——兼論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的過去、現(xiàn)在和未來

摘要：考察改革開放以來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的制度變遷及在權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、制度構(gòu)建方面的變化,結(jié)合當前該類糾紛的新情況新特點,審理該類案件應(yīng)著重把握三個并重:依法支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革創(chuàng)新與規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序并重;依法保護農(nóng)村土地承包權(quán)與支持村民自治、民主議定并重;支持和監(jiān)督行政處理與推動多元化解糾紛機制建設(shè)并重。 

在我國,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度不僅是關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益保護的經(jīng)濟制度和法律制度,而且是直接影響農(nóng)村穩(wěn)定乃至政權(quán)基礎(chǔ)的政治制度。十八屆三中全會再次吹響農(nóng)村土地制度改革的號角,如何立足當前、著眼未來,依法妥善審理好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛,為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供更好的司法服務(wù),是人民法院面臨的重要課題。我們課題組組織了對近三年來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件審理情況的專題調(diào)研,試圖通過對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的過去、現(xiàn)在和未來的探究,分析和把握其發(fā)展變化的規(guī)律,結(jié)合當下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的現(xiàn)狀和特點,進而提出審理好土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的若干原則。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的制度變遷及其規(guī)律

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)肇始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,作為一種新的農(nóng)地制度在具體的實施過程中,經(jīng)歷了第一輪土地承包時期(1978—1993年)和第二輪土地承包時期(1993—至今)。而從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的變遷來看則可劃分為四個階段。一是突破創(chuàng)設(shè)階段(1978—1984年),確立了農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)”分離制度,以農(nóng)戶家庭為團隊自主經(jīng)營,自負盈虧與風險承擔的農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)制度初具雛形。二是制度磨合階段(1985—1991年),《民法通則》和《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,[1] 農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)從實踐創(chuàng)新到法律制度安排確認。三是定型規(guī)范階段(1992—1997年),“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”載入根本大法,“耕地承包期延長30年不變”,建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制,嚴格規(guī)范“小調(diào)整”,穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。四是法律保障階段(1998—至今),農(nóng)村土地政策上升為法律規(guī)范,《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性,用法律形式確認農(nóng)民土地承包經(jīng)營制度,國家保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)與流轉(zhuǎn)權(quán)。[2]

考察改革開放以來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的變遷,可以看出,我國對農(nóng)村土地承包經(jīng)營走過了主要依靠政策調(diào)整到以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為補充,再到政策調(diào)整與法律調(diào)整并重直到目前依靠政策指導(dǎo)與法律保障的歷程,其基本軌跡是越來越強調(diào)農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系的穩(wěn)定性和家庭承包經(jīng)營權(quán)的基本生活保障功能,對于調(diào)整承包地特別是導(dǎo)致農(nóng)戶喪失已有承包經(jīng)營權(quán)的行為給予了最嚴格的限制。土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能及其內(nèi)涵逐步具體、明確、豐富,特別是越來越重視農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利,最大程度地消除各種限制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的藩籬,其核心是土地的家庭承包經(jīng)營權(quán)逐步從債權(quán)性權(quán)利發(fā)展為物權(quán)性權(quán)利,并通過確權(quán)登記頒證固化權(quán)利以實現(xiàn)充分的物權(quán)保護。

(一)權(quán)利性質(zhì):由實行債權(quán)性質(zhì)的保護,逐步發(fā)展為對家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)實行物權(quán)性質(zhì)的保護

最初出現(xiàn)的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包合同而產(chǎn)生的合同權(quán)利,權(quán)利以簽訂合同的方式取得,雙方的權(quán)利義務(wù)由合同約定。在權(quán)利內(nèi)容上,因缺乏國家統(tǒng)一規(guī)定而造成各地農(nóng)村對權(quán)利內(nèi)容不夠統(tǒng)一,尤其是該權(quán)利所負義務(wù)更是千差萬別。承包人進行任何處分行為均需征得發(fā)包人同意,[3] 使得承包土地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓大受限制,發(fā)包方對承包地的頻繁調(diào)整使得轉(zhuǎn)包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)徒具形式。[4] 在權(quán)利保護方式上,權(quán)利受到侵害后,農(nóng)民只能通過追究相對方違約責任來進行救濟,而無法基于物上請求權(quán)來維護權(quán)利,對于鄉(xiāng)村干部隨意調(diào)整和處分農(nóng)民承包地、更改土地承包合同等行為難以進行有效對抗。[5] 在承包期限上,相關(guān)政策的執(zhí)行情況并不理想,多數(shù)農(nóng)村對土地進行過調(diào)整。[6]

