觀照Ｚ縣扶貧項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐，“最后一公里”困境兼具過(guò)程屬性和結(jié)果屬性，具體呈現(xiàn)為項(xiàng)目配給精準(zhǔn)化程度不高、項(xiàng)目資源長(zhǎng)效整合難度較大、貧困農(nóng)民組織化程度不足和項(xiàng)目效益分享兼容性稍弱等多重特征。究其成因，各主體所處地位的不對(duì)等形塑著其差異化的目標(biāo)需求和行事邏輯，而非正式的權(quán)力銜接進(jìn)一步強(qiáng)化了基層政府和村莊精英的“壟斷”地位，貧困農(nóng)戶(hù)的項(xiàng)目參與意愿及能力稍顯滯后，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目關(guān)聯(lián)被弱化、項(xiàng)目效益較難持續(xù)發(fā)揮的末梢梗阻。由此，從完善村級(jí)項(xiàng)目整體規(guī)劃、調(diào)整項(xiàng)目管理權(quán)力配置、塑造貧困農(nóng)民項(xiàng)目參與主體性的角度提出化解“最后一公里”困境的可行措施。

1、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，項(xiàng)目扶持逐漸被建構(gòu)成改善農(nóng)村貧困人口生計(jì)、推動(dòng)貧困農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型、維系基層社會(huì)運(yùn)行秩序的有效工具和優(yōu)選模式，有力地推動(dòng)了我國(guó)扶貧工作邁向精細(xì)化、持續(xù)化、民本化的發(fā)展軌道。特別是自２０１５年“精準(zhǔn)扶貧”方略正式實(shí)施以來(lái)，中央財(cái)政補(bǔ)助地方專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金穩(wěn)步增長(zhǎng)，年均增幅近２００億元，至２０１８年已達(dá)１０６０．９５億元，加之省、市兩級(jí)財(cái)政配套了相當(dāng)比例的扶貧資金，項(xiàng)目扶貧已然具備了規(guī)模龐大的“資金池”，既為各地打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為各類(lèi)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的順利推進(jìn)創(chuàng)造了良好條件?？陀^而言，伴隨著項(xiàng)目制的穩(wěn)步定型，“自上而下”的項(xiàng)目化供給促成了外部資源的就地轉(zhuǎn)化及效益產(chǎn)出的增擴(kuò)疊加，賦予貧困農(nóng)民以“授之以漁”的能力發(fā)展特征，凸顯出扶貧導(dǎo)向由“外部輸血”向“內(nèi)部造血”的轉(zhuǎn)型調(diào)適。盡管項(xiàng)目扶貧的總體成效比較顯著，但著眼于項(xiàng)目運(yùn)作的微觀場(chǎng)域，追求以“技術(shù)理性”來(lái)強(qiáng)化組織動(dòng)員及運(yùn)作效率的項(xiàng)目制在供給尺度上仍然停留于村莊整體層面，較難實(shí)現(xiàn)與分散農(nóng)民個(gè)體的逐一對(duì)接，進(jìn)而導(dǎo)致部分項(xiàng)目在落地過(guò)程中滋生出 “最后一公里”的實(shí)踐難題。

在項(xiàng)目制的語(yǔ)境下，學(xué)界對(duì)于“最后一公里”問(wèn)題給予了廣泛關(guān)注，并通常在基層治理和政策執(zhí)行的范疇內(nèi)對(duì)其加以討論闡釋?zhuān)纬闪酥贫葲Q定論和政社互動(dòng)論兩種比較成熟的解釋取向。盡管上述思路為我們從宏觀維度綜合理解“最后一公里”現(xiàn)象提供了有益啟示，但已有研究并未對(duì)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的“最后一公里”困境和基層治理的“最后一公里”困境作出有效區(qū)分，甚至將涉及到基層政府與農(nóng)村、農(nóng)民互動(dòng)梗阻的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象籠統(tǒng)地歸納為“最后一公里”困境，凸顯“治理”而弱化“項(xiàng)目”，無(wú)形中泛化了項(xiàng)目制的承載邊界。也有學(xué)者從資源運(yùn)作和政策執(zhí)行的角度將“最后一公里”困境歸結(jié)為資源落地困境和政策落地困境兩種類(lèi)型，揭示出無(wú)主體的鄉(xiāng)村社會(huì)特征與只唯上的鄉(xiāng)村治理形態(tài)相互交織，進(jìn)而加劇了困境固化的惡性循環(huán)，但資源輸入本身即是嵌入在政策執(zhí)行過(guò)程之中的具體行動(dòng)，由此使得上述二元?jiǎng)澐址绞接惺H。在扶貧開(kāi)發(fā)“四到縣”的政策要求下，扶貧項(xiàng)目的“最后一公里”困境更多地表現(xiàn)為基層場(chǎng)域下多主體間的合作困境，由合作關(guān)系的不對(duì)等以及合作行動(dòng)的不穩(wěn)定進(jìn)而產(chǎn)生相應(yīng)的項(xiàng)目治理問(wèn)題。換言之，理解農(nóng)村扶貧項(xiàng)目“最后一公里”困境，不僅需要立足于基層治理語(yǔ)境來(lái)分析制度結(jié)構(gòu)及鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)項(xiàng)目供需矛盾的一般塑造機(jī)理，也應(yīng)扎根于各方主體的行動(dòng)邏輯來(lái)甄別困境特征并就其成因作出具體分析，從而拉近抽象學(xué)理討論與具體實(shí)踐圖景之間的距離。

2、扶貧項(xiàng)目“最后一公里”困境的表征解構(gòu)

不同于中觀維度的基層治理困境，農(nóng)村扶貧項(xiàng)目“最后一公里”困境更契合于微觀角度的審視解讀，即回歸農(nóng)村扶貧項(xiàng)目本身，從項(xiàng)目博弈運(yùn)作的一般過(guò)程中凝練困境表征，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目“最后一公里”困境的內(nèi)涵界限形成整體把握。

