——基于美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策演變的經(jīng)驗借鑒

摘要：美國推進鄉(xiāng)村發(fā)展的過程歷經(jīng)了80多年時間, 可以為中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一定的經(jīng)驗借鑒。在鄉(xiāng)村發(fā)展的不同階段, 美國政府的政策工具和目標也在不斷調(diào)整完善。從1936年施行《農(nóng)村電氣化法》開始, 美國政府以促進鄉(xiāng)村發(fā)展為目標, 支持政策經(jīng)歷了從關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到改善基礎(chǔ)設(shè)施條件, 解決鄉(xiāng)村貧困問題, 再到培育鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力的多元化發(fā)展路徑, 呈現(xiàn)出鮮明的階段性特征。在美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的演變過程中, 政府起到了積極的主導作用, 通過農(nóng)業(yè)立法、構(gòu)建管理制度體系和借助社會資本的方式, 促進了城鄉(xiāng)一體化的有效落實。對中國來說, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項前所未有的重大決策部署, 要做好長期攻堅的準備。中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景與美國20世紀七八十年代的情況相近, 推進鄉(xiāng)村的全面振興可以吸取美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策演變過程中的經(jīng)驗教訓, 分階段、有側(cè)重地實施戰(zhàn)略內(nèi)容, 以立法為保障、以市場為基準, 加快建立鄉(xiāng)村振興政策體系和制度框架, 鼓勵產(chǎn)業(yè)延伸和創(chuàng)新, 逐步推進新鄉(xiāng)村、新鄉(xiāng)風和新鄉(xiāng)貌形成。

關(guān)鍵詞：美國; 鄉(xiāng)村振興; 鄉(xiāng)村發(fā)展政策; 農(nóng)業(yè)立法;

一、引言

鄉(xiāng)村振興作為新時期中國鄉(xiāng)村發(fā)展的新理念, 把農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理和農(nóng)民生活作為系統(tǒng)的綜合體來考量, 強調(diào)廣大農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的協(xié)同發(fā)展。鄉(xiāng)村的發(fā)展關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實和落地, 更關(guān)系著中國經(jīng)濟社會的全局。在改革開放40年后, 中國鄉(xiāng)村發(fā)展取得了歷史性成就, 但受到各種因素的制約, 鄉(xiāng)村的全面振興還面臨著基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境治理任務(wù)艱巨等突出問題。繁榮的城市經(jīng)濟和落后的鄉(xiāng)村仍然存在著鮮明的對比, 鄉(xiāng)村發(fā)展到了一個需要全面反思和改革的關(guān)鍵時期。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略該如何規(guī)劃, 政策體系如何設(shè)計, 已經(jīng)成為當下中國政策制定者和研究者關(guān)注的焦點。

作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的典型代表, 美國在20世紀30年代就已經(jīng)開始了促進鄉(xiāng)村發(fā)展的積極實踐, 通過立法為各項財政支持政策提供了法律支持, 建立了城鄉(xiāng)共生的一體化模式, 在解決農(nóng)民增收和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興方面發(fā)揮了積極的促進作用。在此過程中, 美國提出了鄉(xiāng)村發(fā)展 (Rural Development) 概念, 以提高鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量和經(jīng)濟福祉為目標, 以政府扶持、社會參與和技術(shù)援助為手段, 通過培養(yǎng)鄉(xiāng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和經(jīng)濟增長。中國“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略以農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富為宗旨, 強調(diào)城鄉(xiāng)融合的協(xié)調(diào)發(fā)展。從戰(zhàn)略內(nèi)涵上看, 中國與美國促進鄉(xiāng)村發(fā)展的理念是一致的。

中美兩國在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟制度等方面有所不同, 但是, 站在長期和宏觀的角度, 可以發(fā)現(xiàn)兩國鄉(xiāng)村發(fā)展受共同經(jīng)濟規(guī)律的支配, 美國的鄉(xiāng)村發(fā)展歷程對中國來說具有一定的先導性和參照作用。從農(nóng)業(yè)就業(yè)人員占比來看, 19世紀末美國工業(yè)化浪潮興起, 農(nóng)村勞動力開始大規(guī)模轉(zhuǎn)移。二戰(zhàn)前美國農(nóng)業(yè)勞動力占社會總勞動力的比重為22%, 1950年減少到12%, 1970年農(nóng)業(yè)人口僅占3.1% (李仙娥、王春艷, 2004) 。對比美國, 中國也經(jīng)歷著農(nóng)業(yè)勞動力快速轉(zhuǎn)移的過程, 2018年農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例已下降至16.5%1。從農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重來看, 美國第一產(chǎn)業(yè)占比從1948年的8.6%開始下降, 近十多年都穩(wěn)定在1%左右;而改革開放以來中國經(jīng)濟積極向好, 增長動力強勁, 工業(yè)和服務(wù)業(yè)快速擴張, 農(nóng)業(yè)增加值比重從1978年的29.6%逐年減少到2017年的7.9%2。

以目前的發(fā)展趨勢, 中國要達到美國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)發(fā)展水平, 還有很長一段路要走。在這個特定的歷史時期, 深入解讀美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策, 可以了解美國鄉(xiāng)村問題演變和政策調(diào)整的過程, 特別是能夠總結(jié)學習美國在面臨城鄉(xiāng)失衡、鄉(xiāng)村經(jīng)濟停滯等矛盾時進行的政策創(chuàng)新和處理方式, 系統(tǒng)全面提升對鄉(xiāng)村價值和鄉(xiāng)村建設(shè)的理解與認識。

從歷史的角度看, 鄉(xiāng)村與城市發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)是世界各國在經(jīng)濟發(fā)展中面臨的共同問題, 在發(fā)展中國家這種情況更為嚴峻。歐美等發(fā)達國家的城市化進程時間較長, 在這一過程中消化了大量的農(nóng)村勞動力, 使得城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)矛盾得以緩解。而在廣大的發(fā)展中國家, 新城市缺乏吸收農(nóng)村人口的能力, 國家又沒有足夠的財力支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展, 加之政府的“城市主義”傾向, 導致城鄉(xiāng)分離、對立的問題十分突出 (李泉, 2005) 。

在理論研究方面, 二戰(zhàn)后西方經(jīng)濟學家對發(fā)展中國家城鄉(xiāng)關(guān)系和二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行了廣泛的學術(shù)探討。以Lewis (1954) 為代表的一些經(jīng)濟學家認為, 鄉(xiāng)村的衰敗與凋零是市場經(jīng)濟的結(jié)果, 農(nóng)業(yè)剩余勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移會促使二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)消減, 政府沒有必要對此進行干預 (張軍, 2018) 。隨后, 研究者們逐漸認識到, 劉易斯的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模型與發(fā)展中國家的社會現(xiàn)實并不一致, 工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間存在的巨大差距會給一國的經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響。他們論證了鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的價值和重要性, 并提出了縮小城鄉(xiāng)差距、促進工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策主張 (Kuznets, 1955;Ranis and Fei, 1961;Lynch, 2005) 。

