摘要：基于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的背景, 運用文獻(xiàn)分析法和歸納演繹法, 構(gòu)建農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體制度?！伴L久不變”是“三權(quán)分置”的邏輯起點, “三權(quán)分置”是對“長久不變”的重大理論發(fā)展。我國農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”的變革, 為更好地落實“長久不變”提供了強有力的制度保障。應(yīng)當(dāng)在堅持集體土地所有權(quán)的前提下, 通過穩(wěn)定土地承包權(quán), 構(gòu)建“長久不變”的具體規(guī)則, 土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是其重要考量因素之一。“長久不變”的具體制度設(shè)計, 應(yīng)當(dāng)堅持承包期內(nèi)和承包期屆滿不再調(diào)整承包地塊, 這將通過明確持續(xù)承包、繼續(xù)承包是土地承包權(quán)的內(nèi)容而實現(xiàn)。“長久不變”應(yīng)當(dāng)堅持現(xiàn)行的承包期限, 并明確土地承包權(quán)消滅的法定情形。

2008年, 黨的十七屆三中全會明確要求:“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！薄伴L久不變”是這次文件的一大亮點[1], 充分反映了黨和國家長期堅持農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的態(tài)度和決心[2]?！伴L久不變”徹底解除了農(nóng)民群眾的疑慮, 給了農(nóng)民一個長效“定心丸”[3], 有利于保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益, 有利于提高農(nóng)地資源的配置效率[4]。

“長久不變”受到學(xué)界的廣泛關(guān)注, 作了大量研究工作。但是, 不同學(xué)者對“長久不變”的認(rèn)識存在較大差異, 主要涉及地塊調(diào)整和承包期限兩個方面?！伴L久不變”下的承包地塊是否應(yīng)當(dāng)調(diào)整, 主要有兩種觀點:一是不調(diào)整。除法定事由外, 所承包的地塊不應(yīng)該再有所調(diào)整, 承包到期不按人口重新發(fā)包[5], 應(yīng)當(dāng)徹底取消土地調(diào)整制度[6]。有的學(xué)者則主張, 在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證后, 土地不再調(diào)整[7]。二是調(diào)整。應(yīng)當(dāng)允許在一定條件下“大穩(wěn)定、小調(diào)整”[8]。有的學(xué)者則認(rèn)為, 應(yīng)當(dāng)確立承包地動態(tài)調(diào)整制度[9]。“長久不變”下的承包期限主要有兩種觀點:一是無期限。“長久不變”的承包期是無期限的[10], 土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該是“永久”的[11]。二是有期限?，F(xiàn)階段賦予農(nóng)民永久土地承包經(jīng)營權(quán)并不現(xiàn)實[12]。但是, 承包期限的具體制度設(shè)計存在不同觀點。在承包期限的長度方面:大部分學(xué)者主張, “長久不變”下承包期限應(yīng)設(shè)定為70年[13-14];有的學(xué)者主張, 可以堅持現(xiàn)有的30年;有的學(xué)者則認(rèn)為, 應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一進(jìn)行彈性化處理[9]。在承包期限的起點方面:有的學(xué)者主張, 以土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證作為“長久不變”的起點[15-17];有的學(xué)者認(rèn)為, 應(yīng)當(dāng)以二輪農(nóng)村土地承包實施的起始年份為起點[14];有的學(xué)者則主張, 應(yīng)從第二輪承包期限屆滿時再重新計算下一輪承包期[18]。

2014年中央1號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變, ……在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上, 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。自此之后, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”與農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變一直受到高度重視, 2015年至2017年的中央1號文件均提出了明確要求?！叭龣?quán)分置”與“長久不變”都是我國農(nóng)村土地承包政策的核心內(nèi)容, 不但關(guān)乎農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù), 關(guān)乎土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育與發(fā)展, 而且也關(guān)乎我國農(nóng)村土地制度的改革和完善。但是, 目前的研究中, “長久不變”的研究沒有關(guān)注“三權(quán)分置”的要求;“三權(quán)分置”的研究更多的是討論土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的概念、性質(zhì), 對“長久不變”也未給予充分的考慮, 從而導(dǎo)致對兩者的研究還處于分離狀態(tài)。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的背景下, 考量如何更好地實現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變, 能夠有效地促進(jìn)兩者研究的深入。

