目前，農(nóng)地 “三權(quán)分置”改革已經(jīng)進入全面落實階段。從實踐效果觀察，改革已經(jīng)取得了階段性成效。但是，由于各地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎等方面的不同，實踐中也呈現(xiàn)出了一些問題。為總結(jié)農(nóng)地 “三權(quán)分置”政策貫徹落實中的經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)實踐中的問題，并針對問題展開科學制度設計，本文考察了實踐中出現(xiàn)的四種典型改革模式，旨在揭示改革啟示與現(xiàn)存問題的基礎上，展望 “三權(quán)分置”改革的未來趨勢并提出有針對性的對策設計，為政策與法律的完善與推廣提供更為扎實的支撐。
一、農(nóng)地“三權(quán)分置”的典型模式
1.貴州省安順市的“三權(quán)”促“三變”模式
貴州省安順市平壩區(qū)樂平鎮(zhèn)的塘約村通過 “三權(quán)” 促“三變”的一系列改革，走出了 “三權(quán)分置”改革的 “三權(quán)” 促 “三變”模式?！叭龣?quán)”是指 “確權(quán)、賦權(quán)、易權(quán)”?！按_權(quán)”，是指對農(nóng)村土地上的各類產(chǎn)權(quán)以及各類農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等明晰其權(quán)利歸屬并頒發(fā)相應權(quán)屬證書，確保各類涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬清晰?！百x權(quán)”，即賦予農(nóng)民集體成員對各類集體資產(chǎn)享有占有、使用、收益、有償退出、擔保、繼承等各種股份權(quán)利?！耙讬?quán)”，是指通過建立健全各類涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)的交易平臺，并讓各類涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)在交易平臺上進行交易，實現(xiàn)激活農(nóng)村各種要素資源的目的?！叭儭笔侵竿ㄟ^一系列改革實現(xiàn) “資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”?！叭龣?quán)”促 “三變”通過對土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等在內(nèi)的農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)進行 “確權(quán)”“賦權(quán)”“易權(quán)”，促進資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)進入市場交易，使其在流動中增值，實現(xiàn)激活農(nóng)村發(fā)展的要素資源，以充分釋放農(nóng)村各類財產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)屬性。在發(fā)展模式方面，以安順市平壩區(qū)的塘約村為典型探索出了 “村社一體、合股聯(lián)營”的 “塘約模式”，引導全村農(nóng)戶把承包地的經(jīng)營權(quán)入股合作社，由合作社從事蔬菜、水果等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，充分展現(xiàn)集體經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營、專業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢。塘約村 “三權(quán)促三變”實際上是承包地 “三權(quán)分置”改革的一種生動實踐模式，本文將塘約村為代表的發(fā)展模式稱為“三權(quán)促三變”模式?！叭龣?quán)促三變模式”的核心要點有: 第一，通過 “確權(quán)、賦權(quán)、易權(quán)”的改革，實現(xiàn) “七權(quán)”同確，實現(xiàn)各類涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)的明晰。第二， “村社一體、合股聯(lián)營”的發(fā)展模式。成立了村級合作社及土地流轉(zhuǎn)中心，引導農(nóng)戶把土地經(jīng)營權(quán)等入股到合作社，實現(xiàn)合股經(jīng)營。對全村土地資源進行統(tǒng)計，農(nóng)戶以田、地、坡耕地等資源入股，實現(xiàn)戶戶入社、戶戶帶股。通過充分賦權(quán)，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。第三，對土地經(jīng)營收益分配按照合作社 30% 、村集體 30% 、村民 40% 的比例進行利潤分成。
總之，貴州省安順市通過 “三權(quán)促三變”的形式初步形成了集體土地的 “所有權(quán)”歸各類集體所有，“承包權(quán)”歸各個農(nóng)戶享有、“土地經(jīng)營權(quán)”歸合作社享有的承包地 “三權(quán)分置”的權(quán)利格局?！叭龣?quán)促三變”的改革模式推動了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，促進了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，激勵了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，改善了農(nóng)村社會治理水平?！叭龣?quán)促三變”的改革模式，其原始目的并不是推進承包地 “三權(quán)分置”改革。但是，由于改革目標的一致性，卻在客觀上實現(xiàn)了 “三權(quán)分置”改革的目標。這充分說明 “三權(quán)分置”的實踐模式可以是豐富多樣的，各地完全可以根據(jù)中央文件中確立的改革精神，結(jié)合本地資源稟賦因地制宜地展開探索。總之，“三權(quán)促三變”改革的實施結(jié)果完全符合 《中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》 ( 以下簡稱 《“三權(quán)分置”意見》) 中確立的 “落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的基本方向。
