【摘要】精準性問題長期困擾著中國反貧困實踐，采用常規(guī)治理還是運動式治理成為精準扶貧可能與否的關鍵。除照章辦事的科層運作外，常規(guī)治理還有策略主義、半正式治理、“不出事的邏輯”等內涵，其內在弊端“模糊治理規(guī)則、影響政治績效”使得它在恰當?shù)臅r機下向運動式治理轉化。依托于首長負責制、駐村工作隊、群眾動員等組織運作機制，地方政府聲勢浩大的扶貧運動取得顯著成效，然而也表現(xiàn)出精心應付的缺點。作為常規(guī)治理的重要補充，運動式治理不可能消失，其偏離運動目標誘發(fā)多重緊張的弊端及相應糾偏機制值得繼續(xù)深究。

【關鍵詞】常規(guī)治理；運動式治理；精準扶貧；扶貧實踐

經(jīng)過多年實踐，中國在反貧困領域取得舉世矚目的成就，探索出一條有中國特色的扶貧道路[1]。然而，扶貧的精準性問題長期困擾著反貧困實效：一方面是貧困村和貧困戶的識別越來越難，有研究發(fā)現(xiàn)貧困村的瞄準錯誤率高達48%，越來越多的貧困戶不是生活在貧困村中而是“插花”分布在更廣大的農村地區(qū)，這加大了貧困戶識別的難度[2]；一方面是扶貧資源的使用不精準，財政資源下鄉(xiāng)中存在著常見的精英俘獲現(xiàn)象[3]。李小云等人發(fā)現(xiàn)扶貧項目對貧困群體的覆蓋率僅有16%，而對中等戶與富裕戶的覆蓋率分別達到51%和33%，真正貧困的農戶遭遇排斥[4]。

2013年11月3日，習近平總書記在湘西考察時提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。隨后，政府開始積極推進精準扶貧工作，致力于打贏新時期的脫貧攻堅戰(zhàn)。但是，政府的高度重視并沒能從根本上化解扶貧“不精準”難題，精準扶貧政策在執(zhí)行中存在著明顯的不精準執(zhí)行問題[5]，且?guī)砹艘馔獾纳鐣蠊鸞6]。學界主要從信息、組織和村莊社會等視角解讀了精準扶貧政策執(zhí)行不力的問題：一是認為由于精準扶貧中建檔立卡所需要的數(shù)字生產鏈條過于漫長，數(shù)字生產機制過于復雜，致使生產出的數(shù)字懸浮于基層社會治理過程和村莊社會生活而難以精準[7]；二是認為基層干部尤其是村干部承受著國家和農民的雙重壓力和監(jiān)督，導致精準扶貧政策無法有效落地[5]；三是認為，鄉(xiāng)村社會關系結構、村莊權力結構、農民階層分化、村干部自利性需求等均是造成精準扶貧工作目標發(fā)生偏離的重要原因[8]。既往研究解釋了精準扶貧為什么難精準的問題，卻沒有回答精準扶貧如何可能這一重大現(xiàn)實問題。

2017年8月，筆者及研究團隊成員20余人在中部某省C縣（1）5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研發(fā)現(xiàn)，在相當長的一段時期內，C縣精準扶貧工作都面臨著不精準的難題，然而，通過一年多的“精準識別回頭看”等運動，全縣扶貧工作基本上達到了精準識別、精準幫扶、精準施策，扶貧工作獲得社會大眾認可。精準扶貧何以可能成為本文的核心問題，運動式治理則成為理解這一問題的關鍵。

一、文獻回顧與研究進路

（一）文獻回顧

近十年來，運動式治理逐漸成為學界關注的熱點話題，這一話題的討論從宏觀的國家運動逐漸轉向具體的運動式治理實踐。唐皇鳳指出，“運動式治理是黨和國家通過官僚組織有效的意識形態(tài)宣傳和超強的組織網(wǎng)絡滲透，以發(fā)動群眾為主要手段，用政治動員的方式集中與組織社會資源以實現(xiàn)國家的各種治理目的”[9]。周雪光指出，運動式治理最大的特征是“暫時叫停原科層制常規(guī)過程，以政治動員過程替代之，以便超越科層制度的組織失敗，達到糾偏、規(guī)范邊界的意圖。因此，政治動員恰恰是組織機制失敗的重要應對機制”[10]。

當下運動式治理的研究主要有三個視角：政權體制視角、官僚組織視角和治理能力視角。第一，政權體制視角。馮仕政指出，基于革命歷史傳統(tǒng)和趕超型國家戰(zhàn)略，中國形成了“革命教化政體”，這一政體迫于績效合法性壓力而不斷打破常規(guī)進行社會運動[11]。政治官僚制是推動國家運動的重要機制，傅高義指出，在中國，所有政治領導人同時是官僚，官僚們即使不是共產黨員，也被要求致力于共產主義事業(yè)，同時致力于專門的政策，政治與行政服務的混合貫穿于所有官僚等級[12]。事實上，運動本身就是“政治審查機制”，在“忠誠競爭”的環(huán)境中，整個體制和社會力量都會朝著運動的目標努力。第二，官僚組織視角。周雪光從官僚組織的視角探討了運動式治理的制度邏輯[10]。地方政府的靈活性一旦超越了某個臨界點，觸動權威體制的神經(jīng)，就會演變成為偏離甚至對抗，運動式治理是中央政府對地方政府“歪曲”執(zhí)行政策的重要“糾偏”手段。國家要保持“糾偏”的能力和任意性，一方面需要組織上的政治動員能力，另一方面需要為這種自上而下的干預提供觀念基礎。更為重要的是，官僚制中的信息不對稱、委托-代理等難題在中國有加劇放大的趨勢。運動式治理是國家有效監(jiān)督地方、解決信息不對稱、委托-代理道德困境的重要方式。由此可知，運動型治理不是任意啟動的，而是建立在一整套組織制度上。第三，治理能力視角。唐皇鳳從常態(tài)社會與“運動式治理”間悖論視角探討了運動式治理的發(fā)生邏輯：由于中國國家治理資源和國家基礎性權力的缺乏，“間歇性社會控制”才成為轉型中國家治理的基本特征[9]。在運動式治理和常規(guī)科層制之間，存在著連續(xù)和變動的治理譜系，它可以是強運動的、弱運動的，也可以是強科層的、弱科層的，至于選擇哪種治理模式取決于資源約束背景下的政府注意力凝聚[13]。