一、“長久不變”是“三權(quán)分置”的邏輯起點

農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的提出, 是以穩(wěn)定和完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度為基礎(chǔ)的。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”則是為了在深化農(nóng)村改革、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的背景下, 更好地落實“長久不變”。

1.“長久不變”的固有目標(biāo):“兩權(quán)分置”

自1980年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的確立, 到2008年農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的提出, 這28年間, 我國農(nóng)村土地制度的改革, 一直圍繞著集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的分置, 并將之制度化展開。

1980年9月27日, 中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求, 可以包產(chǎn)到戶, 也可以包干到戶, 并在一個較長的時間內(nèi)保持穩(wěn)定?！庇纱? 農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營得到了中央文件的認(rèn)可, 并在全國得以迅速發(fā)展。根據(jù)1982年中央1號文件, 截至1981年12月全國農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。從1982年開始, 中央連續(xù)五年以1號文件對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行保障[19]。1984年中央1號文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》更是明確規(guī)定:“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。”在一輪承包到期之前, 1993年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》 (以下簡稱《措施》) 提出要求:“在原定的耕地承包期到期之后, 再延長三十年不變。”為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系, 之后的中央文件多次強調(diào)土地承包期再延長三十年。1998年《土地管理法》修訂, “土地承包經(jīng)營期限為三十年”正式寫入法律。之后的2002年的《農(nóng)村土地承包法》和2007年的《物權(quán)法》都延續(xù)了土地承包經(jīng)營權(quán)期限的規(guī)定。

由此可見, 2008年農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的提出, 是我國改革開放以來農(nóng)村土地制度改革的延續(xù)和發(fā)展, 是對我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的肯定和堅持。從農(nóng)村土地權(quán)利的角度看, 其核心問題在于集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分置”。

2.“長久不變”的重大發(fā)展:“三權(quán)分置”

1998年10月14日, 黨的第十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》規(guī)定:“要切實保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營收益權(quán), 使之成為獨立的市場主體?！币虼? 從我國農(nóng)業(yè)政策的層面看, “土地承包經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的混合體?！盵20]同時, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也并非是近日之事。1984年中央1號文件明確指出:“鼓勵土地逐步向種田能手集中?！边@實際上構(gòu)成了隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的加速, 土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)日趨分離的制度基礎(chǔ)。只是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小時, 這種從權(quán)利上區(qū)分土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的需求沒有那么強烈而已。

“2013年7月, 習(xí)近平總書記在湖北考察時指出, 深化農(nóng)村改革, 完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 要好好研究土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系?！盵21]農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的必然性在于農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)。“到2015年年底, 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝, 比2010年的1.80億畝增長1.39倍, 年均增長19.1%;流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的比重由14.7%提高到33.3%, 年均提高3.7個百分點;流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶由3 320.9萬戶增加到6 329.5萬戶, 占承包耕地農(nóng)戶數(shù)的比重由14.5%增加到27.5%?！盵22]在農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的背景下, 一方面流出承包地的農(nóng)戶的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫角袑嵄Ｕ? 另一方面新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體亦需要更加完整的土地權(quán)利[23], 由此帶來了承包農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間農(nóng)村土地權(quán)利區(qū)分的必要性, 即土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離。

綜上所述, “長久不變”是“三權(quán)分置”的邏輯起點。在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的背景下, 提出的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”, 既是對“長久不變”更好地堅持, 也是對“長久不變”的重大理論發(fā)展。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”將導(dǎo)致我國農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重大變革, 應(yīng)當(dāng)通過完善“三權(quán)分置”的規(guī)則, 為“長久不變”提供強有力的制度保障。

二、“三權(quán)分置”是“長久不變”的制度保障

在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的背景下, 落實農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變需要結(jié)合農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)作進(jìn)一步的分析。

1.“長久不變”的基本前提:堅持集體土地所有權(quán)

