——以2019年《 農(nóng)村土地承包法》為分析對(duì)象

摘要:2019年《農(nóng)村土地承包法》中“三權(quán)”分置的規(guī)定不僅是“三權(quán)”分置政策法律化的重要立法實(shí)踐，而且可能被直接搬進(jìn)民法典物權(quán)編。新法將土地承包權(quán)定性為用益物權(quán)且無(wú)成員權(quán)性承包權(quán)的直接明確表達(dá)，將流轉(zhuǎn)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置出經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律事實(shí)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)和用益物權(quán)二元性，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、分置機(jī)制乃至土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體、承包關(guān)系再延長(zhǎng)30年等方面的規(guī)定基本具有可行性或預(yù)留了改革空間。但是，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、如何區(qū)分第三方經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、承包方應(yīng)否享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及經(jīng)營(yíng)權(quán)基于何種法律事實(shí)產(chǎn)生、第三方經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能、其他方式承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系處理等方面，尚需斟酌和進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地承包法；三權(quán)分置；承包權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)；用益物權(quán)

2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過《修改<農(nóng)村土地承包法>的決定》，修改后的《農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱“新法”）于2019年1月1日起施行。新法以“三權(quán)”分置為主導(dǎo)思想，將2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》第二章第四節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)”和第五節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”，分別改為第四節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”與第五節(jié)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，幾乎重寫了這兩節(jié)。新法將承包地“三權(quán)”分置之承包權(quán)主要用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接表達(dá)，表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于流轉(zhuǎn)直接派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并以此貫徹落實(shí)2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》和黨的十九大報(bào)告要求“完善承包地‘三權(quán)’分置制度”的戰(zhàn)略部署。在學(xué)界對(duì)“三權(quán)”分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)和實(shí)施路徑尚存諸多爭(zhēng)議的情形下，本文在梳理、比較新法中與“三權(quán)”分置相關(guān)的條款設(shè)計(jì)并進(jìn)行體系化解讀，闡釋其主要思路的基礎(chǔ)上，試圖尋求共識(shí)，揭示其尚存問題，再力促形成具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性、邏輯嚴(yán)密之“三權(quán)”分置的制度設(shè)計(jì)。

一、“三權(quán)”分置之土地承包權(quán)的法構(gòu)造

（一）土地承包權(quán)性質(zhì)的立法表達(dá)

“三權(quán)”分置之土地承包權(quán)的法律性質(zhì)是成員權(quán)（取得承包地的資格）還是用益物權(quán)（實(shí)際享有承包地的權(quán)利），在學(xué)界尚存爭(zhēng)議。實(shí)際上，現(xiàn)有實(shí)定法中尚沒有將承包權(quán)明確定性為成員權(quán)的直接界定。只是2003年《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，有權(quán)依法承包經(jīng)營(yíng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的土地，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”規(guī)定中的“有權(quán)”，具有承包資格的意思，對(duì)應(yīng)成員權(quán)性承包權(quán)。顯然，2003年《農(nóng)村土地承包法》只是隱含地涉及成員權(quán)之承包權(quán)，并沒有以“承包權(quán)”的命名直接表達(dá)承包資格。盡管1993年《農(nóng)業(yè)法》第13條第3款“承包期滿，承包人對(duì)原承包的土地……水面享有優(yōu)先承包權(quán)”中有“承包權(quán)”的表達(dá)，但是其不僅特指基于先前的承包行為產(chǎn)生之優(yōu)先承包的資格，而且還包括可以由非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以其他方式承包之“四荒地”優(yōu)先承包權(quán)，顯然不同于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于成員身份享有之成員權(quán)性承包權(quán)；何況，該規(guī)定在2002年和2012年修訂《農(nóng)業(yè)法》時(shí)均已被刪除，改由第10條將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)引致《農(nóng)村土地承包法》。故，1993年《農(nóng)業(yè)法》第13條第3款中的“承包權(quán)”也不宜被視為成員權(quán)性承包權(quán)在現(xiàn)行實(shí)定法上的表達(dá)。

新法在保留2003年《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款規(guī)定的同時(shí)，還增加第9條規(guī)定“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)”。這也是新法將《農(nóng)村土地承包法（修正案草案一審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《一審稿》）中多處土地承包權(quán)恢復(fù)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，僅剩的一處土地承包權(quán)的規(guī)定。

