摘要：宅基地利用具有高競(jìng)爭(zhēng)性低排他性, 其資源屬性與“公共池塘資源”類似。一般農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性不高, 宅基地的社會(huì)屬性仍發(fā)揮作用。政府保障集體治理空間, 調(diào)動(dòng)集體治理的積極性, 加強(qiáng)集體治理規(guī)范建設(shè), 契合“公共事務(wù)治理之道”, 能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地的制度效率。問題是, 當(dāng)前一般農(nóng)村宅基地管理, 過度強(qiáng)化地方政府責(zé)任, 與集體治理框架不一致。當(dāng)宅基地功能被忽視或被亂用, 農(nóng)民增長(zhǎng)的訴求得不到滿足, 宅基地政策越多越細(xì), 宅基地問題就越難解。我們應(yīng)立足宅基地屬性, 創(chuàng)新基層治理制度, 提高宅基地管理水平。

一、問題與進(jìn)路

學(xué)科視角下的宅基地資源有四重屬性, 分別是自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度屬性。其中哪類屬性占據(jù)主導(dǎo)地位, 不僅要看利用活動(dòng)還要看制度規(guī)定。自有“宅基地”概念以來, 相關(guān)制度不斷變遷, 但宅基地制度目標(biāo)沒變。經(jīng)濟(jì)變遷對(duì)不同農(nóng)村宅基地影響不同, 一般農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性較弱、社會(huì)屬性較強(qiáng)。我們應(yīng)立足宅基地屬性, 提高宅基地管理水平, 實(shí)現(xiàn)宅基地制度效率。

(一) 問題提出:宅基地制度之爭(zhēng)

農(nóng)村宅基地制度是中國(guó)特色土地制度之一, 對(duì)于保障“居者有其屋”和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定, 發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。宅基地制度近期頗受關(guān)注, 既與征地制實(shí)踐的問題有關(guān), 也與耕地保護(hù)紅線政策有關(guān)。我們根據(jù)研究?jī)?nèi)容的不同, 將宅基地制度研究分為兩塊:

一塊是宅基地的產(chǎn)權(quán)視角研究。相關(guān)研究認(rèn)為, 宅基地處分權(quán)、收益權(quán)的缺失, 是宅基地隱性流轉(zhuǎn)的根源。只有實(shí)現(xiàn)兩類土地同價(jià)同權(quán), 實(shí)行宅基地的用益物權(quán)改革, 建立競(jìng)爭(zhēng)有序的土地市場(chǎng)規(guī)則, 才能徹底解決宅基地管理問題。 (1) 相反的觀點(diǎn)認(rèn)為, 開禁或變相開禁宅基地交易權(quán)利, 只會(huì)滿足強(qiáng)勢(shì)利益群體的訴求, 對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 有百害而無一利。發(fā)達(dá)地區(qū)開禁宅基地交易的教訓(xùn)警示我們, 應(yīng)重視多數(shù)農(nóng)民居住權(quán)益, 完善管理制度而非改革產(chǎn)權(quán)制度。 (2)

另一塊是宅基地的管理視角研究。相關(guān)研究認(rèn)為, 當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房的屢禁不止、征地沖突的愈演愈烈、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的雙擴(kuò)大, 說明宅基地管理制度有問題。只有修改土地管理法, 強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利, 建立宅基地復(fù)合所有制, 才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 (3) 相反的觀點(diǎn)認(rèn)為, 宅基地管理主要是技術(shù)而非體制問題, 管理制度改革應(yīng)與土地公有制相契合。深入清理兩類農(nóng)村宅基地問題, 會(huì)發(fā)現(xiàn)管理制度改革缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù), 決策者應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)改革、完善宅基地管理制度。 (1)

上述研究存在三方面不足:一是應(yīng)然探討多于實(shí)然分析。不少研究以產(chǎn)權(quán)明晰為立論起點(diǎn), 以充分交易和經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo), 對(duì)宅基地利用問題分析不全面, 價(jià)值預(yù)設(shè)強(qiáng)。二是實(shí)證研究與理論分析兩張皮。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同, 土地商品化程度有差異, 只探討商品化程度高的宅基地, 有些片面。三是宏微觀分析多中觀研究少。宅基地利用問題的出現(xiàn), 既可能源于產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí), 也可能源于管理制度不適應(yīng)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀, (2) 非此即彼考察缺乏中觀視野。我們應(yīng)全面深入分析宅基地利用問題, 立足宅基地屬性探討提高其效率的路徑。

(二) 研究路徑:宅基地制度效率

伊利·莫爾豪斯認(rèn)為, 土地的自然屬性包括不可移動(dòng)性、區(qū)位肥瘦程度及土地的耐久性。 (3) 不可移動(dòng)意味著當(dāng)土地參與利用活動(dòng), 附著于土地上的利益不是均衡的。我們根據(jù)土地級(jí)差收益差異, 將農(nóng)村分為中西部一般農(nóng)村、沿海發(fā)達(dá)和城郊農(nóng)村。人們是將宅基地當(dāng)作社會(huì)的一部分還是脫嵌于社會(huì)的資產(chǎn), 取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地商品化性質(zhì)。當(dāng)宅基地主要服務(wù)于農(nóng)村生產(chǎn)和生活, 宅基地交易價(jià)值和比率不清楚, 交易主要不遵從個(gè)人利益計(jì)算, 宅基地財(cái)產(chǎn)屬性表現(xiàn)弱, 我們就稱其為一般農(nóng)村宅基地。宅基地財(cái)產(chǎn)屬性不高, 意味著宅基地不是財(cái)產(chǎn), 我們應(yīng)依據(jù)宅基地具體屬性, 結(jié)合宅基地的制度結(jié)構(gòu), 制定契合的資源管理制度, 以實(shí)現(xiàn)宅基地的制度效率。

一般農(nóng)村宅基地制度, 主要解決兩大問題, 一是貫徹一戶一宅原則, 保障村民居住權(quán)益;二是集約利用宅基地, 保障耕地動(dòng)態(tài)平衡。從利用角度看, 占用特定位置的宅基地建房, 意味著他人不能再占該位置, 優(yōu)越的位置會(huì)帶來村民間競(jìng)爭(zhēng)。另外, 村民建房過程對(duì)鄰居不排他, 若房屋建得過高、房屋間距過窄、肆意占用土地, 會(huì)影響通風(fēng)、排水、采光、過路等, 相鄰者就會(huì)與建房者起爭(zhēng)執(zhí)。按照既定的村莊規(guī)劃建房, 擴(kuò)大宅基地的正外部性, 是居住有序的應(yīng)有之義。另外, 村民建房要在村社內(nèi)完成, 集體成員有權(quán)獲得宅基地, 非集體成員無權(quán)占用宅基地。如果不合理分配宅基地, 保障集體成員應(yīng)有權(quán)益, 村民就不會(huì)集約利用土地, 甚至可能占用耕地建房。再者, 集體范圍的宅基地總量有限, 如果不收回超占和廢棄的宅基地, 人口增加將帶來宅基地的不斷占用, 最終形成“公地悲劇”。依據(jù)奧斯特羅姆的定義, 公共池塘資源是由多個(gè)個(gè)人或企業(yè)使用的, 他們的使用不對(duì)公共資源系統(tǒng)外的環(huán)境產(chǎn)生重大影響, 但在系統(tǒng)內(nèi)部排斥潛在受益者的成本較高。 (4) 從宅基地制度的雙重目標(biāo)、以集體為宅基地分配單位、利用的高競(jìng)爭(zhēng)低排他特點(diǎn), 我們借鑒奧斯特羅姆的類型劃分, 將宅基地資源看作“公共池塘資源”。