學(xué)界對于集體土地所有權(quán)改革的思路主要包括三種:第一, 集體土地私有化?！爸袊壳按嬖诘摹r(nóng)’問題, 根本癥結(jié)就在于農(nóng)村土地不屬于農(nóng)民所有?！盵24]“允許農(nóng)戶土地私有是使中國走出現(xiàn)行嚴(yán)重過時的土地制度的唯一選擇?！盵25]第二, 集體土地國有化?！凹w土地國有化是土地制度改革的必然方向?！盵26]“在構(gòu)建完備的農(nóng)村土地用益物權(quán)體系基礎(chǔ)上, 以國家所有權(quán)概括承繼集體所有權(quán)方是正途。”[27]第三, 完善集體土地所有權(quán)。這是學(xué)界的主流觀點, 不同學(xué)者從集體土地所有權(quán)的主體[28]、權(quán)能[29]、行使程序[30]、實現(xiàn)形式[31]等方面進(jìn)行了較為深入的研究。農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的基本前提, 是堅持集體土地所有權(quán)。無論是集體土地私有化, 還是集體土地國有化, 從制度設(shè)計來看, 農(nóng)村土地承包關(guān)系都將不復(fù)存在。2016年10月, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》 (以下簡稱《意見》) 明確要求:“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位?！?/p>

集體土地所有權(quán)的主體自然是農(nóng)民集體, 但是對于其行使問題, 無須考慮將農(nóng)民集體法人化的做法[32]。《物權(quán)法》第六十條對集體土地所有權(quán)的代表行使主體有明確的規(guī)定, 即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組。2017年3月15日, 第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過了《民法總則》, 明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會的法人地位。盡管對于《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會歸類于特殊法人, 學(xué)界仍然存在爭議[33], 但是《民法總則》已經(jīng)為解決集體土地所有權(quán)的行使問題奠定了良好的制度基礎(chǔ)。從未來的立法趨勢看, 應(yīng)當(dāng)通過推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法[34], 從而進(jìn)一步完善集體土地所有權(quán)的行使問題。

從“長久不變”的角度, 集體土地所有權(quán)行使要解決的核心問題是, 調(diào)整承包地和收回承包地。調(diào)整承包地和收回承包地, 意味著農(nóng)村土地承包關(guān)系的變更和終止, 將在后文“長久不變”的具體制度設(shè)計中進(jìn)一步闡述。

2.“長久不變”的具體規(guī)則:穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)

《意見》將“長久不變”具體落實在嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)中, 即“農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ), 要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。”這意味著, “長久不變”的具體規(guī)則, 包括地塊調(diào)整、承包期限等內(nèi)容, 應(yīng)當(dāng)通過土地承包權(quán)予以實現(xiàn), 同時也為土地承包權(quán)的研究指明了方向。

從“長久不變”的內(nèi)涵來看, 不同學(xué)者的理解存在較大差異。有的學(xué)者認(rèn)為, 是土地承包經(jīng)營權(quán)的長久不變[35];有的學(xué)者認(rèn)為, 是土地承包經(jīng)營合同期限長久不變[12]。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為, “長久不變”應(yīng)當(dāng)從多個角度理解:“長久不變”可以理解為家庭承包經(jīng)營制度“長久不變”和“二輪”承包后的地塊以及相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利“長久不變”[36], 并進(jìn)一步延長土地承包經(jīng)營權(quán)期限[37]。農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變首先應(yīng)當(dāng)理解為是對我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的堅持。但是對于“長久不變”的具體實現(xiàn)形式而言, 不能止步于此。自農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變提出以來, 歷年中央1號文件多次要求明確其具體實現(xiàn)形式。而將“長久不變”落實到土地承包權(quán)上來, 則為解決其內(nèi)涵的爭議奠定了基礎(chǔ)。

從土地承包權(quán)的界定來看, 學(xué)界對土地承包權(quán)的性質(zhì)有不同觀點, 主要包括:財產(chǎn)權(quán)說、用益物權(quán)說、資格說、成員權(quán)說和綜合權(quán)利說[38]。但是, 如果不能對地塊調(diào)整、承包期限等問題作出說明, 必然無法切實回應(yīng)如何實現(xiàn)“長久不變”。從穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變, 到穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán), 無疑是我國農(nóng)村土地制度建設(shè)的巨大進(jìn)步。如果對“長久不變”還可能存在不同理解, 糾結(jié)于到底是土地承包經(jīng)營權(quán)不變, 還是農(nóng)村基本經(jīng)營制度不變, 一旦上升到穩(wěn)定土地承包權(quán), 必然意味著是權(quán)利本身不變。盡管土地承包權(quán)還存在爭議, 但是“民事權(quán)利的背后都是特定的民事利益”[39], 作為土地承包權(quán)客體的農(nóng)村土地應(yīng)當(dāng)是指一定范圍的地面, 包含正當(dāng)范圍內(nèi)的空中與地中[40], 必須有確定的界限或范圍, 才能夠置于權(quán)利人排他的支配之下[41]。因此, 土地承包權(quán)的界定必然應(yīng)當(dāng)與地塊調(diào)整、承包期限等相對應(yīng)。

