——基于司法裁判文書的整理和分析

摘要：本文利用司法裁判文書統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析了土地承包經(jīng)營權(quán)處分限制性規(guī)范的合理性。研究表明：在“所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)”“兩權(quán)分離”的農(nóng)地法權(quán)架構(gòu)下，土地承包經(jīng)營權(quán)處分的限制，阻礙了農(nóng)地的規(guī)模流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營。在政策倡導(dǎo)通過“三權(quán)分置”解決這一問題之際，“三權(quán)分置”政策定位于宏觀層面的立法精神指引，而對處分之限制性規(guī)范進(jìn)行科學(xué)配置，是當(dāng)下農(nóng)地法律制度改革的合適路徑。土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意不應(yīng)作為影響轉(zhuǎn)讓合同效力的強(qiáng)制性規(guī)范；以財(cái)產(chǎn)資格劃定轉(zhuǎn)讓方的范圍不合理地限制了農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓自由，有違民事行為能力的基本法理；受讓方主體資格屬于立法強(qiáng)加于農(nóng)地之上的身份屬性限制，阻礙了農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)；為保障村社成員的成員權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)享有優(yōu)先受讓權(quán)；對于家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)禁止抵押，也無合理性。因應(yīng)以上農(nóng)地法律制度變革，宜強(qiáng)化農(nóng)地用途管制，合理限制受讓人的流轉(zhuǎn)權(quán)利。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán); 轉(zhuǎn)讓; 抵押; 限制性規(guī)范

一、問題的提出

廣義的土地承包經(jīng)營權(quán)處分行為包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)方式。其中，出租等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式并不涉及土地承包經(jīng)營權(quán)主體變更，而轉(zhuǎn)讓、抵押等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式可能導(dǎo)致權(quán)利主體的改變，關(guān)系到農(nóng)戶根本利益。基于制度設(shè)計(jì)對于“土地保障”“社會穩(wěn)定”等價(jià)值理念的重視，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等處分權(quán)能在立法上受到了限制。當(dāng)下發(fā)展規(guī)?；?、集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式已經(jīng)成為了國家的政策選擇，而農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)的制度障礙很大一部分存在于現(xiàn)行實(shí)定法規(guī)范對于土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能所設(shè)置的限制。2014年，中共中央、國務(wù)院在國家政策層面提出了“三權(quán)分置” 的重大制度創(chuàng)新，那么，是否應(yīng)在法律層面也由“兩權(quán)分離”過渡到“三權(quán)分置”，將《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱“《物權(quán)法》”）上既定的土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)類型進(jìn)一步改造為“農(nóng)戶承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”并列的體系結(jié)構(gòu)？在《中華人民共和國民法總則》已經(jīng)頒布實(shí)施，《民法典》“物權(quán)編”的編纂工作緊鑼密鼓地開展之際，最佳的農(nóng)地法律制度優(yōu)化路徑為何？

雖然許多學(xué)者對此問題進(jìn)行了深入探討，但既有研究的視角主要限于純粹理論闡釋與田野調(diào)查，缺乏對于有關(guān)司法裁判文書的分類整理和統(tǒng)計(jì)分析。有鑒于此，筆者擬回歸到現(xiàn)行法，結(jié)合司法裁判文書統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。本文所統(tǒng)計(jì)案件來源于北大法寶裁判文書大數(shù)據(jù)平臺，案件檢索時(shí)間為2017年3月15日?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱“《農(nóng)村土地承包法》”）第41條專門規(guī)定了通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題，因而筆者在北大法寶裁判文書大數(shù)據(jù)平臺以“農(nóng)村土地承包法”“第四十一條”“土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”為關(guān)鍵詞對司法裁判文書進(jìn)行了檢索，可檢索案件數(shù)量為120件，剔除重復(fù)或不涉及土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓限制性規(guī)范的8個案件后，檢索到的案件數(shù)量為112件。所涉及的案件爭議焦點(diǎn)較為明確，分布于全國多地，但主要集中于遼寧、重慶、吉林等省份，案件審理法院多為中級人民法院。針對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押案件，以“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押”為關(guān)鍵詞檢索，筆者檢索到了34個案件，去除并非通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押案件以及其他不相關(guān)的案件后，剩余18個案件。相比于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓案件，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的案件數(shù)量較少，且未表現(xiàn)出明顯的地域分布差異。在此基礎(chǔ)上，本文對案件進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)和分析，明晰土地承包經(jīng)營權(quán)處分之限制性規(guī)范的合理與不足之處，并為當(dāng)下農(nóng)地法律制度改革提供建議。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能限制的立法考量

現(xiàn)行法主要針對土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓以及抵押兩種處分方式作了限制性規(guī)定。表1梳理了現(xiàn)行法中所存在的土地承包經(jīng)營權(quán)處分限制性規(guī)范。對于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，《農(nóng)村土地承包法》第37條和第41條明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意，并對轉(zhuǎn)讓方、受讓方主體資格作了限定。該法第33條則對集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先受讓權(quán)予以規(guī)定。而2005年最高人民法院發(fā)布的司法解釋《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱“法釋〔2005〕6號”）第13條進(jìn)一步明晰了“發(fā)包方同意”的規(guī)范屬性——影響合同效力的強(qiáng)制性規(guī)范。此外，對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題，不同于法律允許土地承包經(jīng)營權(quán)可以在滿足一定條件下轉(zhuǎn)讓，《物權(quán)法》第184條以及《中華人民共和國擔(dān)保法》（以下簡稱“《擔(dān)保法》”）第37條完全禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。之所以對土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能進(jìn)行限制，立法考量主要有：