有學者指出，運動式治理過度張揚工具理性的用途，忽視了社會問題的多維復雜背景，經(jīng)常陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的顯性治理困境[14]，淪入“制度化運動”低效乃至無效化窠臼[15]，“使得制度化受破壞，國家政權能力更加低下”[16]。至于運動式治理的非常規(guī)化、反制度化特征，學界亦有不同意見，如周雪光指出，雖然運動式治理展現(xiàn)出非常規(guī)化的特征，但這一治理模式卻有著穩(wěn)定的制度化的組織基礎，倪星和原超、狄金華、歐陽靜等人通過經(jīng)驗分析也指出運動式治理已成為常態(tài)化和常規(guī)化的行政機制[17，18，19]。既往研究取得重要進展，但以下兩個關聯(lián)性問題尚需進一步探討：（1）與運動式治理相對應的常規(guī)治理是什么，為什么常規(guī)式扶貧模式下精準扶貧難以實現(xiàn)；（2）常規(guī)治理與運動式治理的關系及轉化機制是什么，為什么運動式扶貧模式下精準扶貧成為可能。

（二）研究進路：常規(guī)治理和運動式治理

本文的研究進路是基于常規(guī)治理和運動式治理模式的理論分析，通過經(jīng)驗材料展示常規(guī)治理與運動式治理的實踐樣態(tài)及轉化機制，最后對中國的扶貧與運動式治理進行理論和實踐反思。本文的內容安排如下，第一部分是問題的提出，第二部分是文獻回顧與研究進路，該部分將重點論述“什么是常規(guī)治理”，第三部分將展示扶貧實踐中的常規(guī)治理機制及問題，第四部分將展示扶貧實踐中的運動式治理機制，第五部分是運動式治理的成效，第六部分是全文的結論與討論。學界對運動式治理的特征已進行了充分論述，此處著重論述常規(guī)治理的特征及弊端。

1.什么是常規(guī)治理

學界對運動式治理的討論基于一個參照對象即常態(tài)社會的常規(guī)治理。然而，對常規(guī)治理的討論幾乎停留在理想化的科層治理上，與現(xiàn)實大相徑庭。科層治理來自韋伯的官僚制理論[20]。官僚制最大的特征之一是“切事化”，官僚在公共行政中遵從法律和公共權威，而非遵從私人性關系或權威。官僚制作為現(xiàn)代化的組織形式成為現(xiàn)代國家的標志之一，它以去特權、去人格化的法制為行事準則，以穩(wěn)定、專業(yè)的官僚隊伍和組織文化為基礎行使公共事務，成為最難摧毀的組織[20]65。20世紀40年代，莫頓[21]對官僚制展開了批評，他指出，“官僚是一種被訓練的無能之輩，他們在變化的環(huán)境中將一事無成”，官僚制通過規(guī)則及秩序來實施統(tǒng)治，但是，強調遵守規(guī)則會帶來“非預期結果”，會帶來與外在功能相對的潛在的反功能——遵守規(guī)則本身成為官僚“自我防衛(wèi)”的手段[22]。通過正反論證，官僚制或科層治理的特征如下：規(guī)則法制化、行政專業(yè)化、切事化（去人格化）、默守陳規(guī)照章辦事。既往學者對于常規(guī)治理的想象和設定皆是以此為根據(jù)的，那么現(xiàn)實中的常規(guī)治理是這樣的嗎？

從黃宗智、斯科特等人的歷史著作[23，24]中和孫立平、朱蘇力、賀雪峰、歐陽靜等人的田野經(jīng)驗描述[25，26，27，28]中，我們都能看到現(xiàn)實中的常規(guī)治理不等于科層治理。常規(guī)治理不過是學者為了論述運動式治理而作出的一個理想類型，理想與現(xiàn)實中的常規(guī)治理特征如表1所示。

表1 理想與現(xiàn)實中的常規(guī)治理

現(xiàn)實中的常規(guī)治理包含著照章辦事、循規(guī)蹈矩的成分，但除此之外，日常治理還要應對日常生活中的各類特殊情況和制度環(huán)境?，F(xiàn)實的常態(tài)社會是一個具有地方性知識[29]的人情關系社會。人情社會強調人格化的關系和規(guī)范，而非理性的法律和切事化的行政。在傳統(tǒng)的民事糾紛處置中，群眾和地方官員都傾向于通過調解結案，即使在真正的判決到來之前，縣官依然會給予士紳調解糾紛的余地[30]。非但傳統(tǒng)社會如此，在改革開放之后的中國，司法人員下鄉(xiāng)收貸，依然要混合運用人情、法則、地方知識[31]。孫立平等人在華北鄉(xiāng)村干部收糧過程中看到，收糧干部針對不同村民使用不同規(guī)則，對一個老年婦女說“你就當我們是要飯的，給我們一袋糧”，正式權力在基層的非正式運作成為常態(tài)[25]。而今，在多重壓力之下，基層官員奉行“不出事”的邏輯，“花錢買平安”成為息訪、解決群體事件的主要方法，科層治理中的法治被擱置一旁，策略主義成為基層行政的常見邏輯。

