內(nèi)容摘要：衰退產(chǎn)業(yè)，是指在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中陷入停滯甚至萎縮的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)衰退其實(shí)也就是產(chǎn)業(yè)盛極而衰的一個(gè)過程。但是，如果不加以調(diào)控，任其發(fā)展，將會給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。破解嘉禾煤炭、冶煉、鑄鍛造產(chǎn)業(yè)衰退問題，必須創(chuàng)新思路、強(qiáng)化責(zé)任，采取力度更大、針對性更強(qiáng)、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)衰退; 調(diào)查; 對策

衰退產(chǎn)業(yè)，是指一個(gè)地區(qū)或一個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中不適應(yīng)市場需求變化、不具備區(qū)位優(yōu)勢、缺乏競爭力的產(chǎn)業(yè)群，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中陷入停滯甚至萎縮的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)衰退的原因有很多的，各個(gè)國家不同，基本上是有些行業(yè)泡沫嚴(yán)重，開始衰退，然后產(chǎn)生傳遞效應(yīng)導(dǎo)致整個(gè)市場信心不足。其實(shí)也就是盛極而衰，如果不加以調(diào)控，任其發(fā)展，將會給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。

嘉禾縣位于湖南省郴州市西南部，轄9鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，面積699平方公里，人口43.5萬，是湖南省地域面積最小、人口密度最大的縣份之一。全縣是以煤炭、錳鐵礦、石灰石開采、加工，生產(chǎn)鑄鍛件、水泥、能源為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的一個(gè)典型的綜合性資源縣，是全國100個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)煤縣之一，境內(nèi)探明的煤炭地質(zhì)儲量1.45億噸，工業(yè)儲量9000多萬噸，含煤面積近30平方公里；是湖南省鑄造產(chǎn)業(yè)基地，被評為“江南鑄都”，縣內(nèi)鑄造企業(yè)210多家，年產(chǎn)鑄件80多萬噸；是“中國鍛造之鄉(xiāng)”，精密五金鍛造工具年產(chǎn)5000萬件，占據(jù)全國市場份額的20%。

一、產(chǎn)業(yè)衰退基本情況

近年來，受資源日益枯竭、國家宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行和去產(chǎn)能政策等因素影響，我縣傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)日益衰退，產(chǎn)值由2011年的28.6億元下降到2016年的10.2億元，規(guī)模以上企業(yè)由37個(gè)下降到19個(gè)，吸納就業(yè)人員由9823人下降到1200人，稅收由2.6億元下降到0.56億元，利潤由11.72億元下降到2.07億元。

（一）煤炭產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重萎縮。受政策調(diào)整影響，煤礦從曾經(jīng)的200多個(gè)關(guān)閉整合到2011年的58個(gè)，再減少到目前的12個(gè)（其中正常生產(chǎn)的只有9個(gè)），煤炭產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重由之前的50%以上下降到2012年的20.3%，再下降到目前的5.1%，煤炭稅費(fèi)由1.9億元下降到2016年的0.57億元，占財(cái)政總收入的比重也由23%下降到4.9%，隨著煤礦關(guān)閉政策的進(jìn)一步落實(shí)，到2018年，還要退出6個(gè)煤礦，煤炭稅費(fèi)還將進(jìn)一步下降，煤炭對整個(gè)產(chǎn)業(yè)的支撐能力逐步消失。

（二）冶煉行業(yè)遭遇政策性淘汰。我縣冶煉企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)能低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。在國家環(huán)保政策和產(chǎn)業(yè)政策雙重壓力下，冶煉企業(yè)加速淘汰。冶煉企業(yè)從2009年的81家減少至目前的1家，稅收從2009年最輝煌時(shí)的1.7億元下降到現(xiàn)在的30萬元。

（三）鑄鍛造行業(yè)效益不高。由于我縣的鑄鍛造業(yè)處于產(chǎn)業(yè)的最底端，技術(shù)含量不高，產(chǎn)品附加值低。加上近兩年金屬制品價(jià)格持續(xù)走低，我縣鑄鍛造行業(yè)稅收由2011年的3610萬元下降到現(xiàn)在的1355萬元。