Ｚ縣位于Ｈ省中部，是該省貧困人口規(guī)模較大的國(guó)家級(jí)貧困縣之一，２０１５年末尚未脫貧的建檔立卡貧困人口數(shù)為１３７９７６人，貧困發(fā)生率達(dá)１１％，且７５％ 的貧困人口集中在非貧困村。根據(jù)《Ｚ縣“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》對(duì)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)節(jié)點(diǎn)的規(guī)劃安排，力爭(zhēng)到２０１８年將貧困發(fā)生率降至２％以?xún)?nèi)，并完成貧困縣“摘帽”，到２０１９年則實(shí)現(xiàn)全縣２４４個(gè)貧困村全部退出，建檔立卡貧困人口全部脫貧?！笆?五”期間，Ｚ縣計(jì)劃實(shí)施的農(nóng)村扶貧項(xiàng)目基本覆蓋了農(nóng)民生產(chǎn)生活及農(nóng)村公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，主要包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、社會(huì)保障項(xiàng)目、助學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目、改造搬遷項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目、生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目等，規(guī)劃總投資約為５０５．８４億元。在項(xiàng)目資金管理不斷趨于精細(xì)化、科學(xué)化、規(guī)范化同時(shí)，對(duì)資金使用方向及范圍的限定也在某種程度上加深了項(xiàng)目運(yùn)作的偏差程度，導(dǎo)致縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、貧困村莊和貧困農(nóng)民等核心項(xiàng)目相關(guān)主體在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中的分歧擴(kuò)大、摩擦激化，農(nóng)村扶貧項(xiàng)目在落地博弈中偏離其帶動(dòng)貧困農(nóng)村綜合發(fā)展、幫扶貧困農(nóng)民增收致富初衷的風(fēng)險(xiǎn)可能有所放大，項(xiàng)目的綜合溢出效應(yīng)比較有限，貧困農(nóng)民受的實(shí)際受益程度相對(duì)較低。概而言之，通過(guò)梳理Ｚ縣在項(xiàng)目扶貧領(lǐng)域的具體實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)部分扶貧項(xiàng)目所暴露出的“最后一公里”困境兼具過(guò)程屬性和結(jié)果屬性，既表現(xiàn)為項(xiàng)目前中期的政策執(zhí)行偏差，也表現(xiàn)項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)及效益分享困境。

（一）項(xiàng)目配給的精準(zhǔn)化程度不高

扶貧項(xiàng)目是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧方略的具化載體，精準(zhǔn)扶貧的成效在相當(dāng)程度上取決于扶貧項(xiàng)目的效益。誠(chéng)然，處于貧困之中的農(nóng)民更為清楚其發(fā)展短板和實(shí)際需求，本應(yīng)對(duì)項(xiàng)目選擇有著優(yōu)先發(fā)言權(quán)和最終決定權(quán)，而現(xiàn)實(shí)中的貧困群體并不能獨(dú)立確定扶貧項(xiàng)目的目標(biāo)和內(nèi)容，項(xiàng)目供給的總體性權(quán)力更多地是被結(jié)為“分利聯(lián)盟”的縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)共同掌控和主導(dǎo)。在項(xiàng)目安排過(guò)程中，基層政府選擇性供給、鄉(xiāng)村精英代理式申請(qǐng)等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，“挑肥揀瘦、避重就輕、趨易躲難”在某些地方甚至成為維系基層權(quán)力鏈條持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)用策略，扶貧項(xiàng)目分段建設(shè)、重復(fù)建設(shè)成為“常態(tài)”，緊迫急需的長(zhǎng)期發(fā)展項(xiàng)目則被“束之高閣”。此外，在脫貧攻堅(jiān)高壓態(tài)勢(shì)下，上級(jí)時(shí)常會(huì)向下級(jí)提出一些規(guī)定時(shí)間內(nèi)難以精準(zhǔn)履行的任務(wù)事項(xiàng)，在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中“注水操作”相應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村干部按時(shí)完成上級(jí)要求的“無(wú)奈之舉”。

以Ｚ縣為例，該縣于２０１８年３月２０日印發(fā)《關(guān)于做好全縣２０１８年財(cái)政扶貧項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》，將使用統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全部列入此次申報(bào)范圍，并對(duì)項(xiàng)目申報(bào)程序作出細(xì)致要求：項(xiàng)目提出時(shí)村級(jí)組織要嚴(yán)格落實(shí)“四議兩公開(kāi)”制度，項(xiàng)目擬定時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)組織實(shí)地核查，項(xiàng)目篩選時(shí)行業(yè)部門(mén)也需輔以專(zhuān)業(yè)評(píng)估論證，經(jīng)公示無(wú)異后方可上報(bào)縣扶貧辦。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織需在３月２２日前完成項(xiàng)目申報(bào)工作，并提交包括申報(bào)文件、申報(bào)明細(xì)表、項(xiàng)目建議書(shū)、會(huì)議記錄復(fù)印件及公示照片等在內(nèi)的一系列繁復(fù)材料。為爭(zhēng)取眼看到手的項(xiàng)目機(jī)會(huì)，具備申報(bào)資格的村莊多由少數(shù)精英分子私下商議并決定申報(bào)內(nèi)容，并及時(shí)“做”好材料向上逐級(jí)提交。在時(shí)間緊、任務(wù)重的項(xiàng)目申報(bào)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村優(yōu)先考慮的是成功申請(qǐng)到項(xiàng)目并盡快能獲得更大額度的項(xiàng)目資金，進(jìn)而導(dǎo)致部分扶貧項(xiàng)目較難精準(zhǔn)匹配農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民脫貧的真實(shí)需求。由于扶貧項(xiàng)目在初始申報(bào)階段就未能獲得貧困群體的充分認(rèn)可，因此部分村莊的申報(bào)項(xiàng)目即使獲批，村民也會(huì)表現(xiàn)出“事不關(guān)己、高高掛起”的旁觀姿態(tài)。

（二）項(xiàng)目資源的長(zhǎng)效整合難度較大 

近年來(lái)，中央及地方政府為統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金支持精準(zhǔn)扶貧，先后頒布并實(shí)施了一系列政策舉措，將扶貧資金打通類(lèi)別、整合投放，初步形成了“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局，各類(lèi)扶貧項(xiàng)目的資金來(lái)源得以有效保障，扶貧資金使用效率有所提升。然而，當(dāng)前項(xiàng)目資源整合仍然較為強(qiáng)調(diào)橫向部門(mén)之間的拼盤(pán)聯(lián)結(jié)，相對(duì)缺乏從整體角度來(lái)規(guī)劃謀求項(xiàng)目效益的持續(xù)穩(wěn)定產(chǎn)出?！岸獭⑵健⒖臁笔嵌鄶?shù)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目運(yùn)作的主要特征，在實(shí)施過(guò)程中追求短期利益、注重解決局部問(wèn)題，常常采取“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的執(zhí)行方式，由此導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目陷入碎片化的輸入困境，不僅項(xiàng)目供給主體的職能權(quán)責(zé)略顯重疊，而且其遵循的規(guī)則也充斥張力。換言之，項(xiàng)目制的組織優(yōu)勢(shì)在某種意義上也可能轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s其長(zhǎng)效功能發(fā)揮的潛在誘因。