宅基地資源易與公共產(chǎn)品混同。不少研究從土地資源有限性及保障糧食安全的角度, 認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)耕地的國(guó)家保護(hù)。理由是理性個(gè)體為了自私利益, 會(huì)想盡辦法占用公共資源, 由此帶來個(gè)體間矛盾及耕地資源的破壞。因此, 必須建立強(qiáng)大的中央政府, 實(shí)施對(duì)宅基地的絕對(duì)公共控制。問題是, 既使集中控制、加強(qiáng)監(jiān)管、懲罰有力, 科層制鏈條過長(zhǎng)本身帶來的信息準(zhǔn)確性差, 亦使耕地保護(hù)導(dǎo)向的宅基地管理效率低。

宅基地同樣易與私人產(chǎn)品混同。不少研究認(rèn)為, 可以將土地資源分為兩半, 一半作為耕地資源被強(qiáng)制保護(hù), 一半作為財(cái)產(chǎn)資源被自由使用。只有完善用途管制制度、建立土地發(fā)展權(quán)利, 才可以兼顧土地利用的公平與效率。自然資源產(chǎn)權(quán)類型的變遷, 一看資源屬性, 二看經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)宅基地作為居住用地利用, 利用過程就天然具有外部性, 宅基地產(chǎn)權(quán)屬性很難被改變, 建立新市場(chǎng)新制度的交易費(fèi)用就高。

為深入分析一般農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及問題, 探討實(shí)現(xiàn)宅基地效率的治理方案, 我們于2014年3-7月, 對(duì)鄂中、皖北農(nóng)村進(jìn)行全面調(diào)查。調(diào)查采用深度訪談和實(shí)地觀察收集資料的方法, 訪談對(duì)象包括縣國(guó)土局領(lǐng)導(dǎo), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、主要涉農(nóng)部門負(fù)責(zé)人, 在任和離任村干部, 普通村民等。為避免將兩類農(nóng)村宅基地混同討論, 本研究只探討一般農(nóng)村宅基地制度實(shí)踐, 選取鄂中金村和皖北宿村作考察對(duì)象, 聚焦相關(guān)制度變遷對(duì)宅基地利用的影響。

二、宅基地的嵌入式治理及變遷

根據(jù)奧斯特羅姆的多層次分析方法, 我們將宅基地制度分為三個(gè)層次, 分別是國(guó)家層次、集體層次、農(nóng)民層次。要對(duì)作為公共池塘資源的宅基地進(jìn)行有效管理, 除了區(qū)分“國(guó)家層次”和“集體層次”以保障宅基地的供給和利用邊界, 更重要的是在供給與占有間形成一致協(xié)議?！皣?guó)家層次”決定正式地權(quán)及管理制度, “集體層次”確定社會(huì)產(chǎn)權(quán)及治理機(jī)制。當(dāng)宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化不大, 宅基地利用問題的出現(xiàn)主要源于管理制度變遷。

(一) 嵌入式治理制度的形成

依照宅基地資源的產(chǎn)權(quán)類型, 宅基地供給單位是有邊界的。在由個(gè)體構(gòu)成的集體組織中, 只要集體成員達(dá)成社會(huì)合約, 就能實(shí)現(xiàn)宅基地的利用效率。事實(shí)上, 在正式宅基地制度出臺(tái)前, 農(nóng)村普遍存在非正式規(guī)則。如在傳統(tǒng)浙北農(nóng)村, 房屋間弄堂長(zhǎng)期保持2米, 若是違反會(huì)遭遇集體譴責(zé);在魯東農(nóng)村, 同排老房子地基相對(duì)整齊, 村民說建高了會(huì)引起鄰里矛盾;在贛西北農(nóng)村, 宗族成員均不會(huì)在祠堂所在地基上建房, 說會(huì)影響家族興旺損害自家運(yùn)勢(shì)。宅基地非正式使用制度, 依托生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境, 雖不乏封建迷信因素, 卻能克服利用外部性。

新中國(guó)成立后, 我國(guó)曾短暫實(shí)行宅基地私有制, 但很快向土地公有制度過渡。1958年頒布《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》, 宅基地利用被納入規(guī)范管理, 宅基地的處置權(quán)受限制, 家庭的生產(chǎn)功能被剝離, 宅基地被作為生活資料。但是, 由于當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力水平低, 宅基地非正式規(guī)則仍發(fā)揮作用。1958年通過的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》規(guī)定, “農(nóng)業(yè)社的生產(chǎn)資料如農(nóng)村土地, 生活資料如自留地全部劃歸人民公社所有”, (1) 超大規(guī)模人民公社破壞了集體治理邊界, 帶來宅基地和農(nóng)地使用的低效率。1962年出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社工作條例 (修正草案) 》第45、40條, 從三個(gè)方面規(guī)定農(nóng)村宅基地利用:一是確立了“三級(jí)所有、生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)地制度, 標(biāo)志著國(guó)家對(duì)傳統(tǒng)地權(quán)邊界的認(rèn)可;二是規(guī)定“社員新建房屋的地點(diǎn), 要由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃, 盡可能不占用耕地”, 標(biāo)志著村社主導(dǎo)的宅基地分配和管理制度確立;三是規(guī)定“成員可以耕種由集體分配的自留地, ……自留地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品, 不征收農(nóng)業(yè)稅, 不計(jì)統(tǒng)購(gòu)”, 標(biāo)志著小農(nóng)家庭生產(chǎn)功能的部分恢復(fù)。1963年出臺(tái)的《關(guān)于對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》第3條規(guī)定“社員需要新建房又沒有宅基地時(shí), 由本戶申請(qǐng), 經(jīng)社員大會(huì)討論同意, 由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃, 幫助解決, 社員新建宅基住宅占地?zé)o論是否耕地, 一律不收地價(jià)”, 通過明確宅基地取得方式, 村民居住權(quán)益得到保障。