2003年以后,《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》和司法實踐對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)實行了物權(quán)性質(zhì)的保護。在權(quán)利內(nèi)容上,《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利,包括對承包土地的自主使用權(quán)、收益權(quán)和有限制的處分權(quán),處分權(quán)中的轉(zhuǎn)包、出租、互換可以自主行使,只需到發(fā)包方處備案即可;在權(quán)利保護方式上,賦予權(quán)利人一定的對世權(quán)性質(zhì)的權(quán)能,《農(nóng)村土地承包法》第53條規(guī)定侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的任何組織和個人應(yīng)當依法承擔責任;在承包期限上,30年土地承包經(jīng)營期限得到法律確認和司法保護。此外,《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》還明確規(guī)定由縣級以上地方人民政府應(yīng)當向承包方發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書,并登記造冊,確認土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地承包權(quán)的變更須履行登記程序,對于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度具有重要意義。[7]

(二)權(quán)利內(nèi)容:由重點規(guī)范承包合同的訂立和履行,逐步發(fā)展為重點保護承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利實現(xiàn)

一方面,家庭承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的確定由約定轉(zhuǎn)為法律規(guī)定。在《農(nóng)村土地承包法》頒布之前,我國對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實行債權(quán)性質(zhì)的保護,承包人的權(quán)利義務(wù)由合同約定。雖然土地承包合同需要雙方協(xié)商確立,但在相對弱勢的農(nóng)戶面前,作為發(fā)包人的集體經(jīng)濟組織,在合同訂立的時候有絕對話語權(quán),發(fā)包人基于土地承包合同,擁有隨意約定承包期限,收回和調(diào)整承包地的權(quán)利,合同的履行過程中也處于強勢地位,實踐中侵犯農(nóng)戶利益的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)?！掇r(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)實行物權(quán)性質(zhì)的保護,土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容從主要由合同約定逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)定,土地承包合同雙方的權(quán)利義務(wù)法定化,發(fā)包方的權(quán)利不斷縮小并逐漸由法律嚴格控制,承包方的權(quán)利日益擴大并受到法律嚴格保護,承包與發(fā)包雙方一般只能在法律、法規(guī)和政策規(guī)定的范圍內(nèi)對承包經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容進行協(xié)商。

另一方面,家庭承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不斷豐富,集中體現(xiàn)為以下三個方面的“不變與變化”:一是對農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)保護原則不變,但農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能和范圍在不斷擴大。申言之,從未明確承包人有權(quán)流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)到允許其流轉(zhuǎn),從逐步取消各種對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各種有形無形的限制到鼓勵其流轉(zhuǎn),再到目前從土地承包經(jīng)營權(quán)中細分出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),并允許以經(jīng)營權(quán)抵押、擔保、入股,這些變化都有利于更好地保障農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán),和堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán),更有利于穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)并放活土地經(jīng)營權(quán);二是土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立堅持民主議定原則不變,但民主議定范圍在一定程度上不斷縮小。尤其是《農(nóng)村土地承包法》頒布后,從第27條、第35條的規(guī)定來看,除非出現(xiàn)法定的事由,否則在農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)后,并不能以民主議定來隨意調(diào)整該權(quán)利;三是堅持土地用途管制、嚴格耕地保護制度的原則不變,但除耕地非農(nóng)化、基本農(nóng)田非糧化外,農(nóng)戶利用土地開展多種經(jīng)營的限制越來越少。

(三)制度構(gòu)建:由兩種承包方式?jīng)]有明顯區(qū)分,逐步發(fā)展為對兩種承包方式適用不同的法律規(guī)則

以荒山、荒丘、荒溝、荒灘為代表的土地資源,在我國農(nóng)村非常豐富,開發(fā)潛力巨大。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期,對部分“四荒”地也進行了承包經(jīng)營?？紤]到“四荒”土地的治理開發(fā)周期長、投資風險大,故利用市場機制,通過招標、拍賣和公開協(xié)商等方式進行承包經(jīng)營更為有利。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款的規(guī)定:“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！边@明確區(qū)分了家庭承包和其他方式的承包。據(jù)此,農(nóng)村土地承包方式分為兩種:一種是家庭承包,承包的對象是耕地、林地和草地;另一種是其他方式的承包,包括招標、拍賣、公開協(xié)商等承包方式,承包的對象是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地。家庭承包是以本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶家庭為單位、人人有份的承包方式,農(nóng)戶家庭作為承包方簽訂承包合同,取得土地承包經(jīng)營權(quán),主要是耕地、林地和草地,具有社會保障的性質(zhì);其他方式的承包,即通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式進行的承包方式,集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人也可以參與競爭,是通過市場化的方式獲得其承包經(jīng)營權(quán),主要是“四荒”等其他土地?！掇r(nóng)村土地承包法》對于兩種承包經(jīng)營權(quán)的主體、取得、內(nèi)容以及流轉(zhuǎn)明確了不同的規(guī)則。

