摘要：黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)是通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 縮小城鄉(xiāng)差距, 實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)等值化”。我國城市化進(jìn)程遠(yuǎn)慢于工業(yè)化進(jìn)程, 典型地表現(xiàn)為農(nóng)村人口所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占比重。要縮小城鄉(xiāng)差距, 重要的是農(nóng)村居民繼續(xù)向城市 (鎮(zhèn)) 轉(zhuǎn)移, 不僅僅是常住人口的城鎮(zhèn)化, 更重要的是戶籍人口的城鎮(zhèn)化, 同時(shí), 引導(dǎo)并鼓勵(lì)市民帶著資本下鄉(xiāng), 投資于現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。由于各種原因, 城鄉(xiāng)之間的要素自由流動(dòng)受到制度性限制, 主要是土地制度和戶籍制度。為此, 一是逐漸消除戶籍制度對人口自由流動(dòng)的限制, 恢復(fù)其登記功能;二是降低并逐漸消除農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)城鄉(xiāng)流動(dòng)的限制, 建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)退出機(jī)制;三是建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場或平臺(tái), 促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)。
習(xí)近平在十九大報(bào)告中提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題, 必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。2017年12月底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步明確要走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路, 明確實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)間表, 設(shè)計(jì)了中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興的具體路徑, 這充分體現(xiàn)出中央對“三農(nóng)”問題的重視, 將鄉(xiāng)村發(fā)展和振興提到了戰(zhàn)略高度。為什么要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵著力點(diǎn)是什么?如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興?本文從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成及鄉(xiāng)村現(xiàn)狀出發(fā), 利用三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù), 表明鄉(xiāng)村振興仍然需要推進(jìn)城市化或城鎮(zhèn)化, 大量農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移到城市或城鎮(zhèn), 與此同時(shí), 要吸引城市資本、城市人口流向農(nóng)村, 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村。為此, 需要消除農(nóng)村土地 (包括耕地和建設(shè)用地) 在農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民之間流動(dòng)的限制, 鼓勵(lì)農(nóng)村居民的土地經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)等向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)移, 使其成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要來源。
一、城鄉(xiāng)差距、農(nóng)民進(jìn)城與農(nóng)村空心化
農(nóng)民涌向城市是一個(gè)歷史趨勢。在世界各國從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡的過程中, 大量農(nóng)民離開農(nóng)村, 涌向城市, 獲得在工業(yè)部門的就業(yè)機(jī)會(huì)從而賺取更高的收入。一方面, 工業(yè)化需要大量勞動(dòng)力, 在工業(yè)部門為勞動(dòng)力帶來的收入水平高于農(nóng)業(yè)部門時(shí), 只要?jiǎng)趧?dòng)力是自由流動(dòng)的, 勞動(dòng)力必然會(huì)從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門;另一方面, 伴隨工業(yè)化而來的城市化能夠吸收大量的人口, 城市化不僅是工業(yè)化的結(jié)果, 城市化本身具有的聚集效應(yīng)也可以創(chuàng)造更多的就業(yè)和更高的收入[1], 源源不斷地吸引勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn), 從事制造業(yè)或服務(wù)業(yè)工作。
