自中共十六大以來,城鎮(zhèn)化發(fā)展被視為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的重要戰(zhàn)略。1992年初小城鎮(zhèn)發(fā)展理念的提出，揭開了小城鎮(zhèn)研究和城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入政策領(lǐng)域的序幕。1995年國家體改委等11部委聯(lián)合頒布《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，確定了從減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民的途徑，來解決農(nóng)村發(fā)展深層次矛盾的主要思路。1998年和2003年中共中央和國務(wù)院以及國務(wù)院辦公廳兩個重要文件先后出臺，標(biāo)志著縣級以下戶籍管理制度改革、農(nóng)民工進(jìn)城享受城鎮(zhèn)居民同等待遇等長期懸而未決的遺留問題開始得到解決。2012年城鎮(zhèn)化“真正進(jìn)入中央政策的主渠道”，翻開了中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新篇章。。

初提小城鎮(zhèn)發(fā)展

1992年，杜潤生與中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會在新華社組織召開了一個關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的座談會。座談會上提出并討論了小城鎮(zhèn)發(fā)展的問題：比如是不是應(yīng)該走農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路來解決農(nóng)村問題？中國的小城鎮(zhèn)發(fā)展是不是應(yīng)該有其獨(dú)特的發(fā)展路徑？當(dāng)時國務(wù)院有關(guān)部門如國家計委、住建部等都派代表參加了這個座談會。我作為國家體改委農(nóng)村司的官員也參加了這個會議?？梢哉f，這次座談會非常重要，促進(jìn)了國家體改委在農(nóng)村工作研究上的思路轉(zhuǎn)變。因為當(dāng)時的國家體改委更多的還是注重宏觀層面上的經(jīng)濟(jì)體制改革，例如國企改革、城市綜合改革、流通體制改革等。對于農(nóng)村的關(guān)注度明顯不夠，涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系重大制度問題等仍是研究和政策制定的禁區(qū)，如戶籍管理體制的改革。當(dāng)時的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為，戶籍管理體制改革會影響到大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，擔(dān)心引發(fā)兩個問題，一是農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)是否能夠保障供給，會不會影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展；另一個是害怕農(nóng)村搞小城鎮(zhèn)會到處蓋房子，侵占耕地。已經(jīng)出現(xiàn)的“村村點(diǎn)火、處處冒煙”對農(nóng)業(yè)也產(chǎn)生了一些所謂的負(fù)面影響。當(dāng)時的小城鎮(zhèn)發(fā)展確實(shí)已經(jīng)形成了一定的規(guī)模。因為80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在沿海發(fā)達(dá)省份所占工業(yè)比重都是“七分天下”，比如廣東、浙江、福建、山東，還有江蘇，這五個省70%的產(chǎn)值是在縣以下創(chuàng)造的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民可以帶口糧進(jìn)鎮(zhèn)，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)時中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化非常重要的特色?，F(xiàn)在到廣東、浙江、江蘇看到的大多數(shù)特色小城鎮(zhèn)，基本都是那時候奠定的基礎(chǔ)。

所以1992年提出小城鎮(zhèn)發(fā)展問題的時候，國家各部委都非常重視，體改委牽頭報了課題，國家計委、財政部、民政部也都紛紛申報了課題。1993年，在農(nóng)村司領(lǐng)導(dǎo)的支持下，我向當(dāng)時的國家體改委馬凱副主任報了六個課題，包括土地、稅費(fèi)改革、農(nóng)產(chǎn)品流通、小城鎮(zhèn)等課題，結(jié)果他就在小城鎮(zhèn)課題上畫了一個圈兒。之后，在馬凱副主任的支持并親自協(xié)調(diào)下，推動了以國家體改委為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)綜合改革工作。

在這之前我們對城鎮(zhèn)化問題是回避的。為什么呢？

第一，因為解放后幾十年，我們對農(nóng)產(chǎn)品的供給和輕工業(yè)產(chǎn)品的供給問題始終有一種擔(dān)憂，一旦城鎮(zhèn)化發(fā)展快了，農(nóng)民大量進(jìn)城，怎么解決他們的就業(yè)、物資供應(yīng)以及糧食等方面的需求？這個問題長時間困擾著我們高層決策系統(tǒng)。所以即使上個世紀(jì)八十年代改革開放取得很大成功，但當(dāng)時的農(nóng)產(chǎn)品供給還是有波動。從決策層面對中國的城市到底能容納多少人口，農(nóng)產(chǎn)品能不能保證極大的豐富供應(yīng)，心里一直沒底。所以對城鎮(zhèn)化問題就有一點(diǎn)擔(dān)心。