二、當前審理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件的基本原則

近年來,隨著國家對“三農(nóng)”問題的重視及農(nóng)業(yè)稅調(diào)整和農(nóng)業(yè)補貼等一系列惠農(nóng)政策措施的陸續(xù)出臺,加之城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對土地資源需求的不斷擴大,農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及利益格局發(fā)生了深刻變化,農(nóng)村土地承包糾紛呈多發(fā)趨勢并出現(xiàn)一些新情況新特點。一是糾紛類型多樣化。這主要涉及到土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)確認糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛、農(nóng)村土地承包合同糾紛、林業(yè)承包合同糾紛、漁業(yè)承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租合同糾紛等,相同類型的糾紛所爭議的問題也多種多樣,許多糾紛的實質(zhì)是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益的保護問題;二是涉及的利益主體較多,易引發(fā)群體性事件。大多數(shù)案件至少涉及爭議土地前后“承包人”和村委等三個以上利益主體,一些個案背后往往還直接和間接地涉及眾多農(nóng)戶的利益。以土地承包經(jīng)營權(quán)確認糾紛或土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛為例,從表象上看僅是在村民或農(nóng)戶與村委之間的糾紛,但實際上如果該村民或農(nóng)戶的訴訟請求一旦被法院支持,就會不可避免地影響到其他村民或農(nóng)戶的實際利益。有的土地流轉(zhuǎn)后被用于房產(chǎn)開發(fā),其流轉(zhuǎn)面積上萬畝,很難不觸動耕地紅線,而一旦流轉(zhuǎn)合同認定無效,將會牽涉成百上千戶村民或農(nóng)戶的利益;三是糾紛形成的時間跨度大、成因復(fù)雜。許多農(nóng)村土地承包糾紛是多種歷史和現(xiàn)實的因素疊加和共同作用的結(jié)果。[8] 一方面土地承包經(jīng)營政策的多變性導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)屬十分混亂,這是導(dǎo)致農(nóng)村土地承包糾紛產(chǎn)生的歷史性根源。另一方面實行“兩減免、三補貼”農(nóng)業(yè)稅費改革前后農(nóng)民種田收益的顯著變化,城市化進程中違規(guī)征地,截留、侵占、挪用征地補償費,農(nóng)村土地承包合同的訂立以及承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放中的不規(guī)范,承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用及農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配違反村民民主議定原則等因素,是導(dǎo)致農(nóng)村土地承包糾紛大量產(chǎn)生的現(xiàn)實原因。很多糾紛是因為二輪承包不規(guī)范以及歷次小調(diào)整隨意性較大造成的,還有一些糾紛起源于九十年代普遍存在的承包戶棄耕拋荒行為,總而言之導(dǎo)致農(nóng)村土地承包糾紛形成的歷史比較悠久,涉及的事實往往事過境遷,各種主體的利益關(guān)系非常復(fù)雜,這給糾紛的化解增加了難度;四是審理和執(zhí)行難度大。農(nóng)村土地承包糾紛涉及的一些問題,[9] 難以在法律、政策中找到明確的依據(jù),且糾紛的處理結(jié)果又牽涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)戶等多方利益,一旦處理不好,可能引起多方不滿,引發(fā)申訴上訪等不穩(wěn)定因素。這類案件判決后上訴率較高,執(zhí)行難度大。以魚塘的承包糾紛為例,如果判決魚塘承包戶返還個別農(nóng)戶的承包地,那么返還時承包地的四至往往難以確定,且承包地復(fù)耕費用如何承擔也是難題;再譬如涉及征地補償費用分配的案件,一旦法院判決撤銷分配方案,在分配款已經(jīng)發(fā)放的情況下,執(zhí)行容易陷入僵局。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛背后交糅著各種利益的沖突,體現(xiàn)出傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代文明的碰撞,既存在歷史問題與現(xiàn)實利益的交織,又具有政策驅(qū)動與違規(guī)操作的糅合,該類糾紛所面臨的政策因素較強、法律法規(guī)繁雜、矛盾沖突尖銳,因此能否妥善處理糾紛,對于維護農(nóng)民根本利益,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,維護農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定具有重要意義。人民法院要善于從制度變遷、改革創(chuàng)新、政策法律等多重維度研究和解決審理中遇到的各種問題和困難,堅持保護合法權(quán)益與支持改革創(chuàng)新并重,堅持還原歷史真相與尊重既有狀態(tài)并重,堅持適用法律與貫徹政策并重,合理平衡好各方主體利益,公正高效地解決糾紛,通過審判活動更好地服務(wù)農(nóng)村社會的科學(xué)發(fā)展。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),對健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制提出了明確要求,強調(diào)賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利,鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。2014年11月,中辦、國辦專門印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出,土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路,強調(diào)以保障國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標,堅持農(nóng)村土地集體所有,實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位,積極培育新型經(jīng)營主體,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。[10] 這些重大論斷和政策突破,必將對我國農(nóng)村改革發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響對于人民法院審理好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛也是重要的政策指導(dǎo)。我們認為,當前在審理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件中應(yīng)著重把握好以下幾個原則。

