——基于政治社會(huì)學(xué)的檢審

[摘要]十八大以來，黨中央加大縣域政治生態(tài)的治理力度，我國縣域政治生態(tài)惡化的趨勢(shì)得以遏制且不斷得到優(yōu)化。但是，我國縣域政治生態(tài)仍然存在許多痼疾，如縣域干群關(guān)系有待進(jìn)一步改善、隱形及小微貪腐現(xiàn)象依舊存在、官場(chǎng)中的“裙帶關(guān)系”一定時(shí)期仍然發(fā)揮作用等，嚴(yán)重影響著黨和政府的公信力，阻礙著政治領(lǐng)域改革的深化。優(yōu)化縣域政治生態(tài)，需要強(qiáng)化縣委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、重塑公職人員與民眾的角色、強(qiáng)化制度建設(shè)、發(fā)展積極健康的政治文化，進(jìn)而為推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。

[關(guān)鍵詞]縣域政治生態(tài)；痼疾；成因分析；優(yōu)化路徑

一、問題的提出

縣域政治生態(tài)研究，是基于縣域政治生態(tài)建設(shè)這一現(xiàn)實(shí)生活實(shí)踐問題而提出的一個(gè)新研究課題。從宏觀的國家層面而言，縣域政治生態(tài)建設(shè)是隨著全面從嚴(yán)治黨重大戰(zhàn)略部署做出、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的推進(jìn)而開始進(jìn)入學(xué)術(shù)視域的：“從學(xué)術(shù)史的角度說，‘縣域政治生態(tài)’也是學(xué)術(shù)研究中的一個(gè)新命題。自秦朝設(shè)置‘郡縣’制度以來，‘縣’或‘縣域’就成為人們耳熟能詳?shù)囊粋€(gè)概念存在于日常生活和學(xué)術(shù)話語系統(tǒng)中?！盵1]從政策網(wǎng)絡(luò)理論看，“縣域”是國家整體治理中的一個(gè)重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)。隨著“省管縣”、全面從嚴(yán)治黨及《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的改革試點(diǎn)、推進(jìn)、實(shí)施，“縣域”層面的善治取向亦必將提上國家議程。‘縣域政治生態(tài)’就是基于這種現(xiàn)實(shí)考量而提出的一個(gè)新學(xué)術(shù)語。

在當(dāng)代中國國家政權(quán)體系中，縣級(jí)政權(quán)是國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的重要構(gòu)成單元，縣政或縣域政治是整個(gè)國家政治運(yùn)作體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、基層樞紐?？h域社會(huì)治理涉及中央與地方、國家與社會(huì)、城市與鄉(xiāng)村等一系列的國家治理關(guān)系。在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，推進(jìn)縣域治理改革，完善縣域治理功能，已成為一項(xiàng)重大議程。而縣域政治生態(tài)是縣域社會(huì)治理的土壤和基礎(chǔ)，習(xí)近平總書記曾說：“一個(gè)地方要實(shí)現(xiàn)政通人和、安定有序，必須有良好政治生態(tài)。”[2]在推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，不同的歷史文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等的存在形塑了不同的縣域政治生態(tài)環(huán)境，但究竟哪些為縣域政治生態(tài)優(yōu)化過程中存在的痼疾？而這些痼疾的存在如何影響縣域社會(huì)的整體治理？又該如何鏟除這些痼疾？等等，自然需要回應(yīng)和解釋上述問題，顯然非本文所能全部勝任。在借鑒前人相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，本文將嘗試采用另一種視角即政治社會(huì)學(xué)——政治社會(huì)學(xué)是研究“社會(huì)與政治之間的互動(dòng)關(guān)系，政治權(quán)威的產(chǎn)生及其對(duì)社會(huì)的影響”的一門科學(xué)——視閾來探究縣域政治生態(tài)痼疾的成因及可能造成的影響，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化路徑。

二、當(dāng)前我國縣域政治生態(tài)的痼疾

2013年1月習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)首提“政治生態(tài)”，自此，“政治生態(tài)”開始從里面走向明面。在中央的指導(dǎo)下，地方重拳出擊整治縣域內(nèi)政治生態(tài)。經(jīng)過4年多的治理，縣域政治生態(tài)惡化的趨勢(shì)得以遏制，并逐步趨于優(yōu)化。但是，縣域政治生態(tài)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其治理不可能一蹴而就，就目前來說，縣域政治生態(tài)仍然存在許多痼疾。

（一）縣域干群關(guān)系有待進(jìn)一步改善

現(xiàn)代性的展開不僅是社會(huì)秩序的重構(gòu)過程，也是人心秩序的重構(gòu)過程。實(shí)際上，它們是同一社會(huì)歷史變遷進(jìn)程的“表”“里”兩面。這一進(jìn)程所展示出的大規(guī)模的危機(jī)、沖突、斗爭(zhēng)甚至是戰(zhàn)爭(zhēng)，不僅是社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)，更是人類心理結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)。這種失衡引發(fā)了不同階層、年齡、職業(yè)等的人群的不同反應(yīng)。[3]經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有序的社會(huì)流動(dòng)、自由結(jié)社、社會(huì)主體之間關(guān)系融洽等社會(huì)發(fā)展的要素是民主成長和成熟的必備條件。這些要素給人們帶來富足的生活、安全感、開闊的視野、妥協(xié)的藝術(shù)等，同時(shí)，因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型、價(jià)值多元、利益分化等的存在，民主成長的過程也充滿了干擾變量，其中干群關(guān)系的緊張影響了民主成長。

