實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本目的是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在整體上更有效率，社會(huì)更具平等性，生態(tài)環(huán)境得到更大改善，推進(jìn)中國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。多年的知識(shí)積累和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)使我們制定出實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的某種文本，更加貼合社會(huì)發(fā)展的需求，更加符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，2018年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，就是這樣一個(gè)文本。但在具體推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作中，由于體制慣性和認(rèn)識(shí)定勢(shì)，再加上當(dāng)下發(fā)展水平的制約，我們很有可能發(fā)生導(dǎo)向性的錯(cuò)誤。事實(shí)上，這種錯(cuò)誤已初見(jiàn)端倪，需要高度關(guān)注。

防止中國(guó)農(nóng)業(yè)“日本化”

所謂農(nóng)業(yè)“日本化”是指農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模甚小，勞動(dòng)生產(chǎn)率低，農(nóng)產(chǎn)品成本高，消費(fèi)市場(chǎng)上的食物價(jià)格高的情況。這種情況導(dǎo)致農(nóng)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，也導(dǎo)致國(guó)民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)升高，降低了國(guó)民福利水平。據(jù)資料顯示，日本近年的恩格爾系數(shù)已升至26%以上，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口依賴到70%左右。這種情況對(duì)日本來(lái)說(shuō)不是重大風(fēng)險(xiǎn)，但若發(fā)生在中國(guó)，就大為不同了。

形成日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀的原因比較多，但主要是過(guò)分強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性，特別是曾出現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村旅游業(yè)過(guò)度扶持政策的現(xiàn)象。這導(dǎo)致日本農(nóng)民在日本經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)以后，不愿意流轉(zhuǎn)土地。更深層次的原因，可能與日本將農(nóng)民問(wèn)題過(guò)度“政治化”有關(guān)。這種施政傾向的做法與后果還需深入研究，但從初步觀察來(lái)看，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的任何國(guó)家，只要將農(nóng)民問(wèn)題過(guò)度“政治化”，就都存在預(yù)后不良，日本如此，法國(guó)亦如此。

中國(guó)目前也在強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性，有的地方則走過(guò)了頭。以“全域旅游”、觀光農(nóng)業(yè)為例，有的民俗旅游的民宿價(jià)格超過(guò)五星級(jí)賓館，但還是得到了政府的財(cái)政支持。另外，一些地方在農(nóng)田搭建起的游客服務(wù)設(shè)施，在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家都十分罕見(jiàn)。伴隨“農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)”建設(shè)的興起，有的地方把土地切割的零零碎碎，使農(nóng)業(yè)“園藝化”，影響農(nóng)業(yè)成本降低。

中國(guó)地域廣闊，某些地方在推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)方面有明顯進(jìn)步，這本來(lái)是一個(gè)好的趨勢(shì)，但因地租率過(guò)高，使得相關(guān)新型農(nóng)業(yè)主體很難盈利。因?yàn)槌邪鼨?quán)不能流轉(zhuǎn)，致使土地租期比較短，減弱了投資者的穩(wěn)定預(yù)期，經(jīng)濟(jì)效益也不樂(lè)觀。

如何繞開農(nóng)民增收遭遇的“天花板”

農(nóng)民增收是一個(gè)世界性難題。隨著農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、化學(xué)化水平的提高，勞動(dòng)生產(chǎn)率也會(huì)相對(duì)提高。許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型雖適合家庭經(jīng)營(yíng)，但土地投入在家庭經(jīng)營(yíng)形式不變的情況下，其邊際效率會(huì)下降，最終在經(jīng)濟(jì)上會(huì)遇到土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大的“天花板”。農(nóng)民的報(bào)酬主要決定于“工資”水平，與勞動(dòng)投入有關(guān)。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，雖然勞動(dòng)生產(chǎn)率提高了，同樣土地面積上的勞動(dòng)時(shí)間也相對(duì)縮短，但是收入反倒不能增長(zhǎng)。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因在于單位勞動(dòng)時(shí)間的報(bào)酬會(huì)被市場(chǎng)“平均化”。

在較長(zhǎng)的時(shí)間里，日工資平均水平由比較穩(wěn)定的外生因素決定，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間不增加，農(nóng)場(chǎng)主的農(nóng)業(yè)從業(yè)報(bào)酬就很難持續(xù)增長(zhǎng)。正因?yàn)檫@種規(guī)律，近年來(lái)美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主的農(nóng)業(yè)從業(yè)收入占農(nóng)民總收入的比重已下降到1/6左右。美國(guó)農(nóng)民其余的收入主要來(lái)自就近兼業(yè)收入。就近兼業(yè)作為一種穩(wěn)定的機(jī)制，有三個(gè)條件：一是有非農(nóng)就業(yè)崗位的城鎮(zhèn)，不能離農(nóng)場(chǎng)距離太遠(yuǎn)；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上數(shù)倍于農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品價(jià)值的加工服務(wù)環(huán)節(jié)價(jià)值主要在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)；三是農(nóng)民作為利益分享主體的農(nóng)民合作社，必須在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上高效運(yùn)行。缺少這三個(gè)條件，美國(guó)農(nóng)民收入就會(huì)存在很大問(wèn)題。

