《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》中明確提出，要“提升農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化水平”，這將是今后五年乃至更長一段時(shí)間農(nóng)民合作社發(fā)展的重點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)這一要求，有利于為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，積極推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營，充分發(fā)揮農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)興旺中的主體作用，對(duì)于推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。因此，從認(rèn)識(shí)和實(shí)際工作層面，搞清楚為什么規(guī)范、規(guī)范什么、如何規(guī)范的問題，對(duì)于農(nóng)民合作社的持續(xù)健康發(fā)展就顯得十分重要和迫切。

一、 為什么規(guī)范？

2014年8月，原農(nóng)業(yè)部等十部委按照中央一號(hào)文件的精神，制定印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，對(duì)其意義、思路、原則、目標(biāo)和任務(wù)等提出了明確意見，時(shí)過四年，上升到國家層面，按照實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中再次提出“提升農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化水平”的要求，足見這一問題之重要和緊迫。從目前情況看，農(nóng)民合作社的數(shù)量增長的確是非常快的。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)資料，2008年全國農(nóng)民專業(yè)合作社11.1萬個(gè)，

2012年增加到68.9萬個(gè)，4年間增加57.8萬個(gè)，增長5.2倍，年均增長57.8%。到2016年，工商部門注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社已達(dá)179.4萬個(gè)，比2012年增加110.5萬個(gè)，增長160.4%，已經(jīng)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)和主導(dǎo)力量。在充分肯定農(nóng)民合作社發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也要冷靜分析合作社發(fā)展中存在不容忽視的問題。主要表現(xiàn)在“兩重兩輕”，即重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量和重形式、輕內(nèi)容的問題在一些地方和農(nóng)民合作社中仍然比較突出，在一定程度上影響了農(nóng)民對(duì)合作社的認(rèn)可度、信任度和參與度，制約了農(nóng)民合作社功能作用的持續(xù)發(fā)揮。從具體問題看，一是合作社的帶頭人隊(duì)伍亟待提高。當(dāng)前，合作社的帶頭人往往是農(nóng)村率先發(fā)展起來的那部分人，還有一部分是農(nóng)村基層組織的負(fù)責(zé)人，也有一些龍頭企業(yè)領(lǐng)辦的合作社。主要是對(duì)農(nóng)民的互助、服務(wù)和聯(lián)合作用沒有充分發(fā)揮出來。究其原因，或是不盡愿意，或是不太能夠，或是不夠主動(dòng)，不同程度上削弱了農(nóng)民合作社以農(nóng)民為主體的自助性組織的功能。二是合作社的基礎(chǔ)亟待加強(qiáng)。農(nóng)民合作社是農(nóng)民自己的組織，其根本的動(dòng)力來自于農(nóng)民的廣泛參與。就目前看，這個(gè)基礎(chǔ)還不夠牢固，既與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的培育程度有關(guān)，也與廣大農(nóng)民對(duì)合作社的認(rèn)識(shí)有關(guān)。從農(nóng)民對(duì)合作社的認(rèn)識(shí)看，還是初步

的、不自覺的，千家萬戶分散的、非專業(yè)化的生產(chǎn)對(duì)聯(lián)合的需求不高，平等、互助、民主基礎(chǔ)上的合作從觀念確立到具體實(shí)踐仍然需要一個(gè)相互的、較長的過程。三是合作社的運(yùn)行亟待完善。合作社章程是合作社運(yùn)行的總遵循，對(duì)合作社的具體運(yùn)行管理起著十分重要的規(guī)范作用，但許多合作社的章程與自身的實(shí)際結(jié)合不夠緊密，存在千篇一律的問題；成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組織機(jī)構(gòu)履行職責(zé)不到位，運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)；財(cái)會(huì)人員嚴(yán)重缺乏，配備不到位，會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確，財(cái)務(wù)收支透明度低；由于財(cái)務(wù)問題導(dǎo)致成員賬戶記載不完整，收益分配不準(zhǔn)確，社務(wù)公開不及時(shí)。四是合作社的指導(dǎo)亟待強(qiáng)化。我國合作社是一個(gè)先發(fā)展后規(guī)范的過程，尤其是近幾年數(shù)量的增加可以說是非常迅猛的。與此相比，對(duì)合作社的指導(dǎo)服務(wù)工作明顯有所滯后。具體表現(xiàn)在對(duì)已經(jīng)成立的合作社指導(dǎo)服務(wù)跟不上，合作社帶頭人或者領(lǐng)辦人對(duì)合作社的基本要義、運(yùn)行規(guī)則沒有真正理解透，合作社成員對(duì)其權(quán)利和義務(wù)沒有搞明白。就更多的農(nóng)民而言，缺乏對(duì)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的廣泛宣傳和培訓(xùn)，對(duì)合作社基本要求缺乏了解和掌握，主動(dòng)、互動(dòng)合作的氛圍還沒有形成。