干群關(guān)系是衡量政治生態(tài)的晴雨表，也是衡量政府是否真正做到為人民服務(wù)、值得信賴的表現(xiàn)形式。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立已有20多年，在推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活水平、縮小與發(fā)達(dá)國家的差距的同時(shí)，也對(duì)干群關(guān)系產(chǎn)生了深刻影響。一方面，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和“壓力型體制”的雙重驅(qū)動(dòng)下，形成了政府官員諸如“唯GDP論英雄”的政績(jī)觀、 “唯利是圖”的金錢觀、“穩(wěn)定壓倒一切”的維穩(wěn)觀、“擺平就是能力”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)等。正是這些有失偏頗、甚至錯(cuò)誤的認(rèn)知，導(dǎo)致了工作、生活中各種丑態(tài)的出現(xiàn)，如強(qiáng)制拆遷、暴力征地、挪用公款、假公濟(jì)私、錢色交易、貪污腐敗，等等。這些事件的頻發(fā)不僅使公共權(quán)力的合法性和有效性受到質(zhì)疑，而且極大地?fù)p害了群眾的切身利益，導(dǎo)致黨在革命年代建立的干群信任關(guān)系日趨惡化，逐漸瓦解。另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，群眾的自利意識(shí)和權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)。當(dāng)政府的行為使群眾的“權(quán)益”受損，他們會(huì)毫不猶豫地進(jìn)行維權(quán)，動(dòng)用“弱者的武器”，而又由于自身政治素養(yǎng)低、政府回應(yīng)性差、處理方式簡(jiǎn)單粗暴等，致使原本大多只帶有民事色彩的個(gè)體性事件逐漸演變?yōu)楣倜駴_突的群體性事件，加之互聯(lián)網(wǎng)、新媒體的推波助瀾，最終引起軒然大波，一次次將地方政府推向輿論的風(fēng)口浪尖。如近年來，相繼發(fā)生的“6.28甕安事件”、“7.2什邡宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目事件”、“10.17瀘州龍馬潭區(qū)群體事件”，等等，既激化了政府與民眾的矛盾，也是縣域干群關(guān)系惡化的表現(xiàn)。

（二）隱形、小微貪腐現(xiàn)象依舊存在

服從權(quán)威的理由是根植于權(quán)威得以確立的基礎(chǔ)之中。在現(xiàn)代社會(huì)，權(quán)力的根基在于法律的合理合法，與之相對(duì)應(yīng)，要求政府官員的行為也必須合情合理合規(guī)合矩。然而，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，法律本身還難以得到遵守或居于支配地位，它必須還要有一套有助于法律實(shí)施和執(zhí)行的行政機(jī)構(gòu)，[4]而公職人員對(duì)法律的認(rèn)識(shí)和尊重程度將影響法律實(shí)施的成效。

縣域社會(huì)及其治理具有雙重性——縣域社會(huì)的開放性與封閉性并存，血緣關(guān)系和業(yè)緣關(guān)系同在，鄉(xiāng)土性和現(xiàn)代性交織。正是由于縣域社會(huì)及其治理的這一特點(diǎn)，決定了在縣域范圍內(nèi)開展反腐敗斗爭(zhēng)的艱巨性、復(fù)雜性。但是，腐敗是社會(huì)的毒瘤，嚴(yán)重侵蝕社會(huì)的機(jī)體，急需遏制和鏟除。十八大以來，黨中央加大反腐倡廉的力度，對(duì)腐敗行為采取零容忍的態(tài)度，反腐局面呈現(xiàn)較好態(tài)勢(shì)：顯性層面腐敗減少、高層腐敗勢(shì)頭減弱、塌方式腐敗約束強(qiáng)化、反腐取得較好成果。但是，從目前看，腐敗問題并未從根本上解決，縣域隱形腐敗現(xiàn)象較為突出。而地方、基層腐敗直接侵犯人民群眾的利益，更容易暴露在人民群眾的視野中，因此，這類腐敗更為人民群眾所深惡痛絕。著名政治學(xué)者亨廷頓認(rèn)為，在某些高度現(xiàn)代化社會(huì)里，“腐化風(fēng)卻在低層級(jí)官員中間刮得最盛，從政治或官僚的臺(tái)階往下看，越往低層腐化行為越加頻繁?！盵5] 當(dāng)前，我國正處于快速推進(jìn)現(xiàn)代化階段，某些縣域已經(jīng)步入現(xiàn)代化。但同時(shí)，這一階段也是縣域官員腐敗的密集期、高發(fā)期。近年來，黨本著“老虎、蒼蠅一起打”的原則，一大批基層腐敗的黨員干部被查處，在民眾拍案叫好的同時(shí)，也不得不引發(fā)我們對(duì)當(dāng)前基層腐敗嚴(yán)重實(shí)情的思考。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大以來，6.3萬名縣處級(jí)干部被立案審查，114.3萬名鄉(xiāng)科級(jí)干部、55.4萬名農(nóng)村黨員干部被處分。其中，僅2016年，全國就有39.4萬名鄉(xiāng)科級(jí)及以下干部被處分，較2015年增長24%，其中處分村黨支部書記、村委會(huì)主任7.4萬人，較2015年增長12%。[6]這些腐敗的黨員干部不僅辜負(fù)了黨的信任，也消耗著黨同人民群眾根植的深厚感情。因此，對(duì)黨來說，基層反腐的擔(dān)子依然沉重。