經(jīng)過集體化改造, 有的生產(chǎn)隊(duì)與自然村重疊;有的自然村人數(shù)多地方大, 被生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)小隊(duì)分割;有的自然村人口少、地域規(guī)模較小, 于是幾個(gè)自然村構(gòu)成一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)。不論哪種類型, 制度建構(gòu)及共同生產(chǎn)生活實(shí)踐, 使自主治理單位落在村社一級(jí)。皖北宿村地處黃淮海平原, 人地關(guān)系自古緊張, 土地耕種價(jià)值高。集體一方面按中央政策分配自留地, 一方面實(shí)施“宅田合一”的土政策, “宅”即宅基地, “田”即大田地。具體辦法是, 生產(chǎn)隊(duì)將土地劃分為幾個(gè)等級(jí), 將地力差的土地作為宅基地。如果農(nóng)戶有閑錢想多占宅基地, 就要扣除同等面積的自留地。生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)為了節(jié)約用地, 要求新建房屋成一條線。村民為了利用自留地, 注意節(jié)約土地建房。

鄂中金村地處江漢平原邊緣, 人地關(guān)系較為松散。生產(chǎn)隊(duì)更在乎擴(kuò)大耕地面積, 對(duì)挖潛自留地積極性不高, 自留地主要作為宅基地用。特殊時(shí)期如農(nóng)業(yè)學(xué)大寨盛行時(shí), 金村積極響應(yīng)中央精神, 提出“篩子大、扁擔(dān)長(zhǎng)、都要種上革命糧”口號(hào), 積極動(dòng)員改荒地為旱地和水田, 對(duì)農(nóng)民建房進(jìn)行主動(dòng)管理, 要求新建房屋高度一致, 外觀及朝向整齊劃一, 如果出現(xiàn)超占宅基地情況, 生產(chǎn)隊(duì)一律無償收回。1978年出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社工作條件 (試行草案) 》提出“按照有利生產(chǎn)、方便生活、合乎衛(wèi)生、盡量不占耕地的原則”, “做出建設(shè)居民點(diǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃”。金村更加明確地實(shí)施集中居住, 由生產(chǎn)小隊(duì)與大隊(duì)進(jìn)行協(xié)商, 統(tǒng)一規(guī)劃后要求凡搬遷到居民點(diǎn)的村民, 必須按照一戶一宅原則退出老宅基地。經(jīng)過多年引導(dǎo)規(guī)范和農(nóng)民自愿搬遷, 不僅避免了大拆大建的矛盾, 老宅基地大多復(fù)墾為耕地, 村莊居住環(huán)境得到明顯改善。

人民公社制度實(shí)踐存在不少問題, 但在宅基地管理上是有效率的。生產(chǎn)隊(duì)被界定為宅基地供給單位, 與一般產(chǎn)權(quán)組織有較大不同。個(gè)體與集體不是零和博弈關(guān)系, 監(jiān)督和激勵(lì)無法進(jìn)行絕對(duì)化區(qū)分。之所以出現(xiàn)宅基地利用的高效率, 源于宅基地產(chǎn)權(quán)與治理單位契合。生產(chǎn)隊(duì)是個(gè)熟人社會(huì), 人們相互知根知底, 在缺乏流動(dòng)的條件下, 村民會(huì)有長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。集體與農(nóng)民的博弈是重復(fù)的, 違規(guī)占地的監(jiān)督成本低。同時(shí), 作為國(guó)家賦權(quán)的組織, 生產(chǎn)隊(duì)嵌入熟人社會(huì), 要受到非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)約束, 如果生產(chǎn)隊(duì)違規(guī)分配宅基地, 集體的輿論譴責(zé)會(huì)加以規(guī)范。由此, 當(dāng)上級(jí)政府調(diào)動(dòng)集體治理積極性, 正式地權(quán)與社會(huì)產(chǎn)權(quán)邊界的一致, 使得無論集體還是農(nóng)民均遵守合約。自主治理機(jī)制的形成, 帶來宅基地利用的高效率。

(二) 嵌入體制的變遷及問題

從事宅基地管理的村社集體并不是處在真空中, 它要受選擇規(guī)則及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度和任務(wù)的影響。1970年代末人民公社制度解體, 土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離。盡管分田到戶后的農(nóng)民仍要繳納稅費(fèi), 但“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下是自己的”, 激勵(lì)效果要大于交夠國(guó)家的、剩下的收益生產(chǎn)隊(duì)均分的體制。小農(nóng)家庭生產(chǎn)功能的完全恢復(fù), 一方面調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性, 一方面帶來高漲的宅基地訴求。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì), 1978—1979年全國(guó)農(nóng)村建房總計(jì)4億平方米, 相當(dāng)于之前20年農(nóng)村建房總面積的1/4, 1980年的建房總面積更是高達(dá)5億平方米。 (1) 宅基地占用面積的飆升, 帶來亂占濫用耕地的情況, 及無規(guī)劃帶來的建房糾紛。

宅基地管理有三個(gè)層次, 一是控制農(nóng)村宅基地?cái)U(kuò)張, 二是構(gòu)建新型居住秩序, 三是實(shí)現(xiàn)宅基地高效利用。它有賴治理單位與產(chǎn)權(quán)單位相契合, 產(chǎn)權(quán)治理組織的積極性得以調(diào)動(dòng)。但是, 1980年代后宅基地管理制度發(fā)生了較大變化。按照1982年的《土地管理法》, 農(nóng)村土地由五級(jí)政府分塊管轄, 職能部門要服從同級(jí)政府管理。1986年國(guó)家土地管理局成立, 各級(jí)政府隨之成立土地管理部門。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立專門的管理組織, 日常宅基地管理仍以村社為主。按照1988的《村委會(huì)組織法》, 生產(chǎn)小隊(duì)不再是法定宅基地管理單位, 生產(chǎn)大隊(duì)成為最基層宅基地管理單位。宅基地審批、規(guī)劃、管理等權(quán)力的相對(duì)分散, 要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、建設(shè)部門、國(guó)土部門與村組織協(xié)同。一般情況下, 村組織會(huì)賦權(quán)給村民小組, 注意維護(hù)小組長(zhǎng)的權(quán)威;小組長(zhǎng)主要利益和關(guān)系完全在村, 要求他在做決策時(shí)遵從公共利益;只要小組長(zhǎng)批準(zhǔn)宅基地不越界, 尤其是沒有觸碰到國(guó)土管理紅線, 上報(bào)給村組織和政府的申請(qǐng), 多會(huì)得到批準(zhǔn)。對(duì)不遵守宅基地規(guī)則者, 小組長(zhǎng)可利用面子或人情, 通過做工作促成其同意, 對(duì)耍蠻斗狠不配合的村民, 小組長(zhǎng)會(huì)上報(bào)給村組織, 由兩級(jí)干部共同做工作, 若少數(shù)村民仍固執(zhí)己見, 村組織可以利用分配權(quán), 對(duì)其后續(xù)待辦的事務(wù), 進(jìn)行拖延或不予理睬, 從而迫使其最終同意, 保障宅基地的利用效率。