第二，農(nóng)民進(jìn)城以后，農(nóng)民會對城市帶來什么樣的變化，會不會成為城市的負(fù)擔(dān)？城市的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施能否容納得了更多的進(jìn)城人口，例如醫(yī)療和教育資源是否充足等，這也是決策層面擔(dān)憂的問題。

第三，雖然我們整個工業(yè)發(fā)展的速度夠快，但如果我們把有限的財政大量用到城市建設(shè)方面的話，會不會可能導(dǎo)致投資的浪費(fèi)？所以在這種思想的影響下，上個世紀(jì)八十年代、九十年代初期，中央政府對城鎮(zhèn)化問題一直是回避的。

國家體改委等11部委聯(lián)合頒布《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》

1995年，在當(dāng)時的國家體改委副主任馬凱的協(xié)調(diào)推動下，我們聯(lián)合國家計委、財政部、國家科委、住建部等11個國務(wù)院有關(guān)部委，頒布了《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，這個文件是針對當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢，怎樣深化農(nóng)村改革，推進(jìn)城鎮(zhèn)化而提出的。我記得當(dāng)年馬凱同志在主持討論小城鎮(zhèn)問題的時候提出了“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”的觀點(diǎn)，這也是當(dāng)時國家體改委推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展非常重要的出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)時我們城鎮(zhèn)化率很低，只有26%，全國12億人口，如果70%-80%的人都在農(nóng)村，人均一畝多地，怎么能增加農(nóng)民收入，更不用說改善農(nóng)村的生活狀況？一畝多地種糧食，年收入500多塊錢，一戶平均五、六畝地，年收入才幾千塊錢，無法解決農(nóng)民致富，更談不上促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。根據(jù)全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，馬凱同志提出，只有把農(nóng)民從土地上徹底轉(zhuǎn)移出去，才能從根本上解決農(nóng)村的發(fā)展問題。

減少農(nóng)民，增加農(nóng)村人均占有資源的供給。如果城鎮(zhèn)化率提高到50%，農(nóng)民減少一半，人均耕地就會增加一倍，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上的收入必然會增加。

增加對農(nóng)產(chǎn)品的商品需求。農(nóng)民都進(jìn)城了，農(nóng)民就會加大對農(nóng)產(chǎn)品商品化的需求。90年代農(nóng)產(chǎn)品的商品率很低，只有20%左右，商品率低導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格也低，對城市的供應(yīng)也會受到限制。農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)單一，品質(zhì)也上不去。如果使農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，加大城鎮(zhèn)化比重，改變城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，就會使農(nóng)產(chǎn)品商品化速度大幅提高，農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)將發(fā)生深層次改變，刺激農(nóng)業(yè)種植業(yè)的多樣化，豐富農(nóng)產(chǎn)品的供給形式，農(nóng)產(chǎn)品價格也會提高。同時因為農(nóng)村人均占有資源增加了，農(nóng)民的收入也會增加。

促進(jìn)城鄉(xiāng)的人口流動。最重要的是解決農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人口的去向問題。當(dāng)初提出小城鎮(zhèn)問題，也是針對中國的現(xiàn)實(shí)來考慮，農(nóng)民進(jìn)城是進(jìn)入大城市還是到小城鎮(zhèn)。當(dāng)時的大城市對戶籍制度管得很嚴(yán)，不僅限制農(nóng)村人口，也限制城市間的人口流動。農(nóng)民不可能大規(guī)模進(jìn)入大城市。我們測算了一下，當(dāng)時五萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決一萬人的居住問題，就解決了五億農(nóng)民的居住問題。所以提出通過建設(shè)小城鎮(zhèn)，吸引大量低收入、低教育素質(zhì)的農(nóng)民進(jìn)入，發(fā)展中、小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這是當(dāng)時比較符合現(xiàn)實(shí)的通過小城鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市進(jìn)而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一條思路。