2.山東省東平縣的“土地股份合作模式”
近年來，山東省東平縣積極發(fā)展土地股份合作制，走出了農(nóng)地 “三權(quán)分置”的 “土地股份合作模式”。東平縣的做法是: 在 “不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)的性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的前提下，引導農(nóng)民通過入社、入股的形式發(fā)展土地股份合作社，放開放活土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)步擴大農(nóng)民集體成員的土地收益權(quán)，積極探索土地對外租賃經(jīng)營、村集體與經(jīng)營大戶合作經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動以及開發(fā)經(jīng)營第三產(chǎn)業(yè)等多種合作社經(jīng)營模式。為了配合 “土地股份合作模式”的實施，東平縣還積極成立了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，搭建了一個由涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)托管、產(chǎn)權(quán)融資為一體的綜合性交易平臺，有力地推動了土地的股份制改革。東平的 “土地股份合作模式”的核心要點有: 第一，扎實做好土地確權(quán)工作。通過土地確權(quán)給農(nóng)戶頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書，加快了土地流轉(zhuǎn)，促進了土地股份合作。通過“確權(quán)確地”和 “確權(quán)確股不確地”兩種方式實現(xiàn)確權(quán)。第二，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出經(jīng)營權(quán)，激活經(jīng)營權(quán)。經(jīng)過確權(quán)，農(nóng)民以經(jīng)營權(quán)入股，與合作社等主體簽訂土地入股合同，農(nóng)戶取得土地股權(quán)證。第三，因地制宜組建土地股份合作社，實現(xiàn)土地的股份合作經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。土地股份合作社的核心是各種要素折價入股、資產(chǎn)融合、按股分紅、風險共擔、利益共享。由于各村的資源稟賦不同、產(chǎn)業(yè)基礎不同、發(fā)展經(jīng)驗不同，東平的土地股份合作社又主要分為: 農(nóng)民合作型的土地股份合作社、資本融合型的土地股份合作社、政府引導型的股份合作社、能人帶動型的股份合作社四種類型。［1］經(jīng)過一系列改革，初步構(gòu)建了主體多元、類型多樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。第四，積極做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。通過建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，掛牌交易，引導農(nóng)民入社，土地入股，最大程度的釋放土地中蘊含的財產(chǎn)權(quán)能，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。
東平的 “土地股份合作模式”，實際上是在堅持和穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上，按照股份合作制的基本原則，讓農(nóng)戶自愿以土地承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)進行入股，開展形式多樣的集約化、專業(yè)化經(jīng)營，收益則按股分紅，利益共享、風險共擔。東平的 “土地股份合作模式”與我國正在推行的承包地 “三權(quán)分置”改革的精神高度不謀而合，是在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的前提下，探索農(nóng)地 “三權(quán)分置”中經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新模式，并將股份制合作與產(chǎn)權(quán)交易等方式融合，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營，促進集體經(jīng)濟的發(fā)展，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。東平的土地股份合作社是農(nóng)地“三權(quán)分置”實現(xiàn)的典型實踐形式，值得進一步關(guān)注和研究。
3.四川崇州的“農(nóng)業(yè)共營模式”
四川省崇州市積極推進農(nóng)村土地 “三權(quán)分置”改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制。通過積極培育土地股份合作社、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)化服務組織三大主體，初步創(chuàng)建了土地股份合作社 + 農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人 + 農(nóng)業(yè)綜合服務組織 “三位一體” ( 1 +1 +1) 的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，形成多主體、多層次的農(nóng)業(yè)共營制。崇州的 “農(nóng)業(yè)共營制”生動地詮釋了農(nóng)地 “三權(quán)分置”政策的制度內(nèi)涵，體現(xiàn)了 “落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的基本方向，是農(nóng)地 “三權(quán)分置”改革的具體實踐形式。