農(nóng)民合作社直接聯(lián)系農(nóng)民，肩負(fù)著把廣大農(nóng)民組

織起來、團(tuán)結(jié)起來的重要職責(zé)，具有十分重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能。農(nóng)民合作社的發(fā)展，賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵，有利于不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上看，如果沒有農(nóng)民合作社規(guī)范化水平的提升，就會(huì)動(dòng)搖構(gòu)建新型經(jīng)營體系的基礎(chǔ)，難以推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，延緩農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，對(duì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺要求形成不利的影響。所以，必須把提升農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化水平作為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中厚基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的工作，提到重要的議事日程上來，并且作為長期的任務(wù)，堅(jiān)持不懈加以落實(shí)。

二、規(guī)范什么？

提升農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化水平，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓好以下五個(gè)方面：

一是帶頭人的規(guī)范化。農(nóng)民合作社的帶頭人要始終牢固樹立和踐行為農(nóng)民服務(wù)的觀念。這是一個(gè)帶有根本性和方向性的問題，也是實(shí)現(xiàn)合作社持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源泉。要使合作社帶頭人深刻認(rèn)識(shí)到，沒有農(nóng)民主動(dòng)參與的合作社是沒有任何意義的，也是難以持續(xù)發(fā)展壯大的。當(dāng)前情況下，絕不能否認(rèn)合作社帶頭人的“能人”作用，更要使其在合作社中發(fā)揮“好人”的作用，使他們既有組織帶動(dòng)農(nóng)民的能力，更具有組

織帶動(dòng)農(nóng)民的強(qiáng)烈意愿，這二者缺一不可。同時(shí)，要非常重視解決好部分合作社帶頭人經(jīng)營管理和服務(wù)能力不足的問題，尤其是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)和經(jīng)營管理缺乏的問題。

二是組織方式的規(guī)范化。成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)是農(nóng)民合作社的具體組織方式，正確認(rèn)識(shí)和處理三者之間的關(guān)系至關(guān)重要。要突出合作社成員（代表）大會(huì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，防止成員（代表）大會(huì)形同虛設(shè)的問題。要按照規(guī)定召開成員（代表）大會(huì)，聽取理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及其組成人員履職情況的述職，廣泛聽取廣大成員的意見，對(duì)其發(fā)揮作用情況進(jìn)行全面評(píng)估評(píng)議。理事會(huì)成員應(yīng)當(dāng)廣泛推選具有比較豐富的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)和管理服務(wù)方面知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任，監(jiān)事會(huì)成員應(yīng)當(dāng)從能夠堅(jiān)持原則、公道正派的成員中推舉。理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向成員（代表）大會(huì)報(bào)告工作，要有效防止個(gè)別人或者“家族式”掌控合作社的現(xiàn)象發(fā)生。

三是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的規(guī)范化。當(dāng)前及今后的發(fā)展看，農(nóng)民合作社的資本構(gòu)成呈多元化是一個(gè)必然趨勢，必須嚴(yán)格界定村集體、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)領(lǐng)辦者等與合作社之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，防止侵害合作社成員的利益。在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過程中，財(cái)政補(bǔ)助資金、幫扶單位幫

扶資金進(jìn)入農(nóng)民合作社的數(shù)額比較大，要準(zhǔn)確記載資金的來源渠道，并且依法量化到每個(gè)成員，嚴(yán)格防止個(gè)別人、少數(shù)人侵占，據(jù)為己有。堅(jiān)決防止少數(shù)人利用合作社名義騙取財(cái)政補(bǔ)助資金的現(xiàn)象發(fā)生。