國內(nèi)學者對中國城鄉(xiāng)發(fā)展和二元體制改革問題的研究始于20世紀80年代, 內(nèi)容集中在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵、構(gòu)建評價指標體系和促進城鄉(xiāng)發(fā)展舉措方面。圍繞國外鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展, 國內(nèi)學者的研究內(nèi)容集中在兩部分:一是基于政策視角, 考察他國鄉(xiāng)村發(fā)展政策制定的背景和內(nèi)容框架 (例如李超民, 2008;曹斌, 2018;蘆千文、姜長云, 2018) ;二是基于實踐視角, 分析各國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的典型案例, 對其進行經(jīng)驗總結(jié)和效果研判 (韓立民, 1996;張永強等, 2007;沈費偉、劉祖云, 2016) 。

總體來看, 這些文獻為了解國外鄉(xiāng)村發(fā)展的演變歷程提供了參考素材, 但深入分析美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的特征和調(diào)整經(jīng)驗的研究并不多見。有鑒于此, 本文以美國促進鄉(xiāng)村發(fā)展的措施和政策體系為主線, 梳理其鄉(xiāng)村發(fā)展政策制定的背景, 分析政策的演變特征和主要工具, 歸納中美兩國在促進鄉(xiāng)村發(fā)展方面的異同。在此基礎(chǔ)上總結(jié)美國經(jīng)驗, 探討中國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的可能路徑。

二、美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的歷史演變及關(guān)鍵點

美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策經(jīng)歷了長期持續(xù)的演變過程, 在不同時期, 聯(lián)邦政府根據(jù)城鄉(xiāng)現(xiàn)實特征適時調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策, 使之能夠順應(yīng)時代發(fā)展需要。20世紀30年代大蕭條時期, 農(nóng)場支持和農(nóng)產(chǎn)品支持政策是農(nóng)業(yè)政策的重點, 在1936年《農(nóng)村電氣化法》出臺以后, 國會開始關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展。隨著工業(yè)化、城市化進程不斷加快, 農(nóng)業(yè)人口急劇向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移, 城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡、鄉(xiāng)村經(jīng)濟停滯等問題隨之凸顯。到20世紀70年代, 如何振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟的議題得到國會重視, 農(nóng)村政策的法制化進程由此開啟。美國政府先后采取了完善立法、構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展政策管理機制等措施, 形成了針對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)、環(huán)境保護等多方面、多層次的政策框架, 有效解決了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。

(一) 鄉(xiāng)村發(fā)展政策的演變過程及關(guān)鍵舉措

縱觀美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的演變歷程, 筆者發(fā)現(xiàn)有3個關(guān)鍵時間節(jié)點:1936年《農(nóng)村電氣化法》的出臺、1972年《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》頒布以及1990年《糧食、農(nóng)業(yè)、保育和貿(mào)易法案》實施。詳見表1。與此相對應(yīng), 本文將美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策分為3個階段。

1. 鄉(xiāng)村發(fā)展政策導入階段:1936～1971年。20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條時期, 美國農(nóng)業(yè)過剩問題十分突出, 農(nóng)產(chǎn)品價格下跌、大量農(nóng)場主破產(chǎn), 農(nóng)民的平均收入只有全國平均收入的1/3。1932年, 聯(lián)邦緊急救濟署、農(nóng)場安全管理局開始對農(nóng)村家庭給予資金支持, 以維持農(nóng)場主的生活水平 (Cowan, 2016) 。隨后, 《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》規(guī)定為簽署種植協(xié)議、主動削減種植面積的農(nóng)場主提供高額補貼和生產(chǎn)者貸款。1936年, 聯(lián)邦政府出臺《農(nóng)村電氣化法》, 標志著美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策體系正式開啟?！掇r(nóng)村電氣化法》的初期目標是通過提供電氣化貸款應(yīng)對經(jīng)濟衰退, 主要包括為農(nóng)村合作社提供低息貸款, 建設(shè)農(nóng)村電氣化設(shè)施。《農(nóng)村電氣化法》的實施加快了美國鄉(xiāng)村地區(qū)的電氣化進程, 1935～1975年間, 由中央變電設(shè)備送電的農(nóng)場比重從10.9%上升到了99%, 電話普及率也上升至95%。

二戰(zhàn)結(jié)束后, 國會把恢復國民經(jīng)濟作為首要任務(wù)。在此期間, 農(nóng)產(chǎn)品成為非常重要的戰(zhàn)略物資, 聯(lián)邦政府對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的供給能否滿足戰(zhàn)后恢復期需要表示擔心。《1948年農(nóng)業(yè)法》及1949年的新增條款都規(guī)定各級地方政府、州政府要為農(nóng)民提供補貼, 如銷售貸款補貼、差額補貼、儲藏補貼等。與此同時, 美國政府建立了各種農(nóng)作物保險和規(guī)模龐大的信貸體系 (姚桂桂, 2010) 。

總體來看, 這一時期美國的農(nóng)業(yè)政策主要圍繞著保障農(nóng)產(chǎn)品供給展開, 通過提供直接補貼和價格支持, 維持和提高農(nóng)場主收入。鄉(xiāng)村發(fā)展并未受到?jīng)Q策者的特別關(guān)注, 相關(guān)政策內(nèi)容很少, 政府只是出于對整體經(jīng)濟的考慮出臺涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的扶持政策, 間接促進了鄉(xiāng)村發(fā)展。

2. 鄉(xiāng)村發(fā)展政策立法完善階段:1972～1989年。20世紀60年代以來, 美國經(jīng)歷了戰(zhàn)后經(jīng)濟社會的重大轉(zhuǎn)折。農(nóng)村社會快速向非農(nóng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變, 大量農(nóng)村人口涌向城市。農(nóng)村人口老齡化、經(jīng)濟落后的問題非常突出, 社會出現(xiàn)“平衡城市和農(nóng)村”的呼聲。為此, 美國政府進行了一系列結(jié)構(gòu)性改革, 以立法為支撐推進鄉(xiāng)村發(fā)展。