崇州的 “農(nóng)業(yè)共營模式”的核心內(nèi)容是: 以家庭承包為基礎，以農(nóng)戶為核心主體，通過土地股份合作社推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化，通過培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人推進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化，通過發(fā)育社會化服務推進農(nóng)業(yè)的組織化，最終形成了多元主體共同經(jīng)營的 “農(nóng)業(yè)共營制”模式。具體而言: 第一，在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的基礎上，放活經(jīng)營權(quán)。崇州市充分運用土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的基礎成果，尊重農(nóng)民的意愿，放活土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股土地股份合作社。通過發(fā)展土地股份合作社經(jīng)營，堅持了土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)、放開了土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了承包地的 “三權(quán)”分離，有效地解決了農(nóng)業(yè) “誰來經(jīng)營”問題，通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)推進經(jīng)營規(guī)?；粚嵽r(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新的基石。第二，按照 “因需而培、培而有為”原則，搭建 “四大平臺”，培養(yǎng)一批新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，解決 “誰來種田” 問題，推進土地生產(chǎn)的專業(yè)化。農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人是崇州市農(nóng)業(yè) “共營制”中非常關(guān)鍵的一環(huán)。具體體現(xiàn)在: 建立教育培訓、認定管理、團隊建設和政策扶持 “四位一體”新型職業(yè)農(nóng)民培育制度，選聘職業(yè)經(jīng)理人，推進種田專業(yè)化; 搭建新型職業(yè)農(nóng)民培育的教育培訓平臺、認定管理平臺、團隊建設平臺、扶持平臺; 農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人與土地股份合作社的簽約、合約的內(nèi)容和解聘既通過市場化的方式配置資源，又受到當?shù)氐胤秸?“有形之手”的扶持和補貼; 農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人要接受受聘理事會和政府的雙重考核，根據(jù)考核結(jié)果判斷農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人是維持、提升還是降低等級等。對于考核優(yōu)秀的政府給予相應的表彰和獎勵，對于考核不合格的實施退出機制。第三，構(gòu)建農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)專業(yè)化、農(nóng)業(yè)品牌、農(nóng)村金融等新型農(nóng)業(yè)綜合服務體系，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、市場化和社會化發(fā)展。
崇州的 “農(nóng)業(yè)共營制”實現(xiàn)了集體所有制背景下農(nóng)地經(jīng)營方式突破，代表了中國農(nóng)地經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的方向。從農(nóng)村基本經(jīng)營制度出發(fā)，堅持落實集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，保障和提升農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)能力，形成 “集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營、管住用途” 新型農(nóng)地經(jīng)營體系，實現(xiàn)土地經(jīng)營主體共建共營、經(jīng)營收益共營共享、經(jīng)營目標共營多贏，具有重要推廣價值。崇州的 “農(nóng)業(yè)共營制”模式創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，特別是農(nóng)地經(jīng)營制度，客觀上實現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營的 “三權(quán)分置”，是新型農(nóng)地制度改革的生動實踐。
4.湖南長沙的“土地合作經(jīng)營模式”
