú)攬村莊治理大權(quán), 沒有可對(duì)其制衡的力量。此外, 農(nóng)民流動(dòng)的加劇使大量年輕有為的農(nóng)村精英選擇進(jìn)城務(wù)工, 農(nóng)民在民主選舉時(shí)很難選出滿意的村干部, 且很多有經(jīng)濟(jì)條件的村干部也已在城鎮(zhèn)買房, 不經(jīng)常住村, 造成村兩委不同程度的空心化現(xiàn)象。現(xiàn)代治理理論的一個(gè)核心觀點(diǎn)是多中心治理, 強(qiáng)調(diào)突破單一治理主體, 引入私人和公共機(jī)構(gòu)參與到治理過程中, 各主體通過協(xié)商、談判、合作等方式對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理。針對(duì)農(nóng)村一元化治理現(xiàn)狀, 同時(shí)借鑒現(xiàn)代治理理論, 在土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)階段, 農(nóng)村迫切需要培育多元治理主體, 建構(gòu)一個(gè)政府宏觀指導(dǎo)、基層黨組織支持和領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織、利益集團(tuán)、社會(huì)團(tuán)體廣泛參與、民主協(xié)商、權(quán)責(zé)共擔(dān)的“多層次—多元素”網(wǎng)格化治理體系, 將多種治理資源融入農(nóng)村治理。這既契合了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)后新精英階層崛起對(duì)治理參與的需要, 也有利于形成多元主體彼此制衡、民主、規(guī)范的治理局面。因此, 要著力提升家庭農(nóng)場(chǎng)主、專業(yè)大戶、合作社負(fù)責(zé)人、農(nóng)民企業(yè)家等新崛起的農(nóng)村精英及老年協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的治理意識(shí)和能力, 同時(shí)打破地域界限和制度障礙, 吸引社會(huì)上更多有治理才能且致力于農(nóng)村發(fā)展的人加入農(nóng)村治理團(tuán)隊(duì)。值得注意的是, 多元治理在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中往往會(huì)陷入無頭治理、無序治理, 理論上的多元治理主體在實(shí)踐中卻往往演繹成或各自為戰(zhàn), 缺乏統(tǒng)一意志和行動(dòng);或利害相關(guān)便積極參與, 無關(guān)利害則消極回避, 治理參與行為極其隨意無序。多元治理也需要統(tǒng)合的力量, 農(nóng)村基層黨組織作為執(zhí)政黨在基層的代表, 承擔(dān)著保障村民自治順利開展的責(zé)任, 也只有黨的基層組織有能力統(tǒng)合各種治理力量, 維護(hù)民主協(xié)商、有效合作的治理過程, 因此, 在培育多元治理主體的同時(shí)不能忽視基層黨組織建設(shè), 必須不斷提高基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力、聚合能力。