（三）官場(chǎng)中的“裙帶關(guān)系”一定時(shí)期仍然發(fā)揮作用

政府失靈并不僅僅在于公共產(chǎn)品供給過度、政治領(lǐng)導(dǎo)人追求自身利益最大化、部門工作低效率、預(yù)算擴(kuò)大與濫用，還在于針對(duì)資源配置的偏差進(jìn)行了不適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)。危險(xiǎn)的是，當(dāng)那些既得利益者從規(guī)則中尋求“制度租金”或者超額利潤時(shí)，政府的規(guī)則往往變?yōu)樗麄兦终肌爸贫茸饨稹钡墓ぞ摺?/p>

在縣域社會(huì)中，“制度租金”更多地呈現(xiàn)為一種“尋租”“裙帶關(guān)系”?！叭箮шP(guān)系”是我國官場(chǎng)中比較典型的現(xiàn)象，意指利用姻親關(guān)系相互勾結(jié)攀援的一種政治關(guān)系。[7]在我國縣域社會(huì)中，權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)廣泛存在，主要表現(xiàn)為：一是“裙帶關(guān)系”亞文化存在已久，影響深遠(yuǎn)。從氏族公社時(shí)期一直延續(xù)到現(xiàn)在，塑造了為子女、親戚、朋友等安排官職的傳統(tǒng)。二是權(quán)力崇拜文化長期存在。古代“學(xué)而優(yōu)則仕”的情結(jié)影響至今，許多人擠破頭皮都想進(jìn)入“體制”，而進(jìn)入“體制”的人又想將自己的親戚、親信、與自己有特殊利益關(guān)系的人拉進(jìn)“體制”，這就在無形中形成了以最高權(quán)力者為中心的“裙帶關(guān)系”網(wǎng)。三是小的“利益集團(tuán)”交叉重疊，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)綜復(fù)雜，非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)政治秩序構(gòu)成威脅。其主要表現(xiàn)是不少黨員干部已不再相信黨組織的權(quán)威，而是依賴地方上構(gòu)建起來的各種非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種“一榮俱榮，一損俱損”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)“選官用人”的正式程序勢(shì)必造成干擾，如各種“宗族聚會(huì)”“同鄉(xiāng)聚會(huì)”“同學(xué)聚會(huì)”“戰(zhàn)友聚會(huì)”“師門聚會(huì)”[8]等，就是“裙帶關(guān)系”典型的體現(xiàn)。

對(duì)此，馮軍旗博士、樊紅敏博士分別在論著《中縣干部》《縣域政治：權(quán)力實(shí)踐與日常秩序》中均有論述?！叭箮шP(guān)系”是一種非正式化、非制度化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。雖然很多政府官員都有意避開談及，但這種現(xiàn)象在縣域政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中并不少見，在一定程度上成為縣域政治生態(tài)惡化的誘因。此外，“裙帶關(guān)系”阻礙了沒有“關(guān)系”背景的人進(jìn)入“體制”或者升遷的道路。因此，這也是一種典型的社會(huì)排斥。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞どf：“社會(huì)排斥思想的真正意義在于強(qiáng)調(diào)了關(guān)系特征所能引起的能力剝奪以及貧困?！盵9]若是這種“裙帶關(guān)系”得不到有效根除，必將不利于形成風(fēng)清氣正的用人環(huán)境，不利于人才活力的有效激發(fā)，更不利于地方政治民主化的發(fā)展。

（四）官場(chǎng)“潛規(guī)則”偶有復(fù)蘇之勢(shì)

