導(dǎo)讀：中國(guó)新一輪黨政體制改革已推進(jìn)八月有余，有關(guān)改革的探討也持續(xù)展開(kāi)。本文以近20年來(lái)縣委常委會(huì)的變化為研究對(duì)象，認(rèn)為縣委常委會(huì)規(guī)模經(jīng)歷了2006 年地方黨委換屆“減副”、2011 年地方黨委換屆“減?！焙?016 年地方黨委換屆“常委職數(shù)實(shí)際不變，制度規(guī)定有所回升”的變遷過(guò)程。作者意在揭示：縣委常委會(huì)規(guī)模取決于什么因素和原則？ 哪些職務(wù)應(yīng)該由黨委常委擔(dān)任？在政治建構(gòu)與改革的新形勢(shì)下，誰(shuí)能進(jìn)入縣委常委會(huì)？文章原載《理論與改革》，僅代表作者觀點(diǎn)，特此編發(fā)，供諸君思考。全文轉(zhuǎn)發(fā)請(qǐng)注明“文化縱橫”公眾號(hào)。

縣域治理是國(guó)家治理的基石?？h級(jí)黨委常委會(huì)是縣一級(jí)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)的“一線指揮部”。改革開(kāi)放以來(lái)，縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模幾經(jīng)變遷。2004 年10月，十六屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出“完善黨委常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu)……減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”要求，此后2006 年地方黨委換屆、2011 年地方黨委換屆先后經(jīng)歷了“減副”（減少副書(shū)記職數(shù)）和“減?！保p少常委職數(shù)，縮小常委會(huì)規(guī)模）等重大變革，2016 年《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》修訂頒布和2016 年地方黨委換屆則標(biāo)志著明確的整體框架和操作原則正式形成。著眼于此，本文現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就是：為什么縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模會(huì)經(jīng)歷上述變遷？什么因素和原則決定著縣級(jí)黨委常委會(huì)的規(guī)模？ 這個(gè)問(wèn)題就是本文的核心理論關(guān)切。

▍近年來(lái)縣級(jí)黨委常委會(huì)變遷歷程

1.縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模變遷

改革開(kāi)放以來(lái)， 地方黨委常委會(huì)規(guī)模變遷歷程可以分為兩個(gè)大的階段。第一階段是自改革開(kāi)放初期到本世紀(jì)初，關(guān)鍵詞是“增”；第二階段是2004年十六屆四中全會(huì)至2016 年《地方黨委工作條例》修訂頒布和2016 年地方黨委換屆，關(guān)鍵詞是“減”。

第一階段，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理需要，地方黨委常委會(huì)規(guī)模逐步擴(kuò)張， 其中縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模從改革開(kāi)放初的五到七人增長(zhǎng)至本世紀(jì)初的十余人（包括四到六名副書(shū)記），少數(shù)縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模甚至高達(dá)十六、十七人。然而，縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模過(guò)大并不利于加強(qiáng)和改進(jìn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，反而造成了機(jī)構(gòu)臃腫、決策弊端、職責(zé)重疊、不利于黨內(nèi)民主等諸多問(wèn)題。因此，十六屆四中全會(huì)《決定》明確提出“重視縣（市）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。減少地方黨委副書(shū)記職數(shù)， 實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用......修訂地方黨委工作條例”的要求，開(kāi)啟了第二階段變遷歷程。

本文主要關(guān)注第二階段， 這一階段又可以分為三個(gè)小階段：十六屆四中全會(huì)和2006 年地方黨委換屆的“減副”、2011 年地方黨委換屆的“減?！焙?016 年《地方黨委工作條例》修訂頒布和2016年地方黨委換屆的“常委職數(shù)實(shí)際不變，制度規(guī)定有所回升”。與此同時(shí)，從提出修訂目標(biāo)到修訂最終完成，新的《地方黨委工作條例》歷時(shí)近十二年最終出臺(tái)，這也標(biāo)志著第二階段變遷的完成。

（1）十六屆四中全會(huì)和2006 年地方黨委換屆“減副”。十六屆四中全會(huì)明確提出“減少地方黨委副書(shū)記職數(shù)”要求。在2006 年地方黨委換屆中，中央進(jìn)一步明確規(guī)定：除了少數(shù)有特殊情況的民族地區(qū)外，省、市、縣三級(jí)地方黨委配備兩名副書(shū)記，其中一名副書(shū)記擔(dān)任同級(jí)政府首長(zhǎng)，另一名專職副書(shū)記主要負(fù)責(zé)黨建工作。這次換屆不折不扣落實(shí)了上述要求，“一正兩副”格局就此確立并延續(xù)至今。2016 年修訂后的《地方黨委工作條例》將上述要求制度化，明確規(guī)定：“黨的地方委員會(huì)設(shè)書(shū)記1 名、副書(shū)記2 名”。