２０１８年，Ｚ縣計(jì)劃統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金５．８４億元，集中用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)、金融扶貧等扶貧項(xiàng)目。盡管扶貧項(xiàng)目覆蓋３個(gè)大類(lèi)、１５個(gè)小類(lèi)，但扶貧項(xiàng)目依舊未能擺脫由單一部門(mén)負(fù)責(zé)的線性輸入模式，如縣旅游外事僑務(wù)局主管鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目、縣農(nóng)業(yè)局統(tǒng)管農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、縣交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)農(nóng)村道路建設(shè)項(xiàng)目等等。在相對(duì)簡(jiǎn)約的項(xiàng)目輸入模式下，Ｚ縣僅僅達(dá)成了扶貧項(xiàng)目資金的統(tǒng)一規(guī)劃下?lián)?，?duì)于各職能部門(mén)在組織功能上的嵌入?yún)f(xié)作則考慮不周，相關(guān)職能部門(mén)按照實(shí)施方案的任務(wù)分解要求，逐一達(dá)成各自版塊的目標(biāo)即可順利通過(guò)考核。更重要的是，各職能部門(mén)更多擔(dān)負(fù)的是主管責(zé)任，至于具體執(zhí)行工作則布置交由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村來(lái)完成，由此導(dǎo)致了任務(wù)壓力不斷向下傳 導(dǎo)累積，“上面千條線、下面一根針”“上面動(dòng)動(dòng)嘴、下面跑斷腿”，基層長(zhǎng)時(shí)間處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的工作狀態(tài)。因此，扶貧項(xiàng)目越是落到基層，“變形走樣”的風(fēng)險(xiǎn)也就越大。

此外，農(nóng)村扶貧項(xiàng)目一般需要在較短時(shí)間內(nèi)完成審批立項(xiàng)、開(kāi)工建設(shè)、竣工驗(yàn)收等全部手續(xù)流程，且多以年度為考核標(biāo)準(zhǔn)。如Ｚ縣扶貧項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)多數(shù)需要在當(dāng)年９月前完工，建設(shè)周期尚不足半年，1０月起即進(jìn)入總結(jié)驗(yàn)收與績(jī)效考評(píng)階段。高度緊張的時(shí)間安排一方面難以保障項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，甚至個(gè)別地方頻繁曝出了扶貧道路變成“豆腐渣路”的負(fù)面新聞，另一方面短短數(shù)月的績(jī)效考評(píng)也較難客觀真實(shí)地反映出項(xiàng)目效益，貧困農(nóng)民借助扶貧項(xiàng)目更多是達(dá)成“短期脫貧”，扶貧項(xiàng)目效益的持續(xù)性較難保證。由于缺乏后續(xù)扶貧資金的有效整合和持續(xù)投入，部分扶貧項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)時(shí)間不長(zhǎng)就可能面臨著資金鏈斷裂危機(jī)，如農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目因定期養(yǎng)護(hù)不佳而阻塞荒廢、種養(yǎng)發(fā)展項(xiàng)目因缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和市場(chǎng)維護(hù)拓展而導(dǎo)致減產(chǎn)滯銷(xiāo)，本應(yīng)幫助貧困農(nóng)民徹底擺脫貧困的扶貧項(xiàng)目進(jìn)而遭遇長(zhǎng)效發(fā)展困境。

（三）貧困農(nóng)民的組織化程度不足

作為農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的責(zé)任主體和執(zhí)行主體，縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往需要面對(duì)轄區(qū)內(nèi)為數(shù)眾多、特征各異的貧困村莊和貧困農(nóng)民，如何確保扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)輸入，一方面是對(duì)項(xiàng)目供給主體行動(dòng)能力的考驗(yàn)，另一方面也取決于貧困農(nóng)民的組織能力。然而貧困農(nóng)民在農(nóng)村扶貧項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的組織化程度相對(duì)較差，既表現(xiàn)為貧困農(nóng)民的合作意愿不強(qiáng)，也表現(xiàn)為貧困農(nóng)民的組織能力羸弱。長(zhǎng)期以來(lái)，分散的小農(nóng)生產(chǎn)模式塑造并強(qiáng)化了農(nóng)民“精打細(xì)算”的群體心態(tài)及行動(dòng)邏輯，較為重視對(duì)個(gè)體權(quán)益和私有資產(chǎn)的保護(hù)，為此甚至不惜放棄或讓渡部分集體利益。農(nóng)村收入差距的不斷拉大在某種程度上是對(duì)農(nóng)村內(nèi)部階層分化的現(xiàn)實(shí)刻畫(huà)，造就了行動(dòng)能力、利益偏好和發(fā)展需求均存在一定差異的三類(lèi)亞群體，即農(nóng)民精英、普通小農(nóng)和貧困農(nóng)民。在內(nèi)部分化漸趨定型的鄉(xiāng)土社會(huì)中，貧困群體更為特殊，不僅在資源存量上明顯落后于農(nóng)民精英和普通小農(nóng)，而且距離鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的主流圈層更遠(yuǎn)，有限的資源儲(chǔ)備和被邊緣化的地位彼此交織影響，進(jìn)一步塑造了其“安于天命”“不思進(jìn)取”的貧困心理認(rèn)知，導(dǎo)致了其較難形成抵抗扶貧項(xiàng)目執(zhí)行偏差的集體行動(dòng)。