所謂潛規(guī)則，是指看不見的、沒有明文規(guī)定的、約定俗成的，但又是被廣泛認(rèn)同，而且現(xiàn)實(shí)生活中很流行的一種規(guī)則。根據(jù)我國《公務(wù)員法》的規(guī)定，官員升遷的標(biāo)準(zhǔn)是“德、能、勤、績(jī)、廉”。當(dāng)前，在部分縣域，這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)變質(zhì)，褪變?yōu)椤岸Y的輕重”、“男的獻(xiàn)金，女的獻(xiàn)身”等。當(dāng)黨員干部的升遷觀念從正常渠道轉(zhuǎn)向送禮捷徑，潛規(guī)則就已經(jīng)產(chǎn)生。所謂“不跑不送，原地不動(dòng)，又跑又送，提拔重用”就是真實(shí)寫照。實(shí)際上，不僅官員的升遷標(biāo)準(zhǔn)有潛規(guī)則，而且官員錄用、考評(píng)、獎(jiǎng)懲、為官之道等都有潛規(guī)則，潛規(guī)則就像一張看不見的網(wǎng)籠罩在縣域官場(chǎng)之上。如在項(xiàng)目建設(shè)上，縣域大項(xiàng)目建設(shè)需要資金支撐，除了通過市場(chǎng)化途徑，如銀行貸款、PPP、政府債券等來解決外，還有就是找分管部門或上級(jí)政府，跑“部”進(jìn)“廳”來獲得；地位獲得中的“打點(diǎn)”策略行動(dòng)；權(quán)力運(yùn)作的幕后“活動(dòng)”空間[10]等。

官場(chǎng)潛規(guī)則作為一種隱性和非正式的官場(chǎng)規(guī)則，危害極大，主要表現(xiàn)在：首先，扭曲官員的“三觀”。官場(chǎng)潛規(guī)則提倡一種非制度性的行為方式，而這種行為方式與顯性規(guī)則相悖，當(dāng)官員采用潛規(guī)則來決策、行動(dòng)時(shí)，他的“三觀”已經(jīng)發(fā)生扭曲。其次，破壞顯性規(guī)則。潛規(guī)則的盛行，勢(shì)必對(duì)顯性規(guī)則的制度基礎(chǔ)造成沖擊，也會(huì)挑戰(zhàn)《憲法》的權(quán)威、質(zhì)疑《行政法》《公務(wù)員法》等的合理合法性，誘使法律、正式制度、政策等發(fā)生變遷，偏離既定的價(jià)值目標(biāo)。最后，腐蝕縣域政治生態(tài)。官場(chǎng)潛規(guī)則實(shí)際上是一種腐朽的政治規(guī)則，導(dǎo)致官員“投機(jī)取巧、蠅營狗茍”，也會(huì)助長腐敗行為，腐蝕政治生態(tài)。在某種程度上，官場(chǎng)潛規(guī)則是誤黨誤國的癌細(xì)胞。癌細(xì)胞不徹底消除，黨和政府的肌體就難以健康生存和發(fā)展。[11]

三、我國縣域政治生態(tài)痼疾形成的原因

政治生態(tài)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，主要由用人環(huán)境、輿論環(huán)境、政策環(huán)境、法治環(huán)境等構(gòu)成，涉及黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和防腐倡廉建設(shè)等，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問題都會(huì)影響整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)機(jī)能的發(fā)揮。縣域腐敗案件頻發(fā)、“關(guān)系運(yùn)作”廣泛存在、跑“部”進(jìn)“廳”時(shí)有發(fā)生等，表明縣域政治生態(tài)不佳或趨于惡化，構(gòu)成縣域政治生態(tài)優(yōu)化的“痼疾”，導(dǎo)致這些痼疾存在的主要原因有以下幾個(gè)方面。

（一）縣委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)

勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格。[12]革命和建設(shè)年代的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)主義事業(yè)能不能成功，關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。而縣域領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的承擔(dān)者就是縣委。然而實(shí)際上，黨不管黨的現(xiàn)象在部分縣域相當(dāng)嚴(yán)重，表現(xiàn)為縣委“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕黨建工作”，一些縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了，許許多多的黨員干部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洪流中迷失自我，觸犯黨紀(jì)國法，最后鋃鐺入獄。2014年10月8日，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上指出，“不管黨、不抓黨就有可能出問題甚至出大問題，結(jié)果不只是黨的事業(yè)不能成功，還有亡黨亡國的危險(xiǎn)?！盵13] 蘇聯(lián)解體的原因之一就是蘇聯(lián)共產(chǎn)黨缺乏對(duì)黨員干部的有效管理，導(dǎo)致黨發(fā)生退變，最終失去了領(lǐng)導(dǎo)核心地位，進(jìn)而被蘇聯(lián)人民所拋棄。其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不是靠上帝賦予，也不是一勞永逸的，而是要靠廣大黨員干部積極向黨靠攏，凝心聚力為黨的事業(yè)而努力奮斗?？h委書記“一把手”是縣委的領(lǐng)導(dǎo)核心，但現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制存在一些缺陷：從制度安排看，黨組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)還不夠科學(xué)；從制度落實(shí)看，許多黨內(nèi)規(guī)章制度缺乏可操作性，造成了黨內(nèi)“一把手”體制的形成。[14]這些致使縣委及縣委書記權(quán)力難以規(guī)范與制約，領(lǐng)導(dǎo)核心作用難以發(fā)揮。