二、產(chǎn)業(yè)衰退引發(fā)的突出問題

由于煤炭資源逐漸枯竭，我縣長期以資源型、粗放型、低端型產(chǎn)業(yè)為主的發(fā)展過程中積累的各種深層次矛盾和問題不斷凸顯，嚴(yán)重影響了嘉禾的可持續(xù)發(fā)展。特別是近年來的去產(chǎn)能政策對嘉禾這個(gè)資源依賴型地區(qū)造成了較大的影響和沖擊，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）產(chǎn)業(yè)衰退造成財(cái)政運(yùn)行嚴(yán)重困難。一是稅費(fèi)征收總額減收嚴(yán)重。從稅收分行業(yè)來看，煤炭業(yè)、鑄鍛造業(yè)、冶煉業(yè)稅是我縣的支柱財(cái)源，占財(cái)政收入的半壁江山，煤炭形勢最好時(shí)，僅煤炭行業(yè)實(shí)現(xiàn)的稅費(fèi)就占財(cái)政總收入的40%以上。隨著國家去產(chǎn)能、降能耗政策調(diào)整，我縣煤炭業(yè)、鑄鍛造業(yè)、冶煉業(yè)實(shí)現(xiàn)的稅收大幅減少，分別從2011年的18720萬元、3610萬元、9067萬元減少到2016年的5686萬元、1355萬元、61萬元，我縣的可用財(cái)力大幅下降。二是財(cái)政支出大幅增加。2014年以來，我縣共關(guān)閉退出國有煤礦4個(gè)，涉及職工1866人（其中無固定期限職工833人、合同制職工1033人），初步預(yù)算需要補(bǔ)償資金2.68億元,市財(cái)政實(shí)際拔給職工安置費(fèi)1.46億元,缺口1.2億元以上。2016年，關(guān)閉非國有煤礦2個(gè)，需關(guān)退獎(jiǎng)補(bǔ)資金2400萬元（有包括之前關(guān)閉的煤礦），造成目前縣財(cái)政資金缺口巨大，運(yùn)行更加困難。

（二）產(chǎn)業(yè)衰退造成社會不穩(wěn)定因素增加。一是減少了群眾的收入。煤炭、冶煉等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的衰退，直接導(dǎo)致從事煤炭等行業(yè)的從業(yè)人員從以前9823人下降到目前的1200余人。同時(shí)，從事煤炭運(yùn)輸、煤場經(jīng)營、煤炭銷售以及為煤炭生產(chǎn)提供材料，為煤礦工人生活提供服務(wù)的行業(yè)間接吸納就業(yè)人數(shù)減少6000余人。去年，我縣關(guān)閉袁家、羅卜安、鐵爐下3個(gè)國有煤礦，加上焦沖元煤礦共有職工1866人失去工作，下崗失業(yè)，近1000個(gè)家庭失去主要經(jīng)濟(jì)來源，家庭因失業(yè)致貧。今年春節(jié)前，數(shù)百名煤礦下崗工人到縣委、縣政府集體上訪，嚴(yán)重影響公共秩序。此外，大量煤礦職工下崗，造成我縣正在建設(shè)的國有煤礦棚戶區(qū)改造建設(shè)資金籌集受到嚴(yán)重影響，全縣有近1000戶未及時(shí)交納建房集資款，目前建設(shè)項(xiàng)目處于半停工狀態(tài)。同時(shí)，由于煤礦工人大都是當(dāng)?shù)鼐用瘢械娜覕?shù)人都在煤礦從事采煤、后勤等工作，煤礦關(guān)閉退出后，對家庭收入影響巨大。二是對職業(yè)病人的醫(yī)治產(chǎn)生不利影響。近年來，我縣煤礦從業(yè)人員職業(yè)病數(shù)量不斷攀高，煤礦衰退致使職業(yè)病人維權(quán)之路面臨中斷，后期的治療費(fèi)用和基本生活費(fèi)用失去經(jīng)濟(jì)保障，糾紛不斷。三是部分企業(yè)主對政策的誤判導(dǎo)致投資失敗產(chǎn)生不穩(wěn)定隱患。隨著國家煤礦關(guān)閉退出機(jī)制的出臺，對煤礦企業(yè)技改等要求越來越高，部分煤礦老板盲目投入巨額資金進(jìn)行技改擴(kuò)能建設(shè)，全縣民間資金共投入近3億元。2016年國家又出臺關(guān)閉政策，各關(guān)閉退出煤礦損失巨大，約900個(gè)股東因投資煤炭產(chǎn)業(yè)血本無歸，成為新的不穩(wěn)定因素。