正如不宜將《一審稿》第6條第2款“土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利”的規(guī)定，解讀為土地承包權(quán)被定性為成員權(quán)的直接、明確規(guī)定一樣，基于體系化解釋，新法第9條中的土地承包權(quán)并非指承包資格，而是指實(shí)際取得承包地的權(quán)利，是承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后剩余的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱或代稱，具有用益物權(quán)性質(zhì)，不是成員權(quán)性承包權(quán)。理由有二：（1）成員權(quán)性承包權(quán)基于成員資格享有，只要不喪失成員資格就不喪失成員權(quán)性承包權(quán)。故，成員權(quán)性承包權(quán)本來(lái)就不因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而受影響，承包方“流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”時(shí)，不需要特別強(qiáng)調(diào)不影響其依法享有的成員權(quán)性土地承包權(quán)——不強(qiáng)調(diào)亦不喪失成員權(quán)性承包權(quán)。（2）新法第44條“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”的表達(dá)，有闡釋“保留土地承包權(quán)”之效。因?yàn)樾路ǖ?4條中“承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”顯然應(yīng)當(dāng)是指已經(jīng)取得承包地之現(xiàn)實(shí)的承包關(guān)系不變，這就表明承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后依然享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后依然享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱或代稱即為新法第9條中的土地承包權(quán)。這也足以說明，承包地“三權(quán)”分置之承包權(quán)提出后，在原有成員權(quán)性承包權(quán)的基礎(chǔ)上新增了用益物權(quán)性承包權(quán)——作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)簡(jiǎn)稱的土地承包權(quán)自然承繼土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，承包權(quán)開始有了成員權(quán)性承包權(quán)與用益物權(quán)性承包權(quán)的區(qū)分。

新法第二章第四節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，既適用于承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也應(yīng)適用于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。由是觀之，新法已將承包地“三權(quán)”分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)表達(dá)為“所有權(quán)+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)）+經(jīng)營(yíng)權(quán)”，亦即按照新法第二章第四節(jié)的規(guī)定，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，剩余的權(quán)利在絕大多數(shù)情況下依然被稱為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非土地承包權(quán)；新法中唯一一處土地承包權(quán)的規(guī)定，其目的主要在于落實(shí)承包地“三權(quán)”分置政策用語(yǔ)中“保留土地承包權(quán)”的要求。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法革新

新法主要以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接表達(dá)“三權(quán)”分置之承包權(quán)后，將2003年《農(nóng)村土地承包法》第五節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”中的互換與轉(zhuǎn)讓，移至新法第四節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”名下，通過縮限家庭承包地流轉(zhuǎn)的范疇，明確互換和轉(zhuǎn)讓無(wú)法派生“三權(quán)”分置之經(jīng)營(yíng)權(quán)，值得肯定。但是，新法第34條“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶……”的規(guī)定，仍存在一定不足。其不足不在于第34條將受讓對(duì)象限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，此種限制不僅是落實(shí)中央政策部署的體現(xiàn)，而且還契合“三權(quán)”分置之農(nóng)戶保留承包權(quán)的政策意蘊(yùn)；如果允許本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就會(huì)造成放活土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象或者弱化新設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意義，突破新法第16條對(duì)家庭承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的規(guī)定。

新法第34條土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓之規(guī)定的不足，主要體現(xiàn)在與其配套的農(nóng)戶優(yōu)先受讓權(quán)和受讓比例限制的缺失，具體完善對(duì)策是：（1）宜增加“人地矛盾”較突出農(nóng)戶的優(yōu)先受讓權(quán)。在轉(zhuǎn)讓已經(jīng)從新法規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式中移出且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的情形下，新法第38條規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)的原則，無(wú)法適用于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。為了體現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)集體成員的保障功能，也為了限制承包地過于集中或集體成員之間承包地面積懸殊，宜增加戶內(nèi)集體成員人數(shù)較多、承包地偏少之“人地矛盾”較突出農(nóng)戶的優(yōu)先受讓權(quán)。（2）宜借鑒類似集體資產(chǎn)股權(quán)的比例限制。2016年5月1日施行的《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第30條第3款規(guī)定：“村集體經(jīng)濟(jì)組織每個(gè)成員通過折股量化和轉(zhuǎn)讓持有的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)不得超過本組織股權(quán)總數(shù)的百分之三”。廣東省順德區(qū)2012年《關(guān)于開展規(guī)范和完善順德區(qū)農(nóng)村股份合作社組織管理試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定：“股東通過受讓、受贈(zèng)方式累計(jì)取得的股份，不應(yīng)超過股份合作社總股份數(shù)的5‰（或股份合作社的股東，其個(gè)人所持股份不應(yīng)超過股份合作社總股份數(shù)的1%）”。由是觀之，應(yīng)當(dāng)借鑒上述限制集體資產(chǎn)股權(quán)受讓比例的規(guī)定，設(shè)計(jì)限制本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的比例，防止承包地過于集中，同時(shí)為“人地矛盾”較突出農(nóng)戶受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)留執(zhí)行空間。

