摘要：土地適度規(guī)模經(jīng)營重新建構(gòu)了鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)民特性、權(quán)威結(jié)構(gòu)等治理生態(tài), 將現(xiàn)代性進(jìn)一步滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的細(xì)胞里, 同時(shí)也使鄉(xiāng)村治理問題進(jìn)一步顯露。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于農(nóng)民的組織化水平, 組織化的農(nóng)民是土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ), 因此筆者在土地與治理相關(guān)性的基礎(chǔ)上, 分析土地適度規(guī)模經(jīng)營對鄉(xiāng)村治理生態(tài)的影響, 并試圖在創(chuàng)新治理生態(tài)中尋求農(nóng)民組織化的可能性, 以此來探究鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型問題。

一、問題的提出

土地作為農(nóng)村的基本生產(chǎn)要素, 它的每一次改革和變遷都對農(nóng)村的階層分化、經(jīng)濟(jì)利益、治理生態(tài)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響, 并由此形成了不同的鄉(xiāng)村治理模式。從傳統(tǒng)中國土地私有制下的士紳自治到建國初期土地集體化下的人民公社體制, 再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的村民自治, 土地與鄉(xiāng)村治理之間存在著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。改革開放后隨著鄉(xiāng)村人口流動(dòng)和土地流轉(zhuǎn)的加快, 打破土地小塊經(jīng)營格局, 在家庭聯(lián)產(chǎn)承包的基礎(chǔ)上推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營已成為我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的必由之路。自1987年中共中央在5號文件中首次提出“有計(jì)劃地興辦具有適度規(guī)模的家庭農(nóng)場或合作農(nóng)場, 也可以組織其他形式的專業(yè)承包, 以便探索土地集約經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)”, 土地適度規(guī)模經(jīng)營便開始進(jìn)入理論視野與實(shí)踐領(lǐng)域。黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)在土地的經(jīng)營上要“發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營”, 并于2014年印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》、2016年印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》, 同時(shí)在資金上給予支持, 2017年中央財(cái)政安排資金230億元, 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。在國家的引導(dǎo)和支持下, 土地適度規(guī)模經(jīng)營得以穩(wěn)步推進(jìn)。

土地經(jīng)營格局的變化對鄉(xiāng)村治理來說具有雙重意味:一重意味著原有的植根于小塊經(jīng)營的治理基礎(chǔ)、治理方式、組織體系將會(huì)遇到新的適應(yīng)性問題, 鄉(xiāng)村治理生態(tài)將發(fā)生緩慢且持續(xù)的變化, 治理中的新舊問題交織, 矛盾愈加凸顯;另一重則意味著鄉(xiāng)村治理將迎來一個(gè)突破治理瓶頸的契機(jī), 利用這個(gè)契機(jī)可以重新整合治理資源, 創(chuàng)新治理體系, 擺脫治理困境。在挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn), 思考如何使鄉(xiāng)村治理模式與土地適度規(guī)模經(jīng)營有效對接便尤為必要。

學(xué)者們對土地與政治、土地與治理曾有過大量論述, 在土地與政治的相關(guān)性上, 一些學(xué)者基于對傳統(tǒng)中國的研究否認(rèn)了土地與政治的相關(guān)性, 認(rèn)為土地并不是村莊權(quán)力分配、權(quán)威身份獲得的依據(jù), 二者并不存在必然的因果關(guān)系[]。但更多的學(xué)者贊同土地與政治之間具有某種互動(dòng)關(guān)系, 黃宗智通過研究華北農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷, 提出土地?cái)?shù)量的持續(xù)流動(dòng)是掌握村莊政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[]。鄧大才從直接和間接兩個(gè)層面分析了小塊土地對鄉(xiāng)村治理的影響, 認(rèn)為小塊土地不僅塑造了小農(nóng)的“五種性格”, 還通過利益機(jī)制、偏好機(jī)制、權(quán)威機(jī)制實(shí)現(xiàn)其政治效應(yīng)[]。在土地流轉(zhuǎn)對鄉(xiāng)村治理的影響上, 相關(guān)研究主要集中在三個(gè)方面:一是土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的鄉(xiāng)村社會(huì)變化研究;二是土地流轉(zhuǎn)引起的階層分化研究;三是土地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型研究?？傮w來看, 學(xué)界對土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村治理從宏觀與微觀上進(jìn)行了大量研究, 但對土地流轉(zhuǎn)后可能形成的適度規(guī)模經(jīng)營格局及其與鄉(xiāng)村治理的互動(dòng)關(guān)聯(lián)尚未進(jìn)行過系統(tǒng)分析。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于農(nóng)民的組織化水平, 組織化的農(nóng)民是連接土地規(guī)模經(jīng)營與鄉(xiāng)村治理的重要結(jié)點(diǎn), 是土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ), 因此本文在土地與治理相關(guān)性的基礎(chǔ)上, 分析土地適度規(guī)模經(jīng)營對鄉(xiāng)村治理生態(tài)的影響, 并試圖在新治理生態(tài)中尋求農(nóng)民組織化的可能性, 以此來探究鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型問題。