1972年《農(nóng)村發(fā)展法》的實施開啟了農(nóng)村政策制度化時代。國會頻頻立法, 成立專門機構(gòu)保護鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。《農(nóng)業(yè)與消費者保護法》《食品與農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)村發(fā)展政策法》《農(nóng)業(yè)與食品法》《住房與社區(qū)開發(fā)法》《災(zāi)害救濟法》接連出臺, 從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村信貸、農(nóng)村供水、公共住房、農(nóng)村研究與開發(fā)活動等方面明確了鄉(xiāng)村發(fā)展目標。

這一時期, 聯(lián)邦政府對鄉(xiāng)村發(fā)展問題的理念發(fā)生了變化。此前鄉(xiāng)村發(fā)展問題曾被視作單純的農(nóng)業(yè)問題, 政府試圖通過支持農(nóng)場和農(nóng)產(chǎn)品政策來解決。實際上, 非農(nóng)經(jīng)濟的快速崛起使得農(nóng)業(yè)收入的重要性不斷降低, 鄉(xiāng)村發(fā)展問題早已超出了農(nóng)場經(jīng)濟范疇。鄉(xiāng)村發(fā)展的目標也不再局限于保障農(nóng)村人口的最低生活水平, 而是向著為農(nóng)村人口提供新的和高收入的就業(yè)機會, 創(chuàng)造良好社區(qū)環(huán)境轉(zhuǎn)變 (Stauber, 2001;Drabenstott, 2003) 。

1987年, 里根政府提出“六點鄉(xiāng)村再生倡議”, 強調(diào)加大農(nóng)村教育培訓、建立地方農(nóng)村信息中心、創(chuàng)造就業(yè)機會、促進鄉(xiāng)村商業(yè)發(fā)展、加強環(huán)境保護和改善基礎(chǔ)設(shè)施六方面內(nèi)容 (Effland, 1993) 。倡議提出后, 農(nóng)業(yè)部增加了專門針對鄉(xiāng)村居民和地方項目的撥款資金, 明確了鄉(xiāng)村發(fā)展各項目資金的使用方案。

美國把對鄉(xiāng)村發(fā)展的支持內(nèi)化為制度, 強化了聯(lián)邦政府支持農(nóng)業(yè)的剛性, 保證了鄉(xiāng)村發(fā)展支持資金的長期性和有效性。隨著執(zhí)政方式和公眾政治共識的變化, 促進鄉(xiāng)村發(fā)展已經(jīng)從最初的僅受聯(lián)邦政府關(guān)注的問題轉(zhuǎn)變?yōu)楣姟⒚耖g機構(gòu)和地方部門都密切重視的一個問題, 各州和地方政府在鄉(xiāng)村發(fā)展政策制定中扮演著日益重要的角色。與政策導入階段相比, 這一階段的鄉(xiāng)村發(fā)展政策目標逐漸豐富, 政策指向性不斷增強, 鄉(xiāng)村地區(qū)開始進行多樣化探索, 制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展, 使得生產(chǎn)性農(nóng)業(yè)在鄉(xiāng)村經(jīng)濟中的地位逐漸降低。

3. 鄉(xiāng)村發(fā)展政策體系成熟階段:1990年至今。自20世紀90年代始, 聯(lián)邦政府主要通過整合各機構(gòu)的行政職能, 構(gòu)建政策管理體系來實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。從外部環(huán)境看, 全球化給農(nóng)村經(jīng)濟增長帶來了巨大的挑戰(zhàn)。隨著關(guān)貿(mào)總協(xié)定和區(qū)域協(xié)定的實施, 貿(mào)易和國際資本流動已經(jīng)廣泛自由化, 外部競爭不斷加劇, 小農(nóng)場主面臨著被邊緣化的風險。從內(nèi)部因素看, 聯(lián)邦政府財政赤字和債務(wù)問題突出, 農(nóng)業(yè)支持手段的市場化改革迫在眉睫。這一時期, 美國主要通過農(nóng)業(yè)法案推行政策調(diào)整, 鄉(xiāng)村發(fā)展政策向著政策主題多元化、政策導向市場化的方向轉(zhuǎn)變。

(1) 通盤考慮鄉(xiāng)村發(fā)展問題, 弱化聯(lián)邦政府的管理角色 (1990～2000年) 。1990年《糧食、農(nóng)業(yè)、保育和貿(mào)易法案》的實施是美國農(nóng)村政策的一個轉(zhuǎn)折點, “鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”作為單獨一章被納入到農(nóng)業(yè)法案中, 開始成為美國農(nóng)業(yè)政策的重要考量。

1993年, 克林頓總統(tǒng)上任, 美國大幅增加了鄉(xiāng)村發(fā)展計劃的支持資金, 還著重強調(diào)地方的創(chuàng)新精神, 將農(nóng)村管理權(quán)限下放至各州和地方政府 (Porter el at., 2004) 。克林頓政府提出《美國鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略計劃:1997～2002年》倡議, 并授權(quán)農(nóng)業(yè)服務(wù)署發(fā)放777億美元農(nóng)村發(fā)展貸款 (Marshall, 2001) , 用于支持農(nóng)村商業(yè)合作、住房、社區(qū)公共服務(wù)、電力、通訊、水和廢物處理以及貧困社區(qū)可持續(xù)發(fā)展方面的項目。在克林頓執(zhí)政的8年時間里, 美國鄉(xiāng)村得到了前所未有的發(fā)展機遇, 鄉(xiāng)村地區(qū)貧困率從1993年的17.2%降至2000年的13.4%3。

(2) 增加資金投入, 刺激鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長 (2001～2013年) 。美國政府在2002年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》中規(guī)定10年內(nèi)大幅提高對鄉(xiāng)村地區(qū)的支持力度, 新增撥款700億美元。與此同時, 2002年還對“鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”項目進行了擴充, 如實施農(nóng)村電子商務(wù)推廣計劃, 支持貧困鄉(xiāng)村社區(qū)優(yōu)先發(fā)展和水土保持與農(nóng)業(yè)資源保護。

2008年7月, 美國實施的《糧食、保育和能源法案》在保留前期農(nóng)業(yè)法內(nèi)容的基礎(chǔ)上, 進一步擴大了鄉(xiāng)村發(fā)展政策的覆蓋范圍, 新設(shè)“小型企業(yè)援助”和“農(nóng)村合作風險投資”項目為創(chuàng)業(yè)者提供融資擔保。這些計劃的實施, 其目的就是支持中小企業(yè)發(fā)展, 鼓勵農(nóng)村居民積極發(fā)揮主體作用, 解決鄉(xiāng)村地區(qū)就業(yè)率低的問題。2008～2013年, 美國農(nóng)業(yè)部在鄉(xiāng)村地區(qū)累計創(chuàng)造了37.8萬個工作崗位, 失業(yè)率從2008年的8%降至2013年的7.2%4。