在中國的歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗中，我們看到的常規(guī)治理包含半正式治理、正式權力的半正式運作、策略主義等邏輯，這與中國的人情關系社會、地方規(guī)則意識、弱者武器的使用等常態(tài)社會是相適應的。既往研究中的常規(guī)治理是建立在理想化的常態(tài)社會基礎上的理想化的科層治理，與現(xiàn)實情況大相徑庭。本文認為，科層治理是常規(guī)治理的一個重要部分，但并非常規(guī)治理的全部，常規(guī)治理蘊含著更為豐富的機制。

2.常規(guī)治理與運動式治理的關系

有學者認為，運動式治理與常規(guī)治理相互沖突、不可調和，如馮仕政[11]、楊志軍[14]；有學者認為運動式治理已成為常規(guī)治理的機制之一，如狄金華[18]、歐陽靜[19]，還有學者認為運動式治理和常規(guī)治理共生并存，如周雪光[10]。本文認為，運動式治理與常規(guī)治理既非相互沖突亦非混為一體不分彼此，而是常規(guī)治理機制是常態(tài)，特殊情況下運動式治理機制才會出現(xiàn)，二者互為補充、相互轉化。本文將從治理實踐的視角闡釋常規(guī)治理為何及如何向運動式治理轉化的邏輯。

常規(guī)治理與運動式治理存在明顯可見的區(qū)別，如表2所示：在規(guī)則意識上，常規(guī)治理傾向于柔性的策略主義，運動式治理則強調剛性的政治意識；在具體運作中，常規(guī)治理的執(zhí)行主體是壓力型體制下的行政官僚，他們通常綜合運用正式治理和半正式治理等策略，在保證“不出事”的前提下完成行政任務；相比之下，運動式治理的執(zhí)行者是政治化了的官僚，在國家強制力量的保障下，他們對行政對象實行一刀切式治理，要求上下一體、依法依規(guī)行政，容不得政策有任何變形。

表2 常規(guī)治理與運動式治理

上文已述，常規(guī)治理除了科層制照章辦事的特征之外，還有策略主義、半正式治理等特征，如上治理邏輯在應付、解決現(xiàn)實社會問題的同時，也積累了諸多難題，這主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，長期實行策略主義，導致治理邊界模糊，治理者和被治理者陷入無原則的混戰(zhàn)之中；第二，基層治理難題存在積重難返之危險，影響政治績效。

事實上，正是常規(guī)治理的弊端誘發(fā)了治理政治化機制——運動式治理，在恰當?shù)臋C會機制[32]下，常規(guī)治理向運動式治理轉化。這種時機通常在某類問題已非常突出且危及政治績效并引發(fā)政治領袖注意時產生，這時，中央或地方政治領導人會集中政治資源、打斷日常工作進程，全力解決這一問題。下面以中國扶貧實踐經(jīng)驗為例來展示常規(guī)治理、運動式治理的運作機制、存在的問題及二者間的轉化。以2016年5月份為節(jié)點，本文將之前的C縣扶貧工作模式稱為常規(guī)式扶貧，將這之后的C縣扶貧工作模式稱為運動式扶貧。

二、常規(guī)治理下的扶貧工作

長期以來，中國扶貧采取連片開發(fā)和整村推進的模式，為區(qū)域人口提供平等的發(fā)展機會。自2013年11月習近平總書記提出精準扶貧以來，中央至地方大力推進“增收到戶”政策，這種新的資源分配方式將對貧困治理績效產生重要影響，我們先看常規(guī)治理模式下的扶貧工作。

（一）扶貧工作的常規(guī)治理

1.選拔貧困村

在“整村推進”的扶貧開發(fā)模式階段，村與村之間競爭扶貧資源是常見現(xiàn)象貧困村的貧困戶只是作為數(shù)字存在，并無實際內涵。然而，貧困村的選拔卻并非完全以村莊貧困程度為依據(jù)，反而常常以村莊實力為依據(jù)，那些實力雄厚、村干部強勢的村莊更容易成為貧困村獲得扶貧資源。筆者調研發(fā)現(xiàn)，C縣左飛鄉(xiāng)2014年從8個行政村中選出的4個貧困村是全鄉(xiāng)組織基礎、經(jīng)濟基礎最好的村。鄉(xiāng)干部說，“當時考慮的是完成脫貧任務，基礎好的村，扶貧資源投過去更容易產生效益，那些偏遠的村莊不利于上級檢查和參觀，幾乎沒有成為貧困村的可能”。這正是邢成舉所描述的扶貧資源分配中的“精英俘獲”[33]邏輯。

按照國家標準，貧困村的貧困發(fā)生率不得低于20%，然而，這一比率遠高于C縣真實的貧困發(fā)生率，為了湊數(shù)據(jù)，村兩委成員不得不將非貧困戶計算在內。2014年之前由于是整村推進的扶貧模式，扶貧工作與貧困戶并未發(fā)生直接關聯(lián)，許多農戶既不知道自己什么時候變成了貧困戶，也不知道自己什么時候脫了貧。2014年之后，國家實施精準扶貧，既往扶貧模式中隱藏的矛盾迅速爆發(fā)。