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)承載了生存保障功能（胡康生，2002）。一方面，在應(yīng)該由國家承擔(dān)的基本社會保障缺位的情形下，土地承包經(jīng)營權(quán)為農(nóng)民的生存提供了最低限度的保障。比如，對于一部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民而言，當(dāng)他們在城市中無法謀生時(shí)，仍然可以返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，此時(shí)土地對于他們而言起到了失業(yè)保險(xiǎn)的作用。另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種生產(chǎn)資料，為農(nóng)民提供了勞動就業(yè)機(jī)會，使農(nóng)民的就業(yè)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)（鄭尚元，2012；朱曉喆，2010）。

第二，土地承包經(jīng)營權(quán)承載了社會穩(wěn)定功能（溫世揚(yáng)，2014）。立法者考慮到如果對于土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能不作限制，企業(yè)及城鎮(zhèn)居民就有可能隨意到農(nóng)村租賃和經(jīng)營農(nóng)戶的承包地，進(jìn)而產(chǎn)生土地兼并的結(jié)果，對社會穩(wěn)定造成威脅，因而需限定土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓范圍，受讓方應(yīng)為其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，而不能是企業(yè)或城鎮(zhèn)居民（胡康生，2002）。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)能限制的反思

對于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)行實(shí)定法中的限制性規(guī)范包括“發(fā)包方同意”“轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格”“集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先受讓權(quán)”等要件，表2和表3分別反映了前兩項(xiàng)限制性規(guī)范的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作狀況，以下一一述之。

（一）轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意

1.發(fā)包方同意的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作。根據(jù)有關(guān)發(fā)包方同意案件的統(tǒng)計(jì)情況（表2），涉及發(fā)包方同意要件的案件占到了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的79.46%，即大部分轉(zhuǎn)讓案件都是圍繞“是否經(jīng)過發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓合同效力如何，最終是否發(fā)生用益物權(quán)變動”而展開。其中，經(jīng)過發(fā)包方同意進(jìn)而土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓有效的案件分別占到了有關(guān)“發(fā)包方同意”案件數(shù)、轉(zhuǎn)讓案件總數(shù)的73.03%、58.04%。這說明，在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，大部分情況下轉(zhuǎn)讓行為都經(jīng)過了發(fā)包方同意。此種同意發(fā)生在轉(zhuǎn)讓方和受讓方簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同時(shí)，通常由發(fā)包方負(fù)責(zé)人作為見證人，在雙方簽訂的轉(zhuǎn)讓合同上簽字蓋章。

此外，在檢索到的案件中，大部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或者不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間，這體現(xiàn)在轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格的統(tǒng)計(jì)表（表3）中。在112份法院裁判文書中，以受讓方并非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶為由判決轉(zhuǎn)讓合同無效的案件僅占轉(zhuǎn)讓案件的4.46%，因而，這在一定程度上解釋了為何大部分轉(zhuǎn)讓案件中，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓均經(jīng)過了發(fā)包方同意。而且，在發(fā)包方明確表示不同意的案件中，發(fā)包方大多以改變轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)所涉土地用途等理由行使否決權(quán)。因而，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓多發(fā)生于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部且大部分轉(zhuǎn)讓并未變更所涉土地用途等情況下，發(fā)包方通常會同意轉(zhuǎn)讓行為。

同時(shí)，雖然作為轉(zhuǎn)讓方的農(nóng)戶在法律認(rèn)知層面并不清楚未經(jīng)發(fā)包方同意轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的法律效果，但是，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，73.03%涉及發(fā)包方同意的案件中轉(zhuǎn)讓都經(jīng)過了發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓方和受讓方多有意識地請求發(fā)包方介入轉(zhuǎn)讓過程。這從側(cè)面說明了發(fā)包方同意這一限制性規(guī)范實(shí)際上不具有阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的作用。

2.保留發(fā)包方同意要件的合理性。即使部分學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，應(yīng)尊重權(quán)利人自己的意志，而不應(yīng)外加其他干預(yù)（例如張艷等，2009），但是，從某種意義上講，如今發(fā)包方同意要件的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是債權(quán)性的土地承包合同轉(zhuǎn)讓在實(shí)踐中殘留的影子。土地承包經(jīng)營權(quán)雖然在法律上實(shí)現(xiàn)了物權(quán)化，但由于它本來就是由債權(quán)經(jīng)由《物權(quán)法》承認(rèn)而演變?yōu)槲餀?quán)的，因而具有一定的債權(quán)性。此種債權(quán)性在立法上可以通過修改法律文字在文本上予以消除，在實(shí)踐中卻并不能被抹消掉，甚至“發(fā)包方同意”已有民間習(xí)慣法的屬性，并衍生出了其他制度功能。因此，發(fā)包方同意要件仍有存在之必要。