(3) 促進資金來源多元化, 發(fā)展合作伙伴關(guān)系 (2014年至今) 。自2013年開始, 美國農(nóng)民和農(nóng)場主收入大幅下滑, 許多家庭農(nóng)場陷入危機, 農(nóng)民自殺率大幅上升。究其原因, 債務(wù)危機和農(nóng)產(chǎn)品價格的持續(xù)走低對農(nóng)場主造成了嚴重的打擊和心理影響。有專家指出, 上游的農(nóng)業(yè)投入部門和下游的農(nóng)產(chǎn)品儲運、加工和銷售部門幾乎拿走了全部的財政補貼, 而中小農(nóng)場主很難得到足夠的資金支持。為此, 《2014年食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》 (簡稱“2014年農(nóng)業(yè)法”) 意圖加強對中小農(nóng)場的支持水平, 以保障農(nóng)場主的利益。與此同時, 受到財政預算的限制, 2014年農(nóng)業(yè)法特別強調(diào)政府、企業(yè)與民間的相互配合, 鼓勵以政府為主導、市場為基礎(chǔ)的農(nóng)村投融資機制的形成, 大力發(fā)展農(nóng)村信貸系統(tǒng)。2018年12月, 美國國會通過了新的農(nóng)業(yè)法案——《2018農(nóng)業(yè)進步法案》, 新法保留了2014年農(nóng)業(yè)法中鄉(xiāng)村發(fā)展項目的大部分內(nèi)容, 同時也提高了對農(nóng)村寬帶計劃的支持水平, 旨在為更多的農(nóng)村居民提供寬帶服務(wù)。

從政策內(nèi)容看, 當前美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的關(guān)注重點在加強鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)、培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長新動力和創(chuàng)新環(huán)境保護工作3個方面。在鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)方面, 聯(lián)邦政府十分重視鄉(xiāng)村公共服務(wù)的提供, 如促進鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資, 推進寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè);在培育經(jīng)濟增長新動力方面, 美國力圖提高非農(nóng)經(jīng)濟在鄉(xiāng)村發(fā)展中的地位, 旨在通過扶持能源經(jīng)濟和農(nóng)村商業(yè)等項目創(chuàng)造更多的就業(yè)機會;在創(chuàng)新環(huán)境保護工作方面, 美國農(nóng)業(yè)部特別注重和農(nóng)場主及農(nóng)業(yè)企業(yè)的合作關(guān)系, 開展了一系列行之有效的工作, 如環(huán)境保護激勵項目、區(qū)域資源保護合作項目以及退耕項目等。

(二) 美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的演變特征

經(jīng)過80多年的發(fā)展, 美國對鄉(xiāng)村振興的認識不斷深化。鄉(xiāng)村發(fā)展政策形成了以聯(lián)邦政府為主導, 公眾、區(qū)域性組織和地方政府相互配合的框架體系, 政策內(nèi)容逐漸從單一的農(nóng)產(chǎn)品支持政策向環(huán)境保護、就業(yè)、競爭力培育等多方位的全面發(fā)展政策轉(zhuǎn)變 (Byerlee et al, 2005;Effland, 2008;Gibbs, 2018) ?？傮w來看, 美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的過程表現(xiàn)出4個主要特征:

1. 在促進鄉(xiāng)村發(fā)展的長期過程中, 政府的財政支持起到了主導作用。

在聯(lián)邦政府的財政預算中, 對鄉(xiāng)村發(fā)展計劃的支持水平是不斷提高的。二戰(zhàn)以前, 政府對農(nóng)村公共服務(wù)的投資額很少, 每年大約10億美元。進入政策成熟期后, 政府不斷加大財政投入資金, 2017年僅農(nóng)業(yè)法案中“鄉(xiāng)村發(fā)展”項目的撥款金額就達400億美元。若同時考慮企業(yè)、地方、州和聯(lián)邦政府的投資, 促進鄉(xiāng)村發(fā)展的支持總額將更為可觀。

2. 政策目標隨著鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)實不斷調(diào)整, 階段性特征明顯。

20世紀50年代, 鄉(xiāng)村發(fā)展僅僅是農(nóng)場支持政策的附屬成果, 農(nóng)業(yè)政策聚焦在穩(wěn)定和保障農(nóng)場主收入方面;隨著城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)業(yè)收入占比下降等問題的加劇, 鄉(xiāng)村發(fā)展的政策目標從保障鄉(xiāng)村居民基本生活向促進鄉(xiāng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展、提升生活質(zhì)量的方向轉(zhuǎn)變。整體來看, 美國對鄉(xiāng)村發(fā)展的認識歷經(jīng)了3個階段:一是單純對農(nóng)場實施政策支持階段;二是整合農(nóng)場支持與鄉(xiāng)村發(fā)展政策, 強化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)條件與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)階段;三是鄉(xiāng)村多元化發(fā)展和城鄉(xiāng)共生的一體化階段。

3. 對鄉(xiāng)村發(fā)展的支持遵循著從改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、解決鄉(xiāng)村貧困問題再到培育鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力的實施路徑。

從美國的實踐經(jīng)驗看, 聯(lián)邦政府前期投入大量財政資金用于解決水、電、路等公共基礎(chǔ)設(shè)施;中期開始關(guān)注貧困問題, 通過引入新興產(chǎn)業(yè)、提供技術(shù)援助等多種手段提高居民收入水平, 緩解城鄉(xiāng)收入差距;后期美國政府更多關(guān)注教育培訓、就業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域, 著重培育鄉(xiāng)村的自我發(fā)展能力。

4. 政府對鄉(xiāng)村發(fā)展的支持手段從單一的財政資金支持向市場與政府結(jié)合的多元化方向發(fā)展。

隨著聯(lián)邦政府財政赤字的不斷擴大, 美國政府有意識地引入社會資本, 借助市場力量來保障鄉(xiāng)村地區(qū)能夠獲得足夠的支持資金, 支持手段由財政直接補貼向金融信貸扶持轉(zhuǎn)變。

三、美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的實施機構(gòu)及重點項目

(一) 鄉(xiāng)村發(fā)展政策實施機構(gòu)及其職能

農(nóng)業(yè)部作為美國推行鄉(xiāng)村發(fā)展事業(yè)的主體部門, 其機構(gòu)和職能隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展不斷完善和調(diào)整。目前, 農(nóng)業(yè)部實施鄉(xiāng)村發(fā)展事業(yè)的核心機構(gòu)有農(nóng)村商業(yè)與合作發(fā)展局 (Rural Business-Cooperative Service, RBS) 、農(nóng)村公共事業(yè)服務(wù)局 (Rural Utilities Service, RUS) 和農(nóng)村住宅服務(wù)局 (Rural Housing Service, RHS) 3個部門 (詳見圖1) , 它們承擔著幫助鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展, 提升居民生活質(zhì)量的重要職能。