二、土地適度規(guī)模經(jīng)營對鄉(xiāng)村治理生態(tài)的影響

費(fèi)孝通先生用“鄉(xiāng)土性”一詞來概括傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的特性, 一方面說明土地的重要性, 既是農(nóng)民的生活來源, 也是情感依托。另一方面也內(nèi)含著鄉(xiāng)村社會(huì)因土地而衍生出的一系列具有高度同質(zhì)性的行為習(xí)慣、倫理規(guī)范、心理認(rèn)知、交往規(guī)則, 這些構(gòu)成了異于其他社會(huì)群體的“地方性知識”, 并由此形成鄉(xiāng)村社會(huì)特有的治理權(quán)威和治理方式。鄉(xiāng)村社會(huì)雖在現(xiàn)代化進(jìn)程中持續(xù)變遷, 但土地的價(jià)值及其對鄉(xiāng)村社會(huì)的隱性影響力和型塑力卻一直延續(xù)至今。從細(xì)碎化向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變, 某種程度上講, 土地經(jīng)營格局的變化是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展需求與現(xiàn)代國家建設(shè)相互磨合的產(chǎn)物, 最終在國家建設(shè)的邏輯演繹下得以確立和推行。長期細(xì)碎化的土地經(jīng)營以地緣和血緣限定了村莊范圍, 塑造了農(nóng)民的小農(nóng)性格、長老權(quán)威和禮治秩序。當(dāng)這種經(jīng)營格局被打破, 原有的鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)也將隨之慢慢瓦解, 鄉(xiāng)村治理生態(tài)正在發(fā)生深刻變遷。

(一) 社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)功能化:私與利交織的新“差序格局”

社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是個(gè)體在與社會(huì)其他成員互動(dòng)過程中形成的一種具有相對穩(wěn)定性、并將彼此聯(lián)結(jié)起來的關(guān)系體系, 每個(gè)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都有自己復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu), 依據(jù)重要程度可分為核心層、中層和外層, 個(gè)體與不同層次社會(huì)成員間結(jié)成的具體關(guān)系會(huì)對個(gè)體行為產(chǎn)生影響和限制作用。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是按照血緣和地緣原則, 以“己”為中心向外擴(kuò)展的“差序格局”, 在這個(gè)格局中個(gè)體以自我為中心, 即以“私”為中心, 形成了對親疏遠(yuǎn)近、上下尊卑的認(rèn)知, 并根據(jù)這一認(rèn)知, 對處于不同關(guān)系、結(jié)點(diǎn)的人采取有差異的行為方式, 這與儒家的倫理道德觀念十分吻合。隨著時(shí)代變遷, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被打破, 覆蓋范圍也因村莊邊界的開放而擴(kuò)展, 但“私”的核心地位得以保留, 與此同時(shí), 曾一度被壓抑的對“利”的追求伴隨鄉(xiāng)村市場化的深入開始增強(qiáng), 在工具理性的驅(qū)使下成為編織社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的另一中心。土地適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)是土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分配”, 土地因此可以按照市場規(guī)則進(jìn)行流轉(zhuǎn), 經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民比起細(xì)碎化格局下的農(nóng)民在市場意識、種植技術(shù)、經(jīng)營方式上已經(jīng)有了較大提升, 他們更懂得利用社會(huì)資源建構(gòu)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來規(guī)避市場競爭中的風(fēng)險(xiǎn), 保證自己在經(jīng)濟(jì)往來中的優(yōu)勢地位, 會(huì)主動(dòng)以“利”為中心, 權(quán)衡利害, 確定與社會(huì)成員間的具體關(guān)系, 形成新的“差序格局”。以“私”與“利”為中心的新“差序格局”在序列分布上不再將血緣、地緣作為唯一的標(biāo)準(zhǔn), 如果說傳統(tǒng)的“差序格局”更具內(nèi)向性, 那么新“差序格局”則逐步向外, 經(jīng)濟(jì)往來頻繁、能互惠互利、擁有某種資源的人更容易進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)且占據(jù)重要序列位置, 甚至可以超越某些血緣關(guān)系, 網(wǎng)絡(luò)的寬度正在逐漸增加。不過也應(yīng)注意到, 新“差序格局”在穩(wěn)定性上不如傳統(tǒng)的“差序格局”, 呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)變化性, 一旦利害關(guān)系出現(xiàn)變動(dòng), 序列布局就會(huì)隨之變化, 并可能從網(wǎng)絡(luò)退出。當(dāng)利益越來越被重視, 社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的功能性也愈發(fā)凸顯, 從而影響農(nóng)民的一系列行為選擇, 依靠傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和序列標(biāo)準(zhǔn)治理鄉(xiāng)村的方式將會(huì)難以為繼。