二、“三權(quán)”分置之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法構(gòu)造

新法第9條闡明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律事實(shí)是流轉(zhuǎn)之后，于第二章第五節(jié)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”名下規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式（第36條）、流轉(zhuǎn)原則（第38條）、流轉(zhuǎn)收益（第39條）、登記效力（第41條）、再流轉(zhuǎn)（第46條）、融資擔(dān)保（第47條）等。比較研析相關(guān)條款之后，著重評(píng)析如下法構(gòu)造。

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生機(jī)制：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法律事實(shí)

新法第9條規(guī)定“承包方……也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，第36規(guī)定“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。由是觀之，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分置出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法律事實(shí)。而且，在家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)被新法第二章第四節(jié)和第五節(jié)肢解為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，已經(jīng)不再提及家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的語(yǔ)境中，新法第9條的“流轉(zhuǎn)”，應(yīng)是第五節(jié)第36條界定的流轉(zhuǎn)，即應(yīng)當(dāng)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)。

在以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)取代家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新法立法語(yǔ)境中，會(huì)形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“悖論”：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）通常應(yīng)理解為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)先產(chǎn)生再流轉(zhuǎn)，2003年《農(nóng)村土地承包法》之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就是先有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，再發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。而按上述邏輯在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)導(dǎo)致自相矛盾——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)前已經(jīng)獨(dú)立存在，不應(yīng)再基于流轉(zhuǎn)才派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

本來(lái)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的發(fā)展脈絡(luò)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租（轉(zhuǎn)包）、入股等方式（互換和轉(zhuǎn)讓除外）流轉(zhuǎn)而分置產(chǎn)生。無(wú)疑，新法如果保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并以此為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的法律事實(shí)，既順理成章又可消解上述“悖論”。但是換個(gè)角度看，其實(shí)新法第9條中“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表達(dá)，也未嘗不可。以出讓方式設(shè)立的國(guó)有土地使用權(quán)或國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，理論界和立法中普遍存在國(guó)有土地使用權(quán)出讓或國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的提法，但是并不妨礙“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓”是指“基于出讓才派生國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)”的本意，而沒有也不應(yīng)被誤讀為“出讓的是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)”。據(jù)此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的表達(dá)，也可以解讀為基于流轉(zhuǎn)才派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)——起碼包括此種解讀。而且，就避免土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)分別立法之啰嗦而言，采取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)包容土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的技術(shù)處理，亦可理解。

實(shí)際上，新法中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵較為豐富，至少可以類型化為兩種：（1）承包方流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，派生出第三人享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如新法第9條和第36條的規(guī)定。（2）第三人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，再將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他人。如新法第46條“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的規(guī)定。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)與融資擔(dān)保的二元性

“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性是一個(gè)政策選擇問題，定性為物權(quán)性土地利用權(quán)(用益物權(quán))或債權(quán)性土地利用權(quán)均無(wú)不可”。新法第47條規(guī)定：“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！薄ｏ@然，規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保（包括抵押和質(zhì)押的二元性）而沒有具體化為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，表明新法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的理論分歧采取了折中包容的態(tài)度——有擱置債權(quán)論與用益物權(quán)論爭(zhēng)議之效，為債權(quán)和用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均預(yù)留了制度空間，因?yàn)椤叭绻?jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，則采取抵押擔(dān)保方式；如果經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)，則采取質(zhì)押擔(dān)保方式”。新法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的二元性定位，更具適用的靈活性，而且從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)二元性的視角成就并適應(yīng)了下述“三權(quán)”分置權(quán)利結(jié)構(gòu)的雙軌制思路。不過，新法第47條的規(guī)定會(huì)引發(fā)下列兩個(gè)問題。