（二）公職人員與人民群眾的角色錯(cuò)位有待矯正

政府“治理”（Governance）涵義與傳統(tǒng)政府“統(tǒng)治”（Government）概念內(nèi)涵具有實(shí)質(zhì)性不同，這表明政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的理念發(fā)生了根本性的變化。這就要求政府公職人員轉(zhuǎn)變角色，不斷調(diào)試政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)主體之間的關(guān)系，扮演好角色不發(fā)生錯(cuò)位。而角色錯(cuò)位是指角色扮演者的實(shí)際表現(xiàn)與社會(huì)、群體、組織、他人的期待和要求不相符合的行為。我國政府公職人員的辦事宗旨是為人民服務(wù)，在應(yīng)然的情形下是人民的公仆，這是黨在革命年代就已經(jīng)樹立起來的宗旨，指導(dǎo)著一代又一代的共產(chǎn)黨人扎根于人民群眾中，將黨和人民群眾始終聯(lián)系在一起。同時(shí)，新公共服務(wù)理念要求：公職人員日益重要的角色就是要幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會(huì)朝著新的方向發(fā)展；公職人員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任；為公民服務(wù)，而不是顧客服務(wù)[15]。但是今天，我們部分共產(chǎn)黨人已經(jīng)逐漸背棄了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，也完全背離了新公共服務(wù)理念，將自己與人民群眾的角色顛倒，將個(gè)人利益凌駕于人民的利益之上，封建官僚之風(fēng)盛行，引發(fā)群眾嚴(yán)重不滿。當(dāng)然，我國曾經(jīng)歷過兩千多年的封建社會(huì)，臣民文化根深蒂固，再加之接受“民主洗禮”的時(shí)間較晚，導(dǎo)致多數(shù)民眾缺乏“公民意識(shí)”和“主人翁精神”，在很多時(shí)候，民眾潛意識(shí)的將自己置于公職人員之下。再者，公職人員享有權(quán)力、地位、聲譽(yù)等資源優(yōu)勢(shì)，在與民眾打交道過程中，天然的占有優(yōu)勢(shì)。故此，公權(quán)行使不合理、公權(quán)侵犯私權(quán)、公職人員與人民群眾之間的角色錯(cuò)位進(jìn)一步加劇。

（三）保障縣域政治生態(tài)的有效制度有待進(jìn)一步完善

制度本質(zhì)上是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為。政治制度軟弱，社會(huì)缺乏能力去抑制過分的個(gè)人或地區(qū)性的欲望。[16] 我國相繼頒布了《中華人民共和國公務(wù)員法》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等，但這些制度規(guī)則是從宏觀層面來規(guī)范公職人員和黨員干部的行為，缺乏微觀層面的規(guī)范，精細(xì)化程度不夠，缺乏可操作性。首先，從反腐防腐的制度看，制約縣委書記“一把手”權(quán)力的制度存在殘缺?？h委書記掌握著重大決策的拍板權(quán)、人事調(diào)整的組織權(quán)、各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，權(quán)力相當(dāng)大，而“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)地導(dǎo)致腐敗?！盵17]現(xiàn)實(shí)中，縣域“一把手”專橫與霸道的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。在個(gè)別縣域，縣委書記成了“土皇帝”，在其所管轄的區(qū)域內(nèi)幾乎沒有任何可以制約他的力量。[18] 基本不受約束的權(quán)力為“一把手”腐敗提供了現(xiàn)實(shí)可能，為制度不完善則提供了尋租空間。其次，權(quán)力行使缺乏監(jiān)督約束。當(dāng)前，縣域政治結(jié)構(gòu)中監(jiān)督制度建設(shè)乏力——上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太難、下級(jí)監(jiān)督不敢、內(nèi)部監(jiān)督太軟，特別是外部監(jiān)督中的社會(huì)監(jiān)督——分散，這就使得權(quán)力行使無所顧忌，“某些腐敗的‘一把手’為便利以權(quán)謀私，往往在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的名義下，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，從而使各種監(jiān)督機(jī)制難于發(fā)揮應(yīng)有的作用。”[19] 而由于缺乏有效的監(jiān)督，并不能使他們受到應(yīng)有的制約、制衡甚或制裁。再次，約束“裙帶關(guān)系”的制度欠缺?！豆珓?wù)員法》規(guī)定進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)的人必須經(jīng)過考試，這就極大的削弱了“裙帶關(guān)系”的基礎(chǔ)。但是，通過了公務(wù)員考試的人同樣構(gòu)成了“裙帶關(guān)系”的基礎(chǔ)，而制度卻沒有對(duì)此做出詳細(xì)規(guī)定。最后，治理官場(chǎng)潛規(guī)則的顯性制度缺位。潛規(guī)則盛行是顯性規(guī)則軟弱的表現(xiàn)，表明顯性規(guī)則無法對(duì)潛規(guī)則做出有效回應(yīng)，如常常說“能夠進(jìn)得了體制，但融入不了圈子”，這再次說明官場(chǎng)“潛規(guī)則”“圈子文化”的存在。