(二) 農(nóng)民再社會(huì)化:思想與行為的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

“社會(huì)化”原本是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念, 《社會(huì)科學(xué)大詞典》將其定義為“一個(gè)通過社會(huì)互動(dòng), 學(xué)習(xí)社會(huì)生活的能力和本領(lǐng), 使自己成為一個(gè)合格的社會(huì)成員的過程”。在完成了從自然人向社會(huì)人的轉(zhuǎn)化過程后, 一旦客觀環(huán)境發(fā)生了巨大變化, 社會(huì)成員會(huì)對自己的生活方式重新進(jìn)行調(diào)適, 形成新的觀念、行為、規(guī)則、生活知識以適應(yīng)環(huán)境, 即人的“再社會(huì)化”。鄉(xiāng)村政治研究將社會(huì)化與再社會(huì)化概念引進(jìn)來, 用以分析現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)民特性, 特別是思想與行為新舊模式的更替。徐勇、鄧大才教授按照小農(nóng)與社會(huì)化的結(jié)合程度將小農(nóng)歷史分為傳統(tǒng)小農(nóng)時(shí)期、商品化小農(nóng)時(shí)期、社會(huì)化小農(nóng)時(shí)期和完全競爭小農(nóng)時(shí)期, 認(rèn)為社會(huì)化小農(nóng)是“與外界世界交往密切、融入現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)化程度比較高, 但是經(jīng)營規(guī)模比較小的農(nóng)民、農(nóng)戶?！盵4]89由此可知, 社會(huì)化小農(nóng)有兩個(gè)顯著特征:社會(huì)化程度較高、經(jīng)營規(guī)模有限。土地適度規(guī)模經(jīng)營改變了土地的經(jīng)營格局, 農(nóng)民將不再是僅擁有小塊土地經(jīng)營權(quán)的小農(nóng), 小農(nóng)固有的特質(zhì)隨著鄉(xiāng)土環(huán)境的變遷逐漸被解構(gòu), 農(nóng)民的思想與行為經(jīng)受更深層次的現(xiàn)代化洗禮, 開始以農(nóng)民而不是小農(nóng)身份進(jìn)行再社會(huì)化的過程。盡管這一過程尚處于初始階段, 但面對邊界開放、各種要素不斷流動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)的新鄉(xiāng)土社會(huì), 農(nóng)民在社會(huì)互動(dòng)中一方面開始接觸、了解并由排斥到逐漸接受新的鄉(xiāng)土環(huán)境, 進(jìn)一步學(xué)習(xí)現(xiàn)代文化與生活技能, 另一方面對思想觀念與行為方式進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整, 創(chuàng)造出適應(yīng)新環(huán)境的文化與習(xí)慣。從事規(guī)?；恋厣a(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民不僅視土地為生存手段, 更是一份事業(yè), 是實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的手段, 他們更敏感于市場信息和游戲規(guī)則, 會(huì)主動(dòng)關(guān)注、熟悉相關(guān)政策、制度、法律規(guī)范, 篩選與己相關(guān)的內(nèi)容, 明晰自己享有的權(quán)益, 在理性評估利潤與風(fēng)險(xiǎn)后盡可能合理規(guī)劃生產(chǎn)活動(dòng), 在市場經(jīng)濟(jì)中更顯游刃有余, 而不再是完全的被操控者, 他們的見識、能力催生了具有一定現(xiàn)代特性的思想與行為偏好, 理性化與利潤最大化是其重要標(biāo)識, 鄉(xiāng)村新的意義機(jī)制正在生成。