首先，如何判斷土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)？既然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有二元性、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)又是在流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生——流轉(zhuǎn)可以理解為是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的法律事實(shí)，那么哪些流轉(zhuǎn)方式派生債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，哪些流轉(zhuǎn)方式派生用益物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)？畢竟，根據(jù)新法第47條的規(guī)定，不同性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保方式也不同，那么為準(zhǔn)確選擇抵押或質(zhì)押的擔(dān)保方式也必然需要辨識(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)。

新法雖然對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)采取了折中包容的態(tài)度，但是沒有提供何時(shí)為債權(quán)、何時(shí)為用益物權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)為一大遺憾。既然流轉(zhuǎn)是分置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律事實(shí)，那么可以基于流轉(zhuǎn)方式的不同確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租、轉(zhuǎn)包和入股農(nóng)民專業(yè)合作社的方式發(fā)生債權(quán)性流轉(zhuǎn)派生出債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此使“所有權(quán)+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+經(jīng)營(yíng)權(quán)”之“三權(quán)”分置呈現(xiàn)為“所有權(quán)+用益物權(quán)+債權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)，此情形中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即對(duì)應(yīng)政策話語(yǔ)中的“保留承包權(quán)”，是承包權(quán)人持續(xù)獲取土地收益的保障；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和公司的方式發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)，會(huì)導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)整體讓渡并使承包權(quán)人取得股權(quán)——分置出股權(quán)和用益物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此使“所有權(quán)+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+經(jīng)營(yíng)權(quán)”之“三權(quán)”分置呈現(xiàn)為“所有權(quán)+股權(quán)+用益物權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)，即以股權(quán)替代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并由股權(quán)承載和實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)讓的方式發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)（即指轉(zhuǎn)讓給已有承包地的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員），雖然可以產(chǎn)生能夠自由流轉(zhuǎn)的類似于其他方式承包取得之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，卻無(wú)法形成“三權(quán)”分置，因?yàn)楦鶕?jù)新法第34條的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓人要退出土地承包關(guān)系，不存在其保留用益物權(quán)性土地承包權(quán)或股權(quán)并據(jù)此持續(xù)獲取收益的事實(shí)基礎(chǔ)。

其次，只有流轉(zhuǎn)才是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法律事實(shí)嗎？這涉及應(yīng)否肯認(rèn)承包方享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)新法第9條得出的流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法律事實(shí)的判斷，適用于新法第47條規(guī)定時(shí)遇到了障礙。因?yàn)榈?7條中“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！钡囊?guī)定，意味著融資擔(dān)保無(wú)論是采取質(zhì)押還是抵押，擔(dān)保客體都是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在采取質(zhì)押或抵押的方式流轉(zhuǎn)前即已產(chǎn)生，即需肯認(rèn)承包方享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。即使將流轉(zhuǎn)擴(kuò)大化理解，增加土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的第（3）種情形，即在廣義的流轉(zhuǎn)中，實(shí)質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)先分置，承包方再將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人，如此理解，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖產(chǎn)生于流轉(zhuǎn)中卻并非基于流轉(zhuǎn)才派生，也會(huì)存在一定爭(zhēng)議或者會(huì)認(rèn)為增加第（3）種情形有些牽強(qiáng)；在第（3）種情形中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是分置于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)前還是流轉(zhuǎn)中會(huì)有爭(zhēng)議，認(rèn)為分置于流轉(zhuǎn)中有些牽強(qiáng)。而且，還會(huì)追問：在廣義解釋流轉(zhuǎn)的第（3）種情形中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)先于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)分置的法律事實(shí)到底是什么？