凈化縣域政治生態(tài)的文化有待進(jìn)一步培育   

政治文化是一定歷史時(shí)期社會(huì)上流行的人們的政治態(tài)度、政治信仰、政治感情和政治價(jià)值的總稱。[20]實(shí)踐證明，政治文化可以規(guī)范政府官員的行為，而且，政治文化與政治生態(tài)具有邏輯關(guān)系，兩者可以相互影響。當(dāng)前，盡管黨也重視政治文化的建設(shè)，也鼓勵(lì)先進(jìn)的政治文化的發(fā)展，但是我國的政治文化建設(shè)進(jìn)程緩慢，滯后于實(shí)際需要。一是廉潔從政的文化尚未形成。受封建官僚腐朽文化的影響，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)較為嚴(yán)重。黨員干部在任職期間，大搞謀取私利、利益尋租、權(quán)錢交易等行為，最終受到黨紀(jì)法規(guī)的制裁，可實(shí)際上，仔細(xì)觀察他們的為官之路，這些黨員干部并非一開始就是腐敗之徒，而是受到整個(gè)官場(chǎng)的文化風(fēng)氣的侵蝕而逐漸墮落。這種風(fēng)氣若是得不到凈化，將很難實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)、政風(fēng)帶動(dòng)社風(fēng)局面的形成。二是全民監(jiān)督的文化建設(shè)緩慢。當(dāng)前，我國的監(jiān)督制度漸趨完善，但社會(huì)監(jiān)督仍然是短板，導(dǎo)致監(jiān)督主體缺乏多元化。究其原因，不僅是社會(huì)監(jiān)督的效力不夠，而且還在于缺乏全民監(jiān)督的文化，致使群眾、網(wǎng)絡(luò)、媒體等監(jiān)督主體缺乏監(jiān)督的積極性。三是法治文化建設(shè)滯后。當(dāng)前，社會(huì)上流行的人情文化、關(guān)系文化導(dǎo)致許多人辦事找關(guān)系、走后門，不僅助長了權(quán)力尋租、權(quán)錢交易、潛規(guī)則等不良風(fēng)氣，而且嚴(yán)重阻礙著我國法治文化的建設(shè)進(jìn)程。由于缺乏積極的政治文化的正向引導(dǎo)，縣域政治生態(tài)逐漸惡化，導(dǎo)致許多黨員干部在利益、欲望的洪流中迷失方向。                                                                      

四、優(yōu)化我國縣域政治生態(tài)的路徑

現(xiàn)代政治過程就是在一致與沖突、共識(shí)與分歧之間尋求平衡的過程。[21]當(dāng)然，縣域政治生態(tài)治理也不例外，需要在實(shí)踐中強(qiáng)化認(rèn)識(shí)，分歧中凝聚共識(shí)，理論上進(jìn)行創(chuàng)新?？h域政治生態(tài)治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一，需要在現(xiàn)代政治過程中不斷的汲取政治生態(tài)文明的優(yōu)秀成果，凝聚縣域政治生態(tài)治理共識(shí)。同時(shí)，也需要從當(dāng)前縣域治理的實(shí)際出發(fā)，探尋優(yōu)化縣域政治生態(tài)的路徑。為此，我們要從黨的執(zhí)政地位，政府官員角色，制度建設(shè)保障，政治文化培育等方面著手，堅(jiān)持縣域善治理念，努力探尋縣域政治生態(tài)優(yōu)化路徑。

（一）堅(jiān)持黨要管黨的基本原則，落實(shí)縣委的領(lǐng)導(dǎo)核心責(zé)任

提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，推進(jìn)黨的建設(shè)的科學(xué)化，不僅僅是當(dāng)前黨的建設(shè)的明確目標(biāo)，同時(shí)也是對(duì)執(zhí)政黨建設(shè)的基本要求。而如何提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平與執(zhí)政能力？毫無疑問，首先要加強(qiáng)黨自身的建設(shè)，力求做到“黨要管黨”?！包h要管黨”是當(dāng)前形勢(shì)賦予黨的責(zé)任，也是提升黨凝聚力和向心力的內(nèi)在要求。縣域管黨在于縣委，關(guān)鍵是縣委要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)核心責(zé)任。一是縣委要以黨紀(jì)黨規(guī)規(guī)范縣域黨員干部的行為，在紀(jì)律上管黨。黨紀(jì)黨規(guī)是黨員干部的行為準(zhǔn)繩，縣委要身先垂范，帶頭遵守黨紀(jì)黨規(guī)，對(duì)違反黨紀(jì)黨規(guī)的黨員干部應(yīng)給予相應(yīng)的懲罰。二是縣委要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)習(xí)近平同志的系列講話，在思想上管黨。十八大以來，習(xí)近平同志圍繞治黨發(fā)表了一系列講話，觀點(diǎn)新穎，剖析到位，對(duì)黨的建設(shè)具有指導(dǎo)性意義，縣委要帶頭學(xué)習(xí)，然后組織全縣黨員干部集中學(xué)習(xí)，使黨員干部的思想始終跟著黨走。三是縣委要做好人事調(diào)整工作，在組織上管黨?？h委應(yīng)樹立正確的選人用人導(dǎo)向，提拔一批想干事、會(huì)干事、干實(shí)事、辦好事的黨員干部到合適的崗位上，杜絕部分黨員干部帶病上崗，履行好用人權(quán)，在組織上牢牢管好黨員干部。四是縣委要用好決策權(quán)，在政治上管好黨?？h委要對(duì)全縣工作進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)，即對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)、政治、文化等工作發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其關(guān)鍵在于用好決策權(quán)，提高決策的科學(xué)化、系統(tǒng)化水平，使黨員干部與縣委保持一致。