(三) 鄉(xiāng)村權(quán)威多元分化:魅力型權(quán)威與法理型權(quán)威并存

權(quán)威往往具有使他人自愿服從的能力, 韋伯依據(jù)權(quán)威的不同來源, 將權(quán)威分為傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威三種類型。傳統(tǒng)型權(quán)威憑借傳統(tǒng)的力量如習(xí)俗、慣例來維持權(quán)威地位, 魅力型權(quán)威依靠個(gè)人超凡的能力使別人追隨, 法理型權(quán)威則源于法律和規(guī)章制度的正當(dāng)性。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村權(quán)威同質(zhì)性較強(qiáng), 基本上屬于韋伯所說的傳統(tǒng)型權(quán)威, 在傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)內(nèi)通過“禮治”便可保證鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序。這類權(quán)威在鄉(xiāng)村發(fā)展史上曾發(fā)揮過重要作用, 調(diào)解糾紛、聚合村落、承襲傳統(tǒng), 但它的一個(gè)最大局限就在于一旦傳統(tǒng)文化式微, 血緣、地緣的核心聯(lián)結(jié)地位被打破, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權(quán)威的影響力也會(huì)隨之衰落, 而這一狀況在鄉(xiāng)村開啟市場化進(jìn)程后已經(jīng)出現(xiàn)。鄉(xiāng)村權(quán)威逐步分化為多種類型, 既有因頭腦靈活、經(jīng)營得當(dāng)先富起來的經(jīng)濟(jì)能人, 也有因擁有某種專業(yè)知識、德行備受尊敬的職業(yè)能人, 如鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生, 同時(shí)還有經(jīng)村民選舉掌握村莊治理權(quán)的政治能人, 如村書記、村主任。土地適度規(guī)模經(jīng)營后誕生了一批種植大戶, 進(jìn)一步擴(kuò)充了鄉(xiāng)村權(quán)威的后備力量, 一些種植大戶已經(jīng)在村莊具有一定影響力, 成為新鄉(xiāng)村權(quán)威。按照韋伯的權(quán)威理論, 政治能人通過法定程序、村民的正式授權(quán)獲得權(quán)威地位, 職權(quán)和責(zé)任都有明確的法律規(guī)定, 權(quán)威的影響力來自村民對相關(guān)法律的認(rèn)同, 是典型的法理型權(quán)威。其他能人主要依靠自己的生產(chǎn)經(jīng)營能力、專業(yè)能力擁有影響力, 屬于魅力型權(quán)威。這就突破了傳統(tǒng)單一同質(zhì)的權(quán)威結(jié)構(gòu), 各權(quán)威主體以不同的權(quán)威資源進(jìn)入權(quán)威體系, 在資源、利益和影響力上展開多元博弈。作為新鄉(xiāng)村權(quán)威, 土地規(guī)模經(jīng)營的種植大戶收入可觀、社會(huì)資本較深厚, 且因土地而與鄉(xiāng)村存在更為緊密的聯(lián)系, 他們有更強(qiáng)烈的意愿參與到村莊治理中, 政治參與意識、權(quán)利意識都明顯有所提升, 并希望在村莊獲得更多的話語權(quán), 由魅力型權(quán)威轉(zhuǎn)為法理型權(quán)威, 擁有合法的權(quán)力地位。對于人口流動(dòng)性較大、大量能人流失的鄉(xiāng)村社會(huì), 土地規(guī)模經(jīng)營大戶被土地相對穩(wěn)定地固定在鄉(xiāng)村, 是權(quán)威體系的中堅(jiān)力量, 在村莊公共事務(wù)、村莊整合上將發(fā)揮更大的作用。魅力型權(quán)威與法理型權(quán)威的共存、互相轉(zhuǎn)化、利益聯(lián)結(jié)、分化與組合不斷重構(gòu)著鄉(xiāng)村權(quán)威結(jié)構(gòu), 并可能繼續(xù)引領(lǐng)農(nóng)民的階層分化, 進(jìn)而對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

三、農(nóng)民組織化:土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下鄉(xiāng)村治理的基石