與金村相隔不遠(yuǎn)的另一村, 村集體為集約利用土地, 1984年制定建設(shè)規(guī)劃。村組織放權(quán)給村民小組, 由小組長(zhǎng)召集村民協(xié)商, 根據(jù)小組的地理環(huán)境, 制定出建設(shè)規(guī)劃圖樣, 再由村組兩級(jí)協(xié)調(diào)規(guī)劃, 報(bào)政府部門核實(shí)規(guī)范。村組兩級(jí)先實(shí)施調(diào)地, 預(yù)留可分配的宅基地, 再按照規(guī)劃公平分配, 房屋建設(shè)糾紛因此較少。類似的集體規(guī)劃管理模式, 在皖北農(nóng)村同樣有展現(xiàn)。如在宿村, 分田到戶后, 村組出于耕種方便的考慮, 全村統(tǒng)籌設(shè)置幾個(gè)居住點(diǎn), 然后繼續(xù)推行“宅田合一”, 即宅基地和耕地分配相掛鉤, 凡是村民多占宅基地的, 從其分得的耕地中自動(dòng)減少多占的部分, 反之亦然。村民為了增加收益, 希望多種些土地, 一般不多占宅基地。

但是, 該時(shí)期的鄉(xiāng)村組織, 既要完成稅費(fèi)繳納任務(wù), 自己同樣有利益訴求, 它沒有動(dòng)力提高宅基地利用效率。1994年的分稅制改革, 造成中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困局。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2002年的中部三省調(diào)查, 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能足額按時(shí)發(fā)放財(cái)政工資, 許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)半年時(shí)間只發(fā)過一個(gè)月的工資, “吃飯財(cái)政”讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)步履維艱。 (1) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分為三大塊, 預(yù)算內(nèi)財(cái)政、預(yù)算外財(cái)政和非預(yù)算收入。既然預(yù)算內(nèi)財(cái)政無法滿足需要, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)就打預(yù)算外收入的主意, 收取“三提五統(tǒng)”時(shí)增加額度, 利用各種職務(wù)的便利搭車收費(fèi), 宅基地管理因此出現(xiàn)問題。

金村所在陽(yáng)鎮(zhèn)國(guó)土所, 1990年代無力發(fā)放基礎(chǔ)工資, 要靠收取宅基地費(fèi)發(fā)放。有些政府領(lǐng)導(dǎo)又安插親戚進(jìn)來, 國(guó)土所最多時(shí)有14~15名干部。所長(zhǎng)葉某說:那時(shí)的工作經(jīng)費(fèi)按人頭算, 人員工資不歸國(guó)土所管, 所里要多搞經(jīng)費(fèi)就多報(bào)干部, 進(jìn)來的干部沒有基礎(chǔ)工資, 只能自己想法從下面撈。當(dāng)時(shí)審批一處宅基地, 要收200~300元, 最多時(shí)收500元。干部為收錢不僅隨意批地, 而且對(duì)違規(guī)建房聽之任之。

農(nóng)民建房不僅需到國(guó)土所審批, 還要接受城建部門的管理。城建所負(fù)責(zé)的規(guī)劃和建設(shè), 面臨著與國(guó)土所類似的問題。同樣在陽(yáng)鎮(zhèn), 1990年代城建人員最多時(shí), 有專職人員14人, 聘用人員20多人, 利用職權(quán)收規(guī)劃費(fèi), 在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)睾苁钦?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要工作是“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”, 城建所要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作做好協(xié)助。村鎮(zhèn)規(guī)劃因不是中心工作, 沒有專門的工作經(jīng)費(fèi)而被擱置。

按照村委會(huì)組織法要求, 鄉(xiāng)村兩級(jí)不是隸屬關(guān)系而是指導(dǎo)被指導(dǎo)關(guān)系, 村組織沒有義務(wù)幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收繳農(nóng)業(yè)稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要?jiǎng)訂T村組織收繳稅費(fèi), 必須以利益刺激調(diào)動(dòng)村組織積極性。既有行政體制下村干部無向上晉升的渠道, 直接激勵(lì)措施是默許村組織以權(quán)謀私, 一戶多宅、違規(guī)建設(shè)等頻發(fā)村組織的濫權(quán)現(xiàn)象增多, 成為一般農(nóng)村的普遍問題。

三、宅基地的分類管理及問題

從邏輯層面分析, 國(guó)家管理宅基地牽涉兩個(gè)因素, 分別是管理意愿和管理能力。前者指國(guó)家對(duì)宅基地的管理意向及意向強(qiáng)弱, 后者指國(guó)家對(duì)宅基地的具體管理狀況。嵌入型治理模式及其宅基地利用效率出現(xiàn)問題, 源于國(guó)家管理宅基地的意向不強(qiáng)。當(dāng)國(guó)家對(duì)包括宅基地在內(nèi)的土地資源越發(fā)重視, 依靠鄉(xiāng)村兩級(jí)管理又難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo), 國(guó)家即果斷上收基層管理權(quán)力, 自己走上前臺(tái)進(jìn)行土地分類管理。當(dāng)管理制度偏離宅基地制度目標(biāo), 宅基地利用將難實(shí)現(xiàn)制度效率。

(一) 保護(hù)耕地與宅基地利用

1980年代以來, 宅基地占用土地井噴式擴(kuò)張, 引發(fā)趨緊的宅基地管理制度。如1982年中央提出“珍惜和合理利用每寸土地”的國(guó)策, 同年出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)解決濫占耕地建房問題的報(bào)告》第1-2條要求, “嚴(yán)格控制占用耕地建房, ……堅(jiān)決剎住干部帶頭占地建設(shè)風(fēng)”, 1985年出臺(tái)的《村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定》第5、7條提出:“尚未制定規(guī)劃和規(guī)劃未經(jīng)審批的村鎮(zhèn), 不得隨意建設(shè), ……村鎮(zhèn)總體規(guī)劃由所在鎮(zhèn) (鄉(xiāng)) 人民政府負(fù)責(zé)編制, 村的建設(shè)規(guī)劃由所在村民委員會(huì)負(fù)責(zé)編制。”