2.選拔貧困戶

盡管之前的貧困戶是湊數(shù)據(jù)，各村的貧困戶也不并非隨意填寫，貧困人口中除明顯的低保戶、殘疾人、五保戶外，主要是村干部的親友。將親友列為貧困人口有兩個方面的原因：第一，便于對親友解釋湊數(shù)據(jù)的原因；第二，萬一貧困戶有了好處，“肥水不流外人田”，親友能夠先受益。

之前的貧困戶都是湊數(shù)的，誰能想到2016年來真的了。因為湊數(shù)字，親戚朋友不算進去，數(shù)字湊不夠，你找別人，怎么給人講這事呢？當時很多人都不愿意當貧困戶。（草坪村村婦女主任，20170809）

2016年C縣開始推動增收到戶政策，那些在名單上還未脫貧的貧困戶得到了實實在在的利益，而其中相當大一部分都是“假貧困戶”，如草坪村村會計家里有裝修公司和私家車，他的父親竟然是貧困戶；再如杜一平家里有四個兒子，一個兒子是小學校長，另三個兒子家庭殷實，他夫婦二人也是貧困人口。經(jīng)濟條件優(yōu)越、子女有足夠贍養(yǎng)能力的家庭之所以能夠成為貧困戶，充分說明常規(guī)治理模式下的貧困戶識別之不精準的程度。

3.低保資源分配

自2007年全國實行農村低保政策以來，低保成為重要的制度化了的扶貧資源。然而，在農村社會的人情關系網(wǎng)絡[34]中，在上下級權力的運作中，維穩(wěn)保、人情保、治理保[35]等低保亂象叢生。如上低保亂象一方面呈現(xiàn)出地方行政深受基層社會關系的干擾，呈現(xiàn)出責權失衡的基層政府如何利用信息不對稱歪曲執(zhí)行國家政策，同時也展現(xiàn)了基層行政的策略主義和不出事邏輯。

筆者在C縣調研扶貧時，以上現(xiàn)象都有發(fā)現(xiàn)，然而更令人驚愕的是特殊群體對低保資源的占有情況。2009年—2012年，C縣艾滋病人群體到省市中央部門上訪成風，為了息訪，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將艾滋病人納入低保范圍，2012年國家實行“艾滋病人家庭成員（包括艾滋病人及其配偶、未成年子女和一起生活的父母）全戶入低保”的政策，于是出現(xiàn)許多艾滋病人將家庭成員無限擴大的現(xiàn)象，一個艾滋病人可能會使得十幾個人享受低保，因為他/她的女婿、外孫、兒媳、孫子都在戶口本上。據(jù)縣民政局統(tǒng)計，2016年古鎮(zhèn)1600個低保中有1100個都是艾滋病人及其家屬。艾滋病人是個特殊的社會群體，如若處理不當便會引起巨大的波瀾，許多地方政府為了不出事，經(jīng)常對艾滋病人群體采取妥協(xié)、避讓的策略。艾滋病人已出嫁的女兒一家人都能享受低保，說明低保政策已經(jīng)被歪曲執(zhí)行到無以復加的地步。

在常規(guī)扶貧模式下，貧困村選拔中的精英俘獲機制，貧困戶選拔中的人情關系機制，低保資源分配中的策略主義、不出事邏輯，導致常規(guī)治理中的去規(guī)則化，模糊了日常治理的邊界，扶貧資源分配陷入混戰(zhàn)之中。

（二）常規(guī)式扶貧的難題

常規(guī)治理常常誘發(fā)兩個問題：第一，策略主義、半正式治理、關系行政等治理方式弱化了國家治理規(guī)則、模糊了治理邊界，治理者和被治理者陷入無規(guī)則的混戰(zhàn)狀態(tài)；第二，常規(guī)治理的弊端一旦過度便會引發(fā)合法性危機，影響政治績效。在如上貧困村、貧困戶的選拔和低保資源的分配中，筆者闡述了第一個問題，下面以C縣草坪村的精準扶貧為例展示常規(guī)治理的第二個問題。

2016年9月，縣政府要求各鄉(xiāng)盡快為貧困戶上項目，以保證年底有相當一部分貧困戶脫貧。除教育、醫(yī)療、農業(yè)補貼項目外，政府還推動了產業(yè)扶貧，其中的直接幫扶項目是貧困戶從事種養(yǎng)業(yè)，政府驗收后直接向貧困戶發(fā)錢（2），間接幫扶項目是政府將扶貧資金交由企業(yè)使用，企業(yè)在三年內將資金發(fā)給貧困戶（通常一戶最高額為5000元）。除幫扶資金外，縣政府還在中秋節(jié)向貧困戶發(fā)放了月餅和慰問金（一戶200元），據(jù)測算，2016年全縣貧困人口人均獲得的政策性貨幣收入不低于4000元。有的貧困戶危房改造得了3萬元，種植、養(yǎng)殖補貼得了1萬元，加上其他合作幫扶項目，一年凈得4~5萬元。在貧困戶識別不精準的情況下，貧困戶獲得如此多的利益，必然引起村內社會的失衡，村民會問：“我和他家庭情況相似，為什么他有而我卻沒有”面對這個問題，鄉(xiāng)村干部常常無言以對。

2016年上半年，上面來了扶貧政策，都是偷偷摸摸的搞，名單也沒敢公布。一聽到上面要給貧困戶發(fā)錢，我們想著就要壞事，群眾喜歡攀比、炫耀，最大的問題是不公平。（草坪村村支書，20170806）