第一，發(fā)包方同意意味著對于轉(zhuǎn)讓方和受讓方轉(zhuǎn)讓行為的見證及公示（蔡立東、姜楠，2014）。在現(xiàn)實(shí)中，承包方轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，為避免以后產(chǎn)生不必要的紛爭，轉(zhuǎn)讓方和受讓方多會邀請發(fā)包方負(fù)責(zé)人到場見證，即使在簽訂合同時(shí)發(fā)包方負(fù)責(zé)人未到場，事后發(fā)包方也會以各種形式表示同意，發(fā)包方同意已經(jīng)具有了習(xí)慣法屬性。此種習(xí)慣法屬性背后所隱藏的是轉(zhuǎn)讓方和受讓方依賴于第三方對于轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行見證以及公示的心理。而且，正是因?yàn)榇朔N見證以及公示的存在，不當(dāng)權(quán)利變動的預(yù)防機(jī)制得以建立（蔡立東、姜楠，2014），從而避免不必要糾紛的發(fā)生。即使發(fā)生糾紛，發(fā)包方同意這一證據(jù)的存在也使得糾紛易于解決。

第二，發(fā)包方同意無礙土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓自由。事實(shí)上，承包方轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，除了少數(shù)例外情形，發(fā)包方同意都不構(gòu)成轉(zhuǎn)讓方和受讓方轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的障礙，無礙轉(zhuǎn)讓自由。因此，以物權(quán)的支配性作為批評這一限制性規(guī)范的論據(jù)，只是學(xué)者們的主觀臆想。而且，如果說因?yàn)檗D(zhuǎn)讓方和受讓方不符合主體資格要件致使發(fā)包方不同意雙方的轉(zhuǎn)讓行為，進(jìn)而妨礙轉(zhuǎn)讓自由，那么，此時(shí)需要反思的只是賦予發(fā)包方審查轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格是否滿足法定條件的權(quán)利的正當(dāng)性，阻礙轉(zhuǎn)讓自由的是法律所規(guī)定的轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格要件，而非“發(fā)包方同意”這一要件。

第三，發(fā)包方同意是發(fā)包人對承包地享有所有權(quán)的體現(xiàn)（蔡立東、姜楠，2014）。土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的前提是集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)的存在。在此意義上，土地承包經(jīng)營權(quán)自其產(chǎn)生就具有附屬性，附屬于集體土地所有權(quán)。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)在法律上已經(jīng)成為了物權(quán)，但這并不意味著土地承包經(jīng)營權(quán)具有完全的絕對性和支配性。

3.發(fā)包方同意要件的法律定位。發(fā)包方同意要件具有保留的合理性，那么，關(guān)鍵在于法律應(yīng)如何對發(fā)包方同意要件作出正確定位。事實(shí)上，雖然可通過發(fā)包方同意這一條件來限制不符合法定資格的主體轉(zhuǎn)讓或受讓土地承包經(jīng)營權(quán)，但是，發(fā)包方同意具有獨(dú)立的制度功能，并不是限制轉(zhuǎn)讓自由的手段?；诖耍疚恼J(rèn)為，發(fā)包方同意不應(yīng)該作為影響轉(zhuǎn)讓合同效力的強(qiáng)制性規(guī)范而存在，但可發(fā)揮見證以及公示的作用。

首先，在消極意義上，發(fā)包方同意這一限制性規(guī)范不宜被定位為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，也即不能單純以未經(jīng)發(fā)包方同意為由否定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力（蔡立東、姜楠，2014）。對于轉(zhuǎn)讓合同效力的認(rèn)定，必須結(jié)合其他實(shí)質(zhì)要件來認(rèn)定（辛正郁，2005）。從比較法的視角觀察，在物權(quán)變動采取債權(quán)意思主義的日本，即使其規(guī)定了移轉(zhuǎn)農(nóng)地或草地所有權(quán)等權(quán)利需要農(nóng)業(yè)委員會審批，但值得注意的是：需要審批的是有關(guān)物權(quán)的設(shè)定或移轉(zhuǎn)，而不是締結(jié)以物權(quán)移轉(zhuǎn)為內(nèi)容的合同（關(guān)谷俊作，2004）。

其次，在積極意義上，當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓多發(fā)生于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部時(shí)，可以將發(fā)包方同意認(rèn)定為土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓生效的一種特殊公示方式。正如有學(xué)者所言：事實(shí)上中國物權(quán)變動都是遵循的公示要件主義，并不存在意思主義的變動模式，發(fā)包方同意作為土地承包經(jīng)營權(quán)這一物權(quán)轉(zhuǎn)讓的公示方式，僅僅關(guān)涉是否發(fā)生物權(quán)變動（蔡立東、姜楠，2014）。依本文的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)讓方和受讓方簽訂轉(zhuǎn)讓合同時(shí)邀請發(fā)包方負(fù)責(zé)人在場見證的占到了有關(guān)發(fā)包方同意要件案件的46.07%，而發(fā)包方表示同意的案件占到了有關(guān)發(fā)包方同意要件案件的73.03%。這也反映了轉(zhuǎn)讓方和受讓方在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)變相地將發(fā)包方到場見證或同意雙方轉(zhuǎn)讓行為視為轉(zhuǎn)讓生效的公示方式。物權(quán)變動公示要件主義中的公示并不能僅僅被解釋為登記這一種方式。登記對于許多農(nóng)戶而言，是一件高成本的事情。相反，在中國鄉(xiāng)土熟人社會背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓多發(fā)生于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，發(fā)包方同意這一特有的公示方式是比較符合農(nóng)村之習(xí)慣的。而且，由于原則上土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、取得是基于承包方同發(fā)包方的土地承包關(guān)系，發(fā)包方同意也可以被認(rèn)定為受讓方同發(fā)包方重新確立承包關(guān)系。