現(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)多中心治理, 通過“去政府中心化”, 鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到治理過程中, 實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的有機(jī)互動(dòng)。鄉(xiāng)村治理的癥結(jié)就在于農(nóng)民組織化水平低, 農(nóng)民一直如一口袋馬鈴薯般分散, 既增加了治理成本, 也弱化了農(nóng)民聲音, 農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)群體的力量難以彰顯, 自治權(quán)流于形式或被異化, 抑制了農(nóng)民主體性作用的發(fā)揮。土地適度規(guī)模經(jīng)營促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理生態(tài)的變遷, 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境與原有治理方式之間的矛盾日益突出, 鄉(xiāng)村治理問題進(jìn)一步顯露, 而其根本出路就是農(nóng)民的組織化。

(一) 農(nóng)民組織化是擺脫行政過度干預(yù)的重要內(nèi)生力量

村民自治是農(nóng)民的自主創(chuàng)造, 但其全面推行卻是國家政策和強(qiáng)制力運(yùn)作的結(jié)果。這就使村民自治具有一種國家建構(gòu)性, 從一開始就在與國家權(quán)力的博弈中處于弱勢地位, 不僅需要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的各項(xiàng)行政任務(wù), 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一條腿”, 而且“村財(cái)鄉(xiāng)管”, 村民自治在財(cái)政上完全依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付, 甚至有些地區(qū)連村主任候選人也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來選定。誠然, 行政干預(yù)在指導(dǎo)和監(jiān)督村民自治活動(dòng)上有其必要性, 但不受限制的過度干預(yù)卻只能壓制鄉(xiāng)村自治性, 剝奪自治權(quán)。從村莊內(nèi)部來講, 造成這一局面的一個(gè)重要原因是村莊內(nèi)生力量薄弱, 不能有效抑制行政權(quán)力的強(qiáng)制介入。土地經(jīng)營格局的變遷轉(zhuǎn)變了小農(nóng)狹隘的生產(chǎn)經(jīng)營觀念, 農(nóng)民對規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化有了更深層的理解和向往, 在“經(jīng)濟(jì)需求”導(dǎo)向下農(nóng)民的合作與組織意愿更為迫切, 直接推進(jìn)以農(nóng)民合作社為代表的農(nóng)民組織的發(fā)展實(shí)踐。農(nóng)民組織化是對單個(gè)農(nóng)民力量最有力的整合, 農(nóng)民的集體觀念、合作意識被重新喚醒, 農(nóng)民的個(gè)人利益經(jīng)過組織內(nèi)部的博弈、凝練, 整合為組織的普遍利益, 得到了最充分的表達(dá)與實(shí)現(xiàn), 對組織的歸屬感與認(rèn)同感大為增強(qiáng)。這種內(nèi)生的農(nóng)民組織具有較強(qiáng)的資源動(dòng)員能力和村民影響力, 憑借這些社會(huì)資本在鄉(xiāng)村治理場域可以增加對話籌碼, 擁有更多話語權(quán)和自主權(quán), 擺脫對行政力量的過分依賴, 也促使行政機(jī)關(guān)收縮權(quán)力邊界, 改變權(quán)力姿態(tài), 由命令式向?qū)υ捠睫D(zhuǎn)型, 同時(shí)消除對農(nóng)民自治能力的偏見, 對村民自治敢于“放手”。

(二) 農(nóng)民組織化是優(yōu)化村莊治理結(jié)構(gòu)的重要推動(dòng)力量

村民會(huì)議或村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是法律所規(guī)定的進(jìn)行村莊治理的自治組織。但現(xiàn)實(shí)卻是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議流于形式, 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)形同虛設(shè), 村民委員會(huì)成為唯一對村莊進(jìn)行治理、擁有實(shí)際治理權(quán)的自治組織。由于能夠?qū)Υ迕裎瘑T會(huì)進(jìn)行監(jiān)督與制約的權(quán)力組織和監(jiān)督組織雙重失效, 村委會(huì)主任的貪腐現(xiàn)象屢禁不止。土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)一步增加了村莊的顯性和隱性利益, 村民委員會(huì)作為主要的治理主體主導(dǎo)或直接參與利益的分配, 在關(guān)乎全體村民利益的重大問題上極可能徇私和權(quán)力濫用。單一的農(nóng)民缺少制衡村民委員會(huì)的力量, 參與訴求也容易被忽視, 無法制衡村民委員會(huì)的治理權(quán)力, 而組織化的農(nóng)民在規(guī)模、行動(dòng)目標(biāo)、方式上能產(chǎn)生更大的社會(huì)效應(yīng), 農(nóng)民內(nèi)部的親密度、信任度有利于農(nóng)民采取集體行動(dòng), 進(jìn)而與村民委員會(huì)進(jìn)行更有效的互動(dòng)。這種互動(dòng)一方面形成對治理權(quán)力的規(guī)范與制約, 填補(bǔ)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中缺失的監(jiān)督部分, 另一方面促進(jìn)自治組織的自我提升與完善, 將農(nóng)民組織化參與行為形成的隱形壓力轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)化的動(dòng)力。農(nóng)民組織化在治理權(quán)力與農(nóng)民之間建立了自然的連接, 正成為具有相對自主性的治理主體, 推動(dòng)鄉(xiāng)村多元共治格局的形成。