在資金支持方面, 2009年以前, 農(nóng)村公共事業(yè)服務(wù)局的資助金額在鄉(xiāng)村發(fā)展計劃中一直占比最大, 之后農(nóng)村住宅服務(wù)局增加了租賃住房貸款的發(fā)放力度, 貸款和贈款規(guī)模大幅上升。2017年, 農(nóng)村住宅服務(wù)局的支出占比為74.5%, 農(nóng)村公共事業(yè)服務(wù)局和農(nóng)村商業(yè)與合作發(fā)展局的支出占比分別為22.0%和3.5% (詳見圖2) 。

1. 農(nóng)村商業(yè)與合作發(fā)展局。

農(nóng)村商業(yè)與合作發(fā)展局的宗旨是為鄉(xiāng)村地區(qū)提供工商貸款和技術(shù)支持, 創(chuàng)造就業(yè)機會, 改善鄉(xiāng)村的經(jīng)濟和環(huán)境條件。從實施的項目類型看, RBS的資助項目主要分為農(nóng)村商業(yè)計劃、農(nóng)村合作社計劃和社區(qū)發(fā)展計劃三類 (詳見表2) 。從支持結(jié)構(gòu)來看, 農(nóng)村商業(yè)計劃是RBS的主要支持項目, 2017年的支持水平占RBS總支出的65.0%;對合作社計劃的支持比重較少, 同期占比僅為1.9%。2009～2016財年5, RBS在美國農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造了約79.1萬個就業(yè)崗位, 為10.7萬家企業(yè)提供了資金援助。

商業(yè)與合作發(fā)展局的管理體系有兩個特點:一是具有完善的風險控制機制。農(nóng)村商業(yè)服務(wù)對象的特定性使得其面臨的金融風險較大, 因此RBS在發(fā)放貸款中, 對申請對象、準入條件和運行程序等方面都有著明確的規(guī)定和管理辦法。二是有多元化和多層次的資金來源。在支持方式上, RBS鼓勵與私人機構(gòu)和當?shù)仄髽I(yè)的合作, 通過建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系豐富資金來源, 降低支出成本。由于私人企業(yè)在項目管理上更富有靈活性, 這種合作伙伴關(guān)系的建立可以充分發(fā)揮它們的管理優(yōu)勢, 調(diào)動當?shù)卮迕衽c合作社的廣泛參與, 最大限度發(fā)揮政策效應(yīng) (Lurie and Brekken, 2017) 。

2. 農(nóng)村公共事業(yè)服務(wù)局。

公共事業(yè)服務(wù)局的主要任務(wù)是向鄉(xiāng)村提供基礎(chǔ)設(shè)施投資、制定信貸項目, 從而實現(xiàn)公共設(shè)施服務(wù)的普及化。具體地, RUS建立了面向三大領(lǐng)域的計劃, 即農(nóng)村電力計劃、電子通訊計劃、供水和廢物處理計劃 (詳見表3) 。

從支持金額來看, 美國對農(nóng)村公共服務(wù)的供給一直實行著積極的投資政策。在美國農(nóng)業(yè)部的財政預算中, RUS的被授權(quán)水平從2001年的48.5億美元增長至2017年的79.8億美元。在支持結(jié)構(gòu)方面, 農(nóng)村電力計劃的支出占比最大, 2017年支出金額達63.1億美元, 占比79.0%;供水和廢物處理計劃次之, 通信計劃占比最少, 約5%左右 (詳見表4) 。

在政府統(tǒng)籌管理的情況下, 美國形成了以政府補貼為主, 社會投資為輔的公共服務(wù)調(diào)節(jié)體系。規(guī)模較大的項目, 比如水利、通信和供電項目, 由聯(lián)邦或州政府投資興建, 中等規(guī)模的項目由地方政府出資興建, 而較小規(guī)模的項目則可以由合作社和農(nóng)業(yè)大戶自己出資建設(shè)。

3. 農(nóng)村住宅服務(wù)局。

美國農(nóng)村住宅服務(wù)局的職能范疇是為鄉(xiāng)村提供安全住房和改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施, 支持方式有贈款、直接貸款和擔保貸款三種。RHS使用的政策工具非常豐富, 2017年實施的各項貸款計劃有18種, 其中獨戶住房貸款、多戶住房貸款和社區(qū)設(shè)施貸款計劃是最主要的支出項目 (詳見表5) 。2017年上述3個項目的支出之和占RHS總支出的94.5%。

美國的農(nóng)村住宅支持政策有3個特點:一是形成了以政府為主、市場為輔的住房貸款制度。聯(lián)邦政府一方面為農(nóng)民提供直接貸款和擔保, 以確保農(nóng)民能夠獲得足夠的住房資金支持, 另一方面還會向一些非營利機構(gòu)發(fā)放貸款, 使其幫助政府改善農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。二是形成了多樣化的貸款種類, 根據(jù)申請對象的不同收入水平給予低息的長期貸款。三是結(jié)合貸款提供全方位的住房服務(wù), 如對農(nóng)村住宅的建設(shè)、維修和設(shè)計提供技術(shù)支持和咨詢。

(二) 鄉(xiāng)村發(fā)展政策管理體系的特征

總的來看, 美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的管理體系具有3個主要特征:

1. 圍繞振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共生的長期目標, 美國政府設(shè)立了專門的鄉(xiāng)村發(fā)展管理機構(gòu), 以多種手段助力鄉(xiāng)村發(fā)展。

農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)村發(fā)展署作為美國推進鄉(xiāng)村發(fā)展的主要責任機構(gòu), 在以財政手段幫助鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時, 還注重鼓勵社會與市場力量的參與, 以“信貸支持+政府擔保”的形式促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟多層次和多元化的增長。

2. 鄉(xiāng)村發(fā)展三大管理機構(gòu)權(quán)責清晰, 職能分工明確, 形成相互補充。

公共事業(yè)服務(wù)局關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施, 為鄉(xiāng)村發(fā)展提供基本條件;商業(yè)與合作發(fā)展局注重鄉(xiāng)村的經(jīng)濟增長, 強調(diào)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的提升和就業(yè)機會的創(chuàng)造;農(nóng)村住宅服務(wù)局強調(diào)鄉(xiāng)村地區(qū)的生活質(zhì)量, 為低收入群體和偏遠鄉(xiāng)村地區(qū)提供特殊保障。三大機構(gòu)各行其職、相互監(jiān)督、互相依存, 保障了美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的有效落實。