最后，需要說明的是，如果將土地承包經(jīng)營權(quán)受讓范圍限定于其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶的限制性規(guī)范予以廢止，土地承包經(jīng)營權(quán)可被讓渡給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)，那么，轉(zhuǎn)讓的發(fā)生將不限定于村社熟人社會中，此時(shí)農(nóng)地的規(guī)模流轉(zhuǎn)成為可能，發(fā)包方同意就不能被解釋為用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓的公示方式。但是，筆者認(rèn)為，此時(shí)可將發(fā)包方同意定位于審查受讓方是否具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。同時(shí)，鑒于發(fā)包方仍舊行使農(nóng)地所有權(quán)，可賦予其監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力。立法宜對于具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，以避免發(fā)包方自由裁量權(quán)過大影響土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓自由。

（二）轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格

1.轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格要件的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作。在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓案件中，涉及轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格的案件占30.36%。法院以轉(zhuǎn)讓方和受讓方不符合主體資格為由否定轉(zhuǎn)讓合同效力的案件占此類案件的52.94%，而在其他未否決轉(zhuǎn)讓合同效力的案件中，轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格均符合實(shí)定法規(guī)范。

對于轉(zhuǎn)讓方主體資格要件，即有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定的收入來源，法院通常以轉(zhuǎn)讓方遷入城市生活多年、轉(zhuǎn)讓方仍擁有其他賴以生存的土地承包經(jīng)營權(quán)等為標(biāo)準(zhǔn)來判斷。如果轉(zhuǎn)讓方因病所迫轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者轉(zhuǎn)讓后無其他賴以生存的土地承包經(jīng)營權(quán)，則法院通常會認(rèn)定轉(zhuǎn)讓方不符合轉(zhuǎn)讓主體資格。從司法實(shí)踐來看，大多數(shù)情況下法院都能結(jié)合具體情況進(jìn)行判斷。法院在判斷轉(zhuǎn)讓方主體資格時(shí)，并不存在界定標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題。對于受讓方主體資格要件，根據(jù)司法裁判文書統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一般情況下只要受讓方不具有農(nóng)村戶口，那么，法院就會認(rèn)定受讓方欠缺農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者是并非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，進(jìn)而認(rèn)定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效，不發(fā)生物權(quán)變動效力。另外，受讓方為法人或者其他組織的情況在檢索到的案件中并未發(fā)現(xiàn)。

2.轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格要件存廢分析。一是轉(zhuǎn)讓方主體資格。在涉及轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格的案件中，圍繞轉(zhuǎn)讓方主體資格發(fā)生爭議的占據(jù)了2/3以上。在轉(zhuǎn)讓方有意愿轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，轉(zhuǎn)讓方主體資格極大地限制了其轉(zhuǎn)讓自由。本文認(rèn)為，轉(zhuǎn)讓方主體資格不能夠成為其處分土地承包經(jīng)營權(quán)的限制。

首先，轉(zhuǎn)讓方主體資格的要求使得處于平等地位的私法主體在法律上變得不平等，不能實(shí)現(xiàn)人格平等，而人格平等又是自由的保障（馬俊駒、童列春，2009）。因而對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方主體資格進(jìn)行限定，從理論上講確實(shí)限制了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的自由。此種轉(zhuǎn)讓自由最直接的體現(xiàn)即為農(nóng)戶個體意義層面的個體自由，個體層面的轉(zhuǎn)讓自由無法實(shí)現(xiàn)會阻礙農(nóng)地的規(guī)模流轉(zhuǎn)。

其次，限制轉(zhuǎn)讓方主體資格有違關(guān)于民事行為能力的基本法理?！掇r(nóng)村土地承包法》對于轉(zhuǎn)讓方主體資格的限定在某種程度上變相地限制了農(nóng)民民事行為能力，使得不具備財(cái)產(chǎn)資格的農(nóng)民無法轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。然而，一般而言，民事行為能力在法律上是以自然人的意思能力為劃分標(biāo)準(zhǔn)，影響意思能力的因素包括年齡與精神狀態(tài)，劃分自然人民事行為能力的目的在于保護(hù)意思能力欠缺者的合法權(quán)益，維護(hù)正常的交易秩序（馬俊駒、余延滿，2010），而財(cái)產(chǎn)資格并不能成為劃分自然人民事行為能力的標(biāo)準(zhǔn)。雖然此種限制的目的意在維護(hù)不具備財(cái)產(chǎn)資格農(nóng)民的利益，但不具備財(cái)產(chǎn)資格的農(nóng)民的意思能力并不具有缺陷。以農(nóng)民為“弱者”，而由立法者充當(dāng)其“監(jiān)護(hù)人”，未必能真正使農(nóng)民利益得以維護(hù)（韓世遠(yuǎn)，2005）。

二是受讓方主體資格。在34個涉及轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格的案件中，圍繞受讓方主體資格的案件數(shù)量為11件，不到涉及轉(zhuǎn)讓方主體資格案件數(shù)的一半。實(shí)踐中對于受讓方主體資格爭議少，轉(zhuǎn)讓也較少跨越農(nóng)村戶口與城市戶口的邊界。而且，如果受讓方不具有農(nóng)村戶口，則法院將毫無懸念地認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同無效。本文認(rèn)為，現(xiàn)行法對于受讓方主體資格的限定并不合理，將來修法時(shí)宜廢止受讓方主體須限于其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶的規(guī)定。