(三) 農(nóng)民組織化是維護(hù)農(nóng)民利益的重要保障力量

農(nóng)民一直被認(rèn)為是“權(quán)利的弱者”, 既缺乏維護(hù)自身利益的力量, 也沒有有效的權(quán)利保障機(jī)制。歷史上曾有過的成功維權(quán)的經(jīng)歷, 一個(gè)共同點(diǎn)就是農(nóng)民被組織了起來?！盀榱藢?shí)現(xiàn)權(quán)利, 大規(guī)模的社會(huì)組織和普遍的社會(huì)交往成為必需?！盵5]特別是在大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)、土地適度規(guī)模經(jīng)營開始后, 農(nóng)村勞動(dòng)力大幅減少, 且老人、婦女、兒童居多, “不惹事”的思維邏輯使其遇到侵權(quán)事件時(shí)總是習(xí)慣性地能忍則忍, 放棄主張自己的合法權(quán)益, 具有較大的保守性、包容性。究其原因, 一是缺少帶頭人, 二是力量薄弱, 三是缺乏維權(quán)的意識和知識。原子化的農(nóng)民很難僅靠自身力量維護(hù)合法權(quán)益, 一旦農(nóng)民組織起來, 個(gè)體利益便有了組織庇護(hù), 可以給侵權(quán)者以威懾, 阻止侵權(quán)的發(fā)生。即使發(fā)生侵權(quán)事件, 也可以以組織的名義占據(jù)談判的優(yōu)勢地位, 爭取合理補(bǔ)償。農(nóng)民組織化作為一個(gè)無法忽視的力量, 使農(nóng)民與政府、農(nóng)民與自治組織、農(nóng)民與利益集團(tuán)的溝通更為順暢、高效, 降低了對話成本, 也促使農(nóng)民通過現(xiàn)代的契約形式建立與其他社會(huì)主體的信任關(guān)系, 獲得更加可靠的權(quán)益保障。在土地進(jìn)入市場流通后, 附加在土地上的價(jià)值不斷增加, 各種利益主體的博弈更為激烈, 土地流轉(zhuǎn)過程中侵犯農(nóng)民權(quán)益的事件頻頻發(fā)生, 影響農(nóng)民的生產(chǎn)與收入, 因此提高農(nóng)民的組織化水平能較好地約束隨意侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為, 有效維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

四、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型:以農(nóng)民組織化提升為依托

土地適度規(guī)模經(jīng)營重新建構(gòu)了鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)民特性、權(quán)威結(jié)構(gòu)等治理生態(tài), 將現(xiàn)代性進(jìn)一步滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的細(xì)胞里, 在細(xì)胞的裂變和新陳代謝中給鄉(xiāng)村治理提出了兩大難題:一是更趨理性化的村莊如何整合;二是更趨現(xiàn)代化的治理需求如何滿足。鄉(xiāng)村治理被要求在新的基礎(chǔ)上加速轉(zhuǎn)型、優(yōu)化。問題在于如何轉(zhuǎn)型?轉(zhuǎn)型的支撐點(diǎn)在哪里?亨廷頓指出現(xiàn)代政治共同體“應(yīng)當(dāng)在‘橫向’上能將社會(huì)群體加以融合, 在‘縱向’上能把社會(huì)和經(jīng)濟(jì)階級加以同化。”[6]366意即通過組織來完成群體融合和階級同化, 實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)的目標(biāo)。組織已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的基本單位。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型也需要首先在新的治理生態(tài)中尋求農(nóng)民組織化的路徑, 以內(nèi)部的整合為依托推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

