摘要：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度, 梳理新中國成立以來的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷具有重要價(jià)值。新中國成立以來, 農(nóng)地制度的變遷先后經(jīng)歷了新中國成立初期的“產(chǎn)權(quán)合一”、集體化時(shí)期的“兩權(quán)分離”、改革開放以后的“兩權(quán)分離”和新常態(tài)以來的“三權(quán)分置”四個(gè)階段。每個(gè)階段的農(nóng)地制度變遷都是特定時(shí)空條件下現(xiàn)實(shí)環(huán)境約束以及發(fā)展戰(zhàn)略選擇的結(jié)果, 產(chǎn)權(quán)演變存在短期強(qiáng)化和長期分割的相互交織, 演變目標(biāo)則在共時(shí)和歷時(shí)上都呈現(xiàn)多重性特征。未來農(nóng)地制度的變革應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境約束調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略, 堅(jiān)持自上而下和自下而上相結(jié)合, 穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。

一、引言

“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)民問題, 農(nóng)民問題的關(guān)鍵是土地問題, 土地制度是農(nóng)村各項(xiàng)制度中的基礎(chǔ)性制度[1]。一方面, 中國的農(nóng)地制度問題是一個(gè)歷史性課題, 有學(xué)者指出, 圍繞著中國農(nóng)地制度的變遷, 中外學(xué)者進(jìn)行了大量深入的探討與研究, 截至目前已經(jīng)形成比較豐富的研究成果, 經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)等多個(gè)學(xué)科都能在其中發(fā)揮自己的“比較優(yōu)勢”[2]。另一方面, 農(nóng)地利用效率低下的資源配置問題與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略問題交織而成的現(xiàn)實(shí)問題迫切需要農(nóng)地制度的改革與創(chuàng)新。過去、現(xiàn)在和未來, 三位一體、不可分割。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為, 改革路徑的選擇是歷史在起作用, 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是如此, 如果我們不知道自己是如何過來的, 就不知道今后前進(jìn)的方向[3]。有鑒于此, 對新中國成立以來農(nóng)地制度的政策調(diào)整以及農(nóng)地制度的歷史演變進(jìn)行概括和梳理就顯得尤為必要。

新中國農(nóng)地制度的變遷先后經(jīng)歷了新中國成立初期的“產(chǎn)權(quán)合一”、集體化時(shí)期的“兩權(quán)分離”、改革開放以后的土地“兩權(quán)分離”和新常態(tài)以來的“三權(quán)分置”四個(gè)階段。本1文的主要觀點(diǎn)和重要發(fā)現(xiàn)是, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為一組權(quán)利束, 在短期內(nèi)很可能得到進(jìn)一步強(qiáng)化或是在長期內(nèi)得到進(jìn)一步分割。中2國未來農(nóng)地制度的變遷在注重農(nóng)地配置社會公平的同時(shí)也需考量農(nóng)地配置的經(jīng)濟(jì)效率, 其安排意蘊(yùn)將是政治、經(jīng)濟(jì)等目標(biāo)的多重演繹。未來農(nóng)地制度的變遷依然會內(nèi)嵌于國內(nèi)國際環(huán)境的變化以及發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換, 而且其變遷的速度與程度很大程度上也是受制于兩者并與之成近似正比關(guān)系, 亦即, 環(huán)境約束條件和發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換激烈可能引起農(nóng)地制度的激進(jìn)式變遷, 反之則可能是漸進(jìn)式變遷。未來農(nóng)地制度變遷趨向于市場主導(dǎo)而非政府主導(dǎo), 而且變遷過程會更加注重自下而上與自上而下的結(jié)合。

二、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)學(xué)者對于新中國農(nóng)地制度變遷的研究關(guān)注較多, 從研究內(nèi)容來看, 涉及農(nóng)地制度變遷階段的劃分[4,5,6]、農(nóng)地制度變遷的動因[7,8,9]、農(nóng)地制度變遷及其展望等諸多方面;從研究方法來看, 既有古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的供求分析和博弈模型[4,8], 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的變遷方式[10,11,12,13]、路徑依賴和均衡性分析[14,15]、產(chǎn)權(quán)合約分析[16,17,18], 還有歷史學(xué)的史實(shí)論述[9,19]等等。