就調(diào)查情況看, 1980年代宅基地面積的增加, 主要與農(nóng)民的生產(chǎn)生活用地需要, 及學(xué)校、衛(wèi)生室、村委會(huì)等公共設(shè)施建設(shè)有關(guān)。在金村, 集體化時(shí)期的宅基地包括屋基地和自留地, 分田到戶后的宅基地不僅包括屋基地, 還包括禾場(chǎng)、堰塘、園圃、菜園占地, 主要是農(nóng)民為增加收益, 擴(kuò)大了宅基地社會(huì)功能, 其實(shí), 屋基地面積增加不多。以李某為例, 人民公社時(shí)期, 他的主房有60~70平方米, 1985年改建房屋后, 其3間主房共80平方米, 附屬房3間共54平方米, 包括豬圈、廚房、雜物間。但是, 加上堰塘、園圃、菜園, 宅基地面積達(dá)到2畝多。宅基地利用問題的出現(xiàn), 表面看來是農(nóng)民違規(guī)占地、濫用耕地, 深層原因是宅基地的管理單位大于產(chǎn)權(quán)單位, 管理者回應(yīng)農(nóng)民宅基地訴求的動(dòng)力不足。當(dāng)大部分鄉(xiāng)村沒有制定建設(shè)規(guī)劃, 不少村民就自發(fā)選址建房, 亂搭亂建帶來的外部性, 引發(fā)大量的宅基地糾紛。中央不斷發(fā)文要求制止違建, 只能治標(biāo)無法疏導(dǎo)訴求, 相關(guān)政策落實(shí)效果一般。

相較村民自發(fā)建設(shè)帶來的耕地浪費(fèi), 地方政府違規(guī)批地占地更嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì), 1991—1994年, 地方政府應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院審批的占地項(xiàng)目1080件, 實(shí)際只上報(bào)202件, 不到18.7%。 (1) 1986年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》, 1986年出臺(tái)的《土地管理法》, 1997年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》等, 均試圖嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理, 制止地方越權(quán)審批占地行為, 但限于央地間的信息不對(duì)稱, 及地方的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力, 相關(guān)制度的震懾作用有限。據(jù)測(cè)算, 1984—2001年, 中國(guó)城市數(shù)量增加1.8倍, 城市人口增加了1.4倍, 但城市建成區(qū)面積擴(kuò)大3倍以上, 粗放占地成為城市擴(kuò)張的關(guān)鍵。 (2) 為提高耕地保護(hù)水平, 提升農(nóng)地非農(nóng)化效率, 中央大幅度變改管理制度, 帶來宅基地利用方式的變遷。

1998年的《土地管理法》將我國(guó)土地分為三類, 分別是農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地, 宅基地被歸為農(nóng)村建設(shè)用地。中央要保障18億畝耕地紅線, 需要國(guó)土部門實(shí)地測(cè)量, 確定耕地和宅基地面積。金村所在陽(yáng)鎮(zhèn), 2008年進(jìn)行土地二調(diào), 國(guó)土人員為了減少矛盾, 根據(jù)宅基地的地方性知識(shí), 將禾場(chǎng)、園圃歸并為建設(shè)用地, 凡大于400平米的堰塘, 就將其做成水面圖斑, 凡小于400平米的堰塘, 就確定其為建設(shè)用地。考慮到自留地在房屋周圍, 國(guó)土人員確定其為宅基地。由此, 不少農(nóng)戶的宅基地有3畝, 多的高達(dá)8畝。實(shí)際多數(shù)農(nóng)戶的居住面積不超過200平米, 其余是具有生產(chǎn)生活功能的附屬地。耕地與宅基地統(tǒng)計(jì)數(shù)字的誤差, 主要是一般農(nóng)村土地市場(chǎng)化程度低, 社會(huì)未發(fā)育明確土地分類標(biāo)準(zhǔn)。只因統(tǒng)計(jì)口徑差異, 變成宅基地占地過多, 及數(shù)字上的耕地浪費(fèi)。

出于減少建設(shè)占地保護(hù)耕地的考慮, 中央制定偏緊的建設(shè)用地計(jì)劃。農(nóng)民新建住宅要申請(qǐng)宅基地, 需按照土地利用年度計(jì)劃。盡管國(guó)家堅(jiān)持一戶一宅、應(yīng)保盡保原則, 要求地方政府在年度計(jì)劃指標(biāo)中, 優(yōu)先安排農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)給宅基地。然而按照2004年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》, 宅基地指標(biāo)與城市擴(kuò)張占地指標(biāo)使用的是上級(jí)分配的同一用地指標(biāo), 若分配的宅基地指標(biāo)過多, 就會(huì)影響本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)際上, 由上到下層層克扣指標(biāo), 下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已很少, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣要考慮項(xiàng)目落地, 農(nóng)民建房指標(biāo)因此稀少。按需分配的宅基地制度, 因指標(biāo)少影響分配公平。

按照《土地管理法》第44條, “建設(shè)占用土地, 涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的, 應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”, 及第62條, “農(nóng)村村民建住宅, 應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府審核, 由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”, 農(nóng)民建房由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只發(fā)揮上傳下達(dá)功能, 帶來兩大宅基地管理難題:一是即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)農(nóng)民宅基地要求, 每年一次的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù), 由于程序復(fù)雜、時(shí)間過長(zhǎng), 農(nóng)民提出建房申請(qǐng)后, 很難獲得及時(shí)的批準(zhǔn)。當(dāng)宅基地現(xiàn)實(shí)功能迫切, 卻遭遇行政程序拖延, 不少農(nóng)民會(huì)“不批就建”。二是村組織完全喪失管理宅基地功能, 對(duì)于農(nóng)民建房申請(qǐng)的宅基地, 即使它判斷該訴求不甚合理, 管理責(zé)任缺失使其難有動(dòng)力制止。村組織的不愿協(xié)助造成信息不對(duì)稱, 帶來政府管理和審批宅基地盲區(qū)。考慮到一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)人手和經(jīng)費(fèi)不足, 動(dòng)態(tài)巡查和土地執(zhí)法存在困難, 不少縣國(guó)土局設(shè)立土地協(xié)管員, 一般由村書記或主任兼任, 國(guó)土局每年補(bǔ)貼200~300元, 協(xié)管員職能是作為線人檢舉違建。微薄的報(bào)酬難以產(chǎn)生正向激勵(lì), 協(xié)管員一般會(huì)盡量少舉報(bào)以免得罪村民。

中央為促進(jìn)土地集約利用, 鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理。村社集體要滿足農(nóng)民建房需求, 需要盤活存量集體建設(shè)用地, 對(duì)空心化住宅、一戶多宅進(jìn)行調(diào)查, 制定合理的村莊整治和建設(shè)規(guī)劃。按照奧斯特羅姆的自主治理方案, 若村社的共享規(guī)范及社會(huì)資本強(qiáng)大, 能解決制度供給、可信承諾及相互監(jiān)督問題, (3) 多余宅基地的消化和盤活就會(huì)比較容易。問題是, 1990年代以來, 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和大眾傳媒滲透強(qiáng)烈, 村民職業(yè)和收入多元帶來交往差異, 村社共同體在內(nèi)外夾擊下約束力變?nèi)? 整治宅基地需要加強(qiáng)賦權(quán)和邊界保障。而2002年以來的稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)村體制改革, 精減村干部人數(shù)、限制村財(cái)資源;加上兩工制度瓦解, 林權(quán)制度改革, 機(jī)動(dòng)地被收回, 使集體治理能力喪失殆盡, 村組織因此遵從“不得罪邏輯”。