第一，對于已經(jīng)成為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)而言，針對受讓方主體資格的限定是屬于典型的通過立法對農(nóng)地強(qiáng)行施加的身份屬性限制，這同土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性不符。不少學(xué)者從成員權(quán)的視角探討土地承包經(jīng)營權(quán)（例如高富平，2012；朱曉喆，2010；周應(yīng)江，2010），同時(shí)，現(xiàn)行法中的規(guī)定也似乎暗含此意，例如土地承包經(jīng)營權(quán)通過家庭承包取得的條件為承包方應(yīng)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員。誠然，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確享有成員權(quán)。但是，這并不意味著土地承包經(jīng)營權(quán)本身就包含成員權(quán)。農(nóng)戶基于集體成員資格享有承包土地的權(quán)利是農(nóng)戶所固有的權(quán)利，在土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生之前農(nóng)戶即擁有這樣一種資格，而這種資格的賦予是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的表現(xiàn)，即使土地承包經(jīng)營權(quán)被轉(zhuǎn)讓給其他主體，作為轉(zhuǎn)讓方的原承包方也仍然享有這種成員權(quán)。此外，一旦承包方取得土地承包經(jīng)營權(quán)，承包方即可轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，而《農(nóng)村土地承包法》允許承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員，只要求受讓方為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶且具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力。顯然，透過現(xiàn)行法規(guī)范可以看到，土地承包經(jīng)營權(quán)并非是一種包含成員權(quán)屬性的用益物權(quán)。因而，以成員權(quán)屬性來論證土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)受限制的觀點(diǎn)并無說服力。那么，又是否能以土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性來限制轉(zhuǎn)讓呢？筆者認(rèn)為，同樣不能。土地承包經(jīng)營權(quán)并無成員權(quán)屬性，身份屬性也只是立法所強(qiáng)加的。透過《農(nóng)村土地承包法》的制定過程，可以更為明確地看出這一點(diǎn)?！掇r(nóng)村土地承包法（草案）》第35條曾規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分承包土地的土地承包經(jīng)營權(quán)，在承包期的剩余期限內(nèi)全部轉(zhuǎn)讓給第三方，由第三方同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止?！边@一規(guī)定對于土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方主體資格并未施加限制，而最終通過的法律卻改變了這一態(tài)度，將受讓方嚴(yán)格限定為其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，排除了其他能夠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體。法律規(guī)定只有農(nóng)戶才能受讓土地承包經(jīng)營權(quán)，這實(shí)為通過立法人為地將農(nóng)民身份與土地承包經(jīng)營權(quán)相綁定，是立法對于物權(quán)所施加的身份屬性限制，與土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性不相符。

第二，現(xiàn)行法中的這一限制使得發(fā)展規(guī)?；⒓s化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為一個問題，農(nóng)地的大范圍流轉(zhuǎn)受到極大限制。依照現(xiàn)行法對于受讓方主體資格所作限制，能夠受讓土地承包經(jīng)營權(quán)的僅僅為其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，而農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然避免了“集體所有、集體經(jīng)營”帶來的效率低下，但仍然擺脫不了“小農(nóng)經(jīng)營”模式。從此意義上講，“集體所有、承包戶經(jīng)營”的“兩權(quán)分離”制度安排的確是低效率的。此種低效率并非是“兩權(quán)分離”制度設(shè)計(jì)本身的問題，而是因?yàn)橹贫戎芯唧w規(guī)范的錯位，即受讓方主體資格限定。

第三，如果立法是考慮到“農(nóng)地農(nóng)用”的政策目標(biāo)而對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓作相應(yīng)限制，那么，這一政策目標(biāo)完全可以通過土地的農(nóng)業(yè)用途管制并輔以要求受讓方具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力來實(shí)現(xiàn)。不對受讓方的農(nóng)地利用行為和農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力進(jìn)行規(guī)制，當(dāng)受讓方受讓土地承包經(jīng)營權(quán)但并無農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，或改變農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途時(shí)，不僅無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的政策目標(biāo)，還會威脅到保障糧食安全的耕地紅線。

鑒于此，本文主張，中國應(yīng)廢除現(xiàn)行法對于土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方限于其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶的主體資格限制，同時(shí)輔以農(nóng)地用途管制及受讓方具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的限制性規(guī)范。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先受讓權(quán)

在實(shí)踐中，涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先受讓權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓案件非常少，在本文檢索到的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓案件中，僅有一例涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先受讓權(quán)。之所以與此相關(guān)的案件較少，原因在于：轉(zhuǎn)讓多發(fā)生于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，集體經(jīng)濟(jì)組織成員多無主張優(yōu)先受讓權(quán)之機(jī)會，而且就算轉(zhuǎn)讓并非發(fā)生于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，集體經(jīng)濟(jì)組織成員也鮮有以自身優(yōu)先受讓權(quán)受到侵害為由到法院提起訴訟的。在“鄉(xiāng)土無訟”的大環(huán)境中，農(nóng)民一般很少會主動以自己優(yōu)先受讓權(quán)受侵害為由提起訴訟。即便如此，筆者仍贊成優(yōu)先受讓權(quán)要件應(yīng)予保留。