長沙市寧鄉(xiāng)縣大成橋鎮(zhèn)鵲山村按照承包地 “三權(quán)分置” 改革有關(guān)政策文件的要求，通過對土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的重構(gòu)，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的統(tǒng)一整合、開發(fā)、經(jīng)營，探索出了 “土地合作經(jīng)營模式”。鵲山的 “土地合作經(jīng)營模式”因應了農(nóng)地 “三權(quán)分置”改革精神，創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式，落實了集體所有權(quán)，穩(wěn)定了承包權(quán)，放活了經(jīng)營權(quán)。湖南寧鄉(xiāng)的 “土地合作經(jīng)營模式”的核心要點有: 第一，搭建土地合作經(jīng)營平臺。按照中央文件的要求，對承包地實行 “三權(quán)分置”; 集體保留集體土地所有權(quán)，在保留承包權(quán)的基礎上農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股土地合作社。第二，開展土地的合作經(jīng)營。土地合作社將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給生產(chǎn)經(jīng)營者。第三，打造職業(yè)農(nóng)民，培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。股份合作社整體流轉(zhuǎn)的土地被劃分成若干個生產(chǎn)片區(qū)，再采取競價方式租賃給新型職業(yè)農(nóng)民開展科學化耕種。第四，構(gòu)建 “四大農(nóng)業(yè)服務體系”。具體包括農(nóng)業(yè)機械服務體系、農(nóng)資服務體系、技術(shù)技能服務體系、烘干倉儲加工服務體系?！八拇筠r(nóng)業(yè)服務體系” 降低了種糧成本，解決了職業(yè)農(nóng)民后顧之憂。
湖南長沙的“土地合作經(jīng)營模式”有利于實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，有利于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科學化，有利于培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。按照這種土地合作經(jīng)營模式，既能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，又能保證農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)由農(nóng)民主導，并充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。湖南長沙的 “土地合作經(jīng)營模式”通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)了與土地相關(guān)的農(nóng)民集體、集體成員、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的各方利益的平衡，靈活地反映了中央 “三權(quán)分置”改革的基本精神和價值目標，是承包地 “三權(quán)分置”改革的又一實踐形式。
二、農(nóng)地“三權(quán)分置”改革實踐的啟示與問題
1.改革中的若干啟示
(1) “三權(quán)分置”的實踐模式呈現(xiàn)出多樣化趨勢。從各地實踐情況來看，“三權(quán)分置”的實踐模式呈現(xiàn)多樣化趨勢，其政策根源是 《“三權(quán)分置”意見》中的 “因地制宜原則”，即: “充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創(chuàng)新，總結(jié)形成適合不同地區(qū)的 “三權(quán)分置”具體路徑和辦法”。本文中提及的四種實踐模式均是各地結(jié)合自己的資源稟賦因地制宜做出的理性選擇，這充分說明農(nóng)地 “三權(quán)分置”具有極強的制度張力，其具體實踐模式完全可以是豐富多樣的。從表現(xiàn)形式分析，有通過將經(jīng)營權(quán)完全流轉(zhuǎn)給第三方的出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式，形成土地規(guī)模經(jīng)營模式; 也有將經(jīng)營權(quán)讓渡于第三方共同分享，生產(chǎn)環(huán)節(jié)全部或部分委托生產(chǎn)性服務組織，形成的托管、半托管服務規(guī)模經(jīng)營模式。無論哪種方式，都表現(xiàn)出了降低單位生產(chǎn)成本、便利科技成果應用、規(guī)避農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營效益、促進競爭力提升的制度績效。目前迫切需要總結(jié)具有典型性的實踐模式，以便在更廣泛的范圍推廣應用。
(2) 農(nóng)地 “三權(quán)分置”的實施都守住了政策底線。在社會主義公有制背景下，任何土地制度改革均需要堅持農(nóng)村土地集體所有的政策底線，任何經(jīng)營模式都要堅持我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！丁叭龣?quán)分置”意見》中明確要求要 “守住政策底線”。雖然各地探索的 “三權(quán)分置”的實踐模式路徑不同，但是都堅持了政策底線，都是結(jié)合本地實際情況因地制宜作出的探索，這完全符合中央的政策文件的要求。從 “三權(quán)分置”的改革實踐看，一方面，各地都始終堅持了農(nóng)村土地集體所有的底線; 另一方面，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式方面，雖然各地探索出了股份合作經(jīng)營、村社統(tǒng)一經(jīng)營、合作社經(jīng)營等多種適度規(guī)模經(jīng)營模式，但是始終堅持了家庭經(jīng)營的基礎地位，以家庭承包經(jīng)營為基礎開展適度規(guī)模經(jīng)營，這符合堅持和完善我國基本經(jīng)營制度的要求?？梢?，目前各地推行的承包地 “三權(quán)分置”改革都很好地堅持了底線思維，這也是未來改革必須堅持的底線要求。