（三）煤炭衰退對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生致命影響。近5年來，全縣減少的煤炭產(chǎn)量110萬噸，按目前煤價(jià)每噸500元計(jì)算，減少工業(yè)總產(chǎn)值5.5億元。此外，煤炭產(chǎn)業(yè)衰退對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)影響巨大。嘉禾發(fā)達(dá)的汽車運(yùn)輸業(yè)，很大程度上是礦業(yè)運(yùn)輸?shù)膸?dòng)作用，2011年，按每車10噸載重量計(jì)算，嘉禾共170萬噸煤炭，需17萬臺次。汽車運(yùn)輸又帶動(dòng)汽車維修、汽車銷售等產(chǎn)業(yè)的繁榮。礦產(chǎn)設(shè)備的制造、銷售也隨煤礦關(guān)閉由繁榮走向衰退，嘉禾縣有超過一半以上礦產(chǎn)設(shè)備制造和銷售企業(yè)倒閉。

（四）采煤沉陷區(qū)綜合治理陷入困境。粗放的開采方式對礦山地質(zhì)環(huán)境造成了非常嚴(yán)重的影響，地面塌陷、土地?fù)p毀、植被和地形地貌景觀破壞等一系列問題日益突出。由于采煤沉陷，影響了我縣的5個(gè)產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)，34個(gè)自然村，1324戶，4495人不同程度的受到采煤沉陷引發(fā)的礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患的威脅和損失。由于引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的煤礦關(guān)閉，原來由礦山承擔(dān)的部分地質(zhì)災(zāi)害治理資金后續(xù)投入無法保障，引發(fā)的房屋開裂、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害治理困難，特別是到了雨季，直接威脅到礦區(qū)群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。

三、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)發(fā)展的工作思路及做法

（一）穩(wěn)妥推進(jìn)國有煤礦關(guān)閉退出，著力去產(chǎn)能、降成本。近年來，我縣不斷健全煤礦關(guān)閉退出機(jī)制，完善煤礦關(guān)閉退出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)煤礦有序退出，推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是實(shí)行各級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)鄉(xiāng)聯(lián)礦制度。深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)深入煤礦做工作，分析產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)形勢，剖析煤礦資源貯存情況，陳述關(guān)閉整合的利害關(guān)系，最大限度減少煤礦關(guān)閉退出阻力。二是加大政策宣傳力度。充分利用電視、廣播、報(bào)紙、墻報(bào)、宣傳冊、網(wǎng)絡(luò)等各種形式大力宣傳國家產(chǎn)業(yè)政策，讓產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)、煤礦、煤礦股東和職工認(rèn)清形勢，做好心中有數(shù)。三是推行煤礦安全倒逼機(jī)制。對安全條件差和不符合安全條件的煤礦實(shí)行嚴(yán)格管理，堅(jiān)決打擊違法違規(guī)生產(chǎn)和作業(yè)行為。經(jīng)過5輪煤礦關(guān)閉整合，由原來的65家煤礦整合到目前的12家，煤礦關(guān)閉整合及退出工作基本平穩(wěn)。