大量人口從農(nóng)村流向城市在中華人民共和國成立之前就已經(jīng)開始了, 比如老上海在1852年開埠之后到中華人民共和國成立之初, 人口從54萬增加到498萬, 其中大部分都是農(nóng)村人口, 其中不乏江蘇、浙江、安徽、山東等地的農(nóng)村人口。在中華人民共和國成立之后的50年代初期, 新中國在農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的人口流動(dòng)是自由的, 沒有制度限制[2]。但是, 隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)城, 加劇了城鎮(zhèn)的就業(yè)壓力、糧食供應(yīng)壓力, 政府開始限制農(nóng)村人口自由流動(dòng)到城市, 并且通過嚴(yán)格的戶籍制度進(jìn)行管理, 嚴(yán)格限制農(nóng)村人口隨意流動(dòng)到城鎮(zhèn)。改革開放之后, 雖然仍通過戶籍制度對農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)的落戶進(jìn)行嚴(yán)格限制, 但是對農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工的限制逐漸放松, 大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工。這有幾個(gè)方面的原因:一是城鄉(xiāng)差距的客觀存在;二是城鎮(zhèn)中各類企業(yè), 特別是外資企業(yè)、私營企業(yè)迅速發(fā)展;三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展;四是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立, 要素流動(dòng)相對自由, 主要是招工就業(yè)政策的改革與放開、基本生活品計(jì)劃供應(yīng)制度的廢除。城鄉(xiāng)收入差距、生活差距的客觀存在讓農(nóng)民具有進(jìn)城的夢想;外資企業(yè)、私營企業(yè)迅速發(fā)展, 城市基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展對農(nóng)民工產(chǎn)生了巨大的用工需求, 農(nóng)民進(jìn)城之后雖然成不了國有 (全民) 企業(yè)或集體企業(yè)的“正式工”, 但可以成為外資企業(yè)、私營企業(yè)的“臨時(shí)工”以及各種建設(shè)工地上的“農(nóng)民工”;市場經(jīng)濟(jì)體制的建立, 使得農(nóng)民進(jìn)城后可以生存下去, 不像之前進(jìn)城需要證明、就業(yè)由政府計(jì)劃安排、吃飯需要糧票。在這種情況下, 農(nóng)民帶著對美好生活的向往流向城市。
按照國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù), 2015年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為農(nóng)村居民的2.73倍, 城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出為農(nóng)村居民的2.32倍。城鄉(xiāng)差距的形成有多種原因, 最重要的是農(nóng)業(yè)人口比重與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比之間的巨大差距。2015年, 農(nóng)林牧漁業(yè)增加值占比為9.1%, 而鄉(xiāng)村人口占比為43.9%, 這一鄉(xiāng)村人口比重還僅僅是農(nóng)村常住人口比重而不是農(nóng)村戶籍人口比重, 沒有包括在城鎮(zhèn)居住超過6個(gè)月的農(nóng)村戶籍人口。如果要素可以自由流動(dòng), 那么相同的生產(chǎn)要素應(yīng)該具有趨同的邊際生產(chǎn)率并且獲得趨同的收入。這意味著, 中國如果要消除或縮小城鄉(xiāng)差距, 未來仍然是推動(dòng)大量農(nóng)村人口流向城市, 而不是限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移, 更不是鼓勵(lì)已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口再回到農(nóng)村。目前, 發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率在80%左右, 與我國人均收入相近的發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化率大約為60%, 中國已經(jīng)意識(shí)到城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化速度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng), 因此出臺(tái)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014—2020年) 》, 采取各種措施提高常住人口城鎮(zhèn)化率、提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。
無論是基于未來一段時(shí)間城鄉(xiāng)差距持續(xù)存在, 還是基于中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進(jìn), 未來的趨勢仍然是農(nóng)民進(jìn)城, 并且將有大量農(nóng)民進(jìn)城。城鄉(xiāng)差距將繼續(xù)存在, 即使現(xiàn)有的城鄉(xiāng)差距不再繼續(xù)拉大, 要消除也不是短時(shí)間內(nèi)能夠完成的, 如果農(nóng)村人口不減少, 即使現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量保持不變, 人均耕地?cái)?shù)量基本不變的話, 農(nóng)民或絕大多數(shù)農(nóng)民的收入水平難以有大幅度提高。一是土地用途的嚴(yán)格管制, 中國要確?！凹Z食安全”、確保糧食的基本自給, 基本農(nóng)田的數(shù)量不會(huì)有太大變化, 這意味著農(nóng)村的絕大多數(shù)耕地仍然以種植糧食作物為主。二是人均耕地面積有限。