(一)依法支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革創(chuàng)新與規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序并重

黨的十八屆三中全會《決定》被視為新一輪農(nóng)村制度改革的政治宣言,“對一些長期以來議論較多但始終沒有觸及的改革有了明確提法,對一些過去雖有涉及但意見并不明確又事關(guān)重大的問題有了突破性、開創(chuàng)性的改革意見,在理論和政策上取得了一系列新的重大突破,具有鮮明的時代特征”。[11] 《決定》既規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序,沿襲了過去的“三個堅持”,即堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán),發(fā)展壯大集體經(jīng)濟;堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位,依法維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán);堅持和完善“最嚴格”的耕地保護制度;又“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”,放開對承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的限制,促進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營,切實解決農(nóng)村土地領(lǐng)域存在的深層次矛盾與問題,讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共享現(xiàn)代化成果,實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。人民法院應(yīng)堅持以中央關(guān)于推進農(nóng)村全面深化改革文件的精神為指導(dǎo),統(tǒng)籌運用法律和政策,積極回應(yīng)社會的司法需求,對符合農(nóng)村土地制度改革方向的改革創(chuàng)新,應(yīng)當給予有力的司法支持。我國當前面臨的土地問題十分復(fù)雜,既有農(nóng)業(yè)社會的土地問題,也有轉(zhuǎn)型社會和城市社會的土地問題,這就需要我們尊重歷史、立足現(xiàn)實,根據(jù)農(nóng)村改革創(chuàng)新的大背景和農(nóng)村具體情況,與時俱進地理解和適用相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋。同時,人民法院還要強化紅線意識,堅持底線思維,依法穩(wěn)妥處理,對于明顯違法或突破國家政策底線的所謂“創(chuàng)新”,則堅持不承認其效力。具體內(nèi)容分述如下:

一是不輕易認定流轉(zhuǎn)合同無效。人民法院要以保障土地承包經(jīng)營權(quán)人自主按照自愿有償原則流轉(zhuǎn)為政策取向,正確對待承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的創(chuàng)新舉措。例如將《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于流轉(zhuǎn)主體的限制性規(guī)定理解為管理性規(guī)范,即將“發(fā)包人同意”擴大解釋為既包括明示同意,也包括默示同意,這才能充分維護農(nóng)戶依法行使流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利。

二是區(qū)別對待土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)層面和債權(quán)層面的流轉(zhuǎn)。全面放開農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,是落實土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離原則的關(guān)鍵。對農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)在物權(quán)性質(zhì)層面上的整體流轉(zhuǎn)要嚴格限制,只限于同一集體經(jīng)濟組織成員的內(nèi)部流轉(zhuǎn)且不予鼓勵,以防止土地兼并和農(nóng)戶失去基本保障;而對于農(nóng)戶對其承包土地的經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),特別是向集體經(jīng)濟組織以外的人轉(zhuǎn)讓、入股、抵押則要給予司法支持,以促進土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。

三是依法支持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。十八屆三中全會《決定》明確提出要“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”。2014年8月,農(nóng)業(yè)銀行出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》,擴展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的范圍,并明確首批試點區(qū)域。[12] 在目前法律特別是司法解釋明確持否定態(tài)度的情況下,對于有關(guān)試點地區(qū)當事人自愿以家庭承包土地的經(jīng)營權(quán)進行抵押,并按照有關(guān)規(guī)定在登記機關(guān)辦理了相應(yīng)的抵押登記手續(xù)的,人民法院可以認定抵押有效。