不過(guò)，這一階段雖然減少了副書(shū)記職數(shù)，但是中央并沒(méi)有提出明確的減少常委職數(shù)要求。實(shí)踐中，縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模只是略有下降。

（2）2011 年地方黨委換屆“減?！?。2010 年10月，中組部下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好市、縣、鄉(xiāng)黨委換屆工作的通知》（中組發(fā)［2010］20 號(hào)）規(guī)定：“鞏固完善領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革成果...... 市級(jí)黨委常委職數(shù)一般為9 至11 名，縣級(jí)黨委常委職數(shù)一般為7 至9 名”，明確提出縮減要求。隨后，縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模在換屆中有較大幅度縮減（全國(guó)平均2 名左右），不過(guò)并沒(méi)有達(dá)到《通知》要求的“7 至9 名”。

例如，《湖南省委關(guān)于認(rèn)真做好市州、縣市區(qū)黨委換屆工作的通知》就規(guī)定：“20 萬(wàn)人口以下的縣市區(qū)設(shè)黨委常委9 名，20 萬(wàn)人口以上的縣市區(qū)設(shè)黨委常委11 名?！倍诤先?22 個(gè)縣（市、區(qū)）中，人口不足20 萬(wàn)的僅有7 個(gè)。最終，湖南換屆產(chǎn)生縣級(jí)黨委常委1330 名， 比上屆減少了256 名，縣級(jí)黨委平均仍配備常委10.9 名。

其它各省情況類似， 例如青海37 個(gè)縣級(jí)黨委換屆產(chǎn)生常委379 名，平均10.1 名；福建84 個(gè)縣級(jí)黨委換屆產(chǎn)生常委887 名，平均10.4 名；北京16 個(gè)區(qū)縣黨委換屆產(chǎn)生常委180 名，平均11.3 名，上海市17個(gè)區(qū)縣黨委換屆產(chǎn)生常委189 名，平均11.1 名。少數(shù)縣級(jí)黨委在換屆過(guò)后仍然保持著13、14 名乃至更多數(shù)量的常委職數(shù)。

（3）《地方黨委工作條例》修訂頒布和2016 年地方黨委換屆“常委職數(shù)實(shí)際不變，制度規(guī)定有所回升”。2016 年1 月，修訂后的《地方黨委工作條例》頒布，第二章第八條明確規(guī)定：“常委會(huì)委員名額，省級(jí)為11 至13 人，市、縣兩級(jí)為9 至11 人?！?/p>

在上述文件指導(dǎo)下， 全國(guó)地方黨委換屆工作在2016 年底前完成。從實(shí)際情況看，換屆后各省縣級(jí)黨委常委會(huì)平均職數(shù)普遍在10.5 名以上，11 名常委的規(guī)模最為常見(jiàn)。例如，上海14 個(gè)區(qū)縣換屆產(chǎn)生常委142 名，北京16 個(gè)區(qū)縣換屆產(chǎn)生常委160 名（由于軍隊(duì)體制改革，2016 年換屆時(shí)暫未列入武裝部長(zhǎng)，后來(lái)才逐漸補(bǔ)全，故實(shí)際常委數(shù)量應(yīng)該再加1 名）。與2011 年換屆相比，在2016 年換屆中，縣級(jí)黨委常委會(huì)實(shí)際職數(shù)變化不大，中央要求則從“7 至9 名”上升至“9 至11 名”，并寫(xiě)入《地方黨委工作條例》，成為正式黨內(nèi)法規(guī)。

2.哪些職務(wù)需要常委擔(dān)任？

在提出“減副”同時(shí)，十六屆四中全會(huì)提出了實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制要求：除專職副書(shū)記外，其他所有常委都必須擔(dān)任相應(yīng)黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。那么，常委應(yīng)當(dāng)擔(dān)任哪些職務(wù)？本部分暫不涉及近年來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)變動(dòng)的職務(wù)（即該職務(wù)一直由常委擔(dān)任）， 先簡(jiǎn)要闡述近年來(lái)發(fā)生過(guò)變動(dòng)的職務(wù)，包括四個(gè)崗位。

