在人口凈流入的城市，如果貿(mào)然允許集體土地進(jìn)入到住宅土地市場，房地產(chǎn)泡沫就會立刻破裂。目前唯一能夠取得突破的地方，就是允許集體土地上建設(shè)的住房進(jìn)入租賃市場。而且，需要突破只能在集體產(chǎn)業(yè)用地上建設(shè)租賃住房的現(xiàn)狀，把包括宅基地在內(nèi)的城中(郊）村列入租賃房建設(shè)供地范圍。
中國的土地制度一般被稱為城鄉(xiāng)二元土地制度，這是因為城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地歸村集體所有。城市新區(qū)與工業(yè)園區(qū)建設(shè)所需土地絕大多數(shù)來自農(nóng)村集體土地，但這些土地一般需通過政府征地拆遷后，才能由地方政府進(jìn)行一級開發(fā)、出讓，再交由市場主體進(jìn)行二級開發(fā)。這套制度意味著地方政府在城市土地級市場上有壟斷地位，同時也嚴(yán)格控制農(nóng)村農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途以及農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
最近大家非常關(guān)注《土地管理法》的修改，即把原來集體經(jīng)營性土地入市寫到《土地管理法》里面去。不過，這種文件說法有很大問題。所謂的集體經(jīng)營性土地入市，其實就是集體原來的產(chǎn)業(yè)用地可以進(jìn)入工業(yè)用地和一部分商業(yè)用地的市場。首先，這限定了集體用地中只有產(chǎn)業(yè)用地能夠入市，宅基地和其它用地不能入市；其次，集體經(jīng)營性用地只能進(jìn)入工業(yè)用地和部分商業(yè)用地市場。而目前各地做工業(yè)開發(fā)區(qū)，地價都是零地價或者負(fù)地價，集體土地進(jìn)入工業(yè)市場基本上沒有意義，因為根本競爭不過政府做的工業(yè)開發(fā)區(qū)的用地。商業(yè)用地也存在嚴(yán)重過剩的現(xiàn)象。
所以，真正的改革一定要是讓集體土地能夠打破地方政府的壟斷，進(jìn)入住宅用地的市場。
中國城鎮(zhèn)化模式：從相對健康到房價泡沫
中國1990年代中期以后的城鎮(zhèn)化模式有兩個階段：第一個階段是1995-2008年，這是中國比較健康的城鎮(zhèn)化階段；第二個階段是2009年至今，是中國城鎮(zhèn)化的泡沫化階段。
總的看來，地方政府建立了各種工業(yè)開發(fā)區(qū)，通過壓低地價、環(huán)境成本、勞工價格來招商引資，給民營企業(yè)創(chuàng)造一個優(yōu)惠的政策條件，這就形成了一種互補(bǔ)的關(guān)系。而有意思的是，地方政府關(guān)心的主要不是民營企業(yè)帶來的直接稅收，而是考慮到如果沒有民營企業(yè)、制造業(yè)企業(yè)帶來的產(chǎn)業(yè)投資，就不會有對地方政府商業(yè)住宅用地的需求。那么，在住宅用地這部分，需求是怎樣的，究竟是哪幾撥人最早在買房買地呢？第一是制造業(yè)企業(yè)的管理層，第二是能源、原材料等上游部門在本城市的員工，第三部分為金融系統(tǒng)員工，再加上地方政府的公務(wù)員和事業(yè)單位人員。由此產(chǎn)生的住房建設(shè)、住房購買和商業(yè)消費(fèi)，都會給地方政府帶來的稅收、營業(yè)稅的收入。此外還有商住用地出讓金，地方政府通過壟斷限量供應(yīng)的商住用地，來把最開始建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、搞工業(yè)開發(fā)區(qū)虧的錢賺回來，這就形成了一個資本循環(huán)的過程。
所以，中國有房地產(chǎn)市場的地方都是那些有制造業(yè)的、招商引資比較成功的城市，中西部地區(qū)就沒有特別像樣的房地產(chǎn)市場，因為制造業(yè)發(fā)展不足。
1995-2008年的這樣一個城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式造成了土地利用的高度扭曲。在一般國家城鎮(zhèn)化過程中，工業(yè)用地僅占10%-15%，最高不會超過20%，而這一時期中國工業(yè)用地占比達(dá)到40-50%。一般國家的城市建設(shè)中至少有50-60%的土地進(jìn)行住宅建設(shè)，而中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中商業(yè)加住宅用地總量僅占40%，住宅用地只有30%。這種城鎮(zhèn)化建設(shè)模式帶來了1995-2008年經(jīng)濟(jì)的快速增長，但是也造成了一線城市的房價泡沫。