中國(guó)已經(jīng)遇到農(nóng)民在農(nóng)業(yè)從業(yè)中得到收入占總收入的比重越來(lái)越低的情況，2008年到2017年間，這一比重便從48.7%下降到37.4%。即使中國(guó)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平有所提高，這個(gè)比重仍可能持續(xù)下降。我們的問(wèn)題是，前述美國(guó)農(nóng)民兼業(yè)的三個(gè)條件在我國(guó)很不充分，以致我們的農(nóng)民主要是異地兼業(yè)，且把部分家庭成員留在家鄉(xiāng)。更麻煩的是，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的布局主要是“上浮”城市，而不是“下沉”農(nóng)村；產(chǎn)業(yè)鏈上的各類“龍頭企業(yè)”是一般的盈利性企業(yè)，而不是農(nóng)民作為社員的專業(yè)合作社。我國(guó)目前沒(méi)有支持農(nóng)民通過(guò)合作成員身份分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值增值的強(qiáng)大平臺(tái)。撐起這個(gè)平臺(tái)很有必要，但現(xiàn)實(shí)卻與需求相差甚遠(yuǎn)。

避免農(nóng)村公共服務(wù)低效率

鄉(xiāng)村振興的實(shí)際工作之一是建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施。從調(diào)查情況來(lái)看，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施難以有效建設(shè)和使用，是相當(dāng)普遍的問(wèn)題。效率問(wèn)題與農(nóng)村人口布局和居住形態(tài)有關(guān)。

盡管阻力因素很多，中國(guó)的專業(yè)農(nóng)戶終究還是會(huì)選擇小規(guī)模居住方式。專業(yè)農(nóng)戶需要各種倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，有的還需要特別生產(chǎn)設(shè)施。留住農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)居民一般不會(huì)與這種專業(yè)農(nóng)戶為鄰。發(fā)達(dá)國(guó)家的專業(yè)農(nóng)戶一般居于規(guī)模小、分散化的居民點(diǎn)上。但是，對(duì)居民提供服務(wù)的公共設(shè)施卻需要一定的人口規(guī)模，否則運(yùn)行的成本分?jǐn)倳?huì)很高。例如，據(jù)筆者從小學(xué)教育專家處獲得的信息，一所有投入效益的小學(xué)，學(xué)生總數(shù)應(yīng)在400—1000名之間，否則，小學(xué)的實(shí)驗(yàn)室設(shè)備、體育設(shè)施等就有低效之虞，學(xué)生的心理健康也難養(yǎng)成。所以，發(fā)達(dá)國(guó)家的專業(yè)農(nóng)戶一般不能在家門口得到公共服務(wù)，而必須在一定距離之外的大型居民點(diǎn)享受公共服務(wù)。這種居民點(diǎn)的規(guī)模一般應(yīng)在萬(wàn)人以上。

中國(guó)的行政村平均規(guī)模不到1000人，村民小組（接近自然村概念）規(guī)模更小，平均約150人以下。從城鄉(xiāng)人口布局變化趨勢(shì)看，我國(guó)只有建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域和鄉(xiāng)政府所在地（接近4萬(wàn)個(gè)）適合建立能夠相對(duì)有效運(yùn)行的主要公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其中包括小學(xué)校、綜合性基層醫(yī)院、污水處理系統(tǒng)、垃圾初級(jí)處理中心以及行政服務(wù)中心等。

這里的難題是，一般所說(shuō)的“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”與公共服務(wù)有效運(yùn)行之間存在明顯矛盾。正確的政策導(dǎo)向應(yīng)該是重視兩個(gè)類型的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)，一個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，應(yīng)該將其按照城市的標(biāo)準(zhǔn)去建設(shè)；另一個(gè)是小型的專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)，在這里基本不需要建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，小型居民點(diǎn)的農(nóng)戶在前一類大型居民點(diǎn)享受基本公共服務(wù)。介于這兩種類型居民點(diǎn)之間的不大不小的其他大部分居民點(diǎn)，應(yīng)該逐步引導(dǎo)其向這兩種類型居民點(diǎn)方向發(fā)展。從近期觀察看，各地尚未形成這種明確的政策導(dǎo)向，有的地方甚至存在逆向引導(dǎo)問(wèn)題，由此產(chǎn)生的浪費(fèi)將十分巨大。