(二) 宅基地的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)

2000年以來, 隨著城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn), 大量農(nóng)民不僅進(jìn)城務(wù)工, 而且自發(fā)遷移到城市居住。一方面, 農(nóng)村人口減少?zèng)]有帶來宅基地減少, 如何整理廢棄宅基地增加耕地面積, 彌補(bǔ)城市快速擴(kuò)張占地問題, 成為城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌議題。另一方面, 隨著農(nóng)民收入水平提高, 對(duì)宅基地要求快速提高, 如何引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地、合理利用宅基地, 成為當(dāng)務(wù)之急。

依照1998年后的宅基地制度, 農(nóng)民要新建住宅, 不僅需要宅基地指標(biāo), 還需要符合規(guī)劃要求。鄂中金村所在區(qū)縣, 政府為引導(dǎo)農(nóng)民集中居住, 推動(dòng)宅基地的有序退出, 曾對(duì)一般農(nóng)村發(fā)放調(diào)查問卷。政府設(shè)計(jì)了兩套方案, 一套是實(shí)施村為單位的居住, 即全村人口集中到一個(gè)點(diǎn), 該居住點(diǎn)既可以是小城鎮(zhèn), 又可以是新型農(nóng)民社區(qū), 一套是實(shí)施小組為單位的居住, 全村最終建設(shè)多少個(gè)居住點(diǎn), 有賴鄉(xiāng)村合作及村民自治決定。兩套方案的目標(biāo)很明顯, 第一套是為了更高效地投入公共設(shè)施和服務(wù), 第二套主要考慮居住點(diǎn)在耕作半徑內(nèi)。對(duì)問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn), 支持第一種方案的人較少, 支持第二種方案的占50%。將支持第二種方案的村民, 依據(jù)年齡、職業(yè)等分別統(tǒng)計(jì), 60歲以上的在村老人, 對(duì)居住的要求不高, 不愿折騰遷移住處。40~60歲的村民堅(jiān)定支持第二套方案, 主要是他們因能力和機(jī)遇限制, 沒能在稍早的年齡順利進(jìn)城, 對(duì)農(nóng)業(yè)的就業(yè)和保障功能有認(rèn)知, 對(duì)公共服務(wù)和設(shè)施的便利存在較高要求。40歲以下的年輕人, 大多有“跳農(nóng)門”想法, 對(duì)第二套方案不認(rèn)可。從宅基地制度目標(biāo)看, 呼應(yīng)40~60歲的農(nóng)民居住訴求, 能更有效促進(jìn)土地節(jié)約利用。該縣依照第二種方案實(shí)施, 5年來拆舊建新矛盾一直少, 農(nóng)民對(duì)該類集居模式滿意度高。

就調(diào)查經(jīng)驗(yàn)看, 村民自治導(dǎo)向的集中居住模式, 實(shí)施成本低、效果好、無后續(xù)問題。但是, 要調(diào)動(dòng)集體自主治理的積極性, 激活自治制度, 遵照自治程序, 需要政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)和支持, 但是, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于多重任務(wù)壓力下, 沒有動(dòng)力實(shí)施宅基地的自主治理。首先, 中央嚴(yán)控農(nóng)村居住點(diǎn)規(guī)模和范圍, 要求基層政府按規(guī)劃審批用地, 逐步引導(dǎo)農(nóng)民向中心村和小城鎮(zhèn)集中。 (1) 如果規(guī)劃的集中居住點(diǎn)多、占用土地面積大, 不僅會(huì)擠占有限指標(biāo)延緩發(fā)展, 而且與節(jié)約用地的大方向背離。其次, 一個(gè)普通村莊規(guī)劃的編制, 不包括后續(xù)的跟蹤修改, 需費(fèi)用一般為2~5萬元。多數(shù)村社沒有編制的經(jīng)費(fèi), 要以村鎮(zhèn)規(guī)劃主導(dǎo)宅基地管理, 需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大規(guī)劃編制預(yù)算。但是, 后稅費(fèi)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 財(cái)政拮據(jù)狀況不僅沒有改善, 反而更加嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)多會(huì)選擇對(duì)中心村進(jìn)行規(guī)劃, 非中心村的建設(shè)規(guī)劃被有意擱置。有的縣鄉(xiāng)為了追求政績(jī), 好高騖遠(yuǎn)地編制規(guī)劃, 大拆大建推“萬人社區(qū)”, 將建設(shè)指標(biāo)落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊村莊, 將基本農(nóng)田指標(biāo)落在偏遠(yuǎn)農(nóng)村, 非規(guī)劃區(qū)的農(nóng)民新建、改建因此不合法。

規(guī)劃不僅要編制, 還要能高效落地。理想方案是, 鄉(xiāng)村兩級(jí)合作調(diào)整土地, 再宣傳引導(dǎo)農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房?！锻恋毓芾矸ā费永m(xù)二輪延包政策精神, 規(guī)定30年承包期內(nèi)穩(wěn)定土地使用權(quán), 村社集體調(diào)整農(nóng)用地的成本增大。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)先征地再規(guī)劃, 農(nóng)民要承擔(dān)征地費(fèi)用。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)只規(guī)劃不征地, 村民建房要與人協(xié)商。規(guī)劃建設(shè)區(qū)因位置優(yōu)越升值, 若被占地農(nóng)戶漫天要價(jià)不妥協(xié), 在規(guī)劃區(qū)建房要多出資金。除此之外, 若縣鄉(xiāng)不加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投入, 該成本就會(huì)轉(zhuǎn)嫁給規(guī)劃區(qū)的農(nóng)民。我們調(diào)研的鄂中某中心村, 計(jì)算“三通一平”和占地費(fèi), 購(gòu)買一個(gè)宅基地要10萬元, 對(duì)家境一般的村民形成排斥。因此, 占用自家的耕地建房, 或者直接在原址改建, 或者私下流轉(zhuǎn)土地建房, 成為不少村民的選擇。

當(dāng)政府主導(dǎo)的建設(shè)規(guī)劃模式, 因規(guī)劃編制和實(shí)施成本高, 加大普通農(nóng)民的建房負(fù)擔(dān), 如何輸入資源彌補(bǔ)該類支出, 便成為政府的主要考慮目標(biāo)。1998年以來的土地管理制度, 將用途管制作為主要管理模式。在該模式下, 地方需要保護(hù)的耕地面積, 不低于上級(jí)下發(fā)的保護(hù)指標(biāo), 地方發(fā)展需要的建設(shè)用地指標(biāo), 不得突破上級(jí)分配的指令指標(biāo)。一方面, 中央既難以了解地方需求, 又要保障耕地面積紅線, 就嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模;另一方面, 地方政府有強(qiáng)烈的發(fā)展沖動(dòng), 指標(biāo)不足可能影響地方經(jīng)濟(jì), 中央無意打壓地方的行政熱情。既然宅基地屬于建設(shè)用地, 城市占用的是建設(shè)用地, 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng), 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地騰退與城市用地增減平衡, 就成為中央變遷宅基地制度的主要目標(biāo)。從早期出臺(tái)的占補(bǔ)平衡政策, 中央嚴(yán)格控制地方建設(shè)規(guī)模, 到中期出臺(tái)土地置換、指標(biāo)折抵政策, 中央嘗試平衡發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系, 到2006年出臺(tái)增減掛鉤政策, 中央積極對(duì)準(zhǔn)城市發(fā)展需要, 建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易市場(chǎng), (1) 宅基地的建設(shè)用地分類越發(fā)重要, 加大宅基地整治成為統(tǒng)籌重中之重。