由于資源分配不公平，幾乎所有未評上貧困戶的農戶都要求當貧困戶，老年人成群結隊的到鄉(xiāng)政府、村委會反映問題、訴苦，甚至直接罵村干部。

村民到村委罵得很難聽，有人到我家去罵。有那么三五戶不符合條件，硬要往里面擠。我早上還沒有起來，就有人在我家門口等著呢。（草坪村村支書，20170806）

那時節(jié)，但凡是基層干部下鄉(xiāng)，進了村就很難順利地從村里走出來，群眾攔車、攔人，圍著就罵的情況時常發(fā)生。

2016年9月份，當實惠降落到貧困戶身上的時候，各村意見都很大。宋莊我去幾回，群眾攔車幾回，都不讓我走。農戶說“誰誰不應該吃貧困金，你給他弄上了?！蔽艺f：“你說得對，我下來走訪就是解決這些問題的”。（草坪村駐村第一書記，20170805）

扶貧資源分配不公沖擊了村莊勞動倫理、公平觀念，巨量扶貧資源下鄉(xiāng)非但沒有實現(xiàn)精準扶貧的效果，反而打擊、疏離了絕大多數(shù)勤勞能干的群眾，引發(fā)干群關系緊張和政府合法性危機。如上問題通過媒體、學者或中央部門檢查等形式反映出來，逐步誘發(fā)運動式治理機制。

三、運動式扶貧的組織運作機制

中央2013年提出“精準扶貧”政策之后，許多地方政府并未深刻把握精準扶貧的內涵，依然沿用常規(guī)治理的邏輯開展扶貧工作（3），上述常規(guī)治理中積累的諸多問題在2016年3月份的22個省交叉互查扶貧工作中暴露出來，該省由于精準扶貧工作問題多、排名靠后，省主要領導被中央領導約談，這成為全省啟動扶貧運動的重要機會[32]。此外，C縣2016年底確定2017年末摘掉貧困縣“帽子”的政治目標進一步強化了扶貧運動機制。下面通過C縣經(jīng)驗，展示運動式扶貧開展的過程與機制。

（一）扶貧運動的主要內容

2016年6月，C縣已跟著省政府的節(jié)奏開啟了運動式扶貧模式，精準扶貧成為全縣的中心工作。在一年多的時間里，全縣發(fā)動規(guī)模上千人的隊伍到農村大走訪不少于4次，扶貧工作人員到貧困戶家中走訪不少于20次，扶貧運動的主要內容如表3所示。

如表3所示，自2016年6月起，C縣就進入了舉縣動員的制度環(huán)境中。從活動的動員范圍看，全縣三次精準識別和兩次機關干部下基層活動尤為突出。2016年6、7月份開展的第一次精準識別，導致扶貧機構大為擴員：縣扶貧辦以各種名目招錄40多名工作人員，各鄉(xiāng)招錄20余名微機員等臨時工，各村另招1~2名臨時工作人員，C縣共23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)348個村委，如此算來，為扶貧工作全縣共擴編40名專職工作人員和1000余名臨時工作人員。這1000余名工作人員主要負責扶貧數(shù)據(jù)電子化和扶貧資料整理上報工作。2017年5月，由縣直機關人員組成的駐村工作隊入村，完成了運動式治理常態(tài)化的過程：縣政府向全縣348個行政村每村派駐1個第一書記和3~5名駐村工作隊員，這些人員脫離原工作崗位，專職駐村做扶貧工作，這個專業(yè)扶貧隊伍在1500人左右，2017年4月下旬開啟的第二次精準識別回頭看最后由駐村工作隊完成。事實上，C縣精準識別回頭看走到了省委省政府的工作部署之前，然而，面對省委省政府5月份會議的提議，各縣必須要做出表示，因為運動體制本身蘊含著政治審查機制[11]，各下屬部門積極參與忠誠競爭，C縣則進行了第三次精準識別回頭看，本次活動的名稱是“千人大走訪”——千余名干部入戶走訪并要做到“四必到”即低保戶、五保戶、貧困戶和低收入家庭必須走到。

表3 C縣扶貧運動主要內容（2016年6月—2017年8月）

到2017年6月，C縣扶貧工作的重點轉向“三率一度”即第三方考核重視的貧困戶漏評率、誤退率和錯評率以及貧困戶對扶貧工作的滿意度。為了清退假貧困戶還要實現(xiàn)低錯退率、低漏評率和高滿意度，C縣2017年6、7月份又進行了兩次大規(guī)模的干部下鄉(xiāng)走訪活動。6月，千余名縣直機關人員分為十組，一組100人左右，一組分為3隊，每隊30人左右，一隊一天走訪一個行政村，將全縣348個行政村走訪一遍，主要目的是調查“三率一度”的現(xiàn)狀。7月，C縣又組織全縣4000多名教師入戶走訪，主要工作是為貧困戶算賬和調查三率一度存在的問題。C縣通過兩次密集的大型走訪活動，基本掌握了基層貧困狀況和扶貧工作進度。

一年多來，C縣一直處于運動式治理之中，除以上大型運動外，基層扶貧干部還有諸多緊急的任務要完成，例如為貧困戶建檔立卡，自2016年3月到2017年8月，C縣的貧困戶檔卡已經(jīng)換了7個模板，每次模板更新都要基層重新填寫檔卡，全縣扶貧干部少則加班加點工作半個月，多則一個月。更有甚者，省委政府要求檔卡填寫不準有任何涂改，有一個字涂改則全頁紙作廢，2017年上半年C縣有兩名扶貧干部犧牲在第一線，與緊鑼密鼓的工作安排和無休無止的加班加點關系緊密。此外，每次檢查、走訪之后，縣政府都有一堆的問題反饋給各鄉(xiāng)，各鄉(xiāng)按照問題逐一整改。2017年8月底，C縣召開了全縣“脫貧攻堅百日會戰(zhàn)大會”，會場兩側掛了一副對聯(lián)“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，不破樓蘭誓不還”，會議要求所有人付出100%的精力和努力，在接下來的100天內堅持不懈完成脫貧任務，迎接省政府和國家扶貧辦的驗收，扶貧運動仍在繼續(xù)進行中。