3.“長久不變”的政策目標(biāo):促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

《意見》規(guī)定:“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán), 是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵?！蓖恋亟?jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)能使農(nóng)地合理集中, 有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[42]、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化[43], 是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育和發(fā)展的前提。因此, “長久不變”的政策目標(biāo), 不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于保護(hù)農(nóng)戶的土地承包權(quán), 還應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)作為重要的考量因素之一。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠穩(wěn)定地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營, 需要完備的法律支撐, 首先應(yīng)當(dāng)明確其市場主體地位, 應(yīng)當(dāng)賦予其民事主體地位?！睹穹倓t》將民事主體分為自然人、法人和非法人組織三類。從我國現(xiàn)行法的規(guī)定看, 這三類民事主體均可以從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。從農(nóng)村土地承包關(guān)系來看, 農(nóng)戶作為家庭承包中的承包方, 可以作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體;其他單位或個人作為其他方式承包中的承包方, 也可以作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體;家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 基于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 也可以作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。賦予農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán), 其關(guān)鍵在于正確處理土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系, 賦予土地經(jīng)營權(quán)獨立的地位。

土地經(jīng)營權(quán)取得之后應(yīng)當(dāng)獨立于土地承包權(quán)存在?！靶滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過轉(zhuǎn)讓、互換或者入股等方式取得土地經(jīng)營權(quán)的, 農(nóng)戶消亡或者農(nóng)戶放棄土地承包權(quán)時, 土地經(jīng)營權(quán)不受影響, 在流轉(zhuǎn)期限屆滿之前土地經(jīng)營權(quán)仍然有效存在。土地經(jīng)營權(quán)期限屆滿后, 土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)將土地交回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。”[44]對農(nóng)戶而言, 強調(diào)土地經(jīng)營權(quán)的獨立地位也非常重要, 可以解決原土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題。農(nóng)戶消亡的, 土地經(jīng)營權(quán)可以在符合用途限制的條件下由相應(yīng)的繼承人繼承。繼承人愿意從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的, 可以在該地塊上從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。繼承人不愿意從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的, 可以通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得收益。土地經(jīng)營權(quán)期限屆滿后, 繼承人應(yīng)當(dāng)將土地交回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

綜上所述, 只有在堅持集體土地所有權(quán)的前提下, 以促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)為政策目標(biāo)之一, 通過完善土地承包權(quán), 才能更好地堅持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。

三、“三權(quán)分置”下“長久不變”的具體制度設(shè)計

土地承包權(quán), 是指農(nóng)戶以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)的, 以承包集體所有土地的同一地塊為內(nèi)容的綜合性權(quán)利, 主要包括持續(xù)承包、繼續(xù)承包、優(yōu)先購買和補償請求等權(quán)利內(nèi)容[38]。其中, 與“長久不變”密切相關(guān)的是持續(xù)承包和繼續(xù)承包, 這兩者著重要解決的是承包地塊的調(diào)整問題, 承包期限的規(guī)范則應(yīng)當(dāng)在明確承包地塊是否調(diào)整的基礎(chǔ)上進(jìn)一步確定。

1. 土地承包權(quán)的核心:承包地塊不應(yīng)調(diào)整

調(diào)整承包地可以分為期內(nèi)調(diào)整和期滿調(diào)整兩類, 分別對應(yīng)了土地承包權(quán)中的持續(xù)承包權(quán)和繼續(xù)承包權(quán)兩項內(nèi)容, 具體如下:

(1) 承包期內(nèi)的地塊不應(yīng)調(diào)整?！俺掷m(xù)承包權(quán), 是指農(nóng)戶享有在承包期限內(nèi), 依法持續(xù)承包集體所有土地的同一地塊的權(quán)利?！盵38]《農(nóng)村土地承包法》確立了嚴(yán)格的“增人不增地, 減人不減地”的原則, 明確規(guī)定在承包期內(nèi), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得調(diào)整承包地。需要注意的是, 《農(nóng)村土地承包法》第二十七條第二款規(guī)定的可以調(diào)整承包地的特殊情形, 即因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的。