盡管當(dāng)前絕大部分的貧困縣區(qū)無(wú)須承擔(dān)扶貧項(xiàng)目資金配套的硬性要求，但在扶貧項(xiàng)目“由縣到村”的落地執(zhí)行中，資金配套要求依然是基層部門(mén)確保項(xiàng)目如期動(dòng)工并順利竣工的隱性門(mén)檻，由此導(dǎo)致了相當(dāng)一部分的貧困群體難以被有效吸納至項(xiàng)目安排中。如Ｙ鄉(xiāng)在針對(duì)農(nóng)村危房改造項(xiàng)目制定的協(xié)議條款中明確規(guī)定，每戶(hù)補(bǔ)助最高不超過(guò)３萬(wàn)元，且需在一個(gè)月內(nèi)做好建房基礎(chǔ)。對(duì)于住房條件較差的貧困家庭而言，數(shù)萬(wàn)元的建房補(bǔ)助無(wú)法填補(bǔ)全部資金空缺，而且“先建后補(bǔ)”的扶持方式也超出了貧困家庭的實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力。不少貧困戶(hù)反映道，“項(xiàng)目是好，但代價(jià)太大，不是我們的也不能勉強(qiáng)”。 由此，出發(fā)點(diǎn)原本是改善貧困群體生產(chǎn)生活條件的扶貧項(xiàng)目，卻被條件相對(duì)較好的貧困群體所享有，甚至被非貧困戶(hù)截獲幫扶機(jī)會(huì)及資源，項(xiàng)目需求更為迫切的貧困群體則被隱性門(mén)檻排除在外。懼于村內(nèi)精英的打壓和集體輿論的聲討，有些貧困群體雖有抱怨，但也無(wú)奈，在項(xiàng)目實(shí)踐中所處的“被幫助者”的客體角色進(jìn)一步固化。由于缺少利益代言人或自身力量有限，弱組織化的貧困農(nóng)民較難形成與既得利益主體有效抗衡的一致行動(dòng)，扶貧項(xiàng)目的基層遭遇由此陷入“干部信心滿(mǎn)滿(mǎn)、農(nóng)民心不在焉”的被動(dòng)局面。

（四）項(xiàng)目效益的分享兼容性稍弱

從全生命周期的角度審視扶貧項(xiàng)目，投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)后的效益產(chǎn)出及其分享直接影響著貧困農(nóng)民脫貧致富的進(jìn)程。執(zhí)行過(guò)程中的對(duì)接偏差和動(dòng)員不足是扶貧項(xiàng)目“最后一公里”困境的顯性表征，而相對(duì)隱性的項(xiàng)目效益分享兼容性和有效性問(wèn)題則容易被忽視。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，各責(zé)任主體在扶貧項(xiàng)目考核驗(yàn)收時(shí)更為關(guān)注資金使用的規(guī)范性和建設(shè)進(jìn)度的及時(shí)性，而項(xiàng)目效益及其溢出分享在績(jī)效考評(píng)時(shí)所占權(quán)重相對(duì)較低，如何科學(xué)準(zhǔn)確地測(cè)算貧困農(nóng)民在扶貧項(xiàng)目中的實(shí)際受益程度也是困擾基層部門(mén)的操作性難題。

限于項(xiàng)目責(zé)任主體的關(guān)注不足和量化操作難度較大，項(xiàng)目效益分享問(wèn)題在實(shí)踐中可能被“遮掩”。不少扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困農(nóng)民的帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)，貧困農(nóng)民受益程度不高，成為扶貧項(xiàng)目“最后一公里”困境的根本所在。扶貧的關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)，貧困戶(hù)方有可能獲得持續(xù)發(fā)展的能力，并在資產(chǎn)的累積增殖中擺脫返貧風(fēng)險(xiǎn)?；鶎诱诋a(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的配置運(yùn)作中多遵循著以下兩類(lèi)思路：一是直接對(duì)接分散貧困戶(hù)，幫助其發(fā)展小規(guī)模的家庭產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等，這里稱(chēng)之為分散型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；二是借助互助社、合作社、公司等平臺(tái)，以集約化、規(guī)模化的經(jīng)營(yíng)方式來(lái)獲得盈利，貧困農(nóng)民則依靠上崗務(wù)工、股份分紅、土地租金等途徑獲得相應(yīng)收入，這里統(tǒng)稱(chēng)為集約型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。對(duì)于分散型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目而言，貧困農(nóng)民借此獲得的收入增長(zhǎng)幅度相對(duì)有限，加之項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大、收益見(jiàn)效慢、技術(shù)要求高，因此“脫貧較易、致富較難”。而對(duì)于集約型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，盡管可以做到有效分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、維系持續(xù)收益，但面臨的主要難題在于如何鞏固并增強(qiáng)與貧困農(nóng)戶(hù)間的關(guān)系連帶，培育貧困農(nóng)民的自身發(fā)展能力。其原因可能在于政府仍然更多地寄希望于“先富帶動(dòng)后富”，通過(guò)扶持種養(yǎng)大戶(hù)、規(guī)模企業(yè)來(lái)間接帶動(dòng)貧困戶(hù)脫貧，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目資金和政策并未直接用于貧困戶(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加深了扶貧項(xiàng)目被精英群體所俘獲的可能，無(wú)形中使得扶貧項(xiàng)目與貧困農(nóng)民之間的距離進(jìn)一步拉大，也消弭了貧困農(nóng)民在項(xiàng)目效益分享中的主體優(yōu)勢(shì)。

3、扶貧項(xiàng)目“最后一公里”困境的成因分析

如前所述，“最后一公里”困境在實(shí)質(zhì)上屬于扶貧項(xiàng)目的供給失準(zhǔn)、承接錯(cuò)位與互動(dòng)不暢。扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)及落地中的偏差問(wèn)題既受項(xiàng)目制這一剛性化技術(shù)治理方式的固有缺陷影響，也在基層項(xiàng)目執(zhí)行主體的人為干預(yù)下被進(jìn)一步放大，往往以隱蔽的形式在前期申報(bào)、中期建設(shè)及后期運(yùn)營(yíng)等階段將項(xiàng)目與貧困村或貧困戶(hù)間的連接紐帶割裂開(kāi)來(lái)。雖然制度設(shè)計(jì)和政策安排在一定程度上可能誘發(fā)激化項(xiàng)目供需雙方之間的矛盾，但中央作出的一系列政策調(diào)整釋放出了權(quán)力下放的強(qiáng)烈信號(hào)，賦予地方政府尤其是縣級(jí)政府以更大的裁量權(quán)，目的就是期望基層政府能夠因地制宜地響應(yīng)貧困農(nóng)戶(hù)的多樣動(dòng)態(tài)需求，靈活妥善地梳理并化解扶貧項(xiàng)目的落地梗阻。因此，著眼于扶貧項(xiàng)目運(yùn)作的微觀場(chǎng)域來(lái)討論 “最后一公里”困境的成因相對(duì)更為符合實(shí)際所需。