其次是如何治理的問題。農(nóng)村治理需要承擔(dān)兩大責(zé)任:對(duì)上, 貫徹執(zhí)行中央的各項(xiàng)方針政策, 完成基層政權(quán)機(jī)關(guān)下達(dá)的任務(wù);對(duì)下, 要對(duì)本行政村的公共事務(wù)做出決策, 開展有效治理。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)以后, 為土地經(jīng)營(yíng)主體和承包主體搭建良好的互動(dòng)和交易平臺(tái), 創(chuàng)建有利于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的外部環(huán)境也成為農(nóng)村治理的重要內(nèi)容之一。但土地經(jīng)營(yíng)模式從細(xì)碎化到適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的變遷已深刻改變農(nóng)村治理生態(tài), 使治理主體在履行職責(zé)時(shí)常常無所適從, 既不能再依循傳統(tǒng), 又尚不嫻熟于現(xiàn)代治理手段, 對(duì)村莊的整合功能弱化。現(xiàn)實(shí)的治理困境暴露出傳統(tǒng)治理方式與農(nóng)村現(xiàn)代化水平之間的尖銳沖突, 土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)所營(yíng)造的農(nóng)村治理生態(tài), 迫切要求在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的糾葛中推進(jìn)農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)變, 適應(yīng)新的治理需求。這種轉(zhuǎn)變主要應(yīng)圍繞兩個(gè)方面:一是治理導(dǎo)向;二是治理方式。在治理導(dǎo)向上, 必須堅(jiān)持“權(quán)利導(dǎo)向”和“需求導(dǎo)向”, 兩個(gè)導(dǎo)向的根源都在于對(duì)農(nóng)民主體地位的尊重。傳統(tǒng)的治理是基于國(guó)家權(quán)力和個(gè)人權(quán)威的管控, 農(nóng)民被邊緣化, 村民自治雖然明確了農(nóng)村治理中農(nóng)民的權(quán)利, 但體制性障礙和傳統(tǒng)因素的影響, 使村民自治不同程度地偏離了權(quán)利導(dǎo)向, 農(nóng)民權(quán)利不被行政化的治理體系所容納, 且缺少保障與權(quán)利救濟(jì)。權(quán)利未被置于應(yīng)有的地位導(dǎo)致農(nóng)民的需求被忽視, 提供的公共產(chǎn)品、服務(wù)與農(nóng)民的實(shí)際需求錯(cuò)位, 給予的并不是農(nóng)民想要的, 不僅造成資源的浪費(fèi), 更是對(duì)農(nóng)民期望與信任的沉重打擊。然而, 現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)與農(nóng)民現(xiàn)代意識(shí)的發(fā)展造就出了具有個(gè)體性和自主性的農(nóng)民, 問題愈加多樣、復(fù)雜的農(nóng)村治理已經(jīng)到了必須還權(quán)于民、重新明確權(quán)利和需求導(dǎo)向的關(guān)鍵時(shí)刻, 而且條件也已更加成熟, 以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與治理模式之間的張力正催促農(nóng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在治理方式上, 堅(jiān)持依法治理。依法治理實(shí)際上是要尋求公共權(quán)力與公民權(quán)利的平衡, 在二者之間建立有制度保證的良性互動(dòng)關(guān)系, 這就要求治理主體一要具有法治意識(shí), 二要熟悉法治手段。通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)幫助治理主體深刻把握法治精神, 自覺接受并認(rèn)同法律, 將法律作為自覺的行為規(guī)范和權(quán)力尺度, 特別在土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)后土地流轉(zhuǎn)愈加頻繁且形式多樣, 土地糾紛也隨之增多, 牽涉多方利益, 傳統(tǒng)的禮治、理治已難以有效控制利益交織的治理場(chǎng)域, 需要依據(jù)剛性的法律規(guī)范來維護(hù)村莊的公平與正義。

四、結(jié)語

土地經(jīng)營(yíng)方式的變遷既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然演進(jìn)過程, 又包含一定的政治動(dòng)因, 反映并不斷調(diào)適著農(nóng)民權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。以土地為基礎(chǔ), 不同的土地經(jīng)營(yíng)方式形成了各不相同的治理模式。作為現(xiàn)代的土地經(jīng)營(yíng)方式, 土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)從治理主體、對(duì)象、方式等諸多方面深刻改變著農(nóng)村的治理生態(tài), 對(duì)農(nóng)村治理提出了向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的新要求, 使農(nóng)民在提升經(jīng)濟(jì)水平的同時(shí)也充分享受現(xiàn)代民主的發(fā)展成果。治理是一個(gè)系統(tǒng)工程, 不是一種自發(fā)的變化, 因此, 在治理生態(tài)發(fā)生變化形成治理壓力后, 仍需要通過頂層設(shè)計(jì)、體制變革、內(nèi)部激發(fā)等多方力量的合力, 突破現(xiàn)實(shí)治理困境, 系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論探討2018年03期

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