具體地講, 對于農(nóng)地制度變遷階段的劃分, 主要從以下三條線索進(jìn)行:一是公有私 有的演變, 如瞿商將新中國成立以來的農(nóng)地制度變遷劃分為“小農(nóng)私 有獨(dú)立經(jīng)營”“集體所有集中經(jīng)營”和“集體所有分散經(jīng)營”等三個(gè)階段[5];二是單純的時(shí)間先后順序, 如李繼剛根據(jù)時(shí)間先后順序, 將新中國農(nóng)地制度變遷劃分“建國后的土地改革時(shí)期”“合作化運(yùn)動時(shí)期”和“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期”三個(gè)階段[6];三是政策內(nèi)容的變化, 如徐美銀和錢忠好根據(jù)不同時(shí)期土地政策的關(guān)注重點(diǎn), 將改革以來的農(nóng)地制度變遷分為“家庭承包經(jīng)營形態(tài)的確立”“土地承包期限的延長”“承包權(quán)利的強(qiáng)化”以及“其他產(chǎn)權(quán)安排的嘗試”等四個(gè)階段[4]。對于農(nóng)地制度變遷的動因分析, 方浩運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方法從國家 (或政府) 與農(nóng)戶兩個(gè)利益主體對各自利益追求的角度出發(fā), 認(rèn)為中國農(nóng)地制度變遷是國家追求自身利益的必然邏輯結(jié)果[11]。徐美銀和錢忠好基于拓?fù)淠Ｐ偷姆治鰟t指出, 變遷的原動力在于農(nóng)民對農(nóng)地制度的認(rèn)知水平不斷提高[4]。孫希芳通過構(gòu)建一個(gè)動態(tài)博弈模型, 認(rèn)為農(nóng)地制度變遷的關(guān)鍵在于行為主體是否能迅速發(fā)現(xiàn)所有潛在的獲利機(jī)會并完全認(rèn)識到現(xiàn)有社會科學(xué)知識提供的全部可選擇的制度[8]。蔡繼明從純歷史梳理的角度分析, 認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)人的意志是農(nóng)地制度變遷的重要原因[9]?？梢? 上述學(xué)者對于農(nóng)地制度變遷主要著眼于微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為選擇或策略互動。

從已有研究來看, 國內(nèi)學(xué)者在積累大量有益研究成果的同時(shí), 也至少存在以下缺陷:首先, 盡管制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在制度變遷研究中應(yīng)用甚廣, 可是鮮有學(xué)者從產(chǎn)權(quán)演變的角度來劃分新中國農(nóng)地制度變遷的階段, 也少有學(xué)者從政策文本的梳理來確定新中國成立以來農(nóng)地制度變遷階段的劃分。其次, 制度變遷作為一個(gè)動態(tài)而宏觀的變化過程, 其內(nèi)在原因是復(fù)雜而多樣的, 僅從某個(gè)主體出發(fā)難以真正理解制度變遷的演變過程。最后, 雖然多數(shù)學(xué)者已經(jīng)指出國家自身利益、領(lǐng)導(dǎo)人意志以及農(nóng)戶認(rèn)知等微觀因素影響了農(nóng)地制度的變遷, 但鮮有學(xué)者從宏觀視野來考察階段性農(nóng)地制度變遷的基本動因。故而, 與已有研究相比, 本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對于農(nóng)地制度階段的劃分, 本文嘗試結(jié)合政策文本從產(chǎn)權(quán)演變的角度客觀再現(xiàn)農(nóng)地制度變遷的歷史軌跡, 而這樣的做法, 除了可提供一個(gè)新的理解視角之外, 與帶有部分主觀性的歷史敘事相比, 也可顯得簡短而客觀。二是受教于著名歷史學(xué)家黃仁宇的“大歷史觀”和經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森關(guān)于經(jīng)濟(jì)周期變動解釋的啟發(fā), 構(gòu)建一個(gè)以時(shí)代背景和發(fā)展戰(zhàn)略為大框架的經(jīng)濟(jì)敘事, 具化到特定的歷史事件, 嘗試從跨學(xué)科角度以宏觀視野來解讀新中國成立以來的農(nóng)地制度變遷的基本動因。

三、新中國成立以來農(nóng)地制度的變遷歷程:一條產(chǎn)權(quán)演變下的政策脈絡(luò)

為明晰新中國農(nóng)地制度變遷的演變邏輯, 有必要首先對其變遷的歷史軌跡進(jìn)行梳理?；诋a(chǎn)權(quán)演變的視角, 結(jié)合新中國成立以來的農(nóng)地政策調(diào)整, 總的來說, 新中國農(nóng)地制度變遷的歷史軌跡, 大體可以分為四個(gè)階段, 具體的圖表及其闡述如下:

表1 農(nóng)地制度變遷的政策梳理

(一) 新中國初期的“產(chǎn)權(quán)合一”:農(nóng)戶所有、家庭經(jīng)營

1949年10月, 中華人民共和國成立, 并于次年6月頒布《土地改革法》, 宣布著手進(jìn)行新中國第一次大規(guī)模大范圍的土地改革。該法律明文規(guī)定:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制, 實(shí)行農(nóng)民的土地所有制?！薄巴恋馗母锿瓿珊? 由人民政府發(fā)給土地所有證, 并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利?！本蜕鲜鲆?guī)定而言, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)已實(shí)現(xiàn)從地主所有向農(nóng)戶所有轉(zhuǎn)變, 農(nóng)民充分享有占有、使用、收益以及處分等權(quán)能。《土地改革法》為1952年的土地改革奠定了法律基礎(chǔ), 在接下來的合作化運(yùn)動中, 農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)仍得到法律的維護(hù)。無論是1953年《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》, 還是1955年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》, “發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化, 無論何時(shí)何地, 都必須根據(jù)農(nóng)民自愿這一個(gè)根本的原則……絕對不能夠用剝奪的手段去把農(nóng)民的生產(chǎn)資料公有化”“對于社員交來統(tǒng)一使用的土地和別的生產(chǎn)資料, 在一定的期間還保留社員的所有權(quán), 并且給社員以適當(dāng)報(bào)酬”等規(guī)定也表明, 盡管在合作化后期產(chǎn)權(quán)權(quán)能在某種程度上已經(jīng)開始出現(xiàn)從農(nóng)戶到合作社的分離, 但都是基于農(nóng)戶自愿的原則, 當(dāng)時(shí)土地產(chǎn)權(quán)歸屬主體仍然是農(nóng)戶, 農(nóng)戶對土地占用、使用、收益以及處置等權(quán)能實(shí)現(xiàn)了高度統(tǒng)一, 可以說是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)戶層面的“產(chǎn)權(quán)合一”。

(二) 集體化時(shí)期的“兩權(quán)分離”:集體所有、集體經(jīng)營

集體化時(shí)期的“兩權(quán)分離”是伴隨著短期內(nèi)農(nóng)業(yè)合作化政策的漸次調(diào)整而逐步形成的。在農(nóng)民成立互助組和初級合作社不久, 中央政府于1955年頒布《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》, 指出將農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展分為初級階段和高級階段, 并分屬于半社會主義性質(zhì)和完全社會主義性質(zhì)。社會性質(zhì)預(yù)示著當(dāng)時(shí)中央已經(jīng)有改變農(nóng)民土地所有制的打算。1956年公布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》再次強(qiáng)調(diào), 高級社具有完全社會主義性質(zhì), 要求高級社要“按照社會主義的原則, 把社員私 有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”, 顯然土地等重要的生產(chǎn)資料也在其中, 因此農(nóng)民享有的土地所有權(quán)已經(jīng)發(fā)生分離, 占用、使用、收益以及處分等權(quán)能已經(jīng)大部分地從農(nóng)戶轉(zhuǎn)移到了高級社, 集體土地所有制漸具雛形。人民gong 社是高級社的近似替代, 1962年《農(nóng)村人民gong 社工作條例修正案》頒布, 宣布建立“三級所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本制度, “公社在經(jīng)濟(jì)上, 是各生產(chǎn)大隊(duì)的聯(lián)合組織, 生產(chǎn)大隊(duì)是基本核算單位, 生產(chǎn)隊(duì)是直接組織生產(chǎn)和組織集體福利事業(yè)的單位”?？梢? 那時(shí)公社和生產(chǎn)大隊(duì)已經(jīng)成為“所有權(quán)”主體, 而生產(chǎn)隊(duì)成為事實(shí)上的“經(jīng)營權(quán)”主體, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)從農(nóng)戶所有轉(zhuǎn)向集體組織所有, 可以說是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在集體組織內(nèi)部層次兩分的“兩權(quán)分離”。