（一）不對(duì)稱(chēng)的主體地位

一般而言，扶貧項(xiàng)目越是接近基層，涉及到的參與主體也就越多。在縣域之下，扶貧項(xiàng)目逐漸擺脫了單向指令式的傳接模式，在具體運(yùn)作過(guò)程中的軟化變通色彩有所增強(qiáng)，而且直接參與到扶貧項(xiàng)目運(yùn) 作中的主體至少包括縣級(jí)政府及各職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”、貧困農(nóng)民、社會(huì)組織等多元主體， 其所掌握的博弈資本和彼此間的互動(dòng)策略更為復(fù)雜，某些不確定因素對(duì)扶貧項(xiàng)目最終落地結(jié)果的影響更為明顯。

就靜態(tài)結(jié)構(gòu)地位而言，基層各參與主體對(duì)于扶貧項(xiàng)目的控制力和影響力不盡相同，由此導(dǎo)致各參與主體往往處在非對(duì)稱(chēng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系之中?？h級(jí)政府及其各職能部門(mén)擁有著對(duì)扶貧項(xiàng)目的最終決定權(quán)，名額指標(biāo)如何配置、哪類(lèi)項(xiàng)目可獲重點(diǎn)支持、項(xiàng)目資金如何切割等具體事項(xiàng)基本上在項(xiàng)目申報(bào)之前就作出了原則安排和總體控制，縣級(jí)政府及其職能部門(mén)借此坐穩(wěn)了主導(dǎo)位置，但由于對(duì)村社具體情況掌握不足，加之貧困人口的分布相對(duì)分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便成為其獲取有效信息以便合理決策的關(guān)鍵信息源，相應(yīng)地也擢升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶貧項(xiàng)目運(yùn)作中的所處地位。作為項(xiàng)目進(jìn)村的委托代理人，村干部對(duì)內(nèi)需要平衡村莊集體利益和貧困個(gè)體權(quán)益之間的分歧，對(duì)外則需要兼顧上級(jí)政府部門(mén)的權(quán)力意志。換言之，盡管村干部能夠?qū)?xiàng)目運(yùn)作走向發(fā)揮某些實(shí)質(zhì)影響，但也需要做到起碼的“按套路出牌”，以避免扶貧項(xiàng)目異化成上下不討好的“燙手山芋”。而對(duì)于貧困農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，他們并不能直接控制那些關(guān)系到其切身利益的到戶(hù)項(xiàng)目，雖然規(guī)范的申報(bào)程序和明確的申報(bào)條件在明面上賦予了其公平的權(quán)利資格，但相對(duì)隱性的社會(huì)資本恰恰更容易在鄉(xiāng)土社會(huì)中發(fā)揮重要作用；至于間接影響到農(nóng)戶(hù)收益的公共類(lèi)項(xiàng)目，貧困農(nóng)民則可能受其相對(duì)局限的心理特征和組織能力制約，不愿也不能充分表達(dá)其意愿需求。概而言之，項(xiàng)目參與主體所處地位的不對(duì)等形塑著其差異化的目標(biāo)需求和行事邏輯，扶貧項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中較難做到求同存異、上下一心，各參與主體之間的矛盾張力在項(xiàng)目落地中不易達(dá)成彼此妥協(xié)的平衡點(diǎn)，合作持久、關(guān)系穩(wěn)定的扶貧項(xiàng)目相對(duì)少見(jiàn)。

（二）非正式的權(quán)力銜接

雖然項(xiàng)目制具備一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)色彩，并不斷嘗試克服科層制的束縛，但在具體執(zhí)行過(guò)程中仍然無(wú)法完全擺脫條線式的垂直控制體系，下級(jí)政府借助上級(jí)部門(mén)硬化的權(quán)力約束獲得一定的倒逼能力，由此形成“科層制的反控邏輯”。但由于村委會(huì)在行政序列上并不屬于正式的政府層級(jí)組織，因此扶貧項(xiàng)目管理權(quán)力在縣鄉(xiāng)與村莊之間的銜接存在著無(wú)形梗阻，導(dǎo)致進(jìn)一步下放的項(xiàng)目權(quán)力尺度不易準(zhǔn)確掌控。一般情況下，扶貧項(xiàng)目的績(jī)效考核要求將縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府緊密捆綁在一起，不斷形塑著其對(duì)于扶貧項(xiàng)目高度一致的偏好需求。但在面對(duì)需求各異的村級(jí)組織時(shí)，貫穿于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的行政指令式安排無(wú)法完成向村莊的有效滲透，即制度安排不允許向承接村莊強(qiáng)制性地?cái)偱煞纸忭?xiàng)目，村級(jí)組織由此獲得了改變或影響項(xiàng)目預(yù)期走向的部分空間及能力。面對(duì)這一情況，有目的地“分而化之、各個(gè)擊破”是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府時(shí)常采用的技術(shù)策略，即通過(guò)非正式的權(quán)力授予，強(qiáng)化村干部在項(xiàng)目運(yùn)作中的影響力，并借此機(jī)會(huì)拉攏團(tuán)結(jié)少數(shù)村莊精英，樹(shù)立起其在項(xiàng)目運(yùn)作中的合法性權(quán)威地位，使之成為政府部門(mén)權(quán)力意志在村莊場(chǎng)域的代言人和執(zhí)行者。