據(jù)上，如果堅(jiān)持流轉(zhuǎn)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置事實(shí)而且是唯一分置事實(shí)的話，那么尚需再斟酌肯認(rèn)承包方享有經(jīng)營(yíng)權(quán)的妥適性，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)難以使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)先于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就已經(jīng)分置并使承包方享有經(jīng)營(yíng)權(quán)；如果肯認(rèn)承包方享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，就應(yīng)否認(rèn)流轉(zhuǎn)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的唯一法律事實(shí)，還須明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)先于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就已經(jīng)分置的流轉(zhuǎn)之外的具體法律事實(shí)。可惜，現(xiàn)有研究成果鮮見較有針對(duì)性的合理闡釋或具體制度設(shè)計(jì)，特別是承包方依何種法律事實(shí)享有用益物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)鮮有論及。雖然“農(nóng)戶通過承包合同直接獲得以承包土地為客體的原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的觀點(diǎn)將承包合同的訂立視為原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)設(shè)的法律事實(shí)，但是該觀點(diǎn)以“三權(quán)”分置之承包權(quán)系成員權(quán)為邏輯前提，完全不同于新法將“土地承包權(quán)視為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置出經(jīng)營(yíng)權(quán)后的剩余權(quán)利，系用益物權(quán)”的分置路徑，在新法中承包合同的訂立只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生事實(shí)，而非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律事實(shí)。故，不能將承包合同的訂立視為使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)先于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就已經(jīng)分置的流轉(zhuǎn)之外的具體法律事實(shí)。比較而言，學(xué)者提出的在家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上創(chuàng)設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的主張具有較大合理性，但是否需要進(jìn)一步明確通過何種具體法律行為創(chuàng)設(shè)，尚需深入研究。畢竟，《物權(quán)法》中的用益物權(quán)都是通過具體的法律行為創(chuàng)設(shè)的——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過發(fā)包行為、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)通過出讓或劃撥行為?；谏鲜隽鬓D(zhuǎn)是經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的唯一法律事實(shí)與流轉(zhuǎn)不是經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的唯一法律事實(shí)兩方面各自存在問題的分析，新法肯認(rèn)承包方享有經(jīng)營(yíng)權(quán)尚存解釋困惑；何況，肯認(rèn)承包方享有經(jīng)營(yíng)權(quán)意圖實(shí)現(xiàn)承包方可以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的目的，并非只有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押一條路徑，完全可以通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)質(zhì)押予以實(shí)現(xiàn)。

三、“三權(quán)”分置之配套制度的法構(gòu)造

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的體系化表達(dá)

新法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體有兩類不同表述：（1）戶。新法保留了2003年《農(nóng)村土地承包法》中“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”的規(guī)定。（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。新法保留了2003年《農(nóng)村土地承包法》中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包土地、婦女享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等規(guī)定；其中保留的“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”和“林地承包的承包人死亡”的規(guī)定，也說明承包人應(yīng)當(dāng)是自然人即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；第24條第2款還規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入”。那么土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體到底是戶還是集體成員個(gè)人？如何協(xié)調(diào)新法中兩類不同表述可能產(chǎn)生的沖突？畢竟，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的確定，對(duì)“三權(quán)”分置之承包權(quán)應(yīng)否增加繼承權(quán)權(quán)能，是否存在享有成員權(quán)性承包權(quán)卻無(wú)承包地的“待地人群”乃至集體土地公有制的實(shí)現(xiàn)方式等均有重要影響。

新法既然同時(shí)存在戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的表達(dá)，那么可將戶視為靜態(tài)的形式主體，將戶內(nèi)全部本集體經(jīng)濟(jì)組織成員視為動(dòng)態(tài)的實(shí)質(zhì)主體——集體成員死亡或喪失集體成員身份的自動(dòng)退出戶內(nèi)共有，新增集體成員當(dāng)然加入戶內(nèi)共有。如此解讀有如下制度優(yōu)勢(shì)：（1）能實(shí)現(xiàn)形式主體與實(shí)質(zhì)主體的統(tǒng)一，避免戶內(nèi)未實(shí)際分得承包地，卻具有成員權(quán)性承包權(quán)的新增集體成員不能成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，導(dǎo)致靜態(tài)的戶與戶內(nèi)動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的不匹配或錯(cuò)位。（2）能使戶內(nèi)所有享有成員權(quán)性承包權(quán)的新增集體成員享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有助于“在承包期內(nèi)一般不調(diào)整承包地”（新法第28條）的大原則下避免“待地人群”的大量出現(xiàn)，造成對(duì)“集體土地所有權(quán)應(yīng)為所有集體成員提供保障之本質(zhì)”的過度背離，戶內(nèi)新增集體成員也應(yīng)當(dāng)然成為實(shí)質(zhì)主體而不宜再視其為“待地人口”。如此理解，也可以契合新法新增加之第16條第2款“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益”的立法目的——既然戶內(nèi)成員平等享有承包權(quán)益，那么戶內(nèi)就不應(yīng)存在有地與待地的差別。將機(jī)動(dòng)地、新增地發(fā)包給新增人口，不再是使戶內(nèi)所謂的“待地人口”變?yōu)橛械厝丝?，而是在一定程度上平衡戶與戶之間的人均承包地面積。