（1）統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)從“入?！钡健皳?dān)任或者兼任”。

2001 年，中央提出“加強(qiáng)地方統(tǒng)戰(zhàn)工作，條件合適的情況下，統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)由本級(jí)黨委常委擔(dān)任”要求。隨后，在非少數(shù)民族聚居區(qū)，省級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)在絕大多數(shù)省份成為同級(jí)黨委常委會(huì)的當(dāng)然成員，市縣黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)也成為同級(jí)黨委常委會(huì)的熱門人選。統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)入常比率在2011 年地方黨委換屆中達(dá)到高點(diǎn)，多省明確要求市、縣黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)應(yīng)由常委擔(dān)任，例如湖南省委《關(guān)于加強(qiáng)黨同黨外人士合作共事的意見(jiàn)》要求所有市、州、縣、區(qū)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)都要由黨委常委擔(dān)任。

不過(guò)，2015 年9 月《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一黨的建設(shè)戰(zhàn)線工作條例（試行）》頒布，相關(guān)要求卻有新的變化：“省級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)一般由同級(jí)黨委常委擔(dān)任，市、縣兩級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)由同級(jí)黨委常委擔(dān)任或者兼任?！薄凹嫒巍敝更h委常委首先擔(dān)任另一個(gè)職務(wù)（例如組織部長(zhǎng)）再兼任統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)，實(shí)際上降低了統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)“入?！币蟆１敬螕Q屆后，省級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)普遍由同級(jí)黨委常委擔(dān)任，但縣級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)由同級(jí)黨委常委擔(dān)任比率大幅下降，以同級(jí)黨委常委兼任或政協(xié)副主席兼任為主。

（2）從擴(kuò)大黨政交叉任職到交叉任職有所削減。

十六屆四中全會(huì)《決定》提出“適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職”要求。此前，地方政府一般只有政府首長(zhǎng)和常務(wù)副職兩人由同級(jí)黨委副書(shū)記和常委擔(dān)任。根據(jù)十六屆四中全會(huì)精神，2006 年地方黨委換屆作出“除政府常務(wù)副職外，還應(yīng)至少有一名政府副職由本級(jí)黨委常委擔(dān)任” 的具體制度安排。2010 年《換屆通知》再次強(qiáng)調(diào)了“落實(shí)黨政交叉任職”要求。在這兩次換屆中，全國(guó)各地縣級(jí)政府普遍有政府首長(zhǎng)、常務(wù)副職和一名副職3 人進(jìn)入同級(jí)黨委常委會(huì)。但是，2015 年《換屆通知》并未繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“黨政交叉任職”要求。在2016 年地方黨委換屆中， 普遍只有政府首長(zhǎng)和常務(wù)副職2 人進(jìn)入同級(jí)黨委常委會(huì)。

（3）工會(huì)主席從“入?！钡健安蝗氤；蚣嫒巍薄?/p>

根據(jù)中央“加強(qiáng)工會(huì)工作”的要求，全國(guó)各地自2005年開(kāi)始逐步推進(jìn)工會(huì)主席“入常”。例如，在2011年地方黨委換屆中，四川省181 個(gè)縣（市、區(qū)）工會(huì)主席全部由同級(jí)黨委常委擔(dān)任，湖北省也有超過(guò)三分之二的縣（市、區(qū)）由同級(jí)黨委常委擔(dān)任工會(huì)主席。不過(guò)，在2016 年地方黨委換屆中，又發(fā)生了新變化。目前，有14 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市由專職副書(shū)記或其他常委兼任工會(huì)主席職務(wù)， 縣級(jí)工會(huì)主席普遍不再由縣級(jí)黨委常委擔(dān)任， 而是改為同級(jí)人大常委會(huì)副主任或政協(xié)副主席兼任。

（4）公安局長(zhǎng)從“入?！钡健安蝗氤！?。

2003 年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》規(guī)定：“有條件的地方逐步實(shí)行由同級(jí)黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)”。此后，各地公安局長(zhǎng)紛紛“入?！薄?010 年，全國(guó)有15 個(gè)省級(jí)公安廳（局長(zhǎng)） 由省委常委擔(dān)任，2011 年地方黨委換屆后下降為11 個(gè)。縣級(jí)安排大致類似，一般分兩種情況：其一，一人同時(shí)擔(dān)任縣級(jí)黨委常委、政府副職和公安局長(zhǎng)三個(gè)職務(wù)；其二，一人同時(shí)擔(dān)任政府副職、公安局長(zhǎng)兩個(gè)職務(wù)。

不過(guò)，在2016 年地方黨委換屆中，前一種情況基本消失。除西藏、新疆等穩(wěn)定任務(wù)重的少數(shù)地區(qū)外， 全國(guó)很難再見(jiàn)到縣級(jí)黨委常委擔(dān)任公安局長(zhǎng)的情況。即使在省一級(jí)，目前北京市公安局長(zhǎng)由公安部主持日常工作的副部長(zhǎng)（正部長(zhǎng)級(jí)）王小洪兼任，但他一直沒(méi)有進(jìn)入北京市委常委會(huì)。