增減掛鉤政策的初衷是, 通過城市向農(nóng)村購(gòu)買建設(shè)用地指標(biāo), 解決農(nóng)民集中居住面臨的公共設(shè)施和服務(wù)資金投入不足問題, 再以土地指標(biāo)的平衡助推城市擴(kuò)張。要使同等財(cái)力投入下的拆舊建新項(xiàng)目實(shí)施成本變低, 就要將宅基地面積大的一般農(nóng)村作為對(duì)象。一般說來, 拆除農(nóng)民老房子的時(shí)間越快, 集中居住區(qū)的占地面積越小, 越能節(jié)余指標(biāo)和財(cái)政投入。因此, 縣級(jí)主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的增減掛鉤政策, 規(guī)劃的集中居住區(qū)不僅傾向規(guī)模大, 而且傾向建設(shè)高層住宅提高容積率。制度性大拆大建因城市購(gòu)買指標(biāo), 避免了前述中心村鎮(zhèn)建設(shè)的資金短缺問題, 過度集中居住卻帶來新的問題。首先, 建新區(qū)大多越過耕作半徑, 集中居住帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不便, 農(nóng)民舉家外出打工引發(fā)的空心化, 及搭棚子種地帶來的違規(guī)占用耕地, 給后續(xù)的政府管理帶來挑戰(zhàn)。其次, 為盡快退出老宅基地獲得建設(shè)用地指標(biāo), 多數(shù)政府選擇統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建而非統(tǒng)規(guī)自建, 當(dāng)農(nóng)民不是主動(dòng)而是被迫實(shí)施搬遷, 拆舊過程會(huì)帶來農(nóng)民反抗引致沖突。 (2)

四、回歸宅基地制度效率的展望

主流研究基于發(fā)達(dá)農(nóng)村宅基地問題, 建議改革產(chǎn)權(quán)制度顯化財(cái)產(chǎn)價(jià)值, 改革土地管理制度提高交易效率。 (3) 問題是, 財(cái)產(chǎn)關(guān)系的形成是客觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象, 一般農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)屬性長(zhǎng)期偏弱, 作為上層建筑的財(cái)產(chǎn)權(quán)優(yōu)先于財(cái)產(chǎn), 會(huì)帶來土地產(chǎn)權(quán)沖突降低制度效率。宅基地制度首要目標(biāo)是保障居住權(quán), 制度效率并非普適的經(jīng)濟(jì)效率。我們應(yīng)立足宅基地的屬性, 探索實(shí)現(xiàn)制度效率的機(jī)制。

(一) 立足宅基地資源屬性

土地增值主要有三類, 分別是投資性增值、輻射性增值、供求性增值。 (4) 分田到戶后, 寬松的政策環(huán)境及小農(nóng)村社體制, 帶來鄉(xiāng)村工業(yè)的如火如荼發(fā)展。后因鄉(xiāng)村企業(yè)的自身缺陷、大城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略, 及全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成, 1990年代末鄉(xiāng)村企業(yè)紛紛倒閉, 一般農(nóng)村土地投資性增值、輻射性增值機(jī)會(huì)不再。一般農(nóng)村普遍出現(xiàn)的宅基地交易, 既源于集體擁有的實(shí)地被占完, 又源于集體沒有整治動(dòng)力。不過, 城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來大量農(nóng)民外出, 使農(nóng)村宅基地市場(chǎng)總體供過于求, 宅基地交易因此數(shù)量較少價(jià)格偏低。

在鄂中金村, 1990年代即有“搭地賣房”現(xiàn)象出現(xiàn), 購(gòu)買者多來自偏遠(yuǎn)農(nóng)村, 如四川、鄂西、陜西等地。買者出資2000~3000元, 賣者搭上自家?guī)桩€土地。2013年我們調(diào)查發(fā)現(xiàn), “搭地賣房”現(xiàn)象依然存在, 平均交易價(jià)格6~8萬元。實(shí)際的交易價(jià)格, 由老房子低廉的建筑材料價(jià)格, 加上耕地面積乘以畝產(chǎn)收益。無獨(dú)有偶, 在皖北宿村, 村民均有宅基地是集體的, 集體土地不能外流的共識(shí), 房屋買賣交易的是建筑, 而非房屋占用的宅基地。當(dāng)?shù)胤课莅|屋、西屋、門樓等, 建好的毛坯房一般需要25萬元, 實(shí)施房屋裝修后的保守價(jià)為30萬元。分田到戶至今, 全村有20~30例的房屋買賣, 交易價(jià)格參照房屋的建筑成本, 減去使用的建筑折舊費(fèi)。

當(dāng)宅基地自身交易價(jià)格不高, 村民從使用價(jià)值角度理解, 宅基地被當(dāng)作潛在的耕地。常見現(xiàn)象是, 當(dāng)村民移居到新址建房, 他們多半會(huì)拆掉老房子, 將老屋材料直接賣掉, 或者用于新房的建設(shè)。當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)收益增大, 農(nóng)民就復(fù)墾宅基地為耕地, 然后在上面種植收益高的作物, 或在老宅基地上種經(jīng)濟(jì)林, 或種棉花、蔬菜供己使用, 或任之閑置。前述金村和宿村規(guī)劃及引導(dǎo)模式的成功, 根源是宅基地的使用價(jià)值低于農(nóng)用地, 村民有積極性拆舊建新獲得更多生產(chǎn)收益。

要注意增減掛鉤政策帶來的宅基地升值。中央為控制地方建設(shè)規(guī)模, 下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)總體偏緊, 造成城市擴(kuò)張占地指標(biāo)稀缺。中央出臺(tái)政策為地方發(fā)展開綠燈, 允許城市政府向農(nóng)村購(gòu)買建設(shè)用地指標(biāo), 地方就通過增減掛鉤的政策管道, 復(fù)墾一般農(nóng)村宅基地以獲得指標(biāo)。它打破了級(jí)差地租空間規(guī)律, 帶來宅基地的指標(biāo)性增值。據(jù)陳錫文的分析, 我國(guó)農(nóng)村土地有60多億畝, 鄉(xiāng)村建設(shè)用地有2.77億畝, 按照現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化速度, 未來只有5%土地被城市化。 (1) 當(dāng)不超過5%的城郊村因城市擴(kuò)張, 帶來輻射性增值和投資性增值, 一般農(nóng)村中就會(huì)有不超過5%的宅基地, 因增減掛鉤帶來指標(biāo)供求性升值, 大部分一般農(nóng)村宅基地, 由于土地不可移動(dòng)屬性, 無論實(shí)地還是指標(biāo), 均難有升值的機(jī)會(huì)。