同時，這種快速城鎮(zhèn)化模式也帶來大量的外匯儲備，使政府不得不超發(fā)20多萬億人民幣來對沖外匯儲備，其中一部分在2008年政府不斷提高利率和存款準(zhǔn)備金率時鎖住了一部分，但仍有一部分資金沖在一線城市，帶來北上廣深和少數(shù)二線城市房價的快速上漲。
房價高企與城鄉(xiāng)二元體制引發(fā)了廣泛的“大城市病”。高房價帶來的社會經(jīng)濟(jì)問題越來越突出。高房價給年輕一代帶來了過大的生活壓力，導(dǎo)致其結(jié)婚推遲，生育率下降；加劇社會分異，影響人民福祉；同時抑制了城市科技創(chuàng)新能力，加劇金融和經(jīng)濟(jì)健康風(fēng)險；私搭亂建環(huán)境和安全風(fēng)險問題突出等。而其他問題，比如公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的落后，交通嚴(yán)重?fù)矶?，通勤成本過高等問題越來越嚴(yán)重；大氣污染、垃圾處理、土壤治理等環(huán)境形勢依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
城鎮(zhèn)化突破口：允許集體土地上建設(shè)的住房進(jìn)入租賃市場
目前租賃市場的供需失配，造成了房租的大幅上揚(yáng)。2015年北京房租收入比達(dá)到58%，高于深圳的54%、上海的48%和廣州的38%?？鄢浺蛩?，2016年1月至今北京平均房租三年內(nèi)再上漲32%。2018年10月，在全國33個重點城市中，北京平均月租金已經(jīng)突破90元大關(guān)，達(dá)到93.67元/平方米。房屋總量上，北京只有750萬套住宅，套均2.1間，合計約1570萬間，對應(yīng)于約2200萬人，住房剛性缺口630萬間。北京800多萬人存在租賃需求，但只有200萬套左右的房子可供租賃。
在城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體建設(shè)用地成為城市最重要的戰(zhàn)略性土地儲備資源。以北京市為例，集體建設(shè)用地占總用地的50%以上，五環(huán)內(nèi)集體建設(shè)用地122平方公里，六環(huán)內(nèi)484平方公里，平均容積率0.3-0.6。
而突破口就在城中村、城郊村改造與租賃住房建設(shè)聯(lián)動改革。在人口凈流入的城市，打破政府對土地的壟斷成本代價非常大，如果貿(mào)然允許集體土地進(jìn)入到住宅土地市場，房地產(chǎn)泡沫就會立刻破裂。
目前唯一能夠取得突破的地方，就是允許集體土地上建設(shè)的住房進(jìn)入租賃市場。租賃住房對于商品房的市場沖擊比較小，但是也會對商品房市場上漲形成一定的遏制作用。某種程度上講，即使現(xiàn)有房價跌一半，以城市里面的流動人口和應(yīng)屆畢業(yè)生的收入，也不可能買得起房子，但是房價下跌30%，中國的金融泡沫就破了。因此，現(xiàn)在通過打破政府的壟斷來大規(guī)模供應(yīng)商品房恐怕是做不到的。
與印度、巴西等其他發(fā)展中國家不同，我國城市里流動人口的收入雖然離購買商品房還差得很遠(yuǎn)，但是收入還是相當(dāng)高的。根據(jù)2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國的流動人口平均月收入4500元，一對夫婦月均收入能夠達(dá)到9000元，假設(shè)月收入的30%用于房屋租金，他們能夠?qū)崿F(xiàn)舉家遷移，子女能夠在城市定居下來。
2017年出臺的集體土地建設(shè)租賃住房政策，實質(zhì)上較集體經(jīng)營性用地入市這個改革的突破更大。
集體經(jīng)營性土地入市，是指允許集體經(jīng)營性土地僅能進(jìn)入工業(yè)和少量的商業(yè)用地市場，如果不能進(jìn)入住房市場，其實是不能解決根本問題的。而集體土地建設(shè)住房進(jìn)入租賃市場后，能夠給大量的流動人口和應(yīng)屆畢業(yè)生提供低價宜居的租賃公寓，同時又對于房地產(chǎn)市場的沖擊不會太大，因此這個改革會有比較大的意義。
集體土地建設(shè)租賃住房為何進(jìn)展不利？