3.幾個(gè)直接問(wèn)題

為什么要調(diào)整縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模？ 如何理解這幾次換屆中對(duì)縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模的不同要求？為什么有的職務(wù)“入常”了？有的職務(wù)先是“入常”，后來(lái)又“不入常”了？總的來(lái)說(shuō)，上述問(wèn)題都統(tǒng)一于本文的理論問(wèn)題“什么因素和原則決定著縣級(jí)黨委常委會(huì)的規(guī)模？ ”接下來(lái)，我們具體予以回答。

▍縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模多大為宜

1.兩個(gè)基本原則

2011 年地方黨委換屆做到了“減?！保⑽赐耆_(dá)到“縣級(jí)黨委常委職數(shù)一般為7 至9 名”的要求?，F(xiàn)有文獻(xiàn)普遍關(guān)注到了這個(gè)現(xiàn)象，其普遍推論是：“削減常委職數(shù)”損害了許多干部的利益（職級(jí)、權(quán)力），加之受“能上不能下”的官場(chǎng)文化的影響，因而遭遇很大阻力，導(dǎo)致并未完全落實(shí)。這個(gè)推論看起來(lái)有道理，但經(jīng)不起推敲?！皽p副”就是明顯反例：在2006 年地方黨委換屆中，除了西藏、新疆、內(nèi)蒙古三個(gè)自治區(qū)外，全國(guó)所有省、市、縣三級(jí)黨委都落實(shí)了“一正兩副”規(guī)定。許多副書(shū)記“就地轉(zhuǎn)任常委”，他們的級(jí)別下降了（雖然職級(jí)沒(méi)有變化，但副書(shū)記地位顯然比常委高），職權(quán)范圍大大縮?。◤姆止軒醉?xiàng)工作變成負(fù)責(zé)某個(gè)部門工作）。因而，同樣存在“損害干部利益”情況和“能上不能下”官場(chǎng)文化影響，為什么“減副”就能全面落實(shí)，而“減?！本陀行┱劭?？

顯然， 官場(chǎng)文化和個(gè)人利益解釋不了上述差異。事實(shí)上，更大的制度環(huán)境和地方治理需要才是決定因素。具體來(lái)說(shuō)，兩個(gè)基本原則制約著十六屆四中全會(huì)以來(lái)縣級(jí)黨委常委會(huì)的規(guī)模變遷。

（1）總規(guī)模盡量縮減。黨委常委會(huì)是中國(guó)地方治理的決策中心，規(guī)模過(guò)大會(huì)降低決策效率、影響治理績(jī)效，同時(shí)還會(huì)造成機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊、資源浪費(fèi)等眾多問(wèn)題。因此， 在滿足治理需要前提下，最小的規(guī)模就是最好的規(guī)模。

（2）常委分工負(fù)責(zé)制。但是，過(guò)小的常委會(huì)未必符合地方治理需要，主要制約有二：一是民主集中制的集體領(lǐng)導(dǎo)， 不過(guò)這個(gè)原則目前還不會(huì)顯現(xiàn)實(shí)際影響；二是常委分工負(fù)責(zé)制。在“減副”同時(shí)，十六屆四中全會(huì)《決定》提出了“實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)”要求作為配套舉措。此前，縣級(jí)黨委常委會(huì)是兩級(jí)結(jié)構(gòu)，常委同時(shí)擔(dān)任某個(gè)黨政職務(wù)，副書(shū)記一般不擔(dān)任其他職務(wù)， 而是與書(shū)記一同構(gòu)成在很多時(shí)候取代常委會(huì)作為決策中心的書(shū)記辦公會(huì)，同時(shí)分管一些領(lǐng)域（涵蓋數(shù)個(gè)常委或政府副職職權(quán)范圍）。在這種結(jié)構(gòu)下，副書(shū)記主要是決策者，不太負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，常委主要是執(zhí)行者，實(shí)際決策權(quán)較少。十六屆四中全會(huì)的改革舉措減少了副書(shū)記職數(shù)，取消了書(shū)記辦公會(huì)，扁平化縣委常委會(huì)，將過(guò)去一定程度上在副書(shū)記和常委間分割的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)統(tǒng)合起來(lái)。常委分工負(fù)責(zé)制要求常委都必須擔(dān)任其他黨政職務(wù)， 常委即在整體層面是決策者，又是某個(gè)具體部門的執(zhí)行者。這樣一來(lái)，哪些職務(wù)需要常委擔(dān)任？ 一共有多少職務(wù)需要常委擔(dān)任？ 這兩個(gè)問(wèn)題就成了制約縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模縮減的關(guān)鍵因素。