（二）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，催生新產(chǎn)業(yè)、形成新業(yè)態(tài)。順應(yīng)市場環(huán)境和發(fā)展條件的變化，努力克服國家去產(chǎn)能政策帶來的煤炭產(chǎn)業(yè)萎縮、鑄鍛造產(chǎn)業(yè)持續(xù)低迷的陣痛，輕裝上陣，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，打造布局合理、層次分明、產(chǎn)城一體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。一是力推鑄鍛造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向智能制造轉(zhuǎn)變。以智能裝備制造、精密五金為主攻方向，主動(dòng)對接“中國制造2025”、制造強(qiáng)省建設(shè)“1274”行動(dòng)計(jì)劃，加快“一區(qū)兩園”建設(shè)，大力推進(jìn)機(jī)械裝備、智能制造等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)傳統(tǒng)鑄鍛造向裝備制造、嘉禾智造轉(zhuǎn)型升級，朝著高端化、智能化、低碳化加速邁進(jìn)，打造“江南鑄都”升級版。二是大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。依托嘉禾獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢、豐富的自然資源、深厚的文化底蘊(yùn)，著力將溫泉產(chǎn)業(yè)、觀光旅游、文化旅游、電子商務(wù)、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，加快補(bǔ)齊我縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板。三是推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新。以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，解放思想，大膽探索，破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，建立起科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效、適應(yīng)嘉禾加快轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的體制機(jī)制。進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，把簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)工作推向深入，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)開路，為企業(yè)發(fā)展松綁，為擴(kuò)大就業(yè)助力。不斷創(chuàng)新園區(qū)管理體制，解除園區(qū)體制機(jī)制束縛，打破身份界限，釋放機(jī)構(gòu)和人的活力。加快創(chuàng)新招商引資體制，引進(jìn)開放的理念、先進(jìn)的機(jī)制、優(yōu)勢的資本，加快與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的全面對接，確保在項(xiàng)目策劃、招大引強(qiáng)上實(shí)現(xiàn)新突破。

（三）加強(qiáng)沉陷區(qū)綜合治理，著力促穩(wěn)定、惠民生。近年來，我縣堅(jiān)持把采煤沉陷區(qū)治理擺在優(yōu)先位置，突出抓好沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理、棚戶區(qū)改造、沉陷村搬遷項(xiàng)目，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)供水、公交、社會救助一體化，不斷改善沉陷區(qū)居民生活環(huán)境，提高沉陷區(qū)居民生活質(zhì)量。通過多年的努力，取得了一定的成效。一是組織好治理資金?？h財(cái)政將治理資金納入年度預(yù)算，保證每年安排1000萬元資金，用于全縣的采煤沉陷區(qū)的治理工作。嚴(yán)抓現(xiàn)有煤礦的礦山生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理工作，全縣每年用于礦山生態(tài)修復(fù)與環(huán)境整治理資金不得少于200萬元。積極爭取國家采煤沉陷區(qū)綜合治理項(xiàng)目資金，2016年成功申報(bào)龍?zhí)恫擅撼料輩^(qū)專項(xiàng)建設(shè)基金2000萬元。二是加大治理工作力度。堅(jiān)持把沉陷區(qū)避險(xiǎn)安置工作放在首位，按照規(guī)劃推進(jìn)，保證工程質(zhì)量，兌現(xiàn)竣工時(shí)間，每年完成200戶以上的危房治理任務(wù)。充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、煤礦參與治理沉陷區(qū)的工作積極性，結(jié)合沉陷區(qū)治理，抓生態(tài)恢復(fù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)接續(xù)工作。三是抓好沉陷區(qū)項(xiàng)目落地。按照 國家、省市提出的七大板塊，落實(shí)項(xiàng)目，落實(shí)政策、落實(shí)責(zé)任主體，配合項(xiàng)目業(yè)主與建設(shè)單位，加大棚戶區(qū)改造、沉陷區(qū)搬遷等項(xiàng)目建設(shè)力度，爭取項(xiàng)目早落地、早開工、早完工。目前，全縣（國家財(cái)政、縣級財(cái)政、煤礦、村民）先后共投入資金近3億元，有8個(gè)村272戶實(shí)施了整體搬遷；有31個(gè)村142戶村民在政府的組織下自行拆舊建新，異地避險(xiǎn)安置；有20個(gè)村的200多畝農(nóng)田得到了“水田改旱土、貨幣補(bǔ)償”；有36個(gè)村150多戶被鑒定為A、B級危房的村民住房得到了維修；部分受損水利工程輸水灌溉功能得到了修復(fù)。