2015年底全國耕地面積為20.25億畝, 而2016年底農(nóng)村戶籍人口8.1億, 農(nóng)村常住人口5.9億。 (1) 按農(nóng)村戶籍人口計(jì)算的農(nóng)村人均耕地面積2.5畝 (0.17公頃) , 按常住人口計(jì)算為3.4畝 (0.23公頃) 。無論是按照美國等國家農(nóng)場戶均多達(dá)上千畝還是東亞經(jīng)濟(jì)體農(nóng)戶戶均耕地15公頃 (文貫中, 2014) 的土地規(guī)模, 中國農(nóng)戶的人均耕地面積顯然太小了。如果按照美國等國家戶均1000畝的土地規(guī)模, 中國只需要202萬農(nóng)戶, 即使每戶有10人, 也不過2000多萬人;如果按照東亞經(jīng)濟(jì)體的戶均耕地面積, 中國也只需要900萬農(nóng)戶, 即使每戶有10人, 也不過9000萬人;如果按照中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收益來看, 種植糧食作物, 即使每畝凈收益可以達(dá)到500元, 要達(dá)到全國人均可支配收入 (2016年為23821元) , 人均耕地面積也要達(dá)到48畝, 要達(dá)到城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 (2016年為33616元) , 人均耕地面積要達(dá)到67畝, 這意味著全國最多只需要4200萬農(nóng)民;如果按照第一產(chǎn)業(yè)增加值占比 (2016年為8.6%) , 那么第一產(chǎn)業(yè)的人口占全國的8.6%, 人口應(yīng)為1.12億人。三是種植蔬菜、水果等經(jīng)濟(jì)作物雖然能夠給農(nóng)民帶來相對比較高的收入, 但是存在較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn), 特別是價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)作物在種植數(shù)量較少時(shí), 價(jià)格維持在較高的水平, 的確能夠帶來相對比較高的收入, 但是在種植數(shù)量快速增加后, 價(jià)格將大幅度下降, 出現(xiàn)“滯銷”“虧本”。所以, 在耕地?cái)?shù)量總量剛性、糧食價(jià)格及經(jīng)營成本沒有太大變化的情況下, 農(nóng)村人口數(shù)量沒有大幅度下降, 農(nóng)村人均收入不可能大幅度提高。這樣, 農(nóng)村人口仍然會(huì)通過進(jìn)城務(wù)工等方式源源不斷地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或遷移至城鎮(zhèn), 中國農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”、農(nóng)業(yè)邊緣化或副業(yè)化等現(xiàn)象, 無論是城市近郊還是遠(yuǎn)離城市的地區(qū)都如此?！翱招幕币皇潜憩F(xiàn)為農(nóng)村常住人口越來越少, 甚至有些農(nóng)村已經(jīng)基本沒有常住人口, 特別是許多偏遠(yuǎn)山區(qū);二是大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工或者到相對發(fā)達(dá)的東部沿海城市就業(yè)后, 基本上只剩下“老弱病殘幼”等無法外出務(wù)工的人口, “留守老人”“老齡化”“留守兒童”等是許多農(nóng)村的典型特征;三是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的邊緣化、副業(yè)化。絕大多數(shù)農(nóng)民或農(nóng)戶的主要收入不依靠農(nóng)業(yè), 而是務(wù)工收入, 使得分散種植的農(nóng)戶中, 真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本上都是無法外出務(wù)工的“老齡化”農(nóng)民, 甚至主要是60歲以上甚至70多歲的農(nóng)民。大多數(shù)的青壯年勞動(dòng)力沒有動(dòng)力耕作農(nóng)業(yè), 因?yàn)槠渫獬鰟?wù)工幾天的收入就可以達(dá)到農(nóng)業(yè)耕作一年的收入, 由于長期不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 基本上也就不擅農(nóng)業(yè)種植。在一個(gè)國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中, 大量的青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至城市和工業(yè)部門就業(yè)是正常現(xiàn)象, 是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn), 未來我國仍然將有大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工和轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。
二、市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村振興
“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展, 按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求, 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系, 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。十九大報(bào)告中的這句話指明了鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo), 明確了鄉(xiāng)村建設(shè)的方向。問題是, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的建立、農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化, 是依靠留守農(nóng)民還是依靠外出農(nóng)民或者市民?在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下, 市場對資源配置起決定性作用。人口作為一種生產(chǎn)要素, 其流動(dòng)也要遵循市場規(guī)律。面對農(nóng)村人口大量流向城鎮(zhèn), 依靠行政手段或強(qiáng)制手段留住農(nóng)民或限制農(nóng)民流向城鎮(zhèn)已經(jīng)不可能, 鄉(xiāng)村振興也不可能依靠留守農(nóng)民, 那么就需要鼓勵(lì)市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng), 以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入。