如何終止農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題“政治化”

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題“政治化”，大體有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)因某些政治安排，無(wú)法利用市場(chǎng)原則去處理；二是政府傾向于過(guò)度干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)，弱化市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決定作用；三是對(duì)農(nóng)村居民的政治賦權(quán)做特殊安排，或強(qiáng)化賦權(quán)，或弱化賦權(quán)，或?qū)φ钨x權(quán)做結(jié)構(gòu)性的差異化安排。發(fā)達(dá)國(guó)家或多或少都有上述情形，總體看，這種情形弊大于利，其中日本和法國(guó)在這方面較為突出，這兩個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力也都相對(duì)低下。

中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)“政治化”的情形具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，由于土地制度及其衍生的農(nóng)村股份合作社機(jī)制的特征，我國(guó)農(nóng)村很多經(jīng)濟(jì)事務(wù)常常實(shí)行“少數(shù)服從多數(shù)”原則做出決策，這種“數(shù)”與所謂“成員權(quán)”有關(guān)，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用了政治規(guī)則的一種表現(xiàn)，且完全不同于一般股份公司的治理結(jié)構(gòu)，一般股份公司按資本總量中的份額多少影響決策，且股東有退出權(quán)。例如，盡管法律又規(guī)定在承包期內(nèi)，發(fā)包方不能按照少數(shù)服從多數(shù)原則調(diào)整土地，但我國(guó)農(nóng)村土地承包法規(guī)定，土地“承包方案應(yīng)……依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。在當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村，因?yàn)椤俺蓡T權(quán)”與最初產(chǎn)生集體經(jīng)濟(jì)時(shí)的“入社”土地已經(jīng)基本失去關(guān)聯(lián)，以致產(chǎn)生了很多與分地、分錢有關(guān)的身份確認(rèn)問(wèn)題。身份確認(rèn)又不得不與人口出生時(shí)點(diǎn)、入戶時(shí)點(diǎn)建立聯(lián)系，而這個(gè)時(shí)點(diǎn)選擇的合理性與客觀的經(jīng)濟(jì)合理性沒(méi)有什么關(guān)系，只與“村莊政治”有關(guān)系。每一次確立這種時(shí)點(diǎn)，就意味著一次“村莊革命”，都會(huì)引起不小的動(dòng)蕩。因?yàn)橥恋爻邪衅谙薜囊?guī)定，這種“村莊政治”會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)和租金率發(fā)生影響，不利于建立有效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

第二，“政社合一”體制在行政村一級(jí)沒(méi)有取消，造成“政經(jīng)不分”。雖然近年來(lái)我國(guó)村集體的公務(wù)開支得到政府越來(lái)越多的補(bǔ)貼，但在體制上仍沒(méi)有去除政經(jīng)不分的情形。村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較多的地方，集體收入會(huì)切一大塊成為村莊的公務(wù)開支來(lái)源。其他農(nóng)業(yè)區(qū)的村莊也會(huì)想辦法通過(guò)有償承包土地的辦法得到一定的收入。這種情形顯然不符合已經(jīng)被證明有效的公共財(cái)政對(duì)公共事務(wù)支出全覆蓋的要求。

第三，針對(duì)農(nóng)村人口向城市自由轉(zhuǎn)移的政治考量過(guò)多。有人認(rèn)為在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中發(fā)生的所謂土地兼并、流民嘯聚和王朝更迭等諸方面關(guān)系的理論是謬誤。實(shí)際情況是，官場(chǎng)腐敗造成土地“投獻(xiàn)”多發(fā)，引起部分地區(qū)土地集中，產(chǎn)生流民。這種情況在當(dāng)今時(shí)代不會(huì)發(fā)生。新中國(guó)成立后形成的城鄉(xiāng)分割的“戶籍制度”也是政治考量甚于經(jīng)濟(jì)考量。近年被各界人士肯定的關(guān)于“土地是農(nóng)民的社會(huì)保障”這個(gè)判斷，其實(shí)也是一種多年沿襲下來(lái)的“政治掛帥”思維的結(jié)果。如果用現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)做分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些判斷在經(jīng)濟(jì)上不成立，同時(shí)在政治要求上也不可靠。在我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出中，土地要素報(bào)酬的份額甚少，遠(yuǎn)不足以滿足農(nóng)民社會(huì)保障的需要。

上述問(wèn)題的存在說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制還不符合“市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的要求，改革還需要攻堅(jiān)克難。