客觀而言，非正式的權(quán)力銜接拉近了縣鄉(xiāng)政府部門(mén)與村莊精英之間的距離，一方面縣鄉(xiāng)政府對(duì)村干部的信任程度不斷提高，另一方面村莊代理人也會(huì)不由自主地將滿(mǎn)足政府偏好置放于項(xiàng)目運(yùn)作的優(yōu)先地位，或通過(guò)“妥協(xié)共謀”來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，其角色定位從“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”向“贏利性經(jīng)紀(jì)”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)更為明顯，進(jìn)而導(dǎo)致貧困農(nóng)民可能陷入更加孤立無(wú)援的處境，在項(xiàng)目執(zhí)行運(yùn)作中的有效發(fā)聲日漸式微。此外，非正式的權(quán)力銜接也強(qiáng)化了縣鄉(xiāng)政府部門(mén)和村莊精英在項(xiàng)目進(jìn)村中的“壟斷”地位，彼此之間甚至通過(guò)私下配合即可使項(xiàng)目滿(mǎn)足驗(yàn)收考核的各項(xiàng)要求，且這一灰色化“共謀”行為的交易成本相對(duì)可控，由此導(dǎo)致項(xiàng)目的監(jiān)督反饋相對(duì)乏力，限制了貧困農(nóng)民在項(xiàng)目監(jiān)督中的作用發(fā) 揮，扶貧項(xiàng)目陷入“最后一公里”困境的風(fēng)險(xiǎn)有也所放大。

（三）精英化的村治模式

盡管精英治村模式在消解扶貧項(xiàng)目進(jìn)入村社的障礙壁壘方面發(fā)揮出顯著的執(zhí)行優(yōu)勢(shì)，但并不能完全疏通扶貧項(xiàng)目與貧困農(nóng)民的聯(lián)結(jié)梗阻，甚至可能加深以村干部、種養(yǎng)大戶(hù)為代表的農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)精英分子與貧困農(nóng)民之間的群體隔閡。村莊精英利益同盟利用其優(yōu)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)和強(qiáng)大行動(dòng)力以隱蔽的合理形式遮掩貧困農(nóng)民的需求表達(dá)，甚至運(yùn)用輿論施壓、分而化之等策略壓制其形成一致且有效的集體行動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致部分扶貧項(xiàng)目在進(jìn)村后的目標(biāo)靶向發(fā)生偏移、效益分配存在不公，貧困農(nóng)民逐漸被村莊精英孤立為“沉默的大多數(shù)”。

村莊精英的主導(dǎo)性功能角色充分體現(xiàn)在扶貧項(xiàng)目的篩選申報(bào)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等全生命周期。在扶貧項(xiàng)目篩選申報(bào)階段，理論上應(yīng)由作為村莊和村民代理人的村干部在綜合權(quán)衡集體發(fā)展目標(biāo)和個(gè)體脫貧需求的基礎(chǔ)之上預(yù)先作出合理框定，而后通過(guò)履行“四議兩公開(kāi)”的集體商議決定機(jī)制來(lái)最終確定，但反觀現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程，規(guī)范化的項(xiàng)目篩選申報(bào)程序時(shí)常被村莊精英簡(jiǎn)而化之，部分村干部在貧困農(nóng)民尚不完全知情的情況下自行確定申報(bào)項(xiàng)目，且多傾斜照顧自己或關(guān)系更為緊密的親友，優(yōu)先滿(mǎn)足其生活所需和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

在扶貧項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段，盡管政府為工程類(lèi)的扶貧項(xiàng)目設(shè)置了相對(duì)完備的招投標(biāo)制度、報(bào)賬程序及資金審計(jì)制度，有效遏制封堵了村莊精英私下合同施工單位的灰色謀利途徑，但在目標(biāo)靶向具體到戶(hù)的扶貧項(xiàng)目中，村干部仍然擁有較大且自主的分配決定權(quán)，如將危房改造項(xiàng)目指標(biāo)、家庭種養(yǎng)項(xiàng)目指標(biāo)、小額貸款項(xiàng)目指標(biāo)在符合條件的農(nóng)戶(hù)中定向配給，更多的是“益非貧困 戶(hù)”而非“益貧困戶(hù)”，且此類(lèi)“優(yōu)親厚友”的變通操作方式尚缺乏準(zhǔn)確的甄別標(biāo)準(zhǔn)和有效的監(jiān)督手段，面對(duì)上級(jí)部門(mén)的審查問(wèn)責(zé)時(shí)也易于“自圓其說(shuō)”。而其他貧困農(nóng)戶(hù)則為自身能夠繼續(xù)保有被村干部照顧的資格，“不爭(zhēng)當(dāng)下、只爭(zhēng)未來(lái)”，輕易不愿得罪村莊當(dāng)家人，且貧困農(nóng)戶(hù)之間對(duì)扶貧項(xiàng)目各有所需、不盡一致，在缺少主心骨和代言人的情況下更是較難團(tuán)結(jié)。由此進(jìn)一步強(qiáng)化了精英治村模式對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)村后的把控程度，貧困農(nóng)民無(wú)論是在主觀意愿還是在客觀能力上均不足以改變扶貧項(xiàng)目配置格局，進(jìn)而弱化了貧困農(nóng)民形成有效集體行動(dòng)的可能。

（四）被弱化的項(xiàng)目關(guān)聯(lián)

當(dāng)前，某些地方的扶貧項(xiàng)目配置呈現(xiàn)出“小而散”的無(wú)序特征?；鶎诱鲇诜奖沩?xiàng)目資金管理和照顧各村公平感受的考慮，傾向于選擇那些資金需求不大且操作難度較小的微型項(xiàng)目，甚至為了控制項(xiàng)目資金的定向配置而人為地將某些規(guī)模稍大的項(xiàng)目切割供給，如將農(nóng)村道路劃為幾個(gè)標(biāo)段，今年修一節(jié)，明年再修一段。此外，由于各級(jí)政府、各職能部門(mén)之間或條線之間缺乏必要且充分的交流聯(lián)系，致使進(jìn)村項(xiàng)目在目標(biāo)、管理、實(shí)施等階段性任務(wù)中較難實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，甚至可能因各項(xiàng)目發(fā)生的作用力和著力點(diǎn)不一致，致使無(wú)法充分發(fā)揮出項(xiàng)目間的疊加效應(yīng)，項(xiàng)目之間的時(shí)序關(guān)聯(lián)及功能調(diào)和出現(xiàn)裂痕，“東一榔頭、西一棒槌”成為某些扶貧項(xiàng)目實(shí)施狀態(tài)的真實(shí)寫(xiě)照，項(xiàng)目關(guān)聯(lián)逐漸持續(xù)弱化。