(三) 改革開放以來的“兩權(quán)分離”:集體所有、家庭承包

發(fā)軔于中國農(nóng)村的改革開放, 肇始于家庭承包責(zé)任制。盡管1978年十一屆三中全會開啟了改革開放的新時(shí)代, 但是大會通過的《中共中央關(guān)于加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定 (草案) 》和《農(nóng)村人民gong 社工作條例 (試行草案) 》等都明確規(guī)定, “不許包產(chǎn)到戶, 不許分田單干”。政策變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在1979年, 當(dāng)年通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》指出, “不許分田單干, 除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶外, 也不要包產(chǎn)到戶”, 為包產(chǎn)到戶留出一定政策空間。1980年公開的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》文件指出, “對于包產(chǎn)到戶應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同地區(qū)、不同社隊(duì)、采取不同方針”, 這表明對包產(chǎn)到戶實(shí)施了差別化處理。1983年的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》宣布, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造, 是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”。同年, 《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》則正式宣告了人民gong 社體制的終結(jié)。1984年通過的《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》明確指出, “土地承包期應(yīng)在十五年以上”, 并首次提出“土地使用權(quán)”的概念。1993年《中共中央國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施》進(jìn)一步指出, “為穩(wěn)定土地承包關(guān)系, 鼓勵農(nóng)民增加收入, 提高土地生產(chǎn)率, 在原定的耕地承包期到期后, 再延長30年不變”。2008年中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步承諾, “現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。在此階段, 經(jīng)營權(quán)從生產(chǎn)隊(duì)漸次下放到農(nóng)戶, 以“所有權(quán)屬于集體、承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶”為內(nèi)容的集體和農(nóng)戶層次兩分的“兩權(quán)分離”農(nóng)地制度正式確立并逐漸完善。

(四) 新常態(tài)以來的“三權(quán)分置”:集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索先行于農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度建構(gòu), 農(nóng)地流轉(zhuǎn)差不多自農(nóng)地實(shí)行家庭承包初期便已產(chǎn)生。中央政府一直重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化, 實(shí)際上早在2005年還專門針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)出臺相關(guān)意見, 即《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》, 對流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)方式以及流轉(zhuǎn)管理等作了明確的規(guī)定。不過, 正式體現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”精神的中央文件則出自于2014年新常態(tài)以來的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。文件指出要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán), 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán), 放活土地經(jīng)營權(quán)”?！鞍凑杖珖y(tǒng)一安排, 穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn), 研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法, 探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制?！本娃r(nóng)地“三權(quán)分置”而言, 上述規(guī)定有以下層層遞進(jìn)的含義:第一, 首次明確了實(shí)行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分置取向;第二, 針對分置之后的權(quán)利安排提出了各有側(cè)重的總體要求, 即“堅(jiān)持”“穩(wěn)定”和“放活”;第三, 農(nóng)地“三權(quán)分置”的重點(diǎn)目標(biāo)是要賦予經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等處置權(quán)能, 搞活經(jīng)營權(quán)的制度績效。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》的頒布, 則正式定調(diào)要“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”, “土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利”, 并指出農(nóng)地三權(quán)分置“是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新”?？梢? 相較于之前的文件, 首先是明確指出經(jīng)營權(quán)的來源, 其次是充分保障經(jīng)營權(quán)的權(quán)能, 最后是高度肯定“三權(quán)分置”的時(shí)代價(jià)值?？傮w而言, 新常態(tài)以來的上述文件, 不僅正式確立了“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度框架, 同時(shí)也為未來農(nóng)地制度的改革指明了方向。

四、新中國成立以來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的動因分解:一個(gè)“大歷史觀”下的經(jīng)濟(jì)敘事

(一) 大歷史觀及其應(yīng)用

制度變遷是歷史演變過程的重要組成部分, 將歷史研究方法應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的制度變遷是一種有益嘗試?！按髿v史觀” (Macro-History) 既是一種研究歷史的方法, 也是一種歷史的敘事手法, 由著名歷史學(xué)家黃仁宇在借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)界將經(jīng)濟(jì)學(xué)分為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué) (Macro-Economics) 和微觀經(jīng)濟(jì)學(xué) (Micro-Economics) 兩大類做法的基礎(chǔ)上提出。他認(rèn)為, 歷史研究應(yīng)該從較為宏觀的角度出發(fā), 構(gòu)建一個(gè)“大歷史觀”的研究基點(diǎn), 即“將宏觀及放寬視野這一觀念引入到中國歷史研究里去”[20]。其基本要義有二:內(nèi)容上, 認(rèn)為歷史的演變都是有原因的, 而歷史的整體意志 (客觀因素) , 并非人 (主觀因素) 可以完全掌控的;形式上, 不對歷史作細(xì)致而系統(tǒng)地描述, 僅僅對重要且相關(guān)的事件進(jìn)行歸納梳理。從內(nèi)容來看, 經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森關(guān)于經(jīng)濟(jì)周期變動的解釋與歷史學(xué)家黃仁宇的“大歷史觀”有異曲同工之妙, 都強(qiáng)調(diào)宏觀視野, 薩繆爾森在其經(jīng)典著作《經(jīng)濟(jì)學(xué)》里指出, 宏觀地講, 經(jīng)濟(jì)周期變動主要受外生變量和政策變量兩大類因素的影響[21]。