當(dāng)一般農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)屬性長(zhǎng)期偏弱, 交易效率不應(yīng)作為宅基地利用目標(biāo), 改革宅基地管理和產(chǎn)權(quán)制度會(huì)帶來低效率。鑒于一般農(nóng)村宅基地社會(huì)屬性變化慢, 宅基地仍然發(fā)揮保障居住和服務(wù)農(nóng)業(yè)功能, 我們應(yīng)遵照制度提高宅基地使用效率。

(二) 提高宅基地制度效率

呼應(yīng)宅基地社會(huì)屬性引出的產(chǎn)權(quán)類型, 需完善操作規(guī)則和集體選擇規(guī)則, 發(fā)揮村民自治的活力、保障集體治理的邊界。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn), 凡是村民自治搞得好的地方, 宅基地的制度效率就實(shí)現(xiàn)得好。以鄂中金村為例, 改革開放后, 村干部不僅積極管理宅基地, 而且按照村民自治制度規(guī)范用權(quán)。村組織通過與村民溝通征求意見, 獲得多數(shù)人理解凝聚集體共識(shí)后, 通過理事會(huì)來騰退閑置的宅基地, 理事會(huì)由小組長(zhǎng)和有公心的老人組成。對(duì)于為了一己之私不愿意配合的村民, 村干部和理事會(huì)從各方面做工作, 喚起成員集體意識(shí)引導(dǎo)長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期, 盡量回收宅基地再規(guī)劃滿足居住訴求。從村民的角度看, 自己主要利益和關(guān)系在村, 不將閑置宅基地交給集體, 會(huì)遭遇集體輿論的壓力, 未來生活和交往可能被孤立;加之, 空宅基地不值錢, 同意退出宅基地, 未來自己要用地, 可再向集體申請(qǐng), 村民因此一般會(huì)配合。

村社集體治理積極性的調(diào)動(dòng)不一定帶來宅基地利用效率。如果村干部的權(quán)力過大, 假公濟(jì)私管理宅基地, 不遵從村民自治規(guī)范, 缺位和越位管理宅基地, 就可能引致村民不滿, 使宅基地利用不可持續(xù)。村民與村干部共處同一集體, 容易發(fā)現(xiàn)村干部的以權(quán)謀私。如果政府因地制宜完善自治制度, 以行政權(quán)保障自治制度運(yùn)行, 群眾行使監(jiān)督權(quán)即可規(guī)范權(quán)力。政府應(yīng)要求規(guī)劃的制定必須獲得多數(shù)村民同意, 村民代表會(huì)議不通過的宅基地決議不予執(zhí)行;村莊規(guī)劃通過后要有公示期征求意見, 對(duì)各類意見鄉(xiāng)村兩級(jí)要及時(shí)反饋;政府要加強(qiáng)程序建設(shè)和行政監(jiān)管力度, 保障村民選舉權(quán)約束派性行為, 使不合民意者無法上臺(tái)執(zhí)政等。只要村治權(quán)力被關(guān)進(jìn)制度籠子, 體制授權(quán)與社會(huì)授權(quán)相統(tǒng)一, 村莊規(guī)劃就可做到接地氣, 實(shí)現(xiàn)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有機(jī)銜接。

其實(shí), 多數(shù)一般農(nóng)村宅基地利用問題, 根源是村干部的積極性不高。農(nóng)民家庭收入增長(zhǎng)帶來居住要求的提高, 農(nóng)業(yè)的輔助家計(jì)功能仍不可忽視。理想的方案是, 將集中居住區(qū)置于耕作半徑內(nèi), 加強(qiáng)居住區(qū)規(guī)劃及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 以村民自治推動(dòng)宅基地退出。但是, 規(guī)劃+引導(dǎo)的集體治理, 與政府管理思路不契合。如果政府既不依據(jù)農(nóng)民的訴求編制規(guī)劃, 又通過行政手段推動(dòng)宅基地退出, 農(nóng)民就不會(huì)自發(fā)退出多余宅基地。即使村組織積極做工作, 效果多半差強(qiáng)人意。何況, 變遷后的宅基地制度, 無論審批還是管理權(quán), 村組織都不是責(zé)任主體, 且政府對(duì)集體自治不夠信任, 采取措施限制自治權(quán)力。當(dāng)宅基地集體治理出現(xiàn)矛盾, 政府卻選擇袖手旁觀或者和稀泥。那么, 村干部做得越多, 得罪的人越多, 越妨礙正常生活, 就越?jīng)]有治理動(dòng)力。

從土地集體所有及村民自治角度講, 既然國(guó)家賦予集體自主治理權(quán)力, 那么, 只要集體不亂占、破壞耕地, 不違背土地用途管制制度, 就有權(quán)對(duì)宅基地進(jìn)行治理。政府為了自身利益代替集體管理, 不僅成本高且易引發(fā)操作性矛盾。如果政府通過行政手段及制度建設(shè), 保障村民自治空間強(qiáng)化程序監(jiān)管, 制定土地政策時(shí)堅(jiān)持村莊主位, 政府的資源輸入就能帶來宅基地利用效率。

五、結(jié)語

既有研究關(guān)注宅基地產(chǎn)權(quán)與管理的關(guān)系, 分析多立足于發(fā)達(dá)農(nóng)村的宅基地經(jīng)驗(yàn)。本研究結(jié)合中西部一般農(nóng)村調(diào)查經(jīng)驗(yàn), 分析宅基地資源產(chǎn)權(quán)與管理關(guān)系, 是對(duì)該研究議題的拓展。作為一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究, 本研究將制度變遷與宅基地現(xiàn)狀結(jié)合, 考察不同制度設(shè)置下的宅基地利用效率。

一般農(nóng)村宅基地制度變遷, 朝著過度強(qiáng)化地方政府責(zé)任, 制定一竿子到底的政策方向用力, 當(dāng)宅基地政策越多越細(xì), 宅基地問題就越難解。宅基地的低競(jìng)爭(zhēng)、高排他及利用的外部性, 要求政府保障集體治理空間, 加強(qiáng)集體治理規(guī)范建設(shè), 調(diào)動(dòng)集體治理的積極性, 以契合“公共事務(wù)治理之道”, 最終實(shí)現(xiàn)宅基地的制度效率。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年03期

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