3. 政策工具多樣, 呈現(xiàn)出階段性和系統(tǒng)性特征。

美國鄉(xiāng)村發(fā)展署一直重視鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、公共社會事業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護的投入, 實施了多樣化的支持計劃。有些屬于長期性的基礎(chǔ)政策, 如1936年實行的《農(nóng)村電氣化法》至今仍是公用事業(yè)服務(wù)局“電力計劃”中的重要內(nèi)容;有些則根據(jù)環(huán)境的變化被取消或更新, 如2014年農(nóng)業(yè)法對“農(nóng)村商業(yè)計劃”和“電子通訊計劃”中的多個項目進行了合并。從政策工具的使用上看, 美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的覆蓋面廣、靈活性高。

四、美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

鄉(xiāng)村地區(qū)的相對衰落是各國共同面臨的嚴峻問題, 如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興?什么樣的政策措施才能發(fā)揮最大效應(yīng)?在漫長的鄉(xiāng)村發(fā)展進程中, 美國政府也曾面臨一些困境, 經(jīng)濟增長放緩、公共事業(yè)發(fā)展滯后等問題不斷顯現(xiàn)。隨著鄉(xiāng)村發(fā)展政策目標和手段的調(diào)整, 如今美國鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟實力得到了顯著提升, 城鄉(xiāng)關(guān)系已進入城鄉(xiāng)一體化的高級階段, 其支持和促進鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)驗可以歸結(jié)為以下四個方面。

(一) 明確的政府導向和高效的管理體系是支持鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)條件

鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力弱, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要依賴政府穩(wěn)定和持續(xù)的關(guān)注支持?？v觀美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)歷, 不難發(fā)現(xiàn), 美國城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展得益于其明確的政府導向和良好的制度保障。美國針對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后的現(xiàn)實情況制定了一系列增強鄉(xiāng)村發(fā)展的支持政策, 以財政補貼和信貸支持相結(jié)合的方式, 大力扶持鄉(xiāng)村發(fā)展, 促進鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟增長。

為確保鄉(xiāng)村發(fā)展政策的順利實施, 美國農(nóng)業(yè)部成立了專門的鄉(xiāng)村發(fā)展署用以替代原有的農(nóng)業(yè)研究和商業(yè)中心, 負責研究制定鄉(xiāng)村振興的政策和長期規(guī)劃, 組織實施鄉(xiāng)村振興相關(guān)項目。截至2017年年底, 鄉(xiāng)村發(fā)展署與全國47個州的農(nóng)業(yè)部門合作, 提供的貸款組合超過2220億美元, 同時鄉(xiāng)村發(fā)展署還擁有一支專業(yè)的研究團隊負責收集、整合和研究鄉(xiāng)村發(fā)展信息, 制定實施各項規(guī)劃。美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)驗表明, 貫徹和落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策, 要加強相關(guān)立法工作, 構(gòu)建完備的職能管理體系, 規(guī)范執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)責范疇, 進而調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性, 提高政策效能。

(二) 有序解決鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性矛盾, 堅持城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展路徑

美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展并非一蹴而就, 而是隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)矛盾的變化不斷調(diào)整完善。20世紀30年代, 美國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對城市非常落后, 鄉(xiāng)村發(fā)展政策目標聚焦在水、電、路等硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面, 力圖通過政府財政資源的再分配縮小城鄉(xiāng)差距。20世紀80年代, 美國鄉(xiāng)村貧困問題突出, 經(jīng)濟增長與減貧關(guān)系逐漸減弱。因此, 聯(lián)邦政府加大了財政扶貧支持力度, 政策重點向解決鄉(xiāng)村貧困問題轉(zhuǎn)移。20世紀90年代后, 經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化嚴重影響了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 為提高鄉(xiāng)村地區(qū)的競爭力, 美國政府決定通過培養(yǎng)鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力實現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村發(fā)展政策內(nèi)容逐漸豐富, 教育培訓、新興產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等偏軟的領(lǐng)域成為鄉(xiāng)村發(fā)展政策關(guān)注的焦點。

特別重要的一點是, 美國非常重視鄉(xiāng)村規(guī)劃。在制定鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中, 地方政府會和社會團體聯(lián)合負責當?shù)氐泥l(xiāng)村發(fā)展總體規(guī)劃, 動員村民參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中, 有效保障了鄉(xiāng)村發(fā)展政策的落地落實, 加速了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程。美國通過推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化, 重視激發(fā)鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)生動力等方式, 逐步縮小城鄉(xiāng)差距, 實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。

(三) 完善的立法為美國鄉(xiāng)村發(fā)展提供了強有力的制度保障

完善的立法是鄉(xiāng)村發(fā)展的根本保障, 美國始終把對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的立法保護作為推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。1936年《農(nóng)村電氣化法》實施標志著美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的開啟。之后, 聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺了《農(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》等一系列法律。1990年, 鄉(xiāng)村發(fā)展計劃在《糧食、農(nóng)業(yè)、保育和貿(mào)易法案》中單獨成章, 內(nèi)容涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施投資、自然環(huán)境保護、商業(yè)服務(wù)合作、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面。法律的強制性保障了美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策資金投入的連貫性和平穩(wěn)性, 避免了資金因外界因素的變更發(fā)生變化。

值得一提的是, 美國在推進鄉(xiāng)村環(huán)境保護立法方面也不遺余力。這不僅僅體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)法案中包含的環(huán)境保護政策, 還表現(xiàn)在其他法律法規(guī)也對鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護作了詳細規(guī)定, 比如《水土保持法》《農(nóng)業(yè)保護和防洪法》《自然資源保護法》《水土資源保護法》《清潔空氣法》《清潔水法》等 (陳秋紅、蔡玉秋, 2010) 。這些法律圍繞農(nóng)業(yè)污染源治理等內(nèi)容, 劃定了具體標準和實施措施, 為持續(xù)推進美國鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

(四) 政府、市場和社會的良性互動是城鄉(xiāng)融合的核心機制

建立政府與私人機構(gòu)之間的合作伙伴關(guān)系是美國促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段之一。在美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的演進過程中, 聯(lián)邦政府積極借助市場力量, 逐漸強化政府與私人部門之間的互動模式。從當前美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的資金來源看, 除了政府補貼以外, 各種合作方也為鄉(xiāng)村地區(qū)提供了重要的貸款和補助支持。這些合作方既包括白宮的鄉(xiāng)村委員會、農(nóng)村基金會、也有地方農(nóng)業(yè)部的發(fā)展雇員、非營利性組織和房產(chǎn)公司經(jīng)紀人等。