(3) 農(nóng)地 “三權(quán)分置”改革需要系統(tǒng)化的制度保障。農(nóng)地 “三權(quán)分置”政策的貫徹實施是一個完整的系統(tǒng)工程，需要農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、土地流轉(zhuǎn)平臺和規(guī)范管理制度建設、新型經(jīng)營主體培育和發(fā)展等一系列制度保障。其一，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是 “三權(quán)分置”的基礎。產(chǎn)權(quán)清晰是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎。我國對農(nóng)村承包地進行的確權(quán)工作取得了明顯的效果。根據(jù) 2018 年政府工作報告中披露的數(shù)據(jù)，目前我國的承包地確權(quán)面積超過 80% 。農(nóng)村承包地確權(quán)保障了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更加順暢。“農(nóng)地確權(quán)不僅降低了交易成本，促進了土地流轉(zhuǎn); 同時也增強了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強度，從而提高了土地資源的內(nèi)在價值。”從各地實踐來看，貴州安順的 “三權(quán)促三變”改革成效顯著，通過 “七權(quán)同確”實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰，通過頒發(fā)權(quán)證讓農(nóng)民吃下 “定心丸”。通過 “三權(quán)促三變”改革以及其他配套改革，形成了 “三權(quán)分置”改革的嶄新格局。東平模式中通過 “確權(quán)確地”和 “確權(quán)確股不確地”兩種方式實現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)，符合當?shù)貙嶋H情況，表現(xiàn)出了地方特色。目前，我國的土地確權(quán)工作已經(jīng)進入攻堅階段，其中部分省份完成比例較高?？傊?，“三權(quán)分置”的穩(wěn)步實施離不開農(nóng)地確權(quán)制度的保障。其二，土地流轉(zhuǎn)平臺和規(guī)范管理制度建設是 “三權(quán)分置”政策貫徹實施的支撐。近年來，我國政府重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設，先后出臺了 《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》《關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》等一系列指導性文件。根據(jù)江蘇省的數(shù)據(jù)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場對促進農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民增收的作用十分明顯。通過平臺交易的項目平均溢價率超過 5% ，其中承包土地經(jīng)營權(quán)、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)和村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)溢價率分別超過 8% 、15% 和 10% ，新增集體和農(nóng)民收入逾 2 億元?！鄙綎|省成立了 “齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心”，主要開展各類涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易服務及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵 ( 質(zhì)) 押貸款鑒證、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)資源評估、農(nóng)村集體資產(chǎn)招投標、農(nóng)產(chǎn)品信息發(fā)布、信息發(fā)布等配套服務，取得了較好的社會效果。其三，農(nóng)地 “三權(quán)分置”的貫徹實施需要在流轉(zhuǎn)合同管理、工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范、土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛化解機制等核心環(huán)節(jié)做好制度建設。其四，推進農(nóng)地 “三權(quán)分置”應該關(guān)注新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展工作。有學者指出，放活土地經(jīng)營權(quán)是土地 “三權(quán)分置”制度的重要目標，其本質(zhì)是在更大范圍內(nèi)為資金進入農(nóng)村土地經(jīng)營提供渠道，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營資金短缺與效率不足問題，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育提供制度支持?！叭龣?quán)分置”改革既需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支撐，又會進一步促進各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的進一步發(fā)展。因此，應該完善新型經(jīng)營主體相關(guān)的財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，為其發(fā)展提供系統(tǒng)化的政策保障。
2.改革中的主要問題