一方面, 《農(nóng)村土地承包法》第二十七條第二款規(guī)定的調(diào)整承包地的情形, 是可以調(diào)整而非必須調(diào)整, 并且調(diào)整承包的主體、客體、程序以及排除適用作了嚴(yán)格的限制。在主體方面, 僅限于個別農(nóng)戶, 換言之不能因自然災(zāi)害對全體農(nóng)戶的承包地進(jìn)行調(diào)整;在客體方面, 僅限于耕地、草地, 而將林地排除在外;在程序方面, 須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員三分之二以上通過, 并經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn);在排除適用方面, 當(dāng)事人另有約定的, 不得調(diào)整承包地。同時, 結(jié)合該法第二十八條對應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地的規(guī)定來看, 不宜將未受災(zāi)農(nóng)戶的承包地調(diào)整給受災(zāi)農(nóng)戶, 而是要將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機動地等“調(diào)整”給受災(zāi)農(nóng)戶。此處所謂“調(diào)整”, 更確切地理解是就上述土地優(yōu)先用于滿足受災(zāi)農(nóng)戶承包土地的權(quán)利, 成立新的土地承包關(guān)系。與該條規(guī)定的將上述土地發(fā)包給新增人口, 并無本質(zhì)區(qū)別。

另一方面, 從自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的實際處理看, 首先, 根據(jù)《自然災(zāi)害救助條例》, 可以保障受災(zāi)農(nóng)戶的基本生活;其次, 依據(jù)《土地復(fù)墾條例》, 縣級以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾自然災(zāi)害損毀的土地;其他人自行復(fù)墾為耕地的應(yīng)當(dāng)給予補貼。比較遺憾的是, 對自然災(zāi)害毀損承包地?zé)o法復(fù)墾的情形沒有相應(yīng)規(guī)定。自然災(zāi)害損毀承包地?zé)o法復(fù)墾的, 應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的保障措施。以日本為例, 《農(nóng)林水產(chǎn)受災(zāi)設(shè)施恢復(fù)事業(yè)費國庫補助金的暫行措施相關(guān)的法律》和《農(nóng)林水產(chǎn)受災(zāi)設(shè)施恢復(fù)事業(yè)費國庫補助暫行措施相關(guān)的法律實施令》, 明確將因耕地表土流失、沙土流入、埋沒、下沉、降起或龜裂致使繼續(xù)在該農(nóng)地上耕作十分困難或基本不可能, 必須替換其他設(shè)施的, 列入予以補貼的范圍[45]。同時, 我國對于采煤沉陷區(qū)的做法, 例如:《山西省采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案 (2016—2018年) 》, 也值得借鑒。

因此, 無論是從《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包期內(nèi)所謂“調(diào)整”承包地的整體理解來看, 還是從自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的實際處理來看, 《農(nóng)村土地承包法》中有關(guān)承包期內(nèi)調(diào)整承包地的規(guī)定, 都應(yīng)當(dāng)予以修正, 不應(yīng)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地而調(diào)整承包地。

(2) 承包期滿的地塊不應(yīng)調(diào)整?！袄^續(xù)承包權(quán), 是指農(nóng)戶享有在承包期限屆滿后, 依法繼續(xù)承包集體所有土地的同一地塊的權(quán)利?！盵38]在二輪承包到期之后, 不再調(diào)整承包地的理由主要包括:

第一, 從農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營的歷史看, 1993年《措施》在提出延長三十年承包期的同時, 對一輪承包到期后承包地塊的調(diào)整問題有明確規(guī)定, 即在尊重農(nóng)民意愿的前提下, 為實行適度規(guī)模經(jīng)營, 少數(shù)地方可以調(diào)整承包地。1995年5月6日, 國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》規(guī)定:“因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴(yán)重不均、群眾意見較大的, ”可以在適當(dāng)調(diào)整承包地的基礎(chǔ)上延長承包期限, 但是對如何調(diào)整并未規(guī)定。1997年8月27日, “大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中得以明確, 即絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定, 在個別農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整。由此可見, 在一輪承包到期后, 是以不調(diào)整地塊為原則的, 并對“小調(diào)整”作了明確的界定, 只局限于人地矛盾特別突出的個別農(nóng)戶, 而非所有農(nóng)戶普遍調(diào)整。