上述將戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合二為一地解釋為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，還有助于理解為何新法照搬了2003年《農(nóng)村土地承包法》的內(nèi)容，沒有規(guī)定土地（林地除外）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承，理由是：集體成員死亡自動(dòng)退出實(shí)質(zhì)主體，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能成為其遺產(chǎn)；新增集體成員當(dāng)然成為實(shí)質(zhì)主體，并平等享有戶內(nèi)承包地的各項(xiàng)權(quán)益——不是基于繼承取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才享有。這也是裁判文書不支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的基本邏輯。此外，新法第32條第2款保留了2003年《農(nóng)村土地承包法》中“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包”的規(guī)定，該款因?yàn)槊鞔_了“繼承人繼續(xù)承包”而非“戶內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼續(xù)承包”，所以實(shí)質(zhì)上具有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的效果——繼承人包括戶內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人。顯然2003年《農(nóng)村土地承包法》和新法對(duì)林地承包與土地承包采取了可繼承與不能繼承的不同規(guī)定，由此引發(fā)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體制度上的差異：前述集體成員死亡自動(dòng)退出實(shí)質(zhì)主體，新增集體成員當(dāng)然成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)主體的解釋，無(wú)法適用于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；相反，集體成員死亡并不自動(dòng)退出林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以成為其遺產(chǎn)，新增集體成員也不是當(dāng)然成為而是通過繼承成為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)主體。就此而言，前述新法第16條第2款的規(guī)定未必適用于林地承包經(jīng)營(yíng)，否則會(huì)引發(fā)新法第16條第2款與第32條第2款之間的沖突?；诖?，新法第24條第2款“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入”的規(guī)定，需正確解讀，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)證上列入的具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員的范圍存在差異：前者包括戶內(nèi)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、享有成員權(quán)性承包權(quán)的新增人口，而后者不僅不包括戶內(nèi)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、只享有成員權(quán)性承包權(quán)的新增人口——其未繼承前不享有用益物權(quán)性承包權(quán)，還可能基于“繼承人繼續(xù)承包”而包括戶外非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。正因存在上述差異且容易被忽視或?qū)е聦?shí)踐混淆，新法第24條第2款將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)證同款規(guī)定是否妥當(dāng)，值得斟酌。

（二）承包期再延長(zhǎng)30年的落實(shí)

新法第1條中規(guī)定“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，第21條第1款和第2款中規(guī)定“耕地的承包期為三十年?！翱钜?guī)定的耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”。

上述規(guī)定引發(fā)的疑問是：如何落實(shí)再延長(zhǎng)30年不變——第二輪到期后還要不要調(diào)整？就新法第1條與第21條第2款的關(guān)系而言，后者的“再延長(zhǎng)30年不變”實(shí)際上是落實(shí)前者“長(zhǎng)久不變”的具體形式，而且從更有利于落實(shí)“長(zhǎng)久不變”的角度看，第二輪到期宜堅(jiān)持不重新發(fā)包即不大調(diào)整原則。此外，從“三權(quán)”分置和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新宜保持經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定性而言，亦不宜大范圍調(diào)整承包地。如果調(diào)整，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)短期化乃至經(jīng)營(yíng)權(quán)地塊歸屬的不確定性，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的創(chuàng)新或優(yōu)化升級(jí)；特別是在第二輪承包期只剩10年左右（若從生效后的民法典物權(quán)編將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)法定為用益物權(quán)之日起算剩余年限會(huì)更短），而用益物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需要較長(zhǎng)期限保持穩(wěn)定的情況下，更不宜大范圍調(diào)整承包地。何況，純粹獲利的集體成員之集體資產(chǎn)股權(quán)在實(shí)踐中已多實(shí)行或提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的靜態(tài)管理模式。