如何使“鄉(xiāng)愁”成為城鄉(xiāng)居民的共享成果

筆者將時(shí)下“鄉(xiāng)愁”這一重要準(zhǔn)政策用語(yǔ)，看作是一種在特殊居住形態(tài)下形成的環(huán)境友好和社會(huì)友好心態(tài)。

對(duì)“鄉(xiāng)愁”的認(rèn)識(shí)需要有歷史關(guān)照。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的村落里，人際關(guān)系如同小說(shuō)《白鹿原》的刻畫，并不具有現(xiàn)代性。人們沒(méi)有隱私，也就極大犧牲了自由。當(dāng)人們的全部生存手段均依賴村莊資源時(shí)，村莊領(lǐng)袖對(duì)村民的控制力就很強(qiáng)大。當(dāng)村莊社會(huì)與宗法關(guān)系緊密結(jié)合時(shí)，這種控制會(huì)更強(qiáng)大。現(xiàn)代村莊改變了這種關(guān)系，“鄉(xiāng)愁”才更有現(xiàn)代性。據(jù)筆者調(diào)查，近年農(nóng)村社會(huì)的道德風(fēng)尚確有顯著改善，此變化主要是由于農(nóng)民收入增長(zhǎng)和農(nóng)村社會(huì)開放程度的增加。

這里提出的問(wèn)題是，城市能不能承載具有現(xiàn)代性的“鄉(xiāng)愁”？目前我國(guó)不具備這種條件，這與我國(guó)城市居民的居住形態(tài)有關(guān)。我國(guó)城市居民區(qū)的樓房越蓋越高，但一座樓房的居民一般不構(gòu)成一個(gè)“社會(huì)”。鄰里間的空間過(guò)小，反倒不能建立友好的鄰里關(guān)系。這種情形已經(jīng)有心理學(xué)研究給出了解釋，這里不做介紹。筆者要討論的是城市居民在這種居住形態(tài)之下不能生出“鄉(xiāng)愁”，但他們對(duì)“鄉(xiāng)愁”有自己的需求，怎么辦？難道讓城市居民花錢“購(gòu)買”農(nóng)村才有的“鄉(xiāng)愁”？能不能使“鄉(xiāng)愁”成為城鄉(xiāng)居民共享的文明成果，目前我們沒(méi)有答案。

此外，我國(guó)農(nóng)村的居住形態(tài)也開始向城市看齊，正在向集合住宅方向發(fā)展。按這個(gè)趨勢(shì)走下去，農(nóng)村也會(huì)沒(méi)有了“鄉(xiāng)愁”。

通過(guò)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和土地制度改革克服難題

本文提出上述問(wèn)題，同時(shí)也隱含了對(duì)解決問(wèn)題途徑的看法。限于本文篇幅，這里扼要指出解決問(wèn)題的路徑，作為本文的結(jié)論：

一是防止中國(guó)農(nóng)業(yè)“日本化”，要著力推進(jìn)城市化，加快農(nóng)村人口向城市經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。支農(nóng)財(cái)政要瞄準(zhǔn)大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，對(duì)所謂多功能農(nóng)業(yè)不再或減少補(bǔ)貼，將其交給市場(chǎng)定生死。

二是保障專業(yè)農(nóng)戶增收，要繞過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“天花板”，依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，讓農(nóng)民就近在各類大型居民點(diǎn)兼業(yè)。為此，要推動(dòng)大型跨行政區(qū)合作社發(fā)展，將各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地發(fā)育為小型城市，實(shí)現(xiàn)大中小城市均衡布局。

三是避免農(nóng)村公共服務(wù)效率降低，要改變觀念，依托小城市實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)的農(nóng)戶在附近大型居民點(diǎn)獲得公共服務(wù)。

四是終止農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題“政治化”，要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，將有期限的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包權(quán)；將集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)份額可交易的真正的市場(chǎng)主體。為此，要以“起點(diǎn)公平”為原則，進(jìn)行“最后一次”產(chǎn)權(quán)份額調(diào)整，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。

五是使“鄉(xiāng)愁”成為城鄉(xiāng)居民共享的文明成果，要改革城鄉(xiāng)土地規(guī)劃管理制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源，使城市居民需要的住房建設(shè)用地占城市區(qū)域的比重大幅提高到45%以上，逐步使經(jīng)濟(jì)型獨(dú)棟住房成為城市居民住房的主體形態(tài)。同時(shí)要擴(kuò)大放活各類村莊建設(shè)用地的交易范圍，使之成為改善國(guó)民居住形態(tài)的重要資源。

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家治理》周刊

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