（二）重塑政府官員角色，培育人民群眾的主人翁精神

重塑角色是政府官員回歸應(yīng)然的前提，也是人民群眾培育主人翁意識(shí)的內(nèi)在要求。市場(chǎng)在資源配置中由起基礎(chǔ)性作用向決定性作用的轉(zhuǎn)變，表明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一新的定位不僅僅是一種提法亦或理念，更會(huì)引起經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的變化。當(dāng)然，也意味著政府官員要更新傳統(tǒng)的行政理念、轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式、創(chuàng)新治理手段、優(yōu)化治理機(jī)制，進(jìn)而發(fā)揮政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、文化培育、生態(tài)保護(hù)等中的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)角色。正是這種內(nèi)外雙重驅(qū)動(dòng)的存在，要求政府官員重塑角色：一是建設(shè)服務(wù)型政府、塑造服務(wù)型公職人員。自古以來，官民是不平等的，即使在民主政治蓬勃發(fā)展的今天，實(shí)際上，這種不平等始終并未消除，因此，官民之間的矛盾也一直存在于人類的發(fā)展歷程中。中國共產(chǎn)黨從成立到現(xiàn)在，就一直致力于消除官民矛盾，建設(shè)服務(wù)型政黨。早在1944年，毛澤東同志在紀(jì)念張思德同志的追悼會(huì)上就提出了“為人民服務(wù)”的理念，后來這一理念被確定為黨和政府的工作宗旨。但是，“為人民服務(wù)”不僅僅是口號(hào)，更應(yīng)該內(nèi)化為政府官員的行動(dòng)準(zhǔn)則和目標(biāo)。因此，建設(shè)服務(wù)型政府與塑造服務(wù)型公職人員是一項(xiàng)重要的事業(yè)，必須以前者影響后者，后者來推動(dòng)前者。二是轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，培育富有主人翁精神的人民群眾。馬克思、恩格斯曾指出：“歷史活動(dòng)是群眾的事業(yè)。”[22]人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，發(fā)揮人民群眾巨大能動(dòng)作用的前提是培育主人翁精神。一方面應(yīng)尊重人民群眾的主體地位，即尊重人民群眾享有的各項(xiàng)政治權(quán)利，并讓他們意識(shí)到自己是國家的主人。另一方面是加大“主人翁”精神的宣傳和教育，使他們清楚自己的使命感和責(zé)任感。政府官員自身建設(shè)不是目的，更為重要的是要通過政府的工作，凝聚人心，匯聚民意（王長江，2017），推動(dòng)縣域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。說到底，就是要把人民群眾認(rèn)同不認(rèn)同、滿意不滿意作為衡量黨政工作的標(biāo)準(zhǔn)，提高政府的合法性。為此，需要大力推進(jìn)基層協(xié)商民主的發(fā)展，通過培育公民的主人翁精神，拓寬公民的參與渠道，保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)決策科學(xué)，進(jìn)而提升縣域社會(huì)治理的組織化程度和水平。

（三）強(qiáng)化制度建設(shè)，為縣域政治生態(tài)提供制度保障

治理縣域政治生態(tài)，關(guān)鍵在于保證制度的有效供給。首先，應(yīng)強(qiáng)化反腐防腐的制度措施。一是約束縣域“一把手”的制度應(yīng)到位。必須堅(jiān)持民主集中制，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，形成對(duì)“一把手”權(quán)力的制約，減少權(quán)力行使過程中的專橫、霸道，削弱“一把手”腐敗的權(quán)力基礎(chǔ)，使其不能腐敗。二是加強(qiáng)監(jiān)督、懲處制度體系建設(shè)。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，重視監(jiān)督的地位和作用，特別是社會(huì)監(jiān)督，培育更多的監(jiān)督主體，將政府官員的工作置于全面的監(jiān)督之下。健全腐敗懲處制度，據(jù)報(bào)道，日本某位部長因用公務(wù)卡支付了3000元的個(gè)人消費(fèi)而被免職，可以看出，日本對(duì)待腐敗采取“零容忍”的態(tài)度，這為我們提供了懲治腐敗的經(jīng)驗(yàn)，因此，對(duì)待腐敗，不能心慈手軟，必須給予重懲，使其不敢腐敗。其次，要完善裙帶關(guān)系的治理制度。一是堅(jiān)持《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員錄用的規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)和遵循公務(wù)員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。二是健全公務(wù)員的晉升、交流制度，嚴(yán)格考察公務(wù)員的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對(duì)有親屬關(guān)系的公務(wù)員，應(yīng)通過交流制度實(shí)現(xiàn)不同的地域與系統(tǒng)任職。再者，完善消除潛規(guī)則的制度，鏟除潛規(guī)則存在的社會(huì)土壤。一是完善各項(xiàng)法律法規(guī)和黨紀(jì)條令，法律法規(guī)和黨紀(jì)條令是黨員干部的行為準(zhǔn)則，也是黨員干部的行為底線，必須注重精細(xì)化與規(guī)范化建設(shè)，讓法律法規(guī)和黨紀(jì)條令覆蓋黨員干部行為的更大范圍，壓縮潛規(guī)則的空間。二是完善黨務(wù)政務(wù)公開制度。只有將政務(wù)黨務(wù)公開，才會(huì)更好的接受社會(huì)的監(jiān)督，潛規(guī)則生存的空間才會(huì)縮小。最后，提高公職人員的福利待遇。基層工作具有復(fù)雜性、多樣性、瑣碎性和群眾性等特點(diǎn)，這要求政府官員待人要“親民”，出臺(tái)政策要“接地氣”，實(shí)施政策要“以人為本”。讓公職人員扎根基層，甘于奉獻(xiàn)，杜絕腐敗，一方面要改進(jìn)和完善基層工職人員的職務(wù)晉升、績(jī)效考核與獎(jiǎng)懲等制度，激發(fā)人才活力，打通晉升通道；另一方面也需要提高公職人員的工資、福利等待遇，使其不用腐敗。