雖然用集體產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)租賃住房在政策上有所突破，但從目前情況來看，整體試點工作并不順利，完全實現(xiàn)不了大規(guī)模向市場供應(yīng)出租房?？傮w來看，集體建設(shè)用地改造試點難點主要有，項目選址困難、利益分配平衡難、缺少市場化的資源配置、缺少信貸資金、稅費(fèi)政策支持等問題。
首先，現(xiàn)在政策只供應(yīng)農(nóng)村原有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地（主要是原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地、舊廠房用地），基本忽略了村民宅基地（舊村居用地），這主要為了避免宅基地改造過程中的拆遷麻煩。但這樣操作結(jié)果是，以北京為例，不僅大部分四壞外、 五環(huán)內(nèi)以及五環(huán)附近的城中村居民點無法得到改造，而且很快會出現(xiàn)五環(huán)內(nèi)集體經(jīng)營性用地?zé)o地可供，只能在五環(huán)外較遠(yuǎn)甚至六環(huán)附近那些沒有太高租賃建設(shè)價值的地段供地。這些地段普遍存在周邊配套設(shè)施嚴(yán)重不足、 完成市政配套成本高的問題。
其次，這種依靠集體原有經(jīng)營性用地建設(shè)出租屋的供地模式， 很容易出現(xiàn)開發(fā)商與少數(shù)村干部合謀、廣大村民無法充分分享出租屋建設(shè)收益等多方面矛盾。
最后，即使開發(fā)商在一些有商業(yè)價值的優(yōu)質(zhì)區(qū)位進(jìn)行開發(fā)，結(jié)果也是出于盈利目的主要提供中高端公寓， 完全無法為中低收人租住者提供足量且市場價格可承受的住房，這就基本上偏離了利用集體土地建設(shè)租賃住房的政策初衷。
目前，北京、廣州、深圳城市中還有大量的低效利用的集體土地和區(qū)位條件良好具有租賃價值的城郊、城中村，這些集體土地主要是農(nóng)民的宅基地，卻面臨著極其困難的拆遷問題，這些都是城市政府不愿面對的問題。
打破這種困局，需要突破只能在集體產(chǎn)業(yè)用地上建設(shè)租賃住房的現(xiàn)狀，把大批四環(huán)、五環(huán)附近區(qū)位良好且具有租賃價值，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的城中(郊）村列入租賃房建設(shè)供地范圍。必須突破現(xiàn)有的地方政府主導(dǎo)拆遷或房地產(chǎn)商主導(dǎo)拆遷的城中(郊）村改造思路，有效處理拆遷過程中的“釘子戶”問題。
集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計
創(chuàng)新機(jī)制的關(guān)鍵，就是在城中村改造中做到關(guān)鍵過程的區(qū)隔：一是開發(fā)商獲得城中村部分土地進(jìn)行商住開發(fā)并繳納土地出讓金，二是在村莊剩余土地上利用開發(fā)商繳納出讓金并進(jìn)行安置房、出租屋、產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)，只有把兩個過程進(jìn)行區(qū)隔，才能最終實現(xiàn)高效率的整村統(tǒng)籌改造。這個模式可以有效地簡化傳統(tǒng)政府模式或開發(fā)商直接介入改造模式中的多方復(fù)雜博弈，最大程度上降低改造過程中達(dá)成交易所需時間、談判成本與財務(wù)成本，全面加速改造過程。
創(chuàng)新模式的具體流程如下：
集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計示意圖
1.政府制定城中村改造賠償標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)政策
為避免拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“水漲船高”，應(yīng)把握住很多村民乃至村集體實際上希望通過改造獲得房產(chǎn)以及自身利益增值的心態(tài)，建立“整村統(tǒng)籌改造”權(quán)益的跨村競爭市場。在這個創(chuàng)新模式下，地方政府在全市或全區(qū)范圍內(nèi)首先廣泛征詢大量有改造意向的村莊、規(guī)劃技術(shù)人員和開發(fā)商等意見，然后制定并公布相關(guān)改造與補(bǔ)償政策，包括村民合法與非法建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、可以用于建設(shè)租賃房的土地總量和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、需要貢獻(xiàn)的公共服務(wù)設(shè)施用地和融資地塊面積，以及先行達(dá)成共識的容積率或市政配套資金獎勵政策等，然后在全市或者全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行公布。