(1) 違背農(nóng)民意愿流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)地 “三權(quán)分置”的推進和實施需要根據(jù)中央的改革精神，結(jié)合各地實際循序漸進地進行。但是，目前實踐中卻出現(xiàn)了推行 “三權(quán)分置”改革片面追求速度，忽視農(nóng)民意愿的現(xiàn)象。按照 《“三權(quán)分置”意見》的要求，貫徹 “三權(quán)分置”的首要原則是 “尊重農(nóng)民意愿”。但是，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某些地方政府為了追求政績，對農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)采取了 “一刀切”的做法，甚至出現(xiàn)了為了追求數(shù)量，通過村委會、村干部強迫或者變相強迫的方法違背農(nóng)民意愿流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情形。甚至有些地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)量和規(guī)模成為地方政府和村干部的政績工程，為追求快速效果有些地方政府和基層工作人員利用手中權(quán)力強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民利益。上述做法嚴重違反了政策的基本要求，應該堅決予以糾正。
(2) 土地確權(quán)不徹底。土地確權(quán)能夠為承包地 “三權(quán)分置”的貫徹實施夯實根基?？傮w而言，我國目前的承包地確權(quán)工作已經(jīng)取得了明顯效果。但是，實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，承包地確權(quán)工作存在確權(quán)不徹底問題，如不少地方的不少農(nóng)戶并沒有拿到土地承包經(jīng)營權(quán)證書; 不少地方確權(quán)后仍然存在土地邊界不清晰、四至不清晰等問題。其中，既有部分地區(qū)土地情況復雜、界限不清、測量工作量大、測量成本高、歷史遺留問題多等客觀原因，也有地方政府政績觀偏差、基層管理隊伍素質(zhì)參差不齊，農(nóng)戶對確權(quán)的價值認識不足、村民委員會顧慮重重等主觀方面的原因。如何全面地、高質(zhì)量完成承包地確權(quán)工作是關(guān)系到承包地 “三權(quán)分置”改革的基礎環(huán)節(jié)，應該繼續(xù)加強農(nóng)地確權(quán)工作。
(3) 土地虛假流轉(zhuǎn)。有些地方為了鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展和土地適度規(guī)模經(jīng)營專門設置了土地規(guī)模經(jīng)營補貼，這導致實踐中一些居心不良的合作社為了套取規(guī)模經(jīng)營補貼，通過與農(nóng)戶簽訂一個形式意義上的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，而事實上土地經(jīng)營權(quán)仍然保留在農(nóng)戶手中由農(nóng)戶自己經(jīng)營，這根本沒有實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的效果。該做法是嚴重違反中央的政策要求的，未來推進農(nóng)地 “三權(quán)分置”的改革中必須堅決避免出現(xiàn)上述情況。在推進 “三權(quán)分置”改革中還存在形式主義問題，實踐中存在有些地方政府忽視本地的資源稟賦，出現(xiàn)了為了改革而改革的情況，大搞形象工程，這顯然也違背中央文件的精神。
(4) 立法和配套制度不健全。農(nóng)地 “三權(quán)分置”的貫徹實施需要遵循我國涉農(nóng)改革的漸進性傳統(tǒng)，更是一個復雜的系統(tǒng)性工程，其中農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是基礎; 健全的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度是保障; 科學的新型經(jīng)營主體政策扶持體系是支撐; 完善的涉農(nóng)法律法規(guī)體系是保障。但是，從實踐情況來看，“三權(quán)分置”貫徹實施的支持和保障體系并不健全。因此，亟需加強承包地 “三權(quán)分置”改革的配套制度設計。
三、“三權(quán)分置”改革的未來展望
1.充分預見風險并建構(gòu)防控機制
(1) 加強風險識別，防控社會風險。農(nóng)地 “三權(quán)分置” 改革中不可避免地會導致工商資本進入農(nóng)村的數(shù)量增加，會促進各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，進而加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。但是，規(guī)?；ど藤Y本進入農(nóng)村可能會帶來一定社會風險。這些社會風險主要體現(xiàn)為: 工商資本擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地 “非農(nóng)化”傾向問題; 工商資本租賃農(nóng)地引發(fā)的非糧化現(xiàn)象、削弱基層民主治理、擅自違約損害農(nóng)民利益等問題比較嚴重。工商資本的進入，還容易導致基層治理中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，工商資本和村社權(quán)力具有天然的相互吸引力，增加二者媾和的可能性。農(nóng)地 “三權(quán)分置”改革還面臨著農(nóng)民主體性缺失、多方逐利刺激下 “合謀”、失業(yè)與社區(qū)解體的社會不穩(wěn)定以及流轉(zhuǎn)雙方違約等風險。實踐中時常出現(xiàn)土地流入方 “中途跑路”“毀約棄耕”等失約現(xiàn)象。此外，承包地 “三權(quán)分置”改革還可能面臨著因 “地租侵蝕利潤”而收窄規(guī)模經(jīng)營的盈利空間、防范農(nóng)業(yè)補貼激勵效應減退以及農(nóng)戶坐等土地升值陷入 “流轉(zhuǎn)僵局”等負面效果的出現(xiàn)。因此，應該充分預見到農(nóng)地 “三權(quán)分置”的社會風險，通過科學制度設計構(gòu)建系統(tǒng)化的防控機制。具體而言: 應該加強各類涉農(nóng)企業(yè)的主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、經(jīng)營項目、土地用途、風險防范，以及是否符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項進行審查審核; 建立土地流入企業(yè)的風險保障金制度，確保農(nóng)戶權(quán)益不受損; 建立土地流轉(zhuǎn)的信息公開機制，保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公開、公平、公正; 加強土地流轉(zhuǎn)中村社干部權(quán)力行使的監(jiān)督機制，防止公權(quán)力和工商資本的不當結(jié)合; 加強土地的用途管制，防止流轉(zhuǎn)土地的非農(nóng)化傾向等。