培育積極的政治文化，為縣域政治生態(tài)提供文化基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記曾說，要加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)，不斷培育政治生態(tài)的土壤。這一論述強(qiáng)調(diào)了政治文化對(duì)政治生態(tài)的重要影響，其要義也就是要培育積極的政治文化。一是加快廉潔從政的文化建設(shè)。應(yīng)以習(xí)近平總書記的系列講話精神為指導(dǎo)，通過群眾教育實(shí)踐活動(dòng)和理想信念教育實(shí)踐活動(dòng)，糾正黨員干部的“三觀”，堅(jiān)定黨員干部的理想信念，積極營造廉潔從政的文化氛圍。二是培育全民監(jiān)督的政治文化?，F(xiàn)階段，民眾對(duì)黨員干部行為的監(jiān)督缺乏積極性是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，要改變這種現(xiàn)狀，首先要對(duì)民眾進(jìn)行監(jiān)督動(dòng)員，如黨員群體、普通民眾、社會(huì)媒體等，通過宣傳、培訓(xùn)與引導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用；其次在動(dòng)員的基礎(chǔ)上，培育民眾積極的監(jiān)督精神，讓動(dòng)員監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X監(jiān)督；再次，應(yīng)樹立社會(huì)監(jiān)督典型，通過社會(huì)監(jiān)督成果的及時(shí)通報(bào)，弘揚(yáng)積極監(jiān)督的風(fēng)氣，促進(jìn)全社會(huì)形成一種積極監(jiān)督的文化氛圍。三是強(qiáng)化法治文化建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這對(duì)建設(shè)法治文化具有深遠(yuǎn)的意義。建設(shè)法治文化，核心是“全民守法、公正執(zhí)法、依法用法”，其一，應(yīng)向社會(huì)普及法律知識(shí)和宣傳法治理念，引導(dǎo)民眾采取法律途徑來實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求；其二，執(zhí)法人員在執(zhí)法用法時(shí)應(yīng)堅(jiān)持公正、客觀、合法的原則，力求執(zhí)法帶來最公正的結(jié)果。

總之，縣域政治生態(tài)關(guān)乎基層黨員干部的從政環(huán)境，也關(guān)乎黨在基層的形象，更關(guān)系著縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，縣域政治生態(tài)的凈化是多舉措推動(dòng)的結(jié)果，盡管目前已取得重大成效，但由于縣域政治生態(tài)發(fā)展本身的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性，仍然需要在手段、方法、內(nèi)容、機(jī)制等方面進(jìn)行不斷創(chuàng)新。唯有如此，才能不斷鞏固縣域政治生態(tài)凈化所取得的成果，不斷開創(chuàng)縣域政治生態(tài)治理的新局面，為縣域治理整體水平的提高提供保障。

參考文獻(xiàn)：略

*[基金項(xiàng)目]國家社科基金項(xiàng)目“全面從嚴(yán)治黨視域下黨內(nèi)政治生態(tài)建設(shè)研究”(17BZZ002)的階段性成果;四川省社會(huì)科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度(青年項(xiàng)目)課題"精準(zhǔn)扶貧視閾下四川民族地區(qū)農(nóng)村治理實(shí)踐困境、資源結(jié)構(gòu)及整合機(jī)制研究”(SC17C055)的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]王敏(1987—)，男，陜西商洛人，法學(xué)（政府經(jīng)濟(jì)學(xué)）碩士，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院專任教師，助教，主要研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與基層政府治理。毛玉楠(1973—)，女，四川樂山人，法學(xué)（政治學(xué)理論）碩士，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授、黨委副書記，研究方向：政黨與政治研究。杜俊霖（1994—），男，四川巴中人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)研究生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期 

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