本文綜合“城市土地國有化”“國有土地使用權(quán)的市場轉(zhuǎn)讓”以及“城市設(shè)立模式”此三項體制的整體特征，掂量其長遠(yuǎn)的影響。

整體特征就是一句話，即“行政壟斷的土地市場化”。拆開來有兩個要點：其一，土地使用權(quán)可以合法地在市場里流轉(zhuǎn)；其二，土地的市場化流轉(zhuǎn)，被行政權(quán)高度壟斷。讓我們先分開來簡要地點評一下。

與 1988 年以前不同，近20多年來我國的土地資源終于可以合法流轉(zhuǎn)了。原來是不可以的，還不是一般的不可以，而是嚴(yán)格禁絕。土地租賃、買賣行為，甚至要入刑法治罪。

背后的觀念，是把土地買賣（流轉(zhuǎn)）看成是幾千年中國農(nóng)民分化、貧困、造反、動亂的經(jīng)濟(jì)根源。那可是所有惡行中的惡行，所以在政策與法律上一點口子也不開。

雖然 50 年代土改后的法令，承認(rèn)農(nóng)村的地權(quán)經(jīng)過再分配之后，農(nóng)民有出租、買賣的權(quán)利，但緊接而來的集體化，事實上再也沒有給農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地留下合法空間。國有土地呢？只有劃撥、白占白用，也從來沒有講個價錢流轉(zhuǎn)這一說。

土地流轉(zhuǎn)是改革開放逼出來的。先是農(nóng)民轉(zhuǎn)去務(wù)工、經(jīng)商，承包的土地要轉(zhuǎn)手，中央政策響應(yīng)，允許“有償轉(zhuǎn)包”，其實就是土地流轉(zhuǎn)。后來境內(nèi)外個體、私營企業(yè)興起，要占地發(fā)展工商業(yè)。因為都不是國有單位，沒有劃得國有土地的價格。于是在開放前沿的深圳市，率先引入香港的土地批租制，開啟了內(nèi)地土地合法流轉(zhuǎn)的新時代。

其實也沒有完全與傳統(tǒng)徹底決裂。第一，允許流轉(zhuǎn)的只是土地使用權(quán)，不是“土地所有權(quán)”，后者依舊不得流轉(zhuǎn)；第二，既然只轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，就有“期限”的規(guī)定，當(dāng)時定下來的幾種轉(zhuǎn)讓期限都不長久，更非永久；第三，轉(zhuǎn)讓到期之后如何處理房地關(guān)系，當(dāng)時沒有清楚的交待，后來的《物權(quán)法》做了局部處理，但還是給“更聰明的后人”留下了尾巴。

這也許可以讓傳統(tǒng)觀念勉強(qiáng)接受，因為一旦土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)生“問題”，憑借不流轉(zhuǎn)的所有權(quán)再把它收回來就是了。

如此有限的土地轉(zhuǎn)讓，對資源利用發(fā)生了積極影響。土地問題與很多資源利用問題一樣，所有者或在位的使用者，并不一定總是最有效率的。制度禁絕轉(zhuǎn)讓，土地資源的利用效率低下，對我們這個人多地少的國家當(dāng)然很不利。

更重要的是，土地不斷轉(zhuǎn)向利用效率較高之手，會帶來土地增值的預(yù)期，使土地融資成為現(xiàn)實。譬如現(xiàn)在每年高達(dá)萬多億的“土地出讓金”，離開土地的合法轉(zhuǎn)讓，根本無從想象。這也是在漸進(jìn)改革的路上，土地流轉(zhuǎn)制度終于站住腳的經(jīng)濟(jì)誘因。

但是迄今為止我國的土地流轉(zhuǎn)市場，在合法的制度層面卻以國有土地為既定前提——惟有國有土地，才能合法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。我們探查過了，這件事情本來似乎并沒有清楚的“頂層設(shè)計”，因為早年開放引入外資之際，深圳和珠三角一帶轉(zhuǎn)讓給外資企業(yè)利用的土地廠房，不但有國有土地，也有大量農(nóng)村集體土地。

可是當(dāng)實踐經(jīng)驗上升為政策和法律時，“國有土地”與“集體土地”雙軌流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實，卻被凈化為“唯有國有土地才可以流轉(zhuǎn)”的單軌。