（四）加大困難群眾幫扶力度，著力搭平臺、保就業(yè)。支持企業(yè)多渠道分流安置煤礦職工，做好再就業(yè)幫扶工作。支持下崗職工和殘疾人等弱勢群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)，為下崗職工和殘疾人等弱勢群體提供職業(yè)選擇、求職技巧、職業(yè)技能等方面的指導(dǎo)，并將就業(yè)技能培訓(xùn)與推薦就業(yè)有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)就業(yè)“一條龍”服務(wù)。積極推動(dòng)勞務(wù)輸出，鼓勵(lì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工，積極搭建平臺，大力推進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)“六個(gè)一”工程，即建立一個(gè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目信息庫、創(chuàng)建一個(gè)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基地、教會一手創(chuàng)業(yè)技能、安排一筆小額貸款、出臺一系列優(yōu)惠政策、樹立一批創(chuàng)業(yè)典型，引導(dǎo)嘉禾在外老板和務(wù)工人員“攜資金、帶技術(shù)、引外商”返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。特別是在要素資源配置方面實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)征收、人員落戶、場地安排等方面的優(yōu)化整合，喚發(fā)出了全民創(chuàng)業(yè)、全民創(chuàng)新的大熱情，走出了一條“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)就業(yè)”的嘉禾模式。目前，全縣返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)達(dá)到1.6萬余人，創(chuàng)辦回流型實(shí)體經(jīng)濟(jì)2300多家，為群眾提供就業(yè)崗位4.93萬個(gè)，新增城鎮(zhèn)就業(yè)1.1萬人，新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)1.3萬人，幫助農(nóng)民增收達(dá)5.8億余元，有效解決了因產(chǎn)業(yè)衰退失業(yè)人員的的再就業(yè)問題，一定程度上消除了社會不穩(wěn)定因素。

（五）加大上級政策資金爭取力度，著力強(qiáng)保障、促發(fā)展。 我縣財(cái)政總量小，基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)保障等歷史欠賬多，再加上產(chǎn)業(yè)衰退，財(cái)政壓力巨大，要實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，就必須搶抓國家政策機(jī)遇，認(rèn)真研究國家、省和市政策投資導(dǎo)向，加大采煤沉陷區(qū)綜合治理、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)發(fā)展等項(xiàng)目申報(bào)力度，全力爭取上級各類專項(xiàng)資金。一是研究政策，把握投向。不斷加大與上級發(fā)改部門的溝通聯(lián)系工作力度，及時(shí)了解上級資金投向，第一時(shí)間獲取政策信息并及時(shí)送到企業(yè)手中，為項(xiàng)目申報(bào)做好前期工作準(zhǔn)備。 二是超前謀劃，爭取主動(dòng)。按照中央、省和市資金投向、項(xiàng)目申報(bào)要求，著力與我縣在建、擬建項(xiàng)目搞好對接，超前梳理各類申報(bào)材料，認(rèn)真查漏補(bǔ)缺，完善項(xiàng)目手續(xù)，確保萬無一失，在各級政策出臺后，立即組織上報(bào)，牢牢把握工作主動(dòng)權(quán)，搶占先機(jī)。三是跟蹤服務(wù)，確保成效。對申報(bào)項(xiàng)目全程跟蹤抓好落實(shí)，直至項(xiàng)目獲批。隨時(shí)與上級部門加強(qiáng)溝通對接，以快速的效能、務(wù)實(shí)的作風(fēng)和誠懇的態(tài)度，爭取各級對我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大關(guān)注和支持。四是加強(qiáng)儲備，科學(xué)發(fā)展。為充分發(fā)揮項(xiàng)目建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要推動(dòng)作用，我縣堅(jiān)持以項(xiàng)目為本，不斷強(qiáng)化措施，對于符合國家產(chǎn)業(yè)政策，有利于優(yōu)化資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目，積極做好項(xiàng)目申報(bào)工作，爭取更多的上級政策和資金支持。

（作者單位：中共嘉禾縣委黨校）

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