隨著鄉(xiāng)村發(fā)展政策目標的廣泛化, 市場和社會組織在美國鄉(xiāng)村發(fā)展中的角色逐漸增強。對于美國政府而言, 這種合作動力不僅來自于財政資金的短缺, 更是源自市場力量的推動。借助公私合作關(guān)系的杠桿力量, 政府可以撬動更多的社會資金, 緩解財政資金壓力。對于私人企業(yè)而言, 它們不僅可以通過資源和信息共享提升科研能力, 還能通過參與項目獲得穩(wěn)定的收益。如聯(lián)邦政府規(guī)定投資西部建設(shè)或鐵路的法人, 有權(quán)開發(fā)公路沿線的土地, 可以將其出售或出租給當?shù)卮迕?。美國的實踐經(jīng)驗表明, 鄉(xiāng)村發(fā)展不是靠政府大包大攬的, 隨著發(fā)展環(huán)境的改變, 政府與市場的關(guān)系需要進行相應(yīng)的調(diào)整。在鄉(xiāng)村發(fā)展到一定程度后, 政府可以適時引入私人部門, 借助和發(fā)揮市場作用。

總體來說, 美國鄉(xiāng)村政策與發(fā)展改革具有明顯的前瞻性、系統(tǒng)性和科學性, 突出體現(xiàn)在兩個方面。一是形成了立法、標準和政策“三位一體”的制度體系。美國的鄉(xiāng)村政策以立法為根基, 在此基礎(chǔ)上又對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容做出了明確的政策標準和要求。二是政策目標導向清晰, 注重增強政策執(zhí)行的靈活性和不同政策間的協(xié)調(diào)配合。鄉(xiāng)村發(fā)展是一個連續(xù)漸變的歷史過程, 在這一過程中, 聯(lián)邦政府一直在不斷地改革創(chuàng)新, 以適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要。對于中國而言, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的各個方面, 更需要以全局的高度和長遠的眼光, 做到統(tǒng)籌兼顧, 合理配合。

五、對中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)路徑的思考

美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的歷程比中國領(lǐng)先了半個世紀的時間, 雖然中美兩國發(fā)展階段不同, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景特征、土地所有制也存在差異, 但兩國都十分重視鄉(xiāng)村在社會經(jīng)濟中的發(fā)展問題, 美國現(xiàn)在的情景在一定程度上是對后發(fā)國家未來情景的一種展示, 學習其鄉(xiāng)村發(fā)展政策調(diào)整過程中的經(jīng)驗對中國鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)具有一定的借鑒意義。

(一) 準確把握鄉(xiāng)村振興的背景與目標, 完善支持政策手段

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出, 是基于中國基本國情和經(jīng)濟發(fā)展階段性特征考慮的。改革開放后, 中國的城市數(shù)量和質(zhì)量都取得了長足的進步, 但廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)卻一直發(fā)展緩慢, 經(jīng)濟停滯不前。中國農(nóng)村人口的比例高, 密集度強, 人口數(shù)量與鄉(xiāng)村公共服務(wù)和資源稟賦之間的矛盾使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟難以跟上城市發(fā)展步伐, 青壯年勞動力的大量流失又使得鄉(xiāng)村人口老齡化的問題日益嚴峻。這一現(xiàn)實背景與美國20世紀七八十年代面臨的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡的困境相似 (見表6) 。從政策目標看, 美國政府當時主要關(guān)注如何促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機會和良好鄉(xiāng)村環(huán)境, 相比之下, 中國“鄉(xiāng)村振興”則更注重“三農(nóng)”問題的一體化解決, 目標性更強。

美國的“鄉(xiāng)村發(fā)展”計劃涵蓋在農(nóng)業(yè)法案中, 政策設(shè)計緊扣農(nóng)業(yè)法中的設(shè)定內(nèi)容, 其核心是鄉(xiāng)村社區(qū)的自身發(fā)展問題。中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標則是農(nóng)業(yè)強農(nóng)村美農(nóng)民富, 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。作為追趕型國家, 中國面臨著城市快速發(fā)展與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型緩慢不同步的難題, 應(yīng)該認識到, 鄉(xiāng)村振興不僅是經(jīng)濟的振興, 更是生態(tài)、社會、文化、科技、教育和農(nóng)民素質(zhì)的振興。只有實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興, 鄉(xiāng)村居民才能安居樂業(yè), 中國才能建設(shè)成為現(xiàn)代化強國。

從支持方式看, 美國鄉(xiāng)村發(fā)展的促進手段經(jīng)歷了從政府財政支持向市場化運作的轉(zhuǎn)變。通過借助社會資本和市場力量, 美國政府較好地緩解了財政赤字短缺的難題, 為其支持政策的實施提供了可靠的資金來源。中國目前的支農(nóng)政策主要還是依靠政府的財政促進, 信貸等金融政策工具使用還不充分, 尚具有較大的拓展空間。從國內(nèi)實踐看, 中國政府調(diào)動資源的能力比較強, 在促進鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮的作用已經(jīng)初步顯現(xiàn), 但還需要從政策立法、管理制度和實施手段方面進行細化。

(二) 充分認識鄉(xiāng)村振興的長期性, 分階段、有先后、循序漸進地改革

鄉(xiāng)村振興是一個長期性的發(fā)展過程, 美國從20世紀30年代開始構(gòu)建支持鄉(xiāng)村發(fā)展的政策體系, 到現(xiàn)在已經(jīng)歷經(jīng)了80多年的時間, 至今仍然處于不斷調(diào)整完善中。中國農(nóng)村人口多, 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)條件差, 面臨的困境和挑戰(zhàn)將更為復雜。美國在促進鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的戰(zhàn)略思維啟迪我們, 城鄉(xiāng)融合不可能只是短期工程, 而是長期的歷史性任務(wù)。對此, 要做好打持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)的準備, 分階段、有側(cè)重地支持鄉(xiāng)村發(fā)展, 久久為功。要善于站在時代前沿和全局的高度思考和處理問題, 不僅要正確處理當前與長遠的關(guān)系, 還要把握全局, 克服急功近利等問題, 不斷提高戰(zhàn)略意識和政策實施效率。