第一，這有利于維護(hù)村社的人合性，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的成員權(quán)利益。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)并不具備成員權(quán)的性質(zhì)，但是，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻享有成員權(quán)。從外部人視角觀察，村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個利益共同體，正是通過成員資格才能將外部人與村集體經(jīng)濟(jì)組織利益相隔離，以保持村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性。如果考慮村集體經(jīng)濟(jì)組織的相對封閉性和成員權(quán)利益，在流轉(zhuǎn)之中應(yīng)區(qū)別對待成員與非成員，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓需要受到集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先受讓權(quán)的制約（童列春，2016）。保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先受讓權(quán)的規(guī)定，村社共同體成員利益受到保護(hù)，利于農(nóng)村社會穩(wěn)定（王衛(wèi)國，1997）。

第二，集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先受讓權(quán)的存在不會損害農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)。如果未來修法擴(kuò)大土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方范圍，對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)而言，基于談判成本、投入成本等因素的考量，它們并不愿意受讓小范圍或者地塊呈現(xiàn)細(xì)碎化特征的土地承包經(jīng)營權(quán)，此時(shí)不存在集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先受讓權(quán)限制土地承包經(jīng)營權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的問題。而如果村集體經(jīng)濟(jì)組織中分散的農(nóng)地得以整合，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)有意愿受讓土地承包經(jīng)營權(quán)，一般作為農(nóng)戶的集體經(jīng)濟(jì)組織成員不具備經(jīng)濟(jì)能力行使優(yōu)先受讓權(quán)。再者，如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有行使優(yōu)先受讓權(quán)的能力，亦不會對農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營造成阻礙。

四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止的反思

對于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，《物權(quán)法》第128條認(rèn)可了《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的限制性規(guī)范；而對同屬于處分權(quán)能的抵押問題，《物權(quán)法》第184條則明確了土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押，并且最高人民法院以司法解釋明文規(guī)定以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)的合同無效。在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押這一問題上，現(xiàn)行法對此完全禁止。表4反映了本文所統(tǒng)計(jì)的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押案件概況。

（一）司法實(shí)務(wù)中的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押案件

司法實(shí)務(wù)中涉及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的案件數(shù)量非常少，其原因在于：現(xiàn)行實(shí)定法禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；農(nóng)戶是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們是自身利益的最佳判斷者，并不會輕易在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定抵押。需注意到的是，在實(shí)踐中對于土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定處分不僅僅局限于抵押，在其之上設(shè)立質(zhì)權(quán)的情形也存在。本文檢索到的4件在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定質(zhì)押的案件均發(fā)生于寧波市，其原因是，寧波市市區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社、寧波市江北區(qū)農(nóng)林水利局2009年聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款試行辦法》，法院正是考慮到政府的這一“紅頭文件”才認(rèn)定了涉案土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押合同有效，但依據(jù)不具法律效力的“紅頭文件”來認(rèn)定民事法律行為的效力，是違背法治精神的。這4個案件特殊的地方在于，農(nóng)戶與信用社簽訂的是質(zhì)押合同，但現(xiàn)行法律并未禁止質(zhì)押。然而，在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定質(zhì)押的解釋是不成立的，因?yàn)榘凑罩袊⒎▽τ诘盅?、質(zhì)押制度的設(shè)計(jì)，有關(guān)不動產(chǎn)的權(quán)利擔(dān)保物權(quán)只可能設(shè)立抵押。不過，寧波市的案件反映出現(xiàn)實(shí)中地方政府已經(jīng)開始松動土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，政策性文件也開始突破法律的禁止性規(guī)定。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止應(yīng)予廢除

透過以上分析，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押問題呈現(xiàn)出糾紛數(shù)量少、法律嚴(yán)格禁止、司法裁判混亂、政策性文件突破現(xiàn)行法框架的特征。這反映出已制定的法律未獲得普遍的服從，同時(shí)也可能說明未被普遍服從的法律本身并非是良法，立法對于土地承包經(jīng)營權(quán)禁止抵押的態(tài)度并不合理。

第一，禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押同現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)體系相悖。抵押與轉(zhuǎn)讓同屬于對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行處分的行為，從法律效果上講，轉(zhuǎn)讓確定地會發(fā)生物權(quán)變動，對于農(nóng)戶利益影響更大，而抵押卻并不一定產(chǎn)生此種結(jié)果。舉重以明輕。既然現(xiàn)行法律允許農(nóng)戶在符合法律規(guī)定的情形下轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，那么，對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押也應(yīng)該不作禁止。

第二，禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的立法考量并不成立。立法者之所以對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押完全禁止，其理由在于：農(nóng)地承擔(dān)著基本生存保障功能，允許抵押可能造成農(nóng)民輕易抵押土地承包經(jīng)營權(quán)，一旦債務(wù)不能清償，抵押權(quán)人行使抵押權(quán)，農(nóng)民就可能喪失基本的生活保障。但是，司法實(shí)務(wù)中涉及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的案件非常少，筆者在前文即已闡明，農(nóng)戶是不會輕易抵押自己的土地承包經(jīng)營權(quán)的，農(nóng)民是理性的經(jīng)濟(jì)人，是自身利益的最佳判斷者，他們有理性來判斷如何在市場中作出最優(yōu)選擇。此外，農(nóng)民抵押土地承包經(jīng)營權(quán)可以獲得借貸資金，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營。