因此，一方面為配合“三權(quán)”分置和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新的發(fā)展戰(zhàn)略，另一方面為體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制對(duì)所有集體成員公平保障的優(yōu)越性，為避免不調(diào)整的“再延長(zhǎng)30年不變”異化為變相私有制，宜在堅(jiān)持不重新發(fā)包即不大調(diào)整原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)民主議定原則決定是否對(duì)小部分多于或少于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員人均數(shù)量且差異懸殊的情形進(jìn)行調(diào)整，但應(yīng)當(dāng)優(yōu)先借助集體資產(chǎn)股份合作制改革中一般允許未承包到戶的土地資源性資產(chǎn)股份化改革并要求2021年全國(guó)基本完成改革，采取不影響經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定性的“調(diào)賬不調(diào)地”的策略平衡調(diào)劑不同農(nóng)戶之間的利益。

（三）新增經(jīng)營(yíng)權(quán)語(yǔ)境下其他方式承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處理

新法依然將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分為家庭承包和其他方式承包兩類。但是，在家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)分置出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即新增土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利體系重構(gòu)中，新法審視其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系后將前者更名為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。實(shí)際上，其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與用益物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)利主體（均可是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員）、權(quán)利性質(zhì)（均為用益物權(quán)）、權(quán)利功能（均無(wú)對(duì)成員的社會(huì)保障功能）等方面相同，在流轉(zhuǎn)方式上也應(yīng)當(dāng)基本相同。

新法將其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更名為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，于第53條規(guī)定了出租、入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式，于第54條規(guī)定了“在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包”即繼承——繼承實(shí)質(zhì)上具有轉(zhuǎn)讓的效果。比較而言，新法第36條雖然規(guī)定了家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)，第47條規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保（包括用益物權(quán)性經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押），卻未明確列舉土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、繼承——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為不承擔(dān)社會(huì)保障功能的財(cái)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然應(yīng)可以轉(zhuǎn)讓、繼承。新法之所以沒有列明第三方享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓和繼承，可能是因?yàn)閷?duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置之流轉(zhuǎn)（即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)初次流轉(zhuǎn)）與第三方享有之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)（即經(jīng)營(yíng)權(quán)再次流轉(zhuǎn)）采取了合二為一的立法方式，而前者的流轉(zhuǎn)方式不包括轉(zhuǎn)讓和繼承——轉(zhuǎn)讓和繼承無(wú)法導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，亦即可能是為了遷就前者，而對(duì)后者轉(zhuǎn)讓和繼承的流轉(zhuǎn)方式?jīng)]有單列。

不僅基于上述多方面的共性，其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)更名為用益物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且還有下列理由。在盡量避免雙層用益物權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的前提下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否直接基于所有權(quán)派生或者能否視為基于所有權(quán)派生，是其能否定性為用益物權(quán)的關(guān)鍵。依照新法第50條中“直接通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)”產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，明顯直接派生于所有權(quán)；特別是依照新法第50條中“將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)或者股份合作經(jīng)營(yíng)”派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，與家庭承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、與非“四荒地”實(shí)行確權(quán)確股不確地的組織載體作為用益物權(quán)主體時(shí)享有或作為所有權(quán)代表行使主體時(shí)設(shè)立之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅均可視為直接派生于所有權(quán)，而且兩類權(quán)利要么具有相同的產(chǎn)生路徑（如將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員與非“四荒地”實(shí)行確權(quán)確股不確地）、要么殊途同歸（如將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員與家庭承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織），兩類權(quán)利的法構(gòu)造亦應(yīng)無(wú)實(shí)質(zhì)差異。因此，基于權(quán)利體系化和權(quán)利類型精簡(jiǎn)便用的考量，新法在兼顧土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的二元性即包容了用益物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法語(yǔ)境中，將其他方式承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更名為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有較大合理性。否則，會(huì)導(dǎo)致在同一法律文本中出現(xiàn)具有相同主體、相同性質(zhì)、相同功能、相同流轉(zhuǎn)方式，卻因其他方式承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的名稱不同，而導(dǎo)致條款設(shè)置重復(fù)的現(xiàn)象。