在城鄉(xiāng)矛盾并不是特別突出的小城鎮(zhèn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，改革的風(fēng)險較小。雖然提出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，但這個問題在政策上是一個限制非常嚴(yán)格的禁區(qū)，誰也不敢提城鎮(zhèn)化，“戶改[1]”、“土改[2]”都是禁區(qū)。所以我們不好把它上升到各級城市政策層面。但在小城鎮(zhèn)問題上可能容易松動，原因有幾個方面：首先，對大城市利益觸動有限。城市的農(nóng)產(chǎn)品和輕工業(yè)品的供應(yīng)還沒有明確的保障，戶籍人口有很多福利。如果農(nóng)民進(jìn)入特大城市和中心城市，可能會在整個社會穩(wěn)定和利益結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生一些矛盾，但是選擇小城鎮(zhèn)就避免了這些問題。其次，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)后，實(shí)際上和周邊的農(nóng)村還有天然的聯(lián)系。這里是政府行政管理的薄弱環(huán)節(jié)，也是最容易取得政策突破的地方。特別是戶籍制度改革，在小城鎮(zhèn)率先進(jìn)行改革，不會產(chǎn)生較大的利益沖突，也不會影響到社會的穩(wěn)定?？偨Y(jié)以往的改革經(jīng)驗，尋找體制上比較薄弱的環(huán)節(jié)進(jìn)行突破，是我們抓住小城鎮(zhèn)牛鼻子進(jìn)行城鎮(zhèn)化改革的初衷。

1995年國家體改委等11個部委制定的《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，確實(shí)在這方面取得了根本性突破，大概有以下幾個方面：

1、第一次提出了戶籍管理制度改革，力爭在這些小城鎮(zhèn)試點(diǎn)，率先進(jìn)行戶籍制度改革。當(dāng)然這事兒在高層還有不同意見，但是在小城鎮(zhèn)進(jìn)行改革，至少在試點(diǎn)層面上可以放開。

2、在土地管理制度上進(jìn)行改革，主要是提出了以地生財，由此而引發(fā)的土地財政至少影響了中國二十多年。1995年我們選擇的以地生財試點(diǎn)是湖南瀏陽的大瑤鎮(zhèn)。因為小城鎮(zhèn)建設(shè)沒有資金來源。經(jīng)與原國家土地管理局商量和協(xié)調(diào)，在大瑤鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)所實(shí)行的政策是：小城鎮(zhèn)可以通過集體建設(shè)用地的出讓，用于解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入問題。到1996年又在安徽蕪湖大橋鎮(zhèn)進(jìn)行了以地生財改革試點(diǎn)。在這兩個鎮(zhèn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)到所有大中城市。到目前土地財政已經(jīng)成為各級城鎮(zhèn)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的資金來源。

第三，行政管理體制改革。當(dāng)時我們提出能不能給小城鎮(zhèn)放權(quán)？我們研究了中國的城市管理體制，它是等級化的管理體制，管理權(quán)限自上而下縮減。涉及小城鎮(zhèn)管理體制的問題出現(xiàn)在哪里呢？就是上級政府把當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所創(chuàng)造的大量稅收大多集中到縣以上的城市去了。從80年代縣改市、地改市以后，管理體制的等級化越來越強(qiáng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展的小城鎮(zhèn)，資源逐漸上移，后果就是縣級市、地級市發(fā)展很快，縣以下的小城鎮(zhèn)雖然有活力但是財政資源不足。許多特大鎮(zhèn)創(chuàng)造的稅收可以占全縣的半壁江山，但是能留在鎮(zhèn)一級用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的卻微乎其微，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展非常滯后的重要原因。