(一) 農(nóng)民組織化的現(xiàn)實(shí)困境

隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn), 我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量已由2005年的74 554萬人減少到2017年的57 660萬人, 而據(jù)工商總局統(tǒng)計(jì), 截至2017年7月底, 我國登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社已達(dá)到193.3萬家, 入社農(nóng)戶超過1億戶[7], 農(nóng)民組織化水平穩(wěn)步提升。但也不能不看到, 農(nóng)民合作組織存在內(nèi)部機(jī)制不完善、資金周轉(zhuǎn)不暢、市場應(yīng)對能力不足、運(yùn)營困難等問題, 一些合作組織甚至是只有社長一人的“空心社”, 農(nóng)民組織化仍然任重道遠(yuǎn)。農(nóng)民組織化面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在:

首先, 外部行政驅(qū)動(dòng)不規(guī)范。從國家建構(gòu)的角度來講, 農(nóng)民組織化可以避免國家直接面對單個(gè)農(nóng)民, 有利于降低國家治理鄉(xiāng)村的成本, 符合國家需要鄉(xiāng)村持續(xù)穩(wěn)定的治理目標(biāo)。因此在宏觀層面國家會(huì)提供政策上的便利、制度上的保障和資金上的支持, 在微觀層面會(huì)由基層行政機(jī)關(guān)具體落實(shí), 為農(nóng)民組織化提供有針對性的指導(dǎo)和服務(wù)。然而在實(shí)踐中行政力量的“引導(dǎo)作用”卻有著多樣表現(xiàn)。第一種是“政績型”, 將農(nóng)民組織化程度納入對基層政府的考核范圍, 出于政績考慮, 基層政府便將合作組織成立數(shù)量作為任務(wù)攤派給所管轄的各個(gè)村, 大量空心社由此產(chǎn)生。第二種是“強(qiáng)勢型”, 基層政府強(qiáng)勢介入, 以強(qiáng)制力組建合作組織, 并規(guī)定了具體的經(jīng)營內(nèi)容, 如蓋多少大棚, 種什么作物, 農(nóng)民組織完全喪失了獨(dú)立性。第三種是“懈怠型”, 基層政府并不熱衷于農(nóng)民合作組織的發(fā)展, 對國家有關(guān)扶持政策的執(zhí)行大打折扣, 不指導(dǎo)、不服務(wù)、不作為。事實(shí)上, 國家的引導(dǎo)和支持對農(nóng)民組織化初期的成長與發(fā)育十分必要, 但因缺少對行政機(jī)關(guān)具體履職情況的規(guī)范和監(jiān)督而影響了行政力量的外部驅(qū)動(dòng)作用。

其次, 內(nèi)部生發(fā)動(dòng)力不足。鄉(xiāng)村內(nèi)部的生發(fā)動(dòng)力源于農(nóng)民對鄉(xiāng)村共同體的認(rèn)知, 源于農(nóng)民之間、農(nóng)民與鄉(xiāng)村的關(guān)聯(lián)度, 從鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)來看, 這個(gè)動(dòng)力明顯不足。一是農(nóng)民對組織化有一定顧慮。傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)的斷裂弱化了農(nóng)民的村莊共同體意識, 愈發(fā)理性化的農(nóng)民主要以能否帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益作為被組織化的基本標(biāo)準(zhǔn), 如果看不到任何實(shí)惠, 便會(huì)持續(xù)觀望, 不會(huì)主動(dòng)參與。此外, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包以來, 農(nóng)民一直以家戶為單位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng), 整個(gè)過程相對獨(dú)立、自由, 一旦被組織化, 勢必會(huì)有一定的組織規(guī)章, 行為會(huì)受到組織的約束, 一貫行動(dòng)自由的農(nóng)民一時(shí)很難接受這種變化。二是帶頭人匱乏。能夠?qū)⑥r(nóng)民組織起來的人必然是深得農(nóng)民信任、眼界開闊、閱歷豐富、有能力、有魄力、有擔(dān)當(dāng)?shù)泥l(xiāng)村能人。他們的動(dòng)員是組織農(nóng)民的重要?jiǎng)恿Α，F(xiàn)在的鄉(xiāng)村雖不乏各類能人, 但能人的流動(dòng)性較強(qiáng), 且一些能人只專注于自己的經(jīng)濟(jì)利益, 并不愿承擔(dān)更多的組織責(zé)任, 在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)民組織化的內(nèi)生力乏力。