綜合兩位學(xué)者對歷史演變或制度變遷的見解, 本文認(rèn)為, 制度變遷往往是特定時(shí)空條件下現(xiàn)實(shí)環(huán)境約束 (外生變量) 以及發(fā)展戰(zhàn)略選擇 (政策變量) 的結(jié)果, 時(shí)代背景的倒逼催生制度變遷的可能, 發(fā)展戰(zhàn)略的選擇促成制度變遷的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地制度嵌入在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的運(yùn)動過程之中, 是戰(zhàn)略目標(biāo)和時(shí)代背景交互作用于土地領(lǐng)域的具體反映[22]。新中國農(nóng)地制度的邏輯生成過程可見圖1。

簡而言之, 新中國成立以來的農(nóng)地制度變遷就是在時(shí)代背景和戰(zhàn)略目標(biāo)的互動過程中形成。通過對現(xiàn)有史料的高度壓縮, 特定階段重要且相關(guān)的時(shí)代背景和發(fā)展戰(zhàn)略對農(nóng)地制度變遷的核心傳導(dǎo)可作如下概括:一是新中國成立初期的農(nóng)地制度變遷主要是基于政治層面的新興政權(quán)的鞏固和經(jīng)濟(jì)層面的恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的需要;二是社會主義建設(shè)的需要和國際環(huán)境的惡劣則分別從內(nèi)部驅(qū)動和外部約束兩個(gè)渠道具體影響著集體化時(shí)期“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度變遷;三是集體化時(shí)期的積弊以其必要性影響著改革開放以后“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度變遷, 而以小崗村為代表的基層探索以及領(lǐng)導(dǎo)人的大力支持則促成了農(nóng)地制度變遷的可能性;四是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的倒逼以及適度規(guī)模經(jīng)營的需要則從以其現(xiàn)實(shí)互動深刻影響著新常態(tài)以來“三權(quán)分置”農(nóng)地制度變遷。

圖1 新中國農(nóng)地制度變遷的邏輯過程

對應(yīng)于上述階段, 在新中國成立初期, 當(dāng)時(shí)主要實(shí)行的是包括私人資本主義和國家資本主義在內(nèi)、多種經(jīng)濟(jì)成分并存的“新民主主義”發(fā)展戰(zhàn)略[23]。而到集體化時(shí)期, 中國實(shí)行的則是斯大林“生產(chǎn)資料優(yōu)先增長”理論指導(dǎo)下的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。到了改革開放時(shí)期, 我國實(shí)行的基本上是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“比較優(yōu)勢”發(fā)展戰(zhàn)略[24], 十八大以來, 中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài), 在這個(gè)時(shí)期, 實(shí)行的是以全面建成小康社會與現(xiàn)代化為主要內(nèi)容的全面發(fā)展戰(zhàn)略①。

(二) 新中國成立初期“產(chǎn)權(quán)合一”的農(nóng)地制度生成 (1950-1955年)