在這種背景下，我們提出小城鎮(zhèn)改革就是要針對這些最有活力的特大鎮(zhèn)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)鎮(zhèn)，要“還權(quán)于鎮(zhèn)”。舉個例子，當(dāng)年浙江的一些鎮(zhèn)，都是十來萬人口，財政收入十幾個億，甚至超過了某些北方的地級市。如果能緩解小城鎮(zhèn)財政資金的壓力，給小城鎮(zhèn)放權(quán)，激發(fā)小城鎮(zhèn)的活力，對推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，促進(jìn)中小城市發(fā)展，帶動整個中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有很大的價值。當(dāng)時我們在全國選擇了57個試點(diǎn)鎮(zhèn)，進(jìn)行了涉及戶籍、土地、特別是行政管理體制中的機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的改革。比如建立鎮(zhèn)一級財政金庫，在鎮(zhèn)一級建立公安分局，規(guī)劃局等等。我們要求上級地方政府在行政上進(jìn)行配套，試點(diǎn)進(jìn)展較好的鎮(zhèn)，一把手建議提拔為縣一級，有利于協(xié)調(diào)縣級各部門的關(guān)系。在一些省份，這些小城鎮(zhèn)試點(diǎn)的改革都得到了省級政府的支持。例如浙江省專門派省長助理下到溫州的龍港鎮(zhèn)，負(fù)責(zé)落實(shí)小城鎮(zhèn)的改革試點(diǎn)政策。例如財政超收返還，土地出讓收入全留給小城鎮(zhèn)使用，也在鎮(zhèn)上設(shè)立了金庫，而且相應(yīng)地進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革。但是實(shí)施大概三年以后，因為影響到上級縣級政府的利益，當(dāng)初提出的這些政策以三年試驗期滿為理由，大多都退回去了。雖然在這些小城鎮(zhèn)進(jìn)行了試點(diǎn)改革的探索，但是也為后來中央出臺的一系列政策積累了經(jīng)驗，并為之后的中央國務(wù)院關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的文件出臺，特別是為將近二十年后制定中國的新型城鎮(zhèn)化政策奠定了非常好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

兩個重要文件的出臺[3]

1995至1998年，關(guān)于城鎮(zhèn)化的認(rèn)識發(fā)生了變化。

第一件事情是1996年的亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了沖擊，尤其在投資和外貿(mào)出口方面產(chǎn)生了非常大的影響。在這時候宏觀政策研究領(lǐng)域提出的問題就是怎樣拉動內(nèi)需。我們提出了研究報告，重點(diǎn)就是城鎮(zhèn)化可以拉動內(nèi)需，帶動消費(fèi)增長。這影響到在上個世紀(jì)九十年代后期中央領(lǐng)導(dǎo)同志對城鎮(zhèn)化的問題上有了新的認(rèn)識。

第二件事情是1998年長江發(fā)洪水，需要解決移民問題。時任國務(wù)院總理朱镕基去長江考察，提出在湖北、安徽等長江流域受災(zāi)較重的省份可以推行“移民建鎮(zhèn)”?！耙泼窠ㄦ?zhèn)”就是把移民資金集中起來用于建設(shè)小城鎮(zhèn)，讓受到洪水影響的災(zāi)區(qū)農(nóng)民去那里生活。當(dāng)時實(shí)施的效果還不錯，小城鎮(zhèn)建的很漂亮，災(zāi)民進(jìn)去很高興，災(zāi)區(qū)災(zāi)民問題得到了有效安置，回避了原來在農(nóng)村由于土地占用造成的矛盾。“移民建鎮(zhèn)”的提出，標(biāo)志著決策層首次在小城鎮(zhèn)問題上有所松動。1998年黨的十五屆三中全會公報上第一次提出了“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，把我們這些年關(guān)于小城鎮(zhèn)的研究成果寫入了黨中央全會公報上，直接影響到了未來全國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化改革從“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”中開始逐步突破。

1998年國家體改委也由于機(jī)構(gòu)改革發(fā)生了變化。國家體改委與國務(wù)院特區(qū)辦合并成立國務(wù)院體改辦，原來的16個司、局變成6個司、局，農(nóng)村司被撤銷了，成立了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心。我從主持農(nóng)村司工作的副司長轉(zhuǎn)成了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，組建了一個團(tuán)隊，專門從事小城鎮(zhèn)、農(nóng)村政策和城鎮(zhèn)化政策研究，并繼續(xù)推動小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)工作。