四是依法禁止農(nóng)用地非農(nóng)和基本農(nóng)田非糧用途。對于根本改變承包土地用途的土地流轉(zhuǎn)合同,特別是違反最嚴格的耕地保護制度導(dǎo)致農(nóng)用地非農(nóng)化(如建窯、建墳或者擅自建房、挖沙、采石、采礦、取土等)、基本農(nóng)田非糧化(如發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等行為)的土地流轉(zhuǎn),人民法院應(yīng)以損害社會公共利益為由認定流轉(zhuǎn)合同無效,不能簡單遷就現(xiàn)實認定其有效,或通過調(diào)解變相認定此類流轉(zhuǎn)合同的效力。但對出于規(guī)模經(jīng)營的需要所作的一般農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整,不宜作為改變承包土地用途對待。

(二)依法保護農(nóng)村土地承包權(quán)與支持村民自治、民主議定并重

《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán),十八屆三中全會《決定》繼續(xù)強調(diào)堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位,其核心是賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),充分保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益。當前,土地承包經(jīng)營權(quán)仍然是農(nóng)民的基本生存保障。人民法院要尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營主體地位,堅持不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的原則,積極運用物權(quán)保護的法律規(guī)則,對農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)實施嚴格的司法保護,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。對于違法收回、調(diào)整承包地,強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地,任意剝奪農(nóng)民征地補償費分配資格等各種侵害承包經(jīng)營權(quán)的行為,依法責令發(fā)包人承擔相應(yīng)法律責任,維護農(nóng)民的土地承包權(quán)益。同時要充分認識到,我國農(nóng)村土地糾紛涉及面廣,錯綜復(fù)雜,鄉(xiāng)規(guī)民約、村民會議決議等村民自治性規(guī)范在調(diào)節(jié)農(nóng)村土地關(guān)系中發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)規(guī)民約是調(diào)整村民之間、村民與集體之間利益及村民行為的自治性規(guī)范,代表著一種民間秩序;村民會議是村民行使自治權(quán)利的根本途徑和形式,涉及村民利益的重大事項必須通過村民會議或村民代表會議這種民主議定程序作出決定。審判工作應(yīng)當堅持尊重村民自治(包括鄉(xiāng)規(guī)民約)與有限合法性審查相結(jié)合的原則。[13] 既要充分尊重村民自治,綜合考量決議的目的及其與當?shù)鼐唧w情況的契合程度等,不能輕易否定其效力;又要充分考慮法律設(shè)置民主議定程序的意義,對違法落后的鄉(xiāng)規(guī)民約(如外嫁女不享有土地承包權(quán)等)不予支持,對借村民自治、鄉(xiāng)規(guī)民約之名侵害農(nóng)民利益的行為依法予以糾正,從而實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。具體內(nèi)容分述如下:

一是強化對家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。與其他方式承包不同,農(nóng)戶承包土地的承包經(jīng)營權(quán)具有農(nóng)民基本生存保障的功能。對家庭承包經(jīng)營合同中所約定的承包方應(yīng)當承擔的義務(wù)中,超過《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定的,應(yīng)認定超過的部分對承包農(nóng)戶沒有約束力;對于發(fā)包人以承包人棄耕撂荒為由收回或調(diào)整承包地的,即使承包合同有約定,也不予支持;對棄耕、撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請求,應(yīng)當予以支持。[14]

二是準確把握民主議定原則的適用范圍。對于法律法規(guī)和司法解釋明確規(guī)定屬于民主議定范圍的事項,嚴格按規(guī)定認定相關(guān)行為的效力;對于規(guī)定不明確的事項,要根據(jù)民主議定原則的適用對承包合同效力、承包經(jīng)營權(quán)行使、集體組織成員資格的影響,綜合多種因素進行評價和衡量,不能片面擴張其適用范圍。對于村民會議決定明顯與法律政策規(guī)定相抵觸,或限制、剝奪村民或農(nóng)戶法定權(quán)益的,不予支持。對于集體經(jīng)濟組織為實現(xiàn)和穩(wěn)定規(guī)模經(jīng)營而通過民主議定對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的適度干預(yù),在確保農(nóng)戶利益安全的前提下,依法給予支持,例如因個別農(nóng)民不愿意將其承包地流轉(zhuǎn)出去,而影響土地成片流轉(zhuǎn)和綜合開發(fā),村民會議討論決定為其調(diào)換價值相等或更優(yōu)的承包地的,除非存在明顯損害其合法權(quán)益的情形,[15] 司法應(yīng)當尊重。