新中國成立初期內(nèi)憂外患, 一方面, 經(jīng)過長年的戰(zhàn)爭摧殘, 農(nóng)業(yè)和工業(yè)都遭到了極大破壞, 百廢待興, 恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)成為首要的經(jīng)濟(jì)任務(wù)。另一方面, 新中國剛剛成立之時(shí), 全國實(shí)際上并未實(shí)現(xiàn)完全穩(wěn)定和統(tǒng)一, 除了擔(dān)心來自國民黨的反攻之外, 抗美援朝戰(zhàn)爭也愈演愈烈, 直接威脅著新興政權(quán)的穩(wěn)定。為此, 出于對國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與新興政權(quán)鞏固的考慮, 當(dāng)時(shí)黨中央領(lǐng)導(dǎo)人立足于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的絕對比重 (經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)) 、農(nóng)民是中國人民的絕大多數(shù) (政治基礎(chǔ)) 的最大國情, 決定實(shí)行私人資本主義和國家資本主義在內(nèi)、多種經(jīng)濟(jì)成分并存的新民主主義發(fā)展戰(zhàn)略, 啟動維護(hù)最大多數(shù)人利益的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革, 通過調(diào)節(jié)土地這一中樞要素賦予農(nóng)民完整充分的土地產(chǎn)權(quán), 形成微觀激勵機(jī)制, 最大限度地調(diào)動絕大多數(shù)農(nóng)民的積極性, 形成了“產(chǎn)權(quán)合一”的農(nóng)民土地私 有制。截止1953年春, 除了少部分地區(qū)之外, 中國大陸的土地改革基本已宣告完成, 三億多無地或少地的貧困農(nóng)民獲得七億多畝土地, 農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。當(dāng)然, 其成效也是顯著的, 從1949年到1952年, 糧食總產(chǎn)量由11 318萬噸增加到16 392萬噸, 年平均遞增13.14%;棉花總產(chǎn)量由44.4萬噸增加到130.4萬噸, 年平均遞增43.15%;油料由256.4萬噸增加到419.3萬噸[25]。農(nóng)民土地私 有制改革迅速提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力, 并為國家工業(yè)化奠定了初步基礎(chǔ), 為新興政權(quán)的鞏固提供了物質(zhì)保障。

(三) 集體化時(shí)期的“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度生成 (1956-1978年)

新中國成立初期工業(yè)基礎(chǔ)薄弱, 全國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中, 農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重為70%, 工業(yè)總產(chǎn)值比重為30%, 而重工業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重僅為7.9%[24], 為進(jìn)行社會主義建設(shè), 實(shí)現(xiàn)民族自強(qiáng)與國家獨(dú)立, 必須建立起自己的重工業(yè)體系, 實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。資本的原始積累是重工業(yè)發(fā)展的先決條件, 可是前期迫于以美國為首的西方資本主義國家的政治孤立和經(jīng)濟(jì)封鎖以及后期中蘇關(guān)系惡化引起的工業(yè)化建設(shè)壓力, 在依靠外國資本融資行不通的情況下, 新中國只能依靠自身力量從歷經(jīng)土改之后的高度分散的小農(nóng)戶群體中提取農(nóng)業(yè)剩余以完成工業(yè)化的原始資本積累。不過如何在國內(nèi)社會主義建設(shè)壓力和國際形勢持續(xù)緊張的情景下, 最大限度地減少政府與小農(nóng)交易成本以提取農(nóng)業(yè)剩余?顯然以自愿互利的互助合作為特征的組織載體遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國家需要, 只有帶有強(qiáng)制意味的農(nóng)業(yè)集體化才是農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。1955-1956年全國高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社迅速發(fā)展, 加入高級社的農(nóng)戶占全國農(nóng)戶總數(shù)的62.6%[23], 全國多數(shù)省份均實(shí)現(xiàn)了高級形式的農(nóng)業(yè)合作化。由此短時(shí)期內(nèi)便產(chǎn)生了由互助組到初級社 (生產(chǎn)隊(duì)) 到高級社 (生產(chǎn)大隊(duì)) 再到人民gong 社的迅速更替, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)從農(nóng)民私 有迅速向集體所有轉(zhuǎn)變, 不過組織載體規(guī)模是農(nóng)業(yè)發(fā)展和交易成本的函數(shù), 國家在無償提取農(nóng)業(yè)剩余的同時(shí), 既要考量集體內(nèi)部農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展, 也要關(guān)注政府與農(nóng)戶交易成本的變化, 經(jīng)營權(quán)在動態(tài)調(diào)整過程中最終被確定為生產(chǎn)隊(duì)。農(nóng)地制度便由新中國成立初期“產(chǎn)權(quán)合一”的農(nóng)民土地私 有制向“三級所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)在集體內(nèi)部層次兩分的土地集體所有制轉(zhuǎn)變。

(四) 改革開放以后“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度生成 (1979-2013年)