目前各地紛紛推進(jìn)扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，并規(guī)定年度扶貧項(xiàng)目需區(qū)分輕重緩急、從擬建項(xiàng)目庫(kù)中篩選。這一做法雖能在一定程度上約束基層政府在項(xiàng)目選擇上的隨意性，給基層政府套上了項(xiàng)目管理的 “緊箍咒”，但最終裁量權(quán)始終掌握在縣級(jí)政府手上。扶貧項(xiàng)目所具有的“一次性”短期特征決定了作為項(xiàng)目供給方的縣級(jí)政府更為在意項(xiàng)目在年度周期內(nèi)的順利落實(shí)，對(duì)于扶貧項(xiàng)目的后續(xù)跟進(jìn)則相對(duì)滯后。同時(shí)為達(dá)到上級(jí)考核要求，縣級(jí)政府在項(xiàng)目輸入過(guò)程中注重規(guī)避“同類(lèi)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)”的誤區(qū)，如村莊在當(dāng)年度獲得了某類(lèi)種植項(xiàng)目的資助，那么下一年度如果繼續(xù)申報(bào)與之相關(guān)的同類(lèi)項(xiàng)目，則一般不會(huì)通過(guò)立項(xiàng)審批?；鶎诱块T(mén)或暗示其申報(bào)其他產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，或直接將項(xiàng)目指標(biāo)調(diào)整給其他村莊。由此進(jìn)一步加深了扶貧項(xiàng)目的碎片化風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)村莊甚至可能發(fā)展出近十種不同類(lèi)別的特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，既限制了產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目發(fā)揮出應(yīng)有的集聚效應(yīng)和規(guī)模效益，也拉低了貧困農(nóng)民對(duì)于扶貧項(xiàng)目的心理預(yù)期，最終可能導(dǎo)致項(xiàng)目受眾被動(dòng)地接受項(xiàng)目安排，項(xiàng)目供需兩端的有效協(xié)同互動(dòng)相對(duì)不足。

4、扶貧項(xiàng)目“最后一公里”困境的化解路徑

綜上所述，扶貧項(xiàng)目“最后一公里”困境是基層場(chǎng)域下多主體間的合作難題，既是目標(biāo)需求的不精準(zhǔn)對(duì)接，也是充分動(dòng)員整合的缺位，更是長(zhǎng)期效益分享所面臨的一系列梗阻，其形成不僅受到現(xiàn)有制度環(huán)境下各參與主體所處不對(duì)等地位的影響，也與基層項(xiàng)目供給主體在長(zhǎng)期實(shí)踐中所積累形成的非正式策略密切相關(guān)。因此，化解“最后一公里”困境的關(guān)鍵在于如何在項(xiàng)目各方參與主體之間重塑基于互利互信的平等合作關(guān)系，以制度化合作的方式促成項(xiàng)目進(jìn)村后能夠進(jìn)一步與分散的貧困農(nóng)戶(hù)完成目標(biāo)、過(guò)程、效益等維度的全面對(duì)接。這一目標(biāo)的達(dá)成，既需要各級(jí)政府部門(mén)摒棄項(xiàng)目單向直線輸入的慣性思路，也需要村社組織轉(zhuǎn)變角色定位、強(qiáng)化服務(wù)能力，還需要貧困農(nóng)民自決和自為意識(shí)的真正覺(jué)醒。

（一）完善村級(jí)項(xiàng)目整體規(guī)劃

針對(duì)部分扶貧項(xiàng)目碎片化明顯、不確定性較強(qiáng)的現(xiàn)狀，應(yīng)從全局整體性的視角出發(fā)，不斷增強(qiáng)村級(jí)項(xiàng)目規(guī)劃的有序性，特別要注意解決到村扶貧項(xiàng)目在跨年度之間的銜接配套問(wèn)題。對(duì)此，縣級(jí)政府及其職能部門(mén)可委托專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)單位，在充分勘察比較村莊資源稟賦和優(yōu)劣條件的基礎(chǔ)上制定個(gè)性化的脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃，細(xì)致安排項(xiàng)目輸入的時(shí)間順序，針對(duì)極度貧困村莊的項(xiàng)目規(guī)劃還可聘請(qǐng)更高資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)討論商議其可行性，確保村級(jí)項(xiàng)目整體規(guī)劃能夠兼顧實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)條件。在確定本年度扶貧項(xiàng)目配置方案時(shí)，縣級(jí)政府也需要對(duì)分批實(shí)施的項(xiàng)目做出特殊標(biāo)注，形成項(xiàng)目安排備忘錄，保障梯次扶貧項(xiàng)目能夠在下一年度的項(xiàng)目安排中獲得優(yōu)先立項(xiàng)機(jī)會(huì)，盡可能地維系項(xiàng)目輸入的一貫性。此外，在符合扶貧項(xiàng)目資金使用管理辦法基本規(guī)定的前提下，縣級(jí)政府也可靈活探索項(xiàng)目后續(xù)資金統(tǒng)籌配套的途徑，通過(guò)部門(mén)籌資、社會(huì)融資、孳息整合等多元方式，設(shè)立多類(lèi)別的扶貧項(xiàng)目后期維護(hù)基金，專(zhuān)用于分擔(dān)解決扶貧項(xiàng)目在后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)中普遍面臨的資金匱乏窘境，把扶貧項(xiàng)目真正塑造成為“功在當(dāng)代、利在千秋”的民心項(xiàng)目。

（二）調(diào)整項(xiàng)目管理權(quán)力配置

大多數(shù)的扶貧項(xiàng)目最終會(huì)落到村莊和農(nóng)戶(hù)，中央及省、市兩級(jí)政府很難做到至精至細(xì)，因此扶貧項(xiàng)目的管理權(quán)限逐步下放到縣有其必然性及合理性。但隨著權(quán)力重心越來(lái)越向縣級(jí)政府集中，權(quán)責(zé)體系的失調(diào)更加凸顯，既表現(xiàn)為基層平級(jí)部門(mén)之間的權(quán)力關(guān)系彼此交叉、較難協(xié)調(diào)，也表現(xiàn)為垂直權(quán)力鏈條的斷裂和不均衡分布。盡管?chē)?guó)家針對(duì)基層項(xiàng)目扶貧設(shè)計(jì)了一系列簡(jiǎn)潔高效的制度安排，但始終未能根治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中“權(quán)小責(zé)大”的關(guān)鍵不足，導(dǎo)致其多以上級(jí)部門(mén)的行政權(quán)威和鄉(xiāng)土社會(huì)的倫理秩序作為行事準(zhǔn)則，在一定程度上放大了項(xiàng)目執(zhí)行主體曲解政策意圖、引 入自身偏好的操作風(fēng)險(xiǎn)。因此，調(diào)整基層場(chǎng)域中的項(xiàng)目管理權(quán)力配置格局迫在眉睫。