第二, 從人地矛盾的解決看, 在一輪承包期滿后之所以允許“小調(diào)整”是解決人地矛盾的需要。但是, 人地矛盾的問題將會長期存在。從制度層面來講, 由于我國農(nóng)村土地的家庭承包方式, 是以農(nóng)戶為單位進(jìn)行的, 而農(nóng)戶的成員隨著時間的推移必然會發(fā)生改變?！掇r(nóng)村土地承包法》的制定過程中, 該問題的解決已經(jīng)有了清晰的說明:“今后出現(xiàn)人地矛盾, 主要應(yīng)當(dāng)通過土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)新土地資源、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)等途徑, 用市場的辦法解決, 不宜再用行政手段調(diào)整承包地。”[46]雖然上述說明, 主要針對的是承包期內(nèi)的承包地調(diào)整問題, 但是對于承包期滿是否調(diào)整土地同樣適用。二輪承包期滿后不調(diào)整承包地, “農(nóng)戶家庭增長的人口壓力除了提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率, 只好向非耕地、工業(yè)、商業(yè)、城鎮(zhèn)那個方面打主意”[47]。如果著眼于通過調(diào)整承包地, 解決人地矛盾, 就意味著農(nóng)村土地要處于不斷地調(diào)整狀態(tài), 難以維持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定。

第三, 從農(nóng)業(yè)經(jīng)營的可持續(xù)發(fā)展來看, 無論是農(nóng)戶, 還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定, 對于其持續(xù)的農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)經(jīng)營都具有重要意義。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重點任務(wù)之一, 就是鼓勵土地經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶和家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn), 發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營[48]。以家庭農(nóng)場為例, 截至2015年年底, 農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定的家庭農(nóng)場達(dá)到34.3萬個, 經(jīng)營耕地的面積是4 311萬畝, 其中流轉(zhuǎn)經(jīng)營的耕地面積達(dá)到3 187萬畝[22]?！稗D(zhuǎn)包和出租是土地經(jīng)營權(quán)流向家庭農(nóng)場的主要途徑”[49]。賦予家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)合同期限屆滿后同等條件下的優(yōu)先續(xù)約權(quán), 是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點決定的, 是對其生存基礎(chǔ)的基本保障, 也是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要條件[50]。問題的關(guān)鍵在于, 只有承包地塊不再調(diào)整, 農(nóng)戶的土地承包權(quán)得以保障, 才能使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對持續(xù)承包和繼續(xù)承包同一地塊農(nóng)戶享有優(yōu)先續(xù)約權(quán)。如果承包地塊調(diào)整, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的優(yōu)先續(xù)約權(quán)將喪失其存在的基礎(chǔ)。

需要明確的是, 基于土地承包權(quán)中持續(xù)承包、繼續(xù)承包的承包地塊不再調(diào)整, 不能等同于農(nóng)村土地承包關(guān)系永久不變, 更不能等同于集體土地私有化。盡管承包地塊不再調(diào)整, 但是土地承包權(quán)有相應(yīng)的期限, 同時土地承包權(quán)還會因為出現(xiàn)法定情形而消滅。

2. 土地承包權(quán)的期限:堅持現(xiàn)行的承包期限

如前文所述, “長久不變”下的承包期限有不同觀點。但是, 很多學(xué)者主張將現(xiàn)行承包期限統(tǒng)一延長為70年, 其主要理由在于:70年是農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的最高限度[14], 也幾乎涵蓋勞動力整個生命周期[16], 可將耕地、草地、林地及“四荒”地的承包期一律延長至70年[18], 這樣也可以與城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地期限相統(tǒng)一[13]。上述理由雖然不能說沒有道理, 但是過于牽強。