2.實(shí)踐中的張力

上述兩個(gè)原則在現(xiàn)實(shí)中可能發(fā)生沖突。具體來(lái)說(shuō)，目前需要常委擔(dān)任的職務(wù)可以分為三類：

第一類是必須由常委擔(dān)任的職務(wù)。除“一正兩副”3 位書(shū)記是當(dāng)然常委外，根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定和長(zhǎng)期實(shí)踐形成的慣例，紀(jì)委書(shū)記、政法委書(shū)記、組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、政府常務(wù)副職、武裝部長(zhǎng)等6個(gè)職務(wù)也都必須由常委擔(dān)任。兩者相加就是9 名。另外，黨委辦公室主任在2011 年換屆前普遍也是由常委擔(dān)任的職務(wù)，2011 年后兩次換屆逐步退出常委會(huì)。

第二類是制度規(guī)定“條件合適的情況下，由常委擔(dān)任”的職務(wù)。這包括統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、一名政府副職、工會(huì)主席、公安局長(zhǎng)等4 個(gè)職務(wù)。不過(guò)，第一類和第二類不同之處在于：其一，第二類的制度規(guī)定處于探索中，所以存在變化，變化情況參見(jiàn)第二部分第2 點(diǎn)。其二，一般情況下，上述4 個(gè)職務(wù)不可能同時(shí)入常，所以不同省份會(huì)有側(cè)重不同的規(guī)定（有的側(cè)重統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、有的側(cè)重公安局長(zhǎng)、有的側(cè)重工會(huì)主席），不同縣級(jí)黨委也會(huì)根據(jù)自身“條件合適的情況”做出不同選擇。

一般來(lái)說(shuō)，常委會(huì)規(guī)模小于5 人甚至3 人，才會(huì)影響集體領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)在常委會(huì)普遍還在10 人以上，因而本文還不需要考慮這個(gè)因素。

第三類是根據(jù)地方實(shí)際情況需要常委擔(dān)任的職務(wù)。這包括縣域轄區(qū)內(nèi)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委書(shū)記或管委會(huì)主任、主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記或街道黨工委書(shū)記以及某些持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、影響大的重點(diǎn)事項(xiàng)（大型工程、脫貧攻堅(jiān)等）負(fù)責(zé)人等職務(wù)。

綜上，僅第一類職務(wù)就需要9 名常委，第二類和第三類職務(wù)一般也需要2~4 名常委。那么，在這種情況下，如何縮減常委會(huì)規(guī)模呢？ 2011 年換屆和2016 年換屆開(kāi)展了多項(xiàng)探索，逐步形成了一套有效機(jī)制。

3.2011 年換屆和2016 年換屆的兩次探索

2011 年地方黨委換屆主要采取了“一人任多職”模式來(lái)緩解“總規(guī)模盡量縮減”和常委分工負(fù)責(zé)制間的張力。為了既“削減常委職數(shù)”，又保證“某個(gè)職務(wù)由常委擔(dān)任”，許多縣級(jí)黨委采取了“一名常委擔(dān)任多個(gè)職務(wù)”的做法，“縣委常委、宣傳部長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)”，“縣委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、組織部長(zhǎng)”、“縣委常委、紀(jì)委書(shū)記、政法委書(shū)記”等都成為縣級(jí)黨委常委常見(jiàn)的頭銜， 少數(shù)地區(qū)還有一名常委擔(dān)任三職的情況。

從地方治理實(shí)踐看，“一人任多職” 模式適合某些領(lǐng)域， 但在另一些崗位的效果卻不太盡如人意。從組織學(xué)角度看，因?yàn)槁男胁煌毮?，所以設(shè)置不同機(jī)構(gòu)，讓不同的人承擔(dān)不同的工作。一名常委可以兼任多項(xiàng)職務(wù)， 但不同職務(wù)的職能差異卻不會(huì)消失?！耙蝗巳味嗦殹?可能引發(fā)兩個(gè)問(wèn)題：

第一， 一名常委同時(shí)要負(fù)責(zé)多塊差異較大并且任務(wù)繁重的工作， 這不僅對(duì)他的能力精力提出了過(guò)高的要求，更容易造成工作質(zhì)量的下降，整體上不利于縣級(jí)黨委職能發(fā)揮。