2.村集體內(nèi)部談判、確定改造方案并與政府簽訂協(xié)議
在對村所有土地、住宅現(xiàn)狀做好調(diào)查摸底并取得所有資料的前提下，感興趣的村集體和村民可以根據(jù)村莊自身條件自行測算，或者委托專業(yè)團(tuán)隊或獨(dú)立第三方進(jìn)行測算。測算的內(nèi)容主要依據(jù)相應(yīng)地段商品房價格與開發(fā)成本，估算出在該村所有土地中需要向開發(fā)商出讓的土地面積及其對應(yīng)的土地出讓金需要滿足的條件，使這個出讓金總額在政府拿走市政配套所需部分之后，可以完全覆蓋本村改造所有拆遷成本、外加本村所有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及村民安置房、村集體出租屋公寓、村集體新建產(chǎn)業(yè)用地園區(qū)合適組合的總改造成本。
在測算過程中，可以與政府規(guī)劃部門就規(guī)劃用途、容積率等問題進(jìn)行溝通，測算完成后就融資機(jī)制、改造后各類型土地利用模式、利益分配機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行內(nèi)部充分的溝通與談判。一旦村集體、村民就改造方案及其內(nèi)部分配方案達(dá)成共識，村集體就可以直接與政府簽訂城中村改造整體方案的協(xié)議。哪個村先通過內(nèi)部博弈并達(dá)成一致意見，就率先推動改造，政府可以給予規(guī)劃用途、容積率或者市政配套資金獎勵。這樣就會大大推動村集體內(nèi)部關(guān)于利益分享機(jī)制的談判，一旦達(dá)成共識就可以啟動實施整村改造。當(dāng)率先實施改造的城中村取得成功后，就自然會對其他城中村起到示范效應(yīng)。
3.政府出讓融資地塊獲得出讓金后馬上推動全面改造
在村集體、村民與政府的補(bǔ)償協(xié)議簽訂后，開發(fā)商就可以先向政府托管賬戶打入第一筆拆遷款，即時啟動拆遷工作。而一旦開發(fā)商獲得的融資地塊拆遷完成后，開發(fā)商須支付剩余土地出讓金。政府在這個款項中抽取相應(yīng)市政配套部分后，剩余資金進(jìn)入專戶，在政府與村民監(jiān)督下，村集體就可以招標(biāo)推動安置房、出租屋公寓以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。
與既有開發(fā)商全程介入的改造模式相比，本文建議的開發(fā)模式中，開發(fā)商只是拿走相應(yīng)商住開發(fā)所需用地，并提供剩余地塊改造所需融資，而不需要介入任何村集體、村民之間拆遷補(bǔ)償安置的談判與博弈。顯然，這將大大節(jié)省改造過程中的各種談判與交易成本。而任何村集體與村民之間、 村民與村民之間關(guān)于拆遷安置的談判，實際上是在測算與多輪談判的過程中一并完成的。
總體來看，一旦調(diào)動流入地城市的城中村、城郊村村民的積極性，就可以為廣大流動人口建設(shè)大批量支付的起的體面租住用房，而租金也可降到絕大部分流動人口的可支付水平。
本文摘編自中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然的兩篇稿件。一篇為陶然在清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院主辦的“土地制度改革、住房與城鄉(xiāng)更新”學(xué)術(shù)論壇上的發(fā)言，一篇來自《比較》雜志第99輯的文章“中國城市二元土地制度與房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制”，作者為邵挺、田莉、陶然。文章經(jīng)陶然教授審核。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：界面新聞
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