(1) 承包期限的區(qū)別根源于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的差異。從《農(nóng)村土地承包法》對承包期限的規(guī)定看, 對耕地、草地、林地規(guī)定了不同的承包期限的上限, 即30年、50年和70年, 特殊林木的承包期還可以適當(dāng)延長, 而將“四荒”地的承包期限交由承包合同的雙方當(dāng)事人決定?！段餀?quán)法》基本繼承了上述規(guī)定, 其理由是:林地在種植的農(nóng)作物、投資數(shù)量和期限以及限額采伐制度等方面, 均不同于耕地[51]。因此, 正是基于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的差異, 使得針對不同農(nóng)村土地規(guī)定差異化的承包期限成為必要。需要特別注意的是, “四荒地”的承包期限是由當(dāng)事人約定的, 而非上述法定期限。因此, 將所有農(nóng)村土地的承包期限完全等同的建議值得商榷:一方面忽視了不同農(nóng)村土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的差異性;另一方面也忽視了現(xiàn)有承包期限既包括法定期限, 也包括約定期限的事實。

(2) 承包期限不能類比建設(shè)用地使用權(quán)期限。從建設(shè)用地使用權(quán)的期限看, 根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十八條規(guī)定, 當(dāng)事人可以就以出讓方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的期限作出約定, 但是該約定必須符合《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條對不同土地使用權(quán)出讓最高年限的規(guī)定。而依據(jù)土地的不同用途, 土地使用權(quán)出讓最高年限的規(guī)定并不相同, 例如:居住用地是70年, 而商業(yè)、旅游、娛樂用地則為40年。需要注意的是, 一方面, 建設(shè)用地使用權(quán)因土地的不同用途而規(guī)定了不同的最高年限, 這與農(nóng)村土地因不同用途規(guī)定不同的承包期限是一致的, 并不存在類比建設(shè)用地使用權(quán)期限, 必須將農(nóng)村土地承包期限延長至70年的理由。另一方面, 建設(shè)用地使用權(quán)的期限是最高期限, 并非強制性期限, 當(dāng)事人可以在合同中對期限作出約定, 只是“如果約定時間過短, 將不利于鼓勵使用權(quán)人進(jìn)行投資和建設(shè)活動。因而, 當(dāng)事人在合同中不得規(guī)定過短的期限?！盵52]而農(nóng)村土地的承包期限是法定期限, 除了“四荒”地的承包期限外, 其他期限均為強制性期限, 當(dāng)事人不得變更。從這個角度看, 類比建設(shè)用地使用權(quán)的期限, 延長農(nóng)村土地承包期的合理性也頗有疑問。

因此, “三權(quán)分置”背景下的“長久不變”, 在土地承包權(quán)中強調(diào)農(nóng)戶就集體所有土地的同一地塊繼續(xù)承包的語境下, 承包期限沒有必要比原有承包期限更長。堅持現(xiàn)有法律規(guī)定中的承包期限, 在農(nóng)戶消亡時, 由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回承包地, 并將該地塊發(fā)包給新增人口, 可以在一定程度上解決人地矛盾;或者在成員自愿的前提下, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用土地股份合作等方式, 利用收回的承包地進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營。至于承包期限的起點, 基于農(nóng)村土地承包的連續(xù)性, 一輪承包期滿后二輪延包, 二輪承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包, 沒有必要重新確定“長久不變”的起點。

3. 土地承包權(quán)的消滅:承包地的交回和收回

土地承包權(quán)的期限屆滿, 土地承包權(quán)自然應(yīng)當(dāng)歸于消滅。除了期限屆滿外, 土地承包權(quán)消滅的法定情形主要包括:農(nóng)戶放棄土地承包權(quán)、農(nóng)戶違反法定義務(wù)和農(nóng)戶消亡。第一種情形中, 農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)交回承包地。后兩種情形則涉及是否應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回承包地。

(1) 農(nóng)戶放棄土地承包權(quán)。農(nóng)戶放棄土地承包權(quán)的, 應(yīng)當(dāng)交回承包地。但是, 根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定, 農(nóng)戶只是在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。這意味著, 二輪承包期屆滿后, 交回承包地的農(nóng)戶可以重新要求承包土地。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的情況下, 農(nóng)戶交回承包地的, 土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)同時歸于消滅;如果土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)流轉(zhuǎn)的, 農(nóng)戶放棄土地承包權(quán), 土地承包權(quán)消滅, 土地經(jīng)營權(quán)仍獨立存在。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定, 農(nóng)戶只要屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的, 在二輪承包期屆滿后, 仍然有權(quán)要求承包土地。需要注意的是, 由于農(nóng)戶放棄了土地承包權(quán), 承包期滿后該農(nóng)戶并無權(quán)要求繼續(xù)承包原有地塊。同時, 農(nóng)戶能否重新承包土地, 還取決于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否還有相應(yīng)的農(nóng)村土地可以發(fā)包。