第二，一名常委擔(dān)任多項(xiàng)職務(wù)容易造成其中某項(xiàng)職務(wù)職能虛化。以“縣委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、組織部長(zhǎng)”這一任職模式為例，從實(shí)際來(lái)看，由于組織部工作相對(duì)更重要，任職常委往往更重視組織部長(zhǎng)的職務(wù)， 容易輕視統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)職務(wù)，日常辦公都在組織部，統(tǒng)戰(zhàn)部日常工作由副部長(zhǎng)主持。如此一來(lái)，不但未實(shí)現(xiàn)通過(guò)“常委擔(dān)任”促進(jìn)統(tǒng)戰(zhàn)工作的期望，反而還可能弱化統(tǒng)戰(zhàn)部地位，使統(tǒng)戰(zhàn)工作從屬于組織工作。

相比之下，2016 年換屆和修訂的《地方黨委工作條例》的做法更為成熟，既鞏固了“總體縮減”成果，也為縣級(jí)黨委工作和自身建設(shè)留足了余地。

具體來(lái)說(shuō)，第一，從治理實(shí)際需要和常委分工負(fù)責(zé)制要求出發(fā)，核定縣級(jí)黨委常委職數(shù)，在《地方黨委工作條例》中以立法形式將“7 至9 名”規(guī)定調(diào)整為“9 至11 名”。第二，基于過(guò)往實(shí)踐，在黨的十八大以來(lái)理順黨政關(guān)系和地方治理職能基礎(chǔ)上，調(diào)整了對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、一名政府副職、黨委辦主任、工會(huì)主席、公安局長(zhǎng)等職務(wù)“入?！币蟆?/p>

▍誰(shuí)進(jìn)入縣級(jí)黨委常委會(huì)

1.基本原則

哪些職務(wù)應(yīng)由縣級(jí)黨委常委擔(dān)任？ 現(xiàn)有文獻(xiàn)在回答這個(gè)問(wèn)題時(shí)不是“做算術(shù)題”就是刻舟求劍地談歷史（改革開(kāi)放之初甚至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代這個(gè)職務(wù)并不由常委擔(dān)任， 所以現(xiàn)在也不應(yīng)該由常委擔(dān)任），缺乏邏輯思考和理論深度。地方黨委工作條例》第二章第八條規(guī)定：“常委會(huì)委員配備，由上級(jí)黨委根據(jù)工作需要， 按照有利于貫徹執(zhí)行民主集中制、提高議事決策水平的原則決定?！币虼?，我們需要從縣域治理需要和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制角度回答上述問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，“誰(shuí)入?！比Q于一主一輔兩個(gè)原則。

第一，主要原則：某一職務(wù)是否承擔(dān)全局性職能。縣級(jí)黨委常委會(huì)是縣域治理的決策中心，黨委常委是實(shí)際決策者。因而，“什么職務(wù)由常委擔(dān)任”首先取決于某一職務(wù)及其部門負(fù)責(zé)的工作是否具有全局意義。例如，《地方黨委工作條例》第一章第五條用列舉方式規(guī)定了地方黨委的七項(xiàng)職責(zé)，其中三項(xiàng)分別對(duì)應(yīng)宣傳、組織和政法工作， 宣傳部長(zhǎng)、組織部長(zhǎng)、政法委書(shū)記自然應(yīng)由常委擔(dān)任。紀(jì)委書(shū)記和武裝部長(zhǎng)更不必說(shuō)。不過(guò)，還有一些職務(wù)是否承擔(dān)全局性職能會(huì)因?yàn)橹卫硇枰偷胤近h委領(lǐng)導(dǎo)體制變化而變化，第2 點(diǎn)會(huì)有專門討論。

第二， 補(bǔ)充性原則： 某項(xiàng)工作在某地非常重要，所以需要高配常委擔(dān)任以視重視。例如，縣域轄區(qū)內(nèi)的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委書(shū)記/管委會(huì)主任、主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記/街道黨工委書(shū)記以及脫貧攻堅(jiān)等階段性重點(diǎn)工作。

接下來(lái)，本文從這兩個(gè)原則出發(fā)，基于《地方黨委工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，闡釋近年來(lái)在“誰(shuí)入?！眴?wèn)題上調(diào)整變化的治理邏輯。

2.縣級(jí)黨委常委應(yīng)該擔(dān)任什么職務(wù)

本文聚焦討論近年來(lái)有變化的職務(wù)（這些具體職務(wù)變化也是在近幾次換屆中縣級(jí)黨委常委會(huì)規(guī)模變遷的主要制約因素），分析其變遷原因。

（1）統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)

統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)是否“入?！笔墙陙?lái)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制變遷的重要議題。歷經(jīng)十余年探索，在2015 年《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中形成了兩種不同的制度安排：“省級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)一般由同級(jí)黨委常委擔(dān)任，市、縣兩級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)由同級(jí)黨委常委擔(dān)任或者兼任?！蹦敲?，為什么會(huì)形成兩種不同的制度安排？ 為什么縣級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)可以“不入?！保?/p>