四是運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化。應(yīng)突出重點(diǎn)，抓好以下四個(gè)環(huán)節(jié)：首先，完整記載是基礎(chǔ)。要按成員設(shè)立賬戶，準(zhǔn)確記載其出資額、與合作社交易量（額）等，建立各種基礎(chǔ)臺(tái)賬，妥善保管生產(chǎn)經(jīng)營管理過程中形成的制度、會(huì)議記錄、購銷合同、協(xié)議、分配方案等各種文書檔案和其他檔案。第二，準(zhǔn)確核算是核心。要按規(guī)定設(shè)置財(cái)會(huì)崗位，配置會(huì)計(jì)人員。暫時(shí)不具備條件的，必須通過委托代理等方式配齊財(cái)會(huì)人員。嚴(yán)格按制度要求設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，真實(shí)準(zhǔn)確核算合作社的收益情況。第三，科學(xué)分配是關(guān)鍵。收益分配事關(guān)成員的切身利益。要嚴(yán)格遵守規(guī)定的程序和順序，經(jīng)過成員（代表）大會(huì)討論制定科學(xué)的分配方案，準(zhǔn)確按照成員交易量（額）、出資額、公積金順序和比例進(jìn)行分配，尤其對(duì)財(cái)政補(bǔ)助和幫扶資金應(yīng)當(dāng)平均量化到成員后參與分配。在現(xiàn)階段，通過合作社章程或成員（代表）大會(huì)等方式，對(duì)在合作社管理、服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有突出貢獻(xiàn)的成員明確給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，有利于合作社事業(yè)的發(fā)展。第四，社務(wù)公開是保證。建立健

全社務(wù)公開的制度，具體明確公開的內(nèi)容、方式、時(shí)間、地點(diǎn)。尤其是要提供完整真實(shí)的年度業(yè)務(wù)報(bào)告、收益分配方案、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、成員賬戶等，方便成員查詢。監(jiān)事會(huì)對(duì)財(cái)會(huì)情況的審計(jì)，要及時(shí)向成員（大會(huì)）報(bào)告。

五是指導(dǎo)服務(wù)的規(guī)范化。按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門、其他有關(guān)部門和組織應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)”。在實(shí)際工作中，要克服工商部門只管注冊(cè)登記，農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)，但力量不足，鞭長莫及的問題。實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)合、縣鄉(xiāng)互動(dòng)，定期或不定期對(duì)合作社運(yùn)行情況進(jìn)行檢查指導(dǎo)，培訓(xùn)提高，集中力量培育在一定區(qū)域內(nèi)能夠起到示范帶動(dòng)作用的縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)和國家級(jí)示范社，真正樹起標(biāo)桿，立起榜樣。對(duì)沒有實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)，運(yùn)行不規(guī)范的合作社提出限期整頓意見。達(dá)不到要求的，堅(jiān)決予以取締或注銷。

三、 如何規(guī)范？

就當(dāng)前和今后一段時(shí)間看，以下四個(gè)方面工作，是非常迫切的：

一是培育合作精神。合作社的價(jià)值體現(xiàn)，其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)“我為人人、人人為我”的過程。合作社成員

主體意識(shí)和合作精神的養(yǎng)成是農(nóng)民合作社保持旺盛生命力和不竭動(dòng)力的“源頭活水”，不僅要使廣大成員清楚明白，更要使合作社帶頭人深刻領(lǐng)悟、自覺踐行。在當(dāng)前階段，要特別注意糾正個(gè)人利益至上的問題，既要糾正部分合作社帶頭人忽視成員利益的傾向，也要防止個(gè)別成員損害共同利益的問題。既要注重成員共同利益，也要尊重成員主體利益，在成員密切合作謀求共同利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成員主體利益。這種合作精神的培育，是一個(gè)比較艱苦的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐過程，不可能一蹴而就，必須通過合作社自身的發(fā)展來感染、來教育、來引導(dǎo)，逐步深入人心。這在提升合作社規(guī)范化水平中至關(guān)重要，必須引起高度重視。