1998年黨的十五屆三中全會提出小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略之后，按照中央領(lǐng)導(dǎo)要求，當(dāng)時國務(wù)院副秘書長馬凱和中財辦副主任段應(yīng)碧把起草《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）的任務(wù)交給了國務(wù)院體改辦。當(dāng)時在國務(wù)院體改辦副主任邵秉仁的牽頭協(xié)調(diào)下，包括中財辦陳錫文同志在內(nèi)的很多領(lǐng)導(dǎo)同志都參與了這個文件的討論和起草。國務(wù)院體改辦則由我們小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心和產(chǎn)業(yè)司來負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)和文件的起草工作。經(jīng)過一年的充分醞釀和討論以及起草工作，《意見》最后以中共中央國務(wù)院2000年11號文件的名義頒發(fā)了。從1995年，我們在馬凱同志領(lǐng)導(dǎo)下，頂著壓力協(xié)調(diào)出臺的國務(wù)院11個部委的文件，到2000年中共中央國務(wù)院的文件頒布，這其中最重要的意義就是馬凱同志所說的，改革的事情認(rèn)準(zhǔn)了就要干，就要堅持。

《意見》里提出的很多改革措施，雖然在當(dāng)時的認(rèn)識上還有較大的分歧，還要與相關(guān)部門協(xié)調(diào)之后有妥協(xié)。但是對后來的涉及城鎮(zhèn)化改革政策的制定都產(chǎn)生了積極的影響并有著明顯的效果。比如《意見》里明確提出縣級市以下進(jìn)行戶籍管理制度改革，放開農(nóng)民進(jìn)城的戶口管理制度限制。公安部根據(jù)《意見》，在2001年制定了《公安部戶籍管理制度改革的試點(diǎn)指導(dǎo)意見》。一年多的時間里，大概有一千多萬農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)戶口。

此外，《意見》中還提出了投資體制改革，允許民資、外資參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在之前也是嚴(yán)格禁止的。所以這個文件發(fā)了以后，經(jīng)貿(mào)委、商務(wù)部之前的一些政策就相應(yīng)取消了。所以說《意見》影響是很大的，可以說是中國城鎮(zhèn)化歷史上最重要的一個文件。

在關(guān)于小城鎮(zhèn)的文件頒發(fā)之后，我們同時起草了另一個重要的研究報告，“小城鎮(zhèn)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程”。這是由國務(wù)院體改辦向中央政治局常委直接就城鎮(zhèn)化問題提出第一個重要報告。當(dāng)時由中財辦委托國務(wù)院體改辦起草的。國務(wù)院體改辦又把起草這個報告的任務(wù)交給了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心和產(chǎn)業(yè)司。報告起草之后，由原國務(wù)院體改辦副主任邵秉仁向中央政治局常委進(jìn)行了匯報。由于在中央領(lǐng)導(dǎo)層面對城鎮(zhèn)化問題認(rèn)識上取得了共識，黨的十六大第一次把城鎮(zhèn)化問題寫進(jìn)了報告中，那一段的標(biāo)題是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。把城鎮(zhèn)化問題和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、發(fā)展和農(nóng)村改革連在一起。

隨著時間的演變，我們的認(rèn)識也在逐漸深化。當(dāng)我們合并到國家發(fā)改委之后，我們感覺到，從農(nóng)村的角度去談小城鎮(zhèn)，實(shí)際上對政策作用的影響有限。因為從中國城鎮(zhèn)的管理體制上看，小城鎮(zhèn)是最低一級政府，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)以及農(nóng)民的這三農(nóng)問題雖然一直得到重視，但在地方政府的層面上，特別是中國行政管理體制的特點(diǎn)，上級城市管理下級城鎮(zhèn)，城市管理農(nóng)村。只有從城市發(fā)展的角度去談城鎮(zhèn)化問題，談農(nóng)民進(jìn)城給城市帶來的活力問題，從城市的公共服務(wù)和市場化服務(wù)問題出發(fā)，才有可能得到城市政府的支持。從這個角度出發(fā)，考慮到我們的決策系統(tǒng)更多地偏重于城市，忽略了下級城鎮(zhèn)和農(nóng)村。所以我們后來也在逐步調(diào)整關(guān)于城鎮(zhèn)化政策的研究角度，深入到城市的視角看待城鎮(zhèn)化問題，看待農(nóng)民進(jìn)城問題。

我們直接參與甚至是牽頭起草的另一個文件是關(guān)于農(nóng)民工的。這個文件也是在2002年初按照時任國務(wù)院總理溫家寶同志的指示精神，馬凱同志和段應(yīng)碧同志把任務(wù)交給了國務(wù)院體改辦。，當(dāng)時的國務(wù)院體改辦主任王岐山和副主任邵秉仁直接把這個文件的起草工作交辦給小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，經(jīng)過一年的時間，最終形成2003年國務(wù)院辦公廳1號文件——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》。這個文件對中國整個城鎮(zhèn)化的進(jìn)程來說，又是一個里程碑式的文件。這個文件里面明確提出了農(nóng)民工在城市中應(yīng)該享受和城里人同等的公共服務(wù)待遇，而且很多歷史遺留的關(guān)于對農(nóng)民工包括所有外來人口受歧視的問題在這個文件里基本都得到解決：