（二）扶貧運動的組織運作

1.首長負責制

改革開放以來，中國極少出現(xiàn)省委書記、省長同時為一項工作簽軍令狀的情形，而今天扶貧工作卻要求兩位省府要員同時負責。依托政治官僚制，國家各級首長都有搞運動的能量和合法性，國家運動不僅隨首長的政治層級和工作領域而有區(qū)別，而且運動的形態(tài)和節(jié)奏也會隨著首長的更替發(fā)生變化。根據(jù)“上下同構、左右對齊”的行政結構慣例，各市的市委書記、市長、縣委書記、縣長都成為扶貧工作的第一責任人。C縣縣委書記說：

我當縣委書記，脫貧攻堅是第一責任、第一政治、第一民生；作為縣委書記，不能夠帶領大家打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，我負第一責任。我也曾給省里說過多次，在縣里大會上、在縣四個班子會上也給大家作過承諾：如果打不贏脫貧攻堅戰(zhàn)，我卷著鋪蓋回家，C縣沒我這個人了。（C縣縣委書記在脫貧攻堅推進會上的講話，2017年8月）

在脫貧攻堅工作中，縣委書記作為第一責任人立下軍令狀，并向省政府和全縣人民作出承諾“如果打不贏脫貧攻堅戰(zhàn)，卷鋪蓋走人！”這個承諾的實現(xiàn)有賴于基層的全力配合，各部門負責人、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長積極表態(tài)不但是忠誠競爭的表現(xiàn)，而且是政治官僚制的內在要求。

我認為大家都應該有這樣的雄心壯志。脫貧攻堅是人生的一段經(jīng)歷，我個人的信心是堅定的，如果打不贏就自動請辭。黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也要知道，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)論功行賞；打不贏脫貧攻堅戰(zhàn)，誰出現(xiàn)問題，追究誰的責任。從我開始，包括縣四個班子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長都要簽訂承諾書和軍令狀。哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)給脫貧攻堅扯了后腿，沒通過驗收，就請求辭職、接受組織處理！（C縣縣委書記在脫貧攻堅推進會上的講話，2017年8月）

首長負責制意味著舉國（縣）動員體制，縣委書記作為脫貧攻堅的第一責任人必然將扶貧工作置于全縣工作的中心，他還會盡最大努力集聚組織、人力、財力資源投向中心工作。在人力動員上，C縣不但擴充了1000多人的專業(yè)技術人員，還從縣直機關及各部門中抽調1000余名干部駐村。除人力動員外，C縣還對縣域可支配資金進行了整合，據(jù)統(tǒng)計，2016年C縣共整合各類涉農資70185.70萬元，分別用于產業(yè)扶貧項目、行業(yè)扶貧項目、社會保障項目、金融扶貧項目和其他扶貧相關項目。

2.駐村工作隊

2017年5月份之前的扶貧工作基本上由村兩委干部和駐村第一書記完成，駐村工作隊來了之后，扶貧工作幾乎與村干部脫了鉤，就連縣鄉(xiāng)干部大走訪，村干部也只是作為帶路人而不參與走訪過程，更不得參與貧困戶的篩選、清退、補入等工作。

駐村工作隊體制由來已久，它通常是為了執(zhí)行某項全國性的、特殊的工作而設置，例如毛澤東時代的四清工作隊、20世紀80年代社會主義教育工作隊等。近幾年的全國性扶貧運動再次激發(fā)了駐村工作隊制度。2015年10月，C縣向130個貧困村派駐第一書記（皆來自于縣直機關）；2017年5月10日，C縣向全縣所有村委（348個）派駐1名第一書記和3~5人的工作隊。以左飛鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)共有八個村，每個村的駐村工作隊隊長都是街道領導，成員由駐村工作隊員（兩名左右）、駐村第一書記和村支書構成。有關扶貧的重要工作由隊長主持、安排，日常工作由駐村第一書記把握，駐村工作隊員的主要職責是聯(lián)系貧困戶、摸底調查、填寫檔案資料。鑒于村干部之前在扶貧工作中優(yōu)親厚友、挪用扶貧資金、貪污扶貧款、索賄受賄等不良表現(xiàn)，駐村工作隊入駐之后，村組干部在扶貧工作上被迅速邊緣化，扶貧政策更換了政策執(zhí)行人。

駐村工作隊又叫“脫貧攻堅責任組”，小組成員中的縣直機關人員需要暫時與原單位脫離關系，將工作關系轉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作安排。相比以往的駐村工作隊，責任組建立了縣鄉(xiāng)村干部責任連帶機制，扶貧工作中的風險、責任和成果由小組成員共擔，該機制有利于縣鄉(xiāng)村各主體積極性的發(fā)揮，成為縣鄉(xiāng)干部進村、村組干部認真對待國家政策的重要機制。

2017年8月，C縣在扶貧工作上實行了“六崗同責”制度，即縣級干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職干部（鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長）、駐村第一書記、村委支書和幫扶責任人等六類工作人員在扶貧工作中實行同等責任、同等追責，這是對扶貧干部責任連帶機制的完善。草坪村支書說：