將其他方式承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更名為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，基于此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地范圍（是否適合家庭承包）、取得方式（平等協(xié)商還是有償競(jìng)價(jià)）、權(quán)利期限（是否受新法第21條期限限制）、非本集體成員取得程序（是否需要本集體成員民主議定）等方面的差異，新法保留了與上述差異相關(guān)的部分特殊規(guī)定，具有一定合理性，但是沒有對(duì)下述內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)增減也存在一定不足：（1）未增加“經(jīng)本集體成員民主議定，集體土地既可以采取確權(quán)確地的方式承包，也可以采取確權(quán)確股不確地的方式承包（還可以規(guī)定以確權(quán)確地承包方式為主）”的規(guī)定。如果增加該規(guī)定并前移至新法第3條，增加為第3條第3款的話，既可以使其適用于家庭承包的土地，也可以適用于其他方式承包的土地，以契合《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2014年中央一號(hào)文件）中“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”以及農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號(hào)）中“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)，要堅(jiān)持確權(quán)確地為主，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”的規(guī)定。此外，還可以在第3條第2款家庭承包和其他方式承包之不同承包方式的基礎(chǔ)上，通過增加確權(quán)確地與確權(quán)確股不確地之不同承包方式，豐富土地承包的類型化。（2）未在第二章第五節(jié)增加第三方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓和繼承的表達(dá)，未在第三章刪除其他方式承包之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，并于第三章增加轉(zhuǎn)致條款即“本章未有規(guī)定的，參照第二章第五節(jié)的規(guī)定執(zhí)行”。如果按此增減的話，不僅可以彌補(bǔ)新法未明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和繼承之規(guī)定的不足，而且還可以避免第二章和第三章中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的重復(fù)規(guī)定，使第三章其他方式承包之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠依該轉(zhuǎn)致條款直接適用第二章中第三方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股方式流轉(zhuǎn)，可以轉(zhuǎn)讓和繼承的規(guī)定。

四、余論

新法中“三權(quán)”分置的規(guī)定不僅是“三權(quán)”分置政策法律化的重要立法實(shí)踐，而且可能直接被搬進(jìn)民法典物權(quán)編。因此，仔細(xì)梳理新法中與“三權(quán)”分置相關(guān)的條款設(shè)計(jì)并進(jìn)行體系化解讀，闡釋其制度意蘊(yùn)，探究其共識(shí)乃至尚存不足，無(wú)疑有助于“三權(quán)”分置理論的不斷深化與新法規(guī)則表達(dá)的日臻完善。新法隱含地體現(xiàn)了成員權(quán)性承包權(quán)，明確提及的一處土地承包權(quán)應(yīng)是分置出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱或代稱；新法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)采取了包容態(tài)度，設(shè)計(jì)了債權(quán)和用益物權(quán)的二元性條款。此主導(dǎo)思路值得肯定，而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體、承包關(guān)系再延長(zhǎng)30年等條款經(jīng)體系化解讀后，也基本具有可行性或預(yù)留了改革空間。但是，在農(nóng)戶應(yīng)否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓之優(yōu)先受讓權(quán)并受比例限制、如何區(qū)分第三方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)性質(zhì)還是用益物權(quán)性質(zhì)、承包方應(yīng)否享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其經(jīng)營(yíng)權(quán)基于何種法律事實(shí)產(chǎn)生、第三方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)否包括轉(zhuǎn)讓和繼承等權(quán)能、其他方式承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合并處理等方面，尚需斟酌和進(jìn)一步完善。

新法未直接明確規(guī)定成員權(quán)性承包權(quán)，并不意味著其不重要，而是應(yīng)當(dāng)在落實(shí)“三權(quán)”分置之所有權(quán)中深入探究成員權(quán)性承包權(quán)的權(quán)利體系及其保護(hù)——這已超出新法的調(diào)整范圍，應(yīng)交由民法典物權(quán)編和2018年中央一號(hào)文件要求制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行全面系統(tǒng)規(guī)范；如果在承包地“三權(quán)”分置中強(qiáng)調(diào)成員權(quán)性承包權(quán)的獨(dú)立性和重要地位——是取得家庭承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提和基礎(chǔ)，就已經(jīng)流轉(zhuǎn)的承包地而言，將導(dǎo)致承包地“四權(quán)”分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)，即“所有權(quán)+成員權(quán)性承包權(quán)+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

作者簡(jiǎn)介：高海，男，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2019年第1期

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