這是由統(tǒng)戰(zhàn)工作性質(zhì)和內(nèi)容決定的。與紀(jì)檢、組織、宣傳、政法等工作（其內(nèi)容和權(quán)限在省、市、縣三級(jí)相差不大）不同，統(tǒng)戰(zhàn)工作內(nèi)容和權(quán)限在不同層級(jí)存在較大差異。具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》第四條規(guī)定，統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象包括：民主黨派成員、無(wú)黨派人士、黨外知識(shí)分子、少數(shù)民族人士、宗教界人士、非公有制經(jīng)濟(jì)人士、新的社會(huì)階層人士、出國(guó)和歸國(guó)留學(xué)人員、香港同胞、澳門同胞、臺(tái)灣同胞及其在大陸的親屬、華僑、歸僑及僑眷、其他需要聯(lián)系和團(tuán)結(jié)的人員等十二類。由于幅員、人口和經(jīng)濟(jì)等方面的體量足夠大， 各省肯定都有規(guī)模較大的上述工作對(duì)象， 做好他們的工作對(duì)全省穩(wěn)定與發(fā)展也很重要，因此需要常委擔(dān)任統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)。

縣級(jí)情況則與之不同：第一，根據(jù)“三為主”原則，民主黨派一般不在縣以下發(fā)展組織和開(kāi)展活動(dòng)。第二，除少數(shù)地區(qū)外，大多數(shù)縣級(jí)黨委面臨的民族、宗教、黨外干部、港澳臺(tái)僑、非公經(jīng)濟(jì)人士等事務(wù)也較少，并且如何開(kāi)展工作主要也是由上級(jí)黨委統(tǒng)籌安排，縣級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。因此，《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》做出了不同安排，而不是要求三級(jí)地方黨委“上下一般粗”。

（2）一名政府副職

這是近年來(lái)變動(dòng)最大的職務(wù)，從2001 年換屆的“不入常”到2006 年和2011年換屆的“入?！庇值?016 年換屆的“不入?！薄槭裁础安蝗氤！庇种匦鲁蔀槭走x方案？原因在于，在我國(guó)地方治理框架中，黨委和政府分別擁有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。在這種結(jié)構(gòu)下，政府副職的主要任務(wù)是執(zhí)行，因而除常務(wù)副職外的其他副職進(jìn)入同級(jí)黨委常委會(huì)并不必要。并且，與黨委實(shí)行“集體領(lǐng)導(dǎo)”不同，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四章第六十二條規(guī)定“地方政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，過(guò)多副職進(jìn)入同級(jí)黨委常委會(huì)反倒可能影響政府首長(zhǎng)充分行使職權(quán)，導(dǎo)致“議而不決”等問(wèn)題。

（3）工會(huì)主席

近年來(lái)，工會(huì)主席也經(jīng)歷從“入?！钡健安蝗氤；蚣嫒巍钡淖冞w。由于各種因素的影響， 特別是1990 年代國(guó)企改革中數(shù)千萬(wàn)職工下崗， 工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)地位遭受了一定沖擊。2002年，黨的十六大報(bào)告重申工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)保護(hù)廣大工人權(quán)益?！肮?huì)主席入?！闭沁@一大背景下的配套措施。但是，工會(huì)主席在2016 年換屆中不再“入?！保⒉灰馕吨恢匾暪と斯ぷ髁?，而是因?yàn)槭舜笠詠?lái)國(guó)企黨建、非公黨建的蓬勃發(fā)展。

具體來(lái)說(shuō)，工人工作并不只是工會(huì)在做，企業(yè)基層黨組織才是工人工作最主要的載體，工會(huì)則在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展活動(dòng)，換言之，工會(huì)工作就是基層黨建工作的一部分。在縣級(jí)黨委常委會(huì)中，書(shū)記是黨建第一責(zé)任人，專職副書(shū)記和組織部長(zhǎng)直接負(fù)責(zé)基層黨建工作， 因而不再需要工會(huì)主席“入?！薄?/p>

（4）公安局長(zhǎng)

公安局長(zhǎng)不宜“入?！?，因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)中已經(jīng)有政法委書(shū)記了。在這種情況下，公安局長(zhǎng)入常會(huì)造成兩個(gè)問(wèn)題：第一，公安局長(zhǎng)和政法委書(shū)記同由常委擔(dān)任，擁有同等決策權(quán)，不利于政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)公檢法工作。第二，公安局長(zhǎng)“入常”意味著具有比檢察長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)更高的政治地位和實(shí)際權(quán)力， 可能破壞公檢法三方的相互制衡機(jī)制，不利于全面依法治國(guó)。因此，公安局長(zhǎng)在2011年和2016 年兩次換屆中逐步退出常委會(huì)， 改由政府副職擔(dān)任。這一做法即能體現(xiàn)公安工作重要性，又不會(huì)破壞政法體系內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制和制衡機(jī)制。