鄉(xiāng)村捆綁在一起，有問題，責任小組的人都受牽連。如今村里也不可能搞手腳了，因為責任到人，我也簽了責任狀，出了問題，我也跑不了。我先前開了村兩委會議，村兩委成員誰的工作做不好，出了問題，在我被追責之前，我一定會把他踢出村委。（草坪村村支書，20170809）

2017年5月，駐村工作隊接手扶貧工作后，即進行了貧困戶的清理和識別工作，緩解了資源分配不公引發(fā)的干群關系緊張，減輕了村兩委壓力，實現(xiàn)了國家政策的國家干部執(zhí)行。

3.群眾動員

為實現(xiàn)扶貧工作的公平、公正、公開、透明，2017年5月到7月，駐村工作隊深入農戶調查走訪并結合數(shù)次大走訪的反饋進行貧困戶再識別工作，通過動員群眾和召開群眾大會的形式最終確定了貧困戶名單，實現(xiàn)了社區(qū)公平，獲得群眾支持。

原來的貧困戶名單只是一個參考。駐村工作隊進村之后開始挨家挨戶摸情況，回來之后大家開碰頭會。你包的村，哪戶存在什么問題，哪些較符合貧困戶？大家都要一一討論。（草坪村駐村工作隊隊長耿忠實，20170809）

在掌握村民家庭情況之后，工作隊才召開群眾大會進行評議。草坪村駐村工作隊隊長請每位村民說出投票的理由，他一一做了登記，如此以來，工作隊既遏制了選民隨意投票的行為，又熟悉了申請貧困戶的農戶家庭情況。為了讓群眾更多參與貧困戶評議工作，駐村工作隊向參會人員發(fā)放了暖水瓶、蚊香等小禮品，在家的村民幾乎都參與了貧困戶選舉活動。群眾參與其實不只是現(xiàn)場的投票，更多的是對扶貧政策的理解、對評選結果的認可和對扶貧工作的支持。

麥收時節(jié)，縣鄉(xiāng)干部下來摸底，開會。村組長喊人，在家的農戶一戶去一個人。會場擺一張桌子，工作組長開始喊，“關移民，貧困戶取消，大家同意不？”沒有人吭聲，于是改為投票。實際上貧困戶名單他們工作組早就弄好了，他們也與我們脫貧戶事前做了溝通。決議出來后貼在墻上，你有意見可以當面提，也可以私下去村委提。（草坪村村民關移民，20170811）

71歲的純女戶關移民是此次被清退的貧困戶之一，然而，他對這個結果并沒有意見，關移民說：

工作隊隊長耿忠實，年齡不大，工作很細致，把我的貧困戶取消了，我沒有意見。取消貧困戶之后，他們又核實信息。袁均、李亞確實困難，又重新補充進去，群眾沒什么意見。補上去的兩戶，他們在自然村張榜公布了。

在評選中，多數(shù)村民對“誰應該是貧困戶”有著共識：那些家庭生活實在無法與大家相比的村民自然成為貧困戶。被清退的農戶雖有怨言，但通過比較，很快就接受了現(xiàn)實；而那些人際關系較差、家庭確實貧困的農戶又可以通過反映情況，工作組調查核實后，再次補錄進去。在駐村工作隊摸底調查、動員群眾、設置會議議程的基礎上，貧困戶的社區(qū)評議使得村民進一步理解扶貧資源的性質，較為公正的評議結果使得村莊失衡的勞動光榮、公平公正觀念逐漸恢復正常。

四、運動式扶貧的成效

在常規(guī)治理之積弊影響到全省扶貧政治績效、C縣2017年實現(xiàn)脫貧目標的機會背景下，C縣展開了聲勢浩大的扶貧運動，在扶貧工作中運動式治理取得如下成效：清理了常規(guī)式扶貧中的積弊；明確了扶貧資源的分配規(guī)則；鞏固了群眾基礎。我們先看一組數(shù)字：

如表4所示，2016年全縣6.19萬貧困人口經(jīng)過2017年5—7月重新識別之后，僅剩余3.1萬貧困人口，基本做到了實事求是。課題組所重點調研的左飛鄉(xiāng)，2017年清理不合格貧困戶339戶887人，剩余貧困戶194戶582人，貧困人口清退率高達60.3%（887/1469）；其中草坪村2017年清理不合格貧困戶87戶，剩余27戶；漁村清理不合格貧困戶48戶，剩余貧困戶31戶。C縣南山鄉(xiāng)2016年有貧困戶710戶2621人，該鄉(xiāng)有兩個艾滋病村，故而貧困戶人口畸高，2017年該鄉(xiāng)將所有貧困戶數(shù)據(jù)推倒重來，經(jīng)過重新評選之后，貧困戶為151戶528人，貧困人口清退率高達79.9%。

借助清理假貧困戶的運動契機，C縣民政局趁機清理了大量不合規(guī)的農村低保戶。如表5所示，2016年全縣低保人口5萬人，2017年5月份清理不合格低保戶后剩余2.8萬人。從左飛鄉(xiāng)的幾個村可以看到低保工作積弊之深：漁村，2016年低保人口189人，2017年清理后剩余39人，清退率達83.3%；草坪村2016年低保人口170人，2017年清理后剩余55人，清退率達67.6%；柳圈村2016年低保人201人，2017年清理后剩余50人，清退率達75.1%。