三是審慎處理集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題。

(三)支持和監(jiān)督行政處理與推動多元化解糾紛機制建設(shè)并重

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛類型多樣,成因復(fù)雜,糾紛利益主體多元,矛盾錯綜復(fù)雜,影響面廣,政策性強。[16] 有效解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛,需要依靠村民自治、行政處理、調(diào)解仲裁和司法審判等多種途徑妥善解決。一方面要按照“不缺位、不越位、不錯位”的原則,正確處理司法保護和行政解決的關(guān)系。必須清醒地認識到,有些土地承包糾紛經(jīng)常涉及一些地方政府的土地政策和一些不規(guī)范的行政行為(如承包經(jīng)營權(quán)證書登記不規(guī)范等),單純通過民事訴訟客觀上無法得到最終的有效處理,難以真正實現(xiàn)權(quán)利人的合法權(quán)益,而且會導(dǎo)致矛盾進一步激化,甚至引發(fā)惡性事件或者群體性事件。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛,人民法院要正確把握司法介入的范圍與限度,充分尊重行政權(quán),理清司法審判與行政處理、民事審判與行政審判的邊界,更多地通過行政審判途徑支持和監(jiān)督行政機關(guān)依法處理,解決紛爭。一是對于純粹屬于行政管理范圍或應(yīng)當行政管理前置的爭議事項,依法不予受理。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有農(nóng)村集體土地承包及承包合同管理職責,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員因村集體經(jīng)濟組織或村民委員會不發(fā)包而沒有實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)的,有權(quán)要求所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行相關(guān)監(jiān)督管理的職責。二是對于承包經(jīng)營權(quán)證書登記混亂引起的糾紛,這類糾紛涉及權(quán)屬確定問題,且面廣量大,宜由行政機關(guān)自行審查處理,當事人對行政機關(guān)處理不服的,可以提起行政訴訟。當事人對市縣政府頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)生爭議的,因政府確權(quán)發(fā)證行為具有可訴性,當事人可通過行政復(fù)議或行政訴訟程序解決其糾紛,不應(yīng)作為民事案件受理。[17] 人民法院可引導(dǎo)當事人根據(jù)新《行政訴訟法》第61條的規(guī)定,在行政訴訟中一并解決相關(guān)民事爭議。

另一方面要加強與行政機關(guān)、基層組織和群眾自治組織的溝通與協(xié)作,推進農(nóng)村土地承包糾紛多元化解工作。農(nóng)民之間大多沾親帶故或為鄰居,做好調(diào)解工作,對化解矛盾、平息糾紛、穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系具有重要意義。在制度設(shè)計上,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛應(yīng)當首先選擇協(xié)商、調(diào)解和仲裁的方式予以解決,司法救濟應(yīng)成為其他權(quán)利救濟機制的最后保障。最高人民法院2014年1月頒發(fā)《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》,根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》《民事訴訟法》等法律,針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛做好仲裁與訴訟的銜接以及訴訟對仲裁的保障等程序問題作出統(tǒng)一規(guī)范。人民法院要發(fā)揮好審判對調(diào)解、仲裁的保障作用,審理中要注意了解不同時期的農(nóng)村土地承包糾紛的背景、成因、特點,善于發(fā)現(xiàn)糾紛背后的各種利益沖突,在依法辦案的同時,堅持著重調(diào)解原,[18] 衡平相關(guān)主體利益,公正解決糾紛。對于存在最高院《2005年解釋》第5條、第6條規(guī)定情形導(dǎo)致有關(guān)合同無效的糾紛,實踐中往往發(fā)包方已就違法收回、調(diào)整的承包土地與他人建立了新的承包關(guān)系,盡管發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包土地的行為應(yīng)為無效,但本著確權(quán)保利的指導(dǎo)思想,訴訟調(diào)解對于維護承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益以及減少機械適用合同無效后的返還規(guī)則所帶來的消極影響具有積極意義。[19] 農(nóng)民當事人普遍法律意識不強,訴訟技能不足,人民法院應(yīng)當加強訴訟指導(dǎo)和風險提示,積極調(diào)查取證,適當進行巡回和就地審理,努力查明案件事實真相,避免機械適用證據(jù)規(guī)則,簡單以當事人不能舉證為由一判了之。[20]

作者：江蘇省高級人民法院課題組  李后龍  王松  徐潔    江蘇高院審委會

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法律適用 2017年01期

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