二是強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)。和當(dāng)前合作社發(fā)展非常迅猛的勢頭相比，對(duì)合作社及其成員的培訓(xùn)指導(dǎo)是一個(gè)十分薄弱的環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)、工商部門應(yīng)切實(shí)承擔(dān)和發(fā)揮好“指導(dǎo)、扶持、服務(wù)”的主導(dǎo)作用，真正把對(duì)合作社及其成員的培訓(xùn)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要職責(zé)，抓住合作社發(fā)展中存在的問題和癥結(jié)，制定切合實(shí)際，行之有效的規(guī)范方案，培訓(xùn)一批合作社發(fā)展的骨干指導(dǎo)員，以此為帶動(dòng)對(duì)合作社成員進(jìn)行廣泛深入、全覆蓋的培訓(xùn)。與此同時(shí)，可以政府支付購買服務(wù)的方式，聯(lián)合職業(yè)院校、研究機(jī)構(gòu)、其他社會(huì)組織等，對(duì)合作

社理事長、經(jīng)營管理人員、財(cái)會(huì)人員進(jìn)行分類培訓(xùn)，提高專業(yè)化水平。在此基礎(chǔ)上，組成專門的指導(dǎo)組，對(duì)現(xiàn)有的合作社分類排隊(duì)，逐一提出規(guī)范指導(dǎo)意見，促其不斷完善。

三是完善運(yùn)行機(jī)制。建立良好的運(yùn)行機(jī)制是確保合作社持續(xù)健康發(fā)展的重要標(biāo)志。要以嚴(yán)格落實(shí)成員（代表）大會(huì)制度來實(shí)現(xiàn)合作社成員的主體地位，保障成員享有的權(quán)利，明確成員應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)；以嚴(yán)格的會(huì)計(jì)制度來核算合作社的資產(chǎn)、交易量（額）、出資額等重要事項(xiàng)，準(zhǔn)確計(jì)算和衡量合作社成員的努力成果，并按規(guī)定程序進(jìn)行收益分配，確保合作社成員的利益不受損害；以嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督來保證合作社的健康運(yùn)行，監(jiān)事會(huì)及其成員要對(duì)理事會(huì)執(zhí)行成員（代表）大會(huì)決議情況、生產(chǎn)經(jīng)營管理情況、財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，定期開展內(nèi)部審計(jì)或委托審計(jì)，督促進(jìn)行社務(wù)公開，確保合作社成員的知情權(quán)。

四是典型示范引領(lǐng)。2009年，原農(nóng)業(yè)部等11部門出臺(tái)了《關(guān)于開展農(nóng)民專業(yè)合作社示范社建設(shè)行動(dòng)的意見》，2010年，原農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)民專業(yè)合作社示范社創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》，與此相應(yīng)，相繼開展了省級(jí)、市級(jí)甚至縣級(jí)示范社的建設(shè)和評(píng)選，對(duì)農(nóng)民合作社規(guī)范化發(fā)展起到了重要的推動(dòng)引領(lǐng)作用。這項(xiàng)工作應(yīng)在繼

續(xù)有力有效推進(jìn)中不斷加以完善。一方面，要對(duì)已經(jīng)創(chuàng)建的各層級(jí)示范社進(jìn)行嚴(yán)格的 “回頭看”，主要應(yīng)對(duì)合作社作用發(fā)揮情況、成員主體作用情況、規(guī)范化程度進(jìn)行準(zhǔn)確的監(jiān)測評(píng)估，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。另一方面，應(yīng)不斷完善示范社評(píng)選辦法，把對(duì)成員和產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)情況作為重中之重，進(jìn)行深入具體的實(shí)地考察，以成員和廣大農(nóng)民對(duì)合作社的評(píng)價(jià)作為重要依據(jù)，真正評(píng)出廣大農(nóng)民信得過、靠得住、能發(fā)展的示范社，以示范社為帶動(dòng)引領(lǐng)，不斷提升農(nóng)民合作社的規(guī)范化水平。

作者系甘肅省糧食局黨組成員、副局長

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