近些年, 中國政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入持續(xù)加大, “村村通”等支持措施接連出臺, 在一定程度上緩解了農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴重匱乏的問題。但由于歷史欠賬等多方面原因, 農(nóng)村基礎(chǔ)脆弱的問題仍然十分嚴峻, 水、電和公路等設(shè)施建設(shè)普遍滯后, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。為此, 現(xiàn)階段中國政府有必要繼續(xù)加大財政資金的支持力度, 優(yōu)先將學校、醫(yī)院、消防等公共基礎(chǔ)設(shè)施納入發(fā)展規(guī)劃, 提高交通、能源和通訊設(shè)施的投入力度, 推動公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸, 以滿足農(nóng)村居民的生活與工作要求, 適應(yīng)信息化的發(fā)展形勢。在支持鄉(xiāng)村發(fā)展過程中, 要將階段性短期目標和長期目標結(jié)合起來, 分階段、分步驟實施, 逐步完善政策工具和制度框架。

(三) 加快推進鄉(xiāng)村振興政策法制化, 以立法保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施

美國經(jīng)驗表明, 通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展, 以法律形式規(guī)定對鄉(xiāng)村發(fā)展的補貼制度和信貸支持體系, 是應(yīng)對政策執(zhí)行隨意化的有效手段。當前中國對農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的立法層次低, 絕大多數(shù)政策措施停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章制度層面上, 缺乏高層次法律效力的約束, 也由此導致了政策執(zhí)行規(guī)范性差、落實不到位等問題。因此, 必須加快農(nóng)業(yè)法制建設(shè), 從全局性角度做好鄉(xiāng)村振興的頂層規(guī)劃, 確保財政補貼資金的常態(tài)化和可持續(xù)性。在資金投入方面, 制定農(nóng)業(yè)資金管理法規(guī), 保障農(nóng)業(yè)融資渠道暢通, 增加資金流通的透明度;在政策監(jiān)管方面, 構(gòu)建農(nóng)村政策實施的督查機制, 規(guī)范各項政策的實施方案, 使農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策能真正達到促進鄉(xiāng)村發(fā)展、扶持農(nóng)業(yè)的目的。在立法重點上, 應(yīng)以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線, 把規(guī)劃和政策法定化, 優(yōu)先對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、民生保障等方面制定法律, 推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合;在法律執(zhí)行上, 應(yīng)該深入推進行政執(zhí)法改革向基層延伸, 推動執(zhí)法隊伍整合, 提高執(zhí)法能力和水平。

(四) 建立鄉(xiāng)村振興的管理體系, 明確政策制定和執(zhí)行部門的權(quán)責

為構(gòu)建一個高效的鄉(xiāng)村發(fā)展政策管理機構(gòu), 美國曾頻繁地設(shè)立不同的組織, 經(jīng)歷多次調(diào)整和整合, 最終形成了現(xiàn)在的管理體系和制度框架。經(jīng)過這樣調(diào)整后穩(wěn)定下來的組織架構(gòu), 既保障了鄉(xiāng)村發(fā)展政策的專業(yè)性和針對性, 又提高了鄉(xiāng)村發(fā)展政策的實施效率。

與美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的內(nèi)容相比, 中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及的內(nèi)容更加廣泛, “農(nóng)業(yè)”“農(nóng)村”“農(nóng)民”問題更為復雜。為更好推進中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實, 有必要成立專門負責鄉(xiāng)村振興的行政機構(gòu), 明確和強化各級政府的“三農(nóng)”投入責任, 保障鄉(xiāng)村發(fā)展政策的有效落實。2018年3月, 國家撤銷農(nóng)業(yè)部, 正式組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部, 其職能包括統(tǒng)籌研究和組織實施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策, 這一舉措正是完善鄉(xiāng)村發(fā)展政策框架和制度的良好契機, 充分體現(xiàn)了國家做好“三農(nóng)”工作的決心。

(五) 建立多元化資金投入渠道, 借助市場力量和社會資本支持鄉(xiāng)村發(fā)展

美國聯(lián)邦政府一直將市場機制視為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的決定因素, 通過不斷加強與地方、各州政府和私人力量的合作, 將新興的金融機構(gòu)引入到鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)過程中, 與財政政策一起為鄉(xiāng)村地區(qū)提供資金支持。

中國鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)條件非常薄弱, 更是需要巨額的資金投入支撐鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此, 中國政府可考慮適當引入社會資本, 鼓勵廣大農(nóng)民和社會各界參與鄉(xiāng)村振興。在具體實施過程中, 財政部門可以創(chuàng)新社會資金的管理模式, 發(fā)揮財政資金的杠桿“撬動”作用, 制定金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的考核方法, 積極鼓勵金融和民間社會資本投入鄉(xiāng)村發(fā)展, 提高支農(nóng)資金配置效率, 為鄉(xiāng)村振興提供更加可持續(xù)的資金來源。

(六) 鄉(xiāng)村振興政策的實施要把握好政策兼容性和地區(qū)多樣性

美國在推進城鄉(xiāng)一體化的進程中有著非常成功的經(jīng)驗, 但這并不意味著解決中國“三農(nóng)”問題要“美國化”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要從中國實情出發(fā), 尊重中國特色, 把握鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性特征。

第一, 促進鄉(xiāng)村發(fā)展的方向和措施要與促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的措施相一致、相協(xié)調(diào)。促進鄉(xiāng)村振興的措施體系應(yīng)該是一體化的, 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這三大主體不可被分割對待。與發(fā)達國家相比, 鄉(xiāng)村仍然是中國的發(fā)展短板, 農(nóng)民收入水平低、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的問題至今依然嚴峻。因此, 鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)還是要以推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為重點, 以提高農(nóng)民收入為根本核心, 通過推動一二三產(chǎn)業(yè)融合, 使農(nóng)業(yè)成為盈利產(chǎn)業(yè), 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提升, 進而帶動農(nóng)民增收。

第二, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要順應(yīng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程。目前中國還處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展階段, 工農(nóng)差距仍然很大。這種情況下, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程相結(jié)合, 一方面要確保新型城鎮(zhèn)化的順利實施, 另一方面要做好頂層設(shè)計, 充分避免和弱化人口流失帶來的負面影響。

第三, 農(nóng)村地區(qū)的多樣化決定了鄉(xiāng)村振興要依據(jù)各地區(qū)的發(fā)展狀況采取相應(yīng)的政策手段。中國地域遼闊, 不同地方鄉(xiāng)村的發(fā)展特征差異顯著。因此, 鄉(xiāng)村振興不能搞一刀切, 要根據(jù)地方特色分類推進。對于空心化較為嚴重的村莊, 由于其基礎(chǔ)條件薄弱, 鄉(xiāng)村振興的重點應(yīng)當更加注重基礎(chǔ)設(shè)施的完善和公共服務(wù)的供給;對于基礎(chǔ)條件較好的村莊, 則要鼓勵發(fā)展新型產(chǎn)業(yè), 建立長期的競爭優(yōu)勢。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村經(jīng)濟 2019(03)

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