第一，采取一系列措施，確保農(nóng)民工的工資不被拖欠。

第二，取消各種收費(fèi)。當(dāng)時收費(fèi)問題很突出，農(nóng)民工進(jìn)城打工要交很多費(fèi)，辦暫住證要交費(fèi)，辦勞務(wù)證要交費(fèi)，上學(xué)要收費(fèi)，計劃生育要交費(fèi)等等，我們在起草文件的時候，把所有有關(guān)的收費(fèi)項目全部取消了。

第三，徹底取消對外來人口的強(qiáng)制遣返。從1949年以后強(qiáng)制遣返盲流的政策一直執(zhí)行到2003年，成了一個頑政。這次我們不僅僅取消了強(qiáng)制遣返，而且把所有的遣返站，全部轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工的服務(wù)救助站。這項政策對于進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民來說十分重要，在城市打工就業(yè)，再也不用擔(dān)心隨時被抓隨時被遣返了。

第四，打工子女免費(fèi)享受義務(wù)教育。

第五，完善社保繳費(fèi)，農(nóng)村戶口享受和城市戶口同等的待遇。那時候農(nóng)民工的社保繳納率不到10%，文件頒發(fā)之后，社保繳納率有了提高。到2013年，農(nóng)民工的社保繳納率平均達(dá)到了20%。

此外，這個文件還提出了對農(nóng)民工進(jìn)行各類培訓(xùn)，提高農(nóng)民工素質(zhì)。

我們起草的這個文件在城鎮(zhèn)化歷史上，應(yīng)該說具有劃時代意義，為農(nóng)民工在城市的就業(yè)和服務(wù)以及發(fā)展奠定了非常重要的基礎(chǔ)。很多社會輿論認(rèn)為，這個文件的出臺是因為廣州大學(xué)生孫志剛被聯(lián)防隊員打死，幾個博士生上書才導(dǎo)致國務(wù)院政策的改變。其實(shí)我們準(zhǔn)備這個文件的時候，是在這個事件發(fā)生的一年前。文件出臺與這個事件時間吻合，其實(shí)就是巧合。一年的時間所有的相關(guān)政策要跟有關(guān)部門反復(fù)協(xié)調(diào)。例如取消收費(fèi)問題，就涉及到很多部門，并涉及到部門利益。最后還要經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會討論，并經(jīng)過中央政治局通過才能下發(fā)。而且當(dāng)時關(guān)于農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)等問題，在高層還是有些意見分歧。最初準(zhǔn)備的是按照中央國務(wù)院文件的形式頒發(fā)。到后來之所以變成國務(wù)院辦公廳文件，是擔(dān)心正面臨換屆，希望及早頒發(fā)文件，使完善農(nóng)民工服務(wù)和管理的政策得到及早落實(shí)。

推動新型城鎮(zhèn)化

2003年以后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，國務(wù)院體改辦被撤銷并入國家發(fā)改委。在進(jìn)入國家發(fā)改委初始的這5年時間，我們做的最重要的兩項工作就是：一是繼續(xù)堅持推進(jìn)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)工作；二是按照時任國家發(fā)改委主任馬凱同志的要求推進(jìn)了城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施。