(2) 強化監(jiān)管力度，防范道德風險。應該強化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，特別是應該防范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的投機行為和道德風險。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及到流出方、流入方、監(jiān)管方等多方利益，關(guān)系到農(nóng)戶、村委會、集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、工商資本等多方主體，各方利益的不同必然導致土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)各方爭相逐利的局面。在這過程中最為弱勢的主體就是農(nóng)戶，最為弱勢的客體是土地資源。為了保障農(nóng)戶利益不受損和土地資源不被浪費，應該建構(gòu)起系統(tǒng)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管體系。特別應該加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)控，防止僅僅為了套取補助假流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。應該加強在申報條件設計、申報過程控制和申報事后監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)進行制度設計。畢竟 《“三權(quán)分置” 意見》明確要求改革要在充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異的基礎上因地制宜地進行，而不是要搞形式主義的擺拍工程。
2.完善“三權(quán)分置”的配套設計
(1) 健全系統(tǒng)措施，做實農(nóng)地確權(quán)。應該圍繞農(nóng)地確權(quán)中的問題，進一步推進農(nóng)地確權(quán)工作，特別是應該關(guān)注農(nóng)地確權(quán)的質(zhì)量。目前雖然按照官方公布的數(shù)據(jù)全國已經(jīng)完成絕大多數(shù)的承包地確權(quán)工作，但由于各地發(fā)展狀況的不平衡，土地面積大，戶數(shù)多，且農(nóng)戶承包地塊分散，土地質(zhì)量差異大，地形不一等原因以及歷史遺留問題，實踐中農(nóng)地確權(quán)的質(zhì)量如何仍應該給予格外關(guān)注。應該通過加快建設承包合同網(wǎng)簽管理系統(tǒng); 健全 “承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利”的確權(quán)登記制度; 通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認等系統(tǒng)措施進一步做好農(nóng)地確權(quán)工作。
(2) 落實法律責任，體現(xiàn)農(nóng)民意愿。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶享有的獨立的用益物權(quán)，是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)等均應該由農(nóng)戶自己決定，這本來就不應該屬于民主決策的范圍。應該做到土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、以何種方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)價格等全部由農(nóng)民自己選擇，而不是由村民自治組織、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織及其負責人決定。農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也不應該在農(nóng)民集體內(nèi)部采取民主決策的形式?jīng)Q定，即以多數(shù)決的方式?jīng)Q定。對于通過民主決策的方式通過的決定，應該屬于無效的決議行為，法院應該否認其法律效力。對于強制農(nóng)戶進行流轉(zhuǎn)負有責任的村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負責人應該追究其黨紀責任，對于構(gòu)成違法和犯罪的應該追究其相應法律責任。
(3) 建構(gòu)產(chǎn)權(quán)交易平臺，完善中介服務。要建立健全土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)交易平臺建設; 要建立健全各種涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易的見證、登記機構(gòu)建設; 要培養(yǎng)和健全農(nóng)地金融機構(gòu)，建立土地經(jīng)營權(quán)的咨詢、評估、代理等專業(yè)化服務組織機構(gòu)、糾紛解決機構(gòu)以及建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡平臺等。