第三，退一步講，即使允許抵押也并不等同于農(nóng)民會喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。如果農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，在農(nóng)民無法清償債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人將行使抵押權(quán)。但是，抵押權(quán)行使存在多種方式，不同的抵押權(quán)行使方式所產(chǎn)生的法律效果是不同的。雖然以拍賣、變賣方式行使抵押權(quán)可能產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生讓渡的問題，但如果以強(qiáng)制管理的方式來行使在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定的抵押權(quán)，令抵押權(quán)人以土地承包經(jīng)營權(quán)的使用價(jià)值及其收益實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，此時(shí)并未改變抵押財(cái)產(chǎn)的原權(quán)屬（房紹坤，2014；高圣平，2016）。

綜上所述，現(xiàn)行法對于土地承包經(jīng)營權(quán)禁止抵押的規(guī)定是不合理的，宜在將來修法時(shí)予以修改。

五、“兩權(quán)分離”制度設(shè)計(jì)下限制性規(guī)范的科學(xué)配置：農(nóng)地法律制度改革新思路

（一）農(nóng)地法律制度改革的路徑選擇與制度設(shè)計(jì)

中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）提出了構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的政策目標(biāo)，這是針對當(dāng)下中國傳統(tǒng)低效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式所作出的決策?！稕Q定》指出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?！边@似乎指明了農(nóng)地改革的方向：在“兩權(quán)分離”的制度設(shè)計(jì)下進(jìn)一步賦予農(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)的完整權(quán)能。農(nóng)戶已經(jīng)享有了土地承包經(jīng)營權(quán)，但這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處分權(quán)能是受到限制的，因此，必須通過科學(xué)配置現(xiàn)行法中的限制性規(guī)范以充實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的政策目標(biāo)。

2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡稱“《意見》”），“三權(quán)分置”的政策在國家層面得以確立。但是，《意見》同時(shí)也保留了前述《決定》所指出的“兩權(quán)分離”背景下“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”的內(nèi)容。透過政策文本，可以看到農(nóng)地法律制度改革的兩種思路：一種是直接引入“三權(quán)分置”政策來改造農(nóng)地的法權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的政策目標(biāo)；另一種則是在“兩權(quán)分離”的框架下通過科學(xué)配置土地承包經(jīng)營權(quán)處分的限制性規(guī)范來賦予農(nóng)民對于農(nóng)地更為完整的權(quán)能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模流轉(zhuǎn)，達(dá)到構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的目標(biāo)。

本文對于現(xiàn)行法中土地承包經(jīng)營權(quán)處分限制性規(guī)范的探討，目的即在于試圖從現(xiàn)行法律制度安排出發(fā)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地法律制度的改良與革新。前文的分析已經(jīng)證實(shí)了此種路徑的可行性。而在具體制度設(shè)計(jì)層面，宜按照以下構(gòu)想展開：

首先，發(fā)包方同意具有獨(dú)立的制度功能，在未來修法時(shí)，將此要件同轉(zhuǎn)讓合同效力相剝離，并在立法上收回發(fā)包方審查轉(zhuǎn)讓方和受讓方是否符合法定條件的權(quán)利，在轉(zhuǎn)讓發(fā)生于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員間時(shí)，發(fā)包方同意僅起到公示作用。如此一來，發(fā)包方同意將不再阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓自由。當(dāng)然，這一改變似乎使得發(fā)包方同意中的“同意”喪失了實(shí)質(zhì)意義。

其次，基于前文對轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格的分析，這一限制性規(guī)范不具立法科學(xué)性與合理性，應(yīng)該予以刪除。受讓方范圍的放開將導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不限于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，此時(shí)發(fā)包方同意難以被解釋為物權(quán)讓渡的公示方式，而應(yīng)將登記定位為土地承包經(jīng)營權(quán)變動的公示手段，這符合《物權(quán)法》第9條所采取的不動產(chǎn)物權(quán)變動原則上采用登記生效的要件主義的立法模式。建立在這一結(jié)論基礎(chǔ)之上，如今農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍受限、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營無法實(shí)現(xiàn)的困境即可突破。在政策大力推行“三權(quán)分置”之時(shí)，“三權(quán)分置”政策定位于宏觀層面的立法精神指引。而落實(shí)到法律規(guī)則層面，對“兩權(quán)分離”制度設(shè)計(jì)下土地承包經(jīng)營權(quán)處分的具體限制性規(guī)范進(jìn)行修改，方為當(dāng)下農(nóng)地法律制度改革的最合適路徑。一旦轉(zhuǎn)讓方和受讓方主體資格限制被廢止，土地承包經(jīng)營權(quán)受讓范圍即可擴(kuò)大至從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的其他主體，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的制度障礙即可被突破。

再次，基于前述集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的成員權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下享有優(yōu)先受讓權(quán)，從而更好地維護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織的人合性。對于優(yōu)先受讓權(quán)的法律性質(zhì)，宜界定為形成權(quán)而非請求權(quán)。這是因?yàn)檎埱髾?quán)的實(shí)現(xiàn)取決于相對人的作為或不作為，在客觀上不利于保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的成員權(quán)；而若將優(yōu)先受讓權(quán)定位為形成權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員憑借單方意思表示便能在當(dāng)事人之間成立土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，更符合維護(hù)本村社農(nóng)戶成員權(quán)的立法目的。