個中的一波三折，我們也探查過的：

1987 年 12 月 1 日，根據(jù)國務(wù)院的指導(dǎo)意見，由國家土地管理局和國務(wù)院法制辦組織試點，在深圳拍出了土地流轉(zhuǎn)的天下第一槌（拍賣的是國有土地）；

是年 12 月 29 日，廣東省人大常委會通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理條例》，規(guī)定“特區(qū)國有土地實行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度”（限定“特區(qū)國有土地”）；

第二年全國人大通過了對憲法第 10 條的修正案：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”（去掉了“特區(qū)國有”的限制，變成“（一切）土地的使用權(quán)”皆可“依法轉(zhuǎn)讓”）。

可是再過兩年，國務(wù)院于 1990 年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，卻僅僅為“城鎮(zhèn)國有土地的轉(zhuǎn)讓”提供了法律根據(jù)。以后還有沒有一部“農(nóng)村集體土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例”呢？再也沒有了。

于是，盡管農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓、包括非農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓在實際上早就無日無之，但在合法框架之內(nèi)，卻唯有國有土地流轉(zhuǎn)才具有法律地位。至于為什么實踐的法律表達(dá)，很快從“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”迅速收窄為唯有“國有土地的使用權(quán)”才可以轉(zhuǎn)讓，根據(jù)書本探查：土地融資的機(jī)會集中在城市，而根據(jù) 1982 年憲法，“城市土地”再不是公、私并立，也不存在國有和集體所有兩種公有制，而是全部的“屬于國家所有”。

始于 1987 年的城市國有土地公開的市場化轉(zhuǎn)讓，很快顯示出處于合適位置的土地資源，具有何等巨大的市場價值。當(dāng)年深圳第一幅8800平米土地的拍賣之價不過 525 萬元，應(yīng)該沒有人料到 20 年后全國的國有土地出讓金，每年居然以萬億人民幣來計。

事實上，這也是唯國有土地才能合法流轉(zhuǎn)的“壟斷收益”。因此不難理解，非國有土地不但再也沒有獲得平等的市場準(zhǔn)入的機(jī)會，反而屢遭行政禁令，徹底與公開的市場轉(zhuǎn)讓絕緣?？梢?，在超額的土地市場化利益面前，連“法律面前人人平等”的憲法精神也不能不退避三舍。

國有土地的市場化讓政府與土地結(jié)下不解之緣。老計劃體制下政企不分的特征還遠(yuǎn)未根除，大大小小的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)又被籠罩在“政地不分”的色調(diào)之中。至此，土地何止是一般意義上的“財富之母”？它還是政府財力之母、是最有力的政府融資杠桿以及一切政府項目和政績不可或缺的載體。反映到宏觀上，中國甚至出現(xiàn)了與“銀根調(diào)控”并列的“地根調(diào)控”（參見拙作《貨幣的教訓(xùn)》）。

“土地饑渴癥”在體制內(nèi)蔓延開來。其動力機(jī)制十分簡單：由于國有土地入市才造成土地市值的急速上升，所以政府掌控更多的國有土地，就意味著更多的融資機(jī)會和更強(qiáng)的財政實力。這也推動了城市擴(kuò)張，因為“城市的土地屬于國家所有”，只要增加城市數(shù)量和擴(kuò)大城市規(guī)模，自然就有更多的土地被納入國有的范疇，成為可出讓土地的龐大的儲水池。

至此，“整縣改市”也有了新的經(jīng)濟(jì)含義，刺激點不再僅僅是行政級別、城市財政和官員編制方面的提升，更為決定性的，是可合法入市的國有土地的增加。反正我國“城市設(shè)立模式”也是高度行政化的，以“設(shè)市”為跳板，政府的行政權(quán)力大規(guī)模伸向土地財產(chǎn)。

這樣看，“唯國有土地才可市場化”，賦予“城市土地國有制”與“高度行政化的設(shè)市模式”以新的生命沖動。三足鼎立，只等另一件利器即政府的征地權(quán)出手，“政府主導(dǎo)的中國城鎮(zhèn)化”很快就呼之欲出。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)投資研究所 微信公眾號

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