3.立法構(gòu)筑“三權(quán)分置”的法律體系
(1) 農(nóng)地 “三權(quán)分置”政策需要立法的及時確認。目前我國的農(nóng)地 “三權(quán)分置”改革仍處于政策層面，在法律上缺乏對 “三權(quán)分置”的明確的法律制度與法律規(guī)范表達。農(nóng)經(jīng)學界普遍認為農(nóng)地 “三權(quán)分置”的立法表達具有社會現(xiàn)實基礎，并已經(jīng)具備了理論鋪墊和政策支撐，應該盡快實現(xiàn)其法律化。法學界對 “三權(quán)分置”態(tài)度經(jīng)歷了較為強烈的質(zhì)疑階段、相對緩和的反思階段和趨于理性的建構(gòu)階段。法學界和經(jīng)濟學界應該在基本概念達成共識的前提下實現(xiàn)承包地 “三權(quán)分置”的制度化與法律化。從調(diào)研情況看，目前針對土地承包權(quán)的性質(zhì)、經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、土地經(jīng)營權(quán)的抵押和資產(chǎn)處置規(guī)則、“三權(quán)”的權(quán)利邊界、權(quán)利內(nèi)容和 “三權(quán)”之間的關(guān)系等問題都需要法律規(guī)范盡快明確。因此，為了保障農(nóng)地 “三權(quán)分置”政策的依法有效實施，一方面，需要在總結(jié)各地農(nóng)地 “三權(quán)分置”實踐經(jīng)驗和典型模式的基礎上，盡快結(jié)合各地特點因地制宜地制定落實 “三權(quán)分置”政策的辦法; 另一方面，需要做好 “三權(quán)分置”政策在 “民法典物權(quán)編”中立法表達的理論研究，實現(xiàn) “三權(quán)分置”的科學入典、規(guī)范入典。抓住 《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等修法時機，做好 “三權(quán)分置”與現(xiàn)行法律制度體系之間的有機銜接。
(2) 農(nóng)地 “三權(quán)分置”政策更需要法律的科學表達。這就要求立法部門深刻理解和把握 《“三權(quán)分置”意見》等文件的內(nèi)涵，扎實做好實踐模式的經(jīng)驗總結(jié)，廣泛吸取法學界和經(jīng)濟學界的智慧和建議，制定更加詳細的政策指引和法律規(guī)則，確保農(nóng)地 “三權(quán)分置”依法有序推進。在這過程中特別應該做好集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)等核心制度的立法表達。對于集體土地所有權(quán)，應該建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事規(guī)則，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)。［11］要注意集體土地所有權(quán)主體、行使主體、行使規(guī)則和救濟機制的構(gòu)建。鑒于集體土地所有權(quán)和集體成員權(quán)的密切關(guān)系，應該建構(gòu)集體成員權(quán)的法律治理體系。關(guān)于完善土地承包權(quán)，應該明確農(nóng)戶承包權(quán)就是土地承包經(jīng)營權(quán)，應該在立法中保留土地承包經(jīng)營權(quán)的概念。土地承包經(jīng)營權(quán)是鏈接集體土地所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的核心鏈條，“三權(quán)分置”要想取得理想的改革效果，必須從立法中建構(gòu)起符合財產(chǎn)法屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)制度體系。特別是應該理清楚集體成員權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，豐富土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能體系，將土地承包經(jīng)營權(quán)打造成為權(quán)能完整的私法意義上的用益物權(quán)。此外，對于土地經(jīng)營權(quán)的立法表達也尤為重要，因為“三權(quán)分置”的重點就是要強化土地經(jīng)營權(quán)。
4.加強實踐探索展現(xiàn)制度輻射效應
承包地 “三權(quán)分置”是我國為了完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展而實施的重要宏觀制度設計，但是沒有給出一個具體實踐模式，這就需要各地結(jié)合自己的資源稟賦進行因地制宜的探索。從實踐來看，不少地方也是結(jié)合自己的實際情況和資源稟賦進行了積極實踐探索。從未來趨勢觀察，政策層面應該繼續(xù)鼓勵各地根據(jù)實際情況展開實踐探索。而且，應該綜合考量資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展情況等因素探索出可供類似地區(qū)借鑒的典型實踐模式。承包地 “三權(quán)分置”的實踐模式還有可能對宅基地制度等相關(guān)改革產(chǎn)生制度輻射效應。在總結(jié)浙江義烏推進宅基地 “三權(quán)分置”改革實踐經(jīng)驗的基礎上，2018 年中央一號文件提出要探索宅基地 “三權(quán)分置”制度。雖然承包地 “三權(quán)分置”和宅基地 “三權(quán)分置”的改革目的具有明顯不同。但是承包地 “三權(quán)分置”改革的指導思想、頂層設計與實踐模式卻能夠為宅基地 “三權(quán)分置”改革提供有力智力支持是不容否認的。因此，承包地 “三權(quán)分置”的實踐模式具有制度輻射效應，將為深化系統(tǒng)化的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革起到促進作用。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟體制改革》2018年第6期
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