2012年開始，中央和省政府年年進行違規(guī)低保專項整治行動，2016年該省還將清理違規(guī)低保戶作為全省的重點工作，然而由于缺乏合適的制度環(huán)境，全年下來僅清理一些干部家屬低保戶，低保戶數(shù)字總體保持不變。C縣民政局局長坦言：“2007年到2017年，低保戶里沉淀了太多問題，若沒有強大的外界力量和環(huán)境，想一下子清理掉，根本不現(xiàn)實?！闭墙璺鲐氝\動的東風，民政局采取“一刀切”的方式完成了十余年的積弊清理任務。全縣一下子減少了2.2萬低保人口，卻并未引起波動和上訪潮，原因在于全省自上而下一體化運作、規(guī)則明晰，即使去上訪、鬧事也不會得到任何好處，此外，“低保戶評得公平了，村民意見少了，大家也心安理得了”。借此機會，縣民政局強化了低保戶的規(guī)則意識，申請低保者需嚴格按照低保申請程序，如果有病必須提供近兩年的病例，如果有殘疾必須提供殘疾證，而那些殘疾證和人不符的、持假殘疾證人的低保戶則被一律取消。

縣鄉(xiāng)干部告訴調研人員，在現(xiàn)在的環(huán)境下，扶貧工作想不精準都很難。之所以有這種感慨，是因為運動式治理的政治化機制、一刀切工作方法以及集中力量完成中心工作的舉措，使得各級工作人員與其應付不如認真執(zhí)行國家政策，他們在一次次的千人、萬人大走訪中，一遍遍的檢查和問題整改中，一輪輪的政治動員中深刻體會到政治的嚴肅性與不順從運動目標的嚴重后果。

運動式治理清理了常規(guī)治理長期形成的積弊，明確扶貧資源的分配規(guī)則，重申了國家政策和法律的底線。如上所述，國家明確的扶貧政策、低保政策在基層被歪曲執(zhí)行，相關公共資源被挪為他用甚至被精英俘獲，引發(fā)村莊社會失衡，造成國家權威流失，扶貧辦、民政局借扶貧運動東風大力整頓假貧困戶、違規(guī)低保戶，清理掉50%的不合格戶，然而，此舉非但未引發(fā)上訪潮和社會波動，反而獲得多數(shù)群眾的支持和認可，正如基層干部所言“工作越扎實，群眾越?jīng)]有意見；只要公平了，群眾就會擁護你”。在運動式治理中，政府因公平、公正分配資源而獲得群眾支持，切實鞏固了黨執(zhí)政的群眾基礎。

五、結論與討論

運動式扶貧模式使得精準扶貧成為可能，但這一扶貧模式也存在一定的弊端。運動式扶貧模式下，行政空轉及為迎檢而精心應付等景象并不鮮見。

事實上，從2016年6月份開始，C縣就進行了為期兩個月的精準識別工作，那時幾乎已達到2017年7月份的治理成效，然而，由于省扶貧辦要求各縣的貧困人口數(shù)據(jù)不得有大的變化，否則無法向中央交差，這使兩個月緊鑼密鼓的精準識別工作空忙一場，更誘發(fā)了后面的政治合法性危機：在識別不精準的情況下，匆忙為貧困戶上項目，使得扶貧資源分配極不公平，誘發(fā)村莊社會失衡，大批群眾到鄉(xiāng)政府、縣政府上訪，出現(xiàn)扶貧資源的投放越多、政府的合法性流失越嚴重的詭異現(xiàn)象。

扶貧運動中的精心應付現(xiàn)象也頗為常見。貧困村退出需要符合“1+2+9”標準，“1”是貧困發(fā)生率低于2%，“2”是指村莊要有產業(yè)發(fā)展和集體經(jīng)濟收入，“9”是指安全用水、動力電、感化道路、網(wǎng)絡寬帶、廣播電視、村委會辦公室、文化服務中心、標準化衛(wèi)生室、職業(yè)鄉(xiāng)村醫(yī)生等基礎配置達標。為了使貧困村脫貧，地方政府想法設法甚至借貸將水、電、路等基礎設施完成，但產業(yè)發(fā)展和集體經(jīng)濟收入的指標卻難以完成，為此縣政府為貧困村各建一座600平方米的簡易操作間，各村負責招商以獲取承包商品的簡易加工環(huán)節(jié)，據(jù)課題組調研發(fā)現(xiàn)，許多村的操作間停工時間遠遠大于工作時間。還有的村為了“制造”穩(wěn)定的集體經(jīng)濟收入，竟邀請商人到本村承包土地，之后再掛一塊合作社的牌子，商人的莊園成了集體經(jīng)濟產業(yè)示范園。扶貧運動在精心應付中逐漸脫離了實際，扶貧資源被嚴重浪費。

通過理論回顧和對地方扶貧工作的考察，本文從運動式治理的視角回答了精準扶貧何以可能這一重大現(xiàn)實問題，還原了之前被學界簡化的常規(guī)治理模式，指出常規(guī)治理除照章辦事的科層運作外，還有策略主義、半正式治理、關系行政、不出事的邏輯等內涵，以上特征對應的是中國的體制環(huán)境和社會環(huán)境。常規(guī)治理日久積弊較多，影響了治理邊界和政治績效，在恰當?shù)臋C會結構下便會向運動式治理轉化。在C縣扶貧工作中，運動式治理取得了顯著成效，也存在行政空轉、精心應付等缺點。作為常規(guī)治理的重要補充，運動式治理不可能消失，然而其偏離運動目標誘發(fā)多重緊張的弊端及其相應糾偏機制頗值得繼續(xù)深究。

作者簡介：魏程琳，西北農林科技大學陜西省鄉(xiāng)村治理與社會建設協(xié)同創(chuàng)新研究中心講師；趙曉峰，西北農林科技大學人文社會發(fā)展學院副教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:《中國農業(yè)大學學報（社會科學版）》2018年第5期 

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