首先，需遵循“責(zé)權(quán)對(duì)等、歸口管理、各司其職、協(xié)同配合”的原則，進(jìn)一步理順平級(jí)部門(mén)在扶貧項(xiàng)目運(yùn)作中事權(quán)與財(cái)權(quán) 的統(tǒng)合分割，克服資金整合后又簡(jiǎn)單分塊負(fù)責(zé)的機(jī)械操作，逐步構(gòu)建旨在促進(jìn)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)功能融洽的部門(mén)協(xié)作機(jī)制，密切主管部門(mén)間在項(xiàng)目執(zhí)行各階段上的商議協(xié)作。

其次，通過(guò)正式授權(quán)的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層組織以適當(dāng)自主決定權(quán)，可嘗試在部分縣區(qū)開(kāi)展“權(quán)力下基層”的試點(diǎn)探索工作，將一定額度的扶貧項(xiàng)目直接交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村組織自行商議決定，并報(bào)上級(jí)政府審批備案。 由此松綁基層項(xiàng)目執(zhí)行主體的負(fù)擔(dān)壓力，使其原本投入到整理繁復(fù)材料中的時(shí)間精力能夠用在貧困農(nóng)民謀福祉的“刀刃”上，轉(zhuǎn)變事本主義和只唯上的不良風(fēng)氣。最后，還需強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目權(quán)力的外部監(jiān)督，成立具備廣泛代表性的獨(dú)立外部監(jiān)督小組，配合上級(jí)政府做好項(xiàng)目監(jiān)督工作，實(shí)行周調(diào)度、月會(huì)診制 度，織密扎緊全程實(shí)時(shí)監(jiān)督的籠子，不僅要對(duì)項(xiàng)目前中期的項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)范程度、項(xiàng)目資金使用情況展開(kāi)無(wú)差別化監(jiān)督審查，還需定期展開(kāi)項(xiàng)目效益“回頭看”的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估，嚴(yán)防扶貧項(xiàng)目異化成為失民心的表面工程。

（三）塑造農(nóng)民項(xiàng)目參與主體性

貧困農(nóng)民既是扶貧項(xiàng)目的最終受益者，也是項(xiàng)目執(zhí)行中的關(guān)鍵行動(dòng)主體，缺少貧困群體的理解支持和充分參與是制約扶貧項(xiàng)目績(jī)效提升的重要因素。換言之，化解扶貧項(xiàng)目所遭遇的“最后一公里”難題，不僅需要優(yōu)化項(xiàng)目供給主體在執(zhí)行操作中的行事邏輯，更需要貧困農(nóng)民形成“項(xiàng)目是跳板、脫貧靠自己”的正確認(rèn)知，摒棄“等、靠、要”的消極心態(tài)，激發(fā)其在項(xiàng)目參與中累積培育自身內(nèi)在脫貧能力的自覺(jué)性。鑒于貧困農(nóng)民在扶貧項(xiàng)目參與主體博弈中往往處于相對(duì)邊緣化的弱勢(shì)地位，因此特別需要主動(dòng)采取相應(yīng)措施來(lái)塑造提升貧困農(nóng)民參與項(xiàng)目運(yùn)作的主體性地位和能力。

首先，要優(yōu)化農(nóng)村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高村“兩委”能力素質(zhì)，積極培育與貧困農(nóng)戶(hù)關(guān)系更為緊密、無(wú)明顯利害沖突的利益代言人，在項(xiàng)目進(jìn)村初期就安排由貧困農(nóng)戶(hù)共同推選的村民代表列席項(xiàng)目申報(bào)籌備會(huì)議，充分表達(dá)貧困農(nóng)戶(hù)的 生產(chǎn)生活實(shí)際困難和項(xiàng)目需求，使扶貧項(xiàng)目能夠及時(shí)有效地吸納貧困農(nóng)戶(hù)的意見(jiàn)并回應(yīng)其關(guān)切；

其次，積極引導(dǎo)外出務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)參與村莊項(xiàng)目扶貧實(shí)踐，有效整合利用其資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)及人脈等資源條件來(lái)彌補(bǔ)政府主導(dǎo)扶貧項(xiàng)目的短期性不足，使扶貧項(xiàng)目不斷貼合貧困農(nóng)村的內(nèi)生性發(fā)展需求，同時(shí)依托其與貧困農(nóng)戶(hù)的鄉(xiāng)土聯(lián)結(jié)，降低扶貧項(xiàng)目進(jìn)入及運(yùn)作的交易成本，進(jìn)而增強(qiáng)“先進(jìn)帶后進(jìn)、后進(jìn)變‘后勁’”的有效性；

再次，在項(xiàng)目建設(shè)階段也要重視貧困農(nóng)戶(hù)的廣泛參與，在兼顧實(shí)際負(fù)擔(dān)的能力的前提下，靈活采取以工代賑、工時(shí)折算的彈性方式，使貧困農(nóng)戶(hù)切實(shí)感受到“項(xiàng)目為我、我為項(xiàng)目”的緊密連帶，增進(jìn)其對(duì)扶貧項(xiàng)目的主觀認(rèn)同；

最后，還需要建立順暢的申訴反饋機(jī)制，安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)收集整理貧困農(nóng)戶(hù)對(duì)扶貧項(xiàng)目的意見(jiàn)建議，妥善調(diào)和項(xiàng)目效益分配環(huán)節(jié)的糾紛摩擦，完善扶貧項(xiàng)目的自我調(diào)適糾錯(cuò)功能，使貧困群體逐步擺脫項(xiàng)目話語(yǔ)權(quán)的弱勢(shì)地位及項(xiàng)目執(zhí)行運(yùn)作過(guò)程中主導(dǎo)權(quán)喪失的困境，進(jìn)而不斷激發(fā)其主動(dòng)參與項(xiàng)目建設(shè)、公平分享項(xiàng)目紅利的自覺(jué)性。

作者簡(jiǎn)介：吳上，河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；孫良順，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)“龍湖學(xué)者”特聘教授。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第5期

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