長期重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的推行以及土地集體所有制的配套實(shí)施, 累積形成了“資本增密、排斥勞動”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)[23], 已然導(dǎo)致農(nóng)輕重比例嚴(yán)重失調(diào), 國民生活水平長期處于低水平徘徊狀態(tài), 土地集體所有制度已到非改不可的境地。在此情景下, 安徽省小崗村等地農(nóng)民奮不顧身地開始自主探索包產(chǎn)到戶改革, 并取得了不錯(cuò)的成效, 這引起了知名農(nóng)村工作者杜潤生等學(xué)界的重視, 同時(shí)也得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的默許和支持, 這為農(nóng)地制度的改革提供了可能。于是, 中央決定以農(nóng)村改革撬動改革開放, 充分利用我國自然資源、勞動力等要素豐裕的比較優(yōu)勢, 實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“比較優(yōu)勢”發(fā)展戰(zhàn)略。歷史影響著改革的路徑, 黨中央決定在堅(jiān)持集體所有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度框架下再次思考從微觀經(jīng)營機(jī)制入手, 將承包經(jīng)營權(quán)從生產(chǎn)隊(duì)下放到農(nóng)戶, 在維護(hù)公平的前提下, 試圖通過建立勞動激勵機(jī)制, 誘發(fā)勞動者生產(chǎn)積極性[26], 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率[24]。有賴于基層的自主有效探索、政學(xué)兩界的有效溝通和中央地方的有效互動[27], 包產(chǎn)到戶、包干到戶逐漸得到中央大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的肯定和支持, 并在全國范圍內(nèi)迅速推行。由此, 起源于農(nóng)村的土地制度改革, 逐步建立起了家庭承包責(zé)任制, 開啟了以集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)為內(nèi)容的“兩權(quán)分離”時(shí)代。

(五) 新常態(tài)以來“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度生成 (2014年-)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和變化, “兩權(quán)分離”分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度越來越難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新情況。一方面, 適度規(guī)模經(jīng)營有賴于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的分離。自實(shí)行家庭承包制度以來, 伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn), “人地分離”逐步成為趨勢, 農(nóng)地閑置等利用效率低下問題推動大多數(shù)外出務(wù)工的農(nóng)民開始自發(fā)進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)[28]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)以后, 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)加快, 原農(nóng)業(yè)部部長韓長賦指出, 全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積在35%左右。這3表明, 以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主導(dǎo)的適度規(guī)模經(jīng)營并行正逐漸打破家庭經(jīng)營占主導(dǎo)的農(nóng)地分散化經(jīng)營的局面, 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已事實(shí)上造成承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的內(nèi)部分離。另一方面, 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)倒逼農(nóng)地制度的變革。中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)以后, 經(jīng)濟(jì)增長速度有所放緩, 農(nóng)產(chǎn)品競爭力不強(qiáng), 農(nóng)民收入增長緩慢等因素深刻影響著全面小康社會的建成和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn), 而農(nóng)地制度作為農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度也迫切需要進(jìn)行調(diào)整。然而經(jīng)由集體化形成的所有制是鎖定的, 農(nóng)地制度改革不能動所有制, 只能強(qiáng)化使用權(quán)[29], “三權(quán)分置”成為我國農(nóng)地權(quán)利制度改革的既定選擇[30]。全面建成小康社會重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村, 現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的短板和短腿都在農(nóng)業(yè), 為配合實(shí)施以全面建成小康社會與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化為主要內(nèi)容的全面發(fā)展戰(zhàn)略, 在當(dāng)前承包經(jīng)營權(quán)已然分離的農(nóng)業(yè)多元主體經(jīng)營格局下, 有必要建立符合當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際與未來農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的“三權(quán)分置”農(nóng)地制度框架, 進(jìn)而推動農(nóng)村改革深化。

五、新一輪農(nóng)地制度變革的當(dāng)代啟示:穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革

新中國農(nóng)地制度的變遷先后經(jīng)歷了新中國成立初期的“產(chǎn)權(quán)合一”、集體化時(shí)期的“兩權(quán)分離”、改革開放以后的土地“兩權(quán)分離”和新常態(tài)以來的“三權(quán)分置”四個(gè)階段。史可明鑒, 歷史的梳理總是伴隨著對現(xiàn)實(shí)的追問。新中國各階段的農(nóng)地制度變遷呈現(xiàn)何種特征?中國現(xiàn)階段的農(nóng)地制度改革將如何深化?下一階段的農(nóng)地制度變遷又將怎樣進(jìn)行?觀照新中國成立以來從“產(chǎn)權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”再到現(xiàn)在的“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度變遷軌跡以及“大歷史觀”的分析邏輯, 也許可以大體窺知:

(一) 從產(chǎn)權(quán)演變的歷程來看, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為一組權(quán)利束, 在短期內(nèi)很可能得到進(jìn)一步強(qiáng)化或是在長期內(nèi)得到進(jìn)一步分割。一方面, 從歷史演進(jìn)的整體來看, 自新中國建國以來, 農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)由“一”到“三”的分離趨勢;另一方面, 具體到特定的歷史階段, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)又存在漸進(jìn)性強(qiáng)化, 在改革開放以后的“兩權(quán)分離”時(shí)期, 農(nóng)地承包期限經(jīng)歷了從十五年到三十年再到長久不變的轉(zhuǎn)變。由此可以大體推斷, 若在短期內(nèi), 約束條件與戰(zhàn)略目標(biāo)不發(fā)生根本性變化, 那么農(nóng)地產(chǎn)權(quán)依然可能會存在數(shù)十年的“三權(quán)分置”形態(tài), 權(quán)能更加豐富, 保障更加充分, 其產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為強(qiáng)化;在長期內(nèi), 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)依然會沿著由“一”到“多”的趨勢演進(jìn), 仍然可能出現(xiàn)“四權(quán)分離”“五權(quán)分離”等“多權(quán)分離”的形態(tài), 其產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為分割4。不過, 值得說明的是, 產(chǎn)權(quán)是否強(qiáng)化與分割并非簡單依賴于時(shí)間的長度, 而是內(nèi)含于時(shí)間背后的產(chǎn)權(quán)權(quán)能或產(chǎn)權(quán)演變的目標(biāo)。

(二) 從產(chǎn)權(quán)演變的目標(biāo)來看, 新中國農(nóng)地制度的歷史變遷, 都有明顯的階段性特征, 在國家干預(yù)的農(nóng)地配置過程中, 一幅以社會公平為原則底線和以經(jīng)濟(jì)效率為追求目標(biāo)的要素配置圖景日趨明顯。農(nóng)地制度變遷不僅表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)演變的各個(gè)時(shí)期有著不同的目標(biāo)取向, 還表現(xiàn)在同一時(shí)期也存在多重目標(biāo)的交織, 現(xiàn)階段“三權(quán)分置”的制度變革既維護(hù)了公平, 又體現(xiàn)了效率[31]。由此, 不難得知, 未來中國農(nóng)地制度的安排意蘊(yùn)也將是多樣性的, 往往是政治、經(jīng)濟(jì)等目標(biāo)的多重演繹, 既有時(shí)間截面的目標(biāo)多重性, 也有時(shí)間序列的目標(biāo)多重性。

(三) 從農(nóng)地制度變遷的動因來看, 未來國內(nèi)國際環(huán)境的變化以及發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換必然引起農(nóng)地制度的新一輪變遷, 而且其變遷的速度與程度很大程度上也受制于兩者并與之成近似正比關(guān)系, 亦即時(shí)代背景和發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換激烈可能引起農(nóng)地制度的激進(jìn)式變遷, 反之則可能是漸進(jìn)式變遷。明顯的例子是:新中國成立初期, “新民主主義”發(fā)展戰(zhàn)略向重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的急劇轉(zhuǎn)變以及社會主義建設(shè)環(huán)境的持續(xù)惡劣在很大程度上引起了農(nóng)地制度的迅速變革表現(xiàn)為激進(jìn)式變遷, 而家庭承包的“兩權(quán)分離”時(shí)期, 農(nóng)地承包期限由最初的“十五年不變”到后來的“三十年不變”再到最后的“長久不變”則表現(xiàn)為漸進(jìn)式變遷。

(四) 從農(nóng)地制度變遷的方式來看, 自下而上的改革會越來越受到重視, 注重自下而上與自上而下的結(jié)合應(yīng)該是新一輪農(nóng)地制度變遷的共同選擇, 同時(shí), 未來農(nóng)地制度變遷應(yīng)該是市場主導(dǎo)型而非政府主導(dǎo)型。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為, 制度變遷可分為政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷和市場主導(dǎo)的誘致性變遷, 回顧新中國成立以來農(nóng)地制度的變遷歷程, 除改革開放以前的制度變遷都屬于強(qiáng)制性變遷以外, 改革開放以來的兩次制度變遷都屬于誘致性變遷, 都有著明顯的自下而上的實(shí)踐推動。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)2019年01期

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