(2) 農(nóng)戶違反法定義務(wù)。農(nóng)戶違反法定義務(wù), 既包括消極行為的違反法定義務(wù), 也包括積極行為的違反法定義務(wù)?！霸谖覈⒎ㄖ? 一直將棄耕拋荒與積極行為的違反合理使用土地義務(wù)相區(qū)別。例如:《土地管理法》第三十六條規(guī)定禁止以占用耕地建窯、建墳等違反合理使用土地的積極行為。該法第三十柒條則規(guī)定禁止閑置、荒蕪耕地?！盵50]但是, 根據(jù)《土地管理法》第三十七條第三款規(guī)定和《基本農(nóng)田保護(hù)條款》第十八條第二款的規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只有在農(nóng)戶通過消極行為違反法定義務(wù), 即棄耕拋荒時, 才能收回土地。本文建議, 農(nóng)戶無論消極行為還是積極行為違反法定義務(wù), 都應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回承包地的權(quán)利。此時, 農(nóng)戶的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)同時消滅。

(3) 農(nóng)戶消亡。農(nóng)戶消亡可以分為相對消亡和絕對消亡兩種情況。農(nóng)戶的相對消亡, 是指農(nóng)戶身份的喪失。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十六條第三款規(guī)定, 農(nóng)戶身份的喪失需要符合兩個條件:一是承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市, 二是轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。此時, 原來由農(nóng)戶承包的耕地和草地應(yīng)當(dāng)收回。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的情況下, 農(nóng)戶相對消亡, 消滅的應(yīng)該是土地承包權(quán), 土地經(jīng)營權(quán)仍然存在, 承包方可以繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營或者將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給受讓方。農(nóng)戶的絕對消亡, 是指農(nóng)戶成員的全部死亡?！俺邪鼞舻募彝コ蓡T全部死亡的, 該土地上承包關(guān)系的承包方消亡, 由發(fā)包方收回承包地?！盵19]在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的情況下, 農(nóng)戶絕對消亡, 土地承包權(quán)的消滅, 而土地經(jīng)營權(quán)則應(yīng)當(dāng)由其繼承人繼承, 前文已經(jīng)闡明, 不再贅述。因此, 區(qū)別于現(xiàn)行法律規(guī)定, 在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的情況下, 農(nóng)戶消亡時, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不能當(dāng)然收回承包地。

四、結(jié)語

通過將農(nóng)村土地“三權(quán)分置”和農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的研究相結(jié)合, 本文的基本結(jié)論如下:農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變, 是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的邏輯起點?！伴L久不變”政策的提出, 是為了確保集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”, 并將之制度化。在深化農(nóng)村改革、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的背景下, 基于農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實狀況, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”通過將土地承包經(jīng)營權(quán)分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán), 實現(xiàn)了我國農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重大變革, 是對“長久不變”的重大理論發(fā)展。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”為更好地落實農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變, 提供了強有力的制度保障。首先應(yīng)當(dāng)堅持集體土地所有權(quán), 這是“長久不變”的基本前提;其次應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán), 構(gòu)建“長久不變”的具體規(guī)則;最后應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn), 并將之作為“長久不變”的政策目標(biāo)之一。“長久不變”的具體制度設(shè)計, 應(yīng)當(dāng)通過土地承包權(quán)的完善進(jìn)一步展開。通過將持續(xù)承包、繼續(xù)承包明確為土地承包權(quán)的內(nèi)容, 解決了“長久不變”的核心問題———承包地塊不再調(diào)整:不但包括承包期內(nèi)不再調(diào)整地塊, 而且承包期限屆滿也不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地塊調(diào)整。在承包地塊不再調(diào)整的基礎(chǔ)上, 土地承包權(quán)的期限沒有進(jìn)一步延長的必要, 應(yīng)當(dāng)堅持現(xiàn)行承包期限。同時, 土地承包權(quán)消滅的法定情形應(yīng)當(dāng)予以明確, 主要包括:土地承包權(quán)期限屆滿、農(nóng)戶放棄土地承包權(quán)、農(nóng)戶違反法定義務(wù)和農(nóng)戶消亡。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2018(01)

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