（5）縣委辦主任

沒(méi)有任何黨內(nèi)法規(guī)或中央文件要求縣委辦主任需由常委擔(dān)任， 但過(guò)去縣委辦主任卻一直牢牢占據(jù)常委席位。唯一依據(jù)是，省市兩級(jí)黨委秘書(shū)長(zhǎng)一般由同級(jí)常委擔(dān)任， 縣級(jí)黨委不設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)， 所以過(guò)去往往由縣委辦主任承襲常委席位。然而，縣級(jí)黨委與省市黨委面臨的治理實(shí)際是不同的，縣委辦主任與省市黨委秘書(shū)長(zhǎng)（省市黨委還另設(shè)有黨委辦主任）職能也是不同的。

具體來(lái)說(shuō)，第一，省市行政區(qū)域幅員和人口均遠(yuǎn)大于縣級(jí)行政區(qū)域， 省市黨委下轄機(jī)構(gòu)數(shù)量顯著多于縣級(jí)黨委。第二，省市黨委（特別是省級(jí)黨委）還要管理為數(shù)眾多的國(guó)有企事業(yè)單位、高校科研機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)?？偠灾∈悬h委需要處理的事務(wù)要遠(yuǎn)比縣級(jí)黨委多。所以，省市黨委設(shè)置秘書(shū)長(zhǎng)一職協(xié)助書(shū)記統(tǒng)籌處理上述事務(wù)，需要賦予秘書(shū)長(zhǎng)參與決策權(quán)力。但縣級(jí)黨委并不存在上述情況，所以不設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)。無(wú)論省、市、縣，黨委辦主任的職能都是做好同級(jí)黨委的“管家”，而決策并不需要“管家”參與。

有鑒于此，在2011 年換屆中，一些地區(qū)采取了縣委辦主任“不入?！钡淖龇?；到2016 年換屆，縣委辦主任全面退出常委會(huì)。

第（1）和第（5）項(xiàng)在不同層級(jí)的差異就是《地方黨委工作條例》中規(guī)定的縣級(jí)黨委常委職數(shù)比省級(jí)黨委常委職數(shù)少2 名的主要原因。

（6）轄區(qū)內(nèi)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委書(shū)記/管委會(huì)主任和重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記/街道黨工委書(shū)記

下轄重要行政區(qū)域首長(zhǎng)“入常” 也是地方黨委的常見(jiàn)做法，但省和市、縣兩級(jí)的情況有所不同。

具體來(lái)說(shuō)，市委書(shū)記由省級(jí)黨委常委擔(dān)任的情況有三種：第一，省會(huì)城市書(shū)記；第二，非省會(huì)的副省級(jí)城市，例如深圳、青島、廈門等；第三，經(jīng)濟(jì)比重特別大的地級(jí)市，例如蘇州。

然而，縣域情況與之不同：第一，近年來(lái)城市化進(jìn)展迅速， 多數(shù)縣城轄區(qū)被劃分為數(shù)個(gè)街道辦事處，即使還是單獨(dú)建制的城關(guān)鎮(zhèn)，其重要性和經(jīng)濟(jì)比重也未必大到需要常委擔(dān)任鎮(zhèn)黨委書(shū)記。第二，在我國(guó)行政區(qū)劃中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的職能權(quán)限遠(yuǎn)小于省、市、縣，更多事務(wù)在縣級(jí)黨委政府統(tǒng)一管理下。簡(jiǎn)而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記/街道黨工委書(shū)記一般不具有全局性職能。因此，2011 年換屆以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記/街道黨工委書(shū)記普遍退出了常委會(huì)。

相比之下，轄區(qū)內(nèi)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委書(shū)記/管委會(huì)主任則很有必要“入?！?。因?yàn)椋谝?，根?jù)規(guī)定，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)行政級(jí)別是正處級(jí)，與縣級(jí)黨委政府平級(jí)。第二，在現(xiàn)行地方發(fā)展模式中，普遍是舉全縣之力建設(shè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)， 希望以此帶動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)的GDP 和工業(yè)增加值往往超過(guò)全縣總額一半。顯然，這是具有全局性職能并且非常重要的工作，其一把手“入?！崩硭鶓?yīng)當(dāng)。不過(guò)，其“入常”方式比較多樣，政府首長(zhǎng)、政府常務(wù)副職兼任的情況較多，這也符合上述崗位的職能定位。

作者單位：中央黨校黨建部

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《理論與改革》2018年第6期 

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