最后，對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題，在抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式上，相較于強(qiáng)制拍賣，強(qiáng)制管理只是產(chǎn)生農(nóng)戶在一定期限內(nèi)對農(nóng)地的占有、使用、收益受到限制這一結(jié)果，不會導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，對作為抵押人的農(nóng)戶利益侵害更小，在債務(wù)人不履行到期債務(wù)或發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形時(shí)，若雙方就抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)無法達(dá)成協(xié)議，優(yōu)先適用強(qiáng)制管理的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式更為合理。

（二）配套制度的構(gòu)建

1.建立有效的農(nóng)地用途管制機(jī)制。在農(nóng)地用途管制層面，現(xiàn)行法中存在較為原則性的規(guī)范?！吨腥A人民共和國土地管理法》第4條、《物權(quán)法》第43條表明了國家對于耕地實(shí)行特殊保護(hù)的基本態(tài)度，對農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化予以嚴(yán)格限制。《農(nóng)村土地承包法》第8條規(guī)定“未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”；第17條規(guī)定承包方應(yīng)承擔(dān)“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”的義務(wù)；在農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，第33條更是強(qiáng)調(diào)應(yīng)遵循“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”這一原則。盡管法律文本反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)地不得用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及建設(shè)，但是，現(xiàn)行法律規(guī)范多停留于價(jià)值理念宣示階段，多不具備操作性。為建立有效的農(nóng)地用途管制機(jī)制，首先，可賦予發(fā)包方監(jiān)督土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力，因?yàn)榘l(fā)包方往往對集體土地狀況更為熟悉，可隨時(shí)了解到村社農(nóng)地是否確實(shí)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將發(fā)包方定位為監(jiān)督主體可降低監(jiān)督成本，客觀上有利于提高監(jiān)督效率。其次，發(fā)包方雖享有監(jiān)督權(quán)，但是，其對農(nóng)地用途的監(jiān)督也應(yīng)定位于一種義務(wù)。義務(wù)的違反將導(dǎo)致責(zé)任的產(chǎn)生，作為行使土地管理權(quán)力的土地管理部門，可對發(fā)包方違反監(jiān)督義務(wù)的行為進(jìn)行追責(zé)。再次，由于轉(zhuǎn)讓方享有成員權(quán)，只要具備村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，農(nóng)戶均可以在承包地的承包期限到期之后申請承包集體土地，受讓方對農(nóng)地的利用行為直接關(guān)系到轉(zhuǎn)讓方未來成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此，宜規(guī)定轉(zhuǎn)讓方也享有制止受讓方改變農(nóng)地用途行為的權(quán)利。

2.受讓人流轉(zhuǎn)行為的合理限制。農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓至受讓人之后，是否受讓人可基于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)再次流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)？自比較法層面觀察，中國臺灣地區(qū)“民法” 明確禁止農(nóng)育權(quán)人將農(nóng)地用于出租，因?yàn)檫@將可能導(dǎo)致類似“地主”對佃農(nóng)剝削現(xiàn)象的產(chǎn)生，同時(shí)與土地所有人設(shè)定農(nóng)育權(quán)的意愿相違背（鄭冠宇，2010）。在中國大陸地區(qū)，是否也應(yīng)對受讓人的流轉(zhuǎn)權(quán)利作相應(yīng)限制呢？首先，在受讓方受讓土地承包經(jīng)營權(quán)后，若受讓方通過出租等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，受讓方憑借出租獲取土地承包經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的收益，有可能導(dǎo)致類似“地主剝削” 現(xiàn)象的發(fā)生。其次，受讓方以轉(zhuǎn)讓等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，使得土地承包經(jīng)營權(quán)終局性地讓渡于其他主體，但再次轉(zhuǎn)讓行為有可能誘使中間人單純利用土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓來謀利，使得農(nóng)地偏離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，而且轉(zhuǎn)讓價(jià)款相較于租金可能會更高，本質(zhì)上同出租行為對農(nóng)地正常使用造成的干擾是類似的?；谕_灣“立法”中相似的考量，應(yīng)限制受讓人再次轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)雖為物權(quán)，但也承載著一定的社會性義務(wù)，在農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)之后，理應(yīng)對受讓人所享有的流轉(zhuǎn)權(quán)利作合理限制。

六、結(jié)語

中國改革開放將近40年，農(nóng)地法律制度的變革解決了“集體所有，集體經(jīng)營”體制造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的問題，但是，現(xiàn)行實(shí)定法對于農(nóng)地制度的安排已不能適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需要。本文以現(xiàn)行實(shí)定法中土地承包經(jīng)營權(quán)處分之限制性規(guī)范的科學(xué)配置為視角，為當(dāng)下的農(nóng)地改革、農(nóng)地法律制度改革提供另一條路徑，以供參考。“三權(quán)分置”改革所體現(xiàn)出的強(qiáng)化農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的價(jià)值理念定位于宏觀層面的立法精神指引，落實(shí)到規(guī)則設(shè)計(jì)層面，合理配置土地承包經(jīng)營權(quán)處分的限制性規(guī)范，輔以有效的農(nóng)地用途管制機(jī)制，以及對受讓人流轉(zhuǎn)權(quán)利作合理限制，亦不失為一條合適的路徑。

（作者單位：武漢大學(xué)法學(xué)院）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法制研究院（微信公眾號原創(chuàng)）2018-10-13

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