城鎮(zhèn)化真正進(jìn)入中央政策的主渠道是在2012年，當(dāng)年中央提出“通過新型城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需”。我們?nèi)虆⑴c了推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程，例如城鎮(zhèn)化規(guī)劃的起草和編制，改革思路的提出以及后來的試點(diǎn)指導(dǎo)和相關(guān)的國際合作。我們在時任國家發(fā)改委副主任徐憲平的領(lǐng)導(dǎo)下配合國家發(fā)改委規(guī)劃司全程參與新型城鎮(zhèn)化政策的制定過程。相對于過去幾十年的進(jìn)展，戶籍管理制度改革已經(jīng)在中西部地區(qū)和三四線城市取得了較大的進(jìn)展。我們在中部地區(qū)省份調(diào)查的時候，當(dāng)?shù)卣榻B，現(xiàn)在不是讓不讓農(nóng)民進(jìn)城的問題，而是農(nóng)民想不想進(jìn)城落戶的問題。當(dāng)然，在人口流入地區(qū)和超大城市對戶籍的管理反而更加嚴(yán)格了。所以，全面放開戶籍管理已經(jīng)涉及到更深層次的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。土地管理制度改革的進(jìn)展還是比較緩慢，目前已有的政策是“增減掛鉤”的政策繼續(xù)延伸，在個別試點(diǎn)或者城市也進(jìn)行了集體建設(shè)用地入市的探索，目前還是停留在試驗階段。從2012年開始推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化政策通過規(guī)劃的形式頒布，雖然涉及到的政策內(nèi)容很多，但是貫徹落實(shí)還是存在著較大的問題。

縱觀改革開放四十年，中國的城鎮(zhèn)有了明顯的變化。比如北京從1000多萬人口到2000多萬人口，城鎮(zhèn)化率從17%到現(xiàn)在的58.53%，城鎮(zhèn)人口凈增加了3億多。城市也發(fā)生了巨大的變化，千萬人口以上的城市超過6個，設(shè)市城市658個，城區(qū)人口5萬以上的各類較大規(guī)模的城鎮(zhèn)1500多個。這就是城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但是按照理想化的要求，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率還有16個百分點(diǎn)的差距，城鄉(xiāng)要素流通的市場還沒有完全被打開，土地管理制度改革和城鎮(zhèn)行政管理體制改革進(jìn)展舉步維艱，城市自身發(fā)展過度依賴土地財政和房地產(chǎn)，還沒有實(shí)現(xiàn)真正的實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在人口流入地區(qū)的各級城鎮(zhèn)距離真正解決農(nóng)民長期居住和公共服務(wù)的均等化問題，達(dá)到拉動內(nèi)需、促進(jìn)公平、提高資源配置效率這三個總的目標(biāo)，還有比較大的差距。

透過今天城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，可以看到我們當(dāng)年在其中的心血和付出。曾經(jīng)國家體改委主要的改革內(nèi)容是：國企改革、城市綜合改革、金融、社保、財政體制改革等等。在很多方面都取得了較大的進(jìn)展?？墒巧婕俺擎?zhèn)化的改革，涉及到城鄉(xiāng)要素流通的改革，涉及到一些農(nóng)村領(lǐng)域的改革，也是發(fā)端于國家體改委，最終也成為中央的重要戰(zhàn)略決策。

未來中國涉及全體國民福祉的改革戰(zhàn)略之一應(yīng)該是城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化可以激活農(nóng)村的改革，徹底地通過減少農(nóng)民富裕農(nóng)民而使三農(nóng)問題從根本上得到解決。城鎮(zhèn)化可以拉動內(nèi)需，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)增長，改善人民生活水平。城鎮(zhèn)化在當(dāng)前信息產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能的技術(shù)變革影響下，又增加了創(chuàng)新和智慧的內(nèi)容。而基于科技發(fā)生的變革和共享模式的創(chuàng)新，也在另一個層面上自動地推進(jìn)了社會的變革。我們生活在城市中，作為一個城市居民關(guān)注著城市的發(fā)展。作為一個曾經(jīng)致力于推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政府官員，盡自己所能在一些方面取得了進(jìn)展。作為長期從事改革，從中央農(nóng)村政策研究室和國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心以及短暫的國務(wù)院發(fā)展中心農(nóng)村部，后來在國家體改委工作期間，在領(lǐng)導(dǎo)的支持下，從農(nóng)村改革的各方面研究開始，逐漸開辟了從小城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)化的研究方向?，F(xiàn)在作為一個學(xué)者，還在繼續(xù)著與城鎮(zhèn)化有關(guān)的各方面的研究。

現(xiàn)在在中美貿(mào)易關(guān)系影響下，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尋找新的方法，如何深化改革，還有很多問題需要解決。城鎮(zhèn)化的道路依然漫長，并非短時間難以實(shí)現(xiàn)。所以我們的工作仍任重而道遠(yuǎn)。

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國網(wǎng)財經(jīng)

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