(二) 農(nóng)民組織化提升與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型并不是要廢棄“自治”, 而是要進(jìn)行更深層次的自治, 抹去現(xiàn)在更多的“他治”“準(zhǔn)行政化”的色彩。土地適度規(guī)模經(jīng)營下的農(nóng)民經(jīng)過再社會(huì)化有著更高的權(quán)利意識、參與意識, 對鄉(xiāng)村治理也產(chǎn)生了更多的需求, 顯然已經(jīng)不是單純的行政介入可以滿足的。歷史經(jīng)驗(yàn)表明, 農(nóng)民總是有這樣一種能力, “會(huì)創(chuàng)造一些自己的組織形式來滿足自己”[8]265, 新的治理生態(tài)再次催促創(chuàng)新農(nóng)民組織形式, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

首先, 系統(tǒng)整合村民自治組織。村民自治組織是法定的組織農(nóng)民、進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的組織形式, 經(jīng)過多年發(fā)展, 已經(jīng)形成具有龐大組織數(shù)量、相對完備的組織架構(gòu)和規(guī)章制度的體系, 對農(nóng)民組織化發(fā)揮了重要作用。但村民自治組織自身存在的層級與服務(wù)“碎片化”問題一定程度上弱化了其組織功能。按照法律規(guī)定, 我國村民自治組織的設(shè)置是在行政村一級設(shè)立村民委員會(huì), 其下以自然村、屯劃分為若干個(gè)村民小組。以現(xiàn)在行政村的千人規(guī)模要對人數(shù)如此眾多的農(nóng)民進(jìn)行動(dòng)員、組織難度較大, 服務(wù)也難以惠及每個(gè)農(nóng)民, 因此有必要以功能為導(dǎo)向, 兼顧土地適度規(guī)模經(jīng)營狀況、利益關(guān)聯(lián)、風(fēng)俗習(xí)慣等因素重新整合村民自治組織, 賦予農(nóng)民社會(huì)關(guān)聯(lián)度更高的村民小組以更大的自主權(quán), 增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的組織網(wǎng)絡(luò)彈性, 將農(nóng)民更有效地納入到組織體系中, 促進(jìn)村民自治組織回歸“以農(nóng)民為中心”的應(yīng)然本性。

其次, 多元?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)民組織。除村民自治組織外, 我國鄉(xiāng)村社會(huì)目前還形成了市場邏輯運(yùn)作下的經(jīng)濟(jì)合作類組織和文化邏輯運(yùn)作下的文化娛樂類組織, 但從實(shí)際效果看, 都不同程度地存在行政依賴性或組織渙散性, 在鄉(xiāng)村治理場域缺乏影響力, 不足以成為治理主體之一。農(nóng)民組織的發(fā)展還是應(yīng)堅(jiān)持走“內(nèi)源式發(fā)展”的道路, 充分在土地適度規(guī)模經(jīng)營的環(huán)境下發(fā)掘鄉(xiāng)村新的合作資本, 在愈發(fā)具有現(xiàn)代特性的農(nóng)民間建立以新土地情感、新關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的組織合作機(jī)制。同時(shí)注意鄉(xiāng)村能人的留住和后續(xù)培養(yǎng)問題, 特別是新崛起的土地規(guī)模經(jīng)營能人, 一方面以政策制度保障其土地權(quán)益, 另一方面引導(dǎo)、鼓勵(lì)其在鄉(xiāng)村社會(huì)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任, 建立以能人為核心的符合農(nóng)民需求的農(nóng)民組織, 帶動(dòng)更多農(nóng)民自愿加入。

最后, 加強(qiáng)農(nóng)民組織對鄉(xiāng)村社會(huì)的協(xié)同共治。“協(xié)商的終極目的是為了追求公共利益最大化”[], 農(nóng)民組織嵌入鄉(xiāng)村治理體系, 從根本上打破了村民委員會(huì)一元主體的權(quán)力格局, 進(jìn)一步優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu), 促進(jìn)對話、協(xié)商等治理方式的運(yùn)用, 推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的民主化、法治化水平。形成這種多元主體參與的協(xié)同共治局面需要先在制度上搭建各方平等參與、對話、協(xié)商的平臺, 明確參與主體身份, 確定民主規(guī)則、參與事項(xiàng)及流程, 更為重要的是在農(nóng)民組織間進(jìn)行合理的分工、分權(quán), 形成正式治理組織與非正式治理組織之間的制衡, 防止互相爭權(quán), 將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分置, 使各治理主體既有限合作, 又分工制約, 實(shí)現(xiàn)以組織整合農(nóng)民、以協(xié)商達(dá)成共識、以分權(quán)制衡彼此的鄉(xiāng)村治理局面。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年06期

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