首先, 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式要逐漸向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式轉(zhuǎn)變。在“人多地少”的情況下, 全部農(nóng)村人口按照“成員權(quán)”獲得土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 每家每戶承包經(jīng)營的土地?cái)?shù)量有限, 難以從根本上提高農(nóng)民收入水平。這種傳統(tǒng)的一家一戶小規(guī)模分散經(jīng)營的模式需要向大規(guī)模集中經(jīng)營的模式轉(zhuǎn)變, 建立現(xiàn)代農(nóng)場, 進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營。人均耕地面積只有達(dá)到50畝左右, 戶均面積在150~200畝 (按照戶均人口3~4口) , 才有可能單純依靠農(nóng)業(yè)種植達(dá)到城鄉(xiāng)人均可支配收入水平。其次, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要大量資本, 而留守的農(nóng)民并不具備資本積累的條件。已經(jīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并且比較富裕的農(nóng)村不存在鄉(xiāng)村振興的問題, 需要振興的農(nóng)村主要是相對落后的農(nóng)村, 而這些地方常年留守的主要是老弱病殘幼等, 這部分農(nóng)民即使不再貧困, 也難以擁有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的資本。再次, 絕大多數(shù)已經(jīng)在城鎮(zhèn)常住或轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民也不具備鄉(xiāng)村振興的能力和意愿。雖然有許多農(nóng)民在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中通過城鎮(zhèn)務(wù)工或者就業(yè), 成為城鎮(zhèn)常住人口, (1) 然而其面臨的購房壓力、生活成本等使其并沒有多少資本積累, 他們即使有鄉(xiāng)村振興的意愿, 也難以有鄉(xiāng)村振興的能力和資本。最后, 市民帶著資本下鄉(xiāng), 可以成為鄉(xiāng)村振興的重要力量:一是城市居民相對于農(nóng)村居民具有較多的資本積累;二是在工業(yè)化進(jìn)程中, 許多企業(yè)也形成了較多的資本積累。資本是追逐利潤的, 只要具備資本自由流動(dòng)的條件, 資本總會(huì)流向利潤率較高的行業(yè)和部門。相對于工業(yè)部門和服務(wù)業(yè), 農(nóng)業(yè)部門的利潤率并不低, 農(nóng)民之所以難以通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營致富, 根本的原因在于農(nóng)民能夠經(jīng)營的土地?cái)?shù)量太少。同時(shí), 中國的城市化、工業(yè)化也到了反哺農(nóng)村、反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)候。中國的城市化、工業(yè)化是以犧牲農(nóng)村的發(fā)展、是以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)的, 農(nóng)村或農(nóng)民雖然也從城市化和工業(yè)化中受益, 但是其付出的土地代價(jià)、糧食價(jià)格剪刀差代價(jià)等卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益, 也正是由于這些原因造成了中國城鄉(xiāng)的差距越來越大。通過市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng), 讓大量資本投資于農(nóng)村、農(nóng)業(yè), 建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系, 從而使大量城市資本可以成為振興農(nóng)村、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的重要支撐和資本來源。
三、城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的制度障礙
中國城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)受到嚴(yán)格限制, 使得城鄉(xiāng)之間的差距越來越大, 其中最核心的是戶籍制度和土地制度[3], 無論是農(nóng)民進(jìn)城還是市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)都受戶籍制度和土地制度的限制。
(一) 城鄉(xiāng)差距的根源在于城鄉(xiāng)要素市場的分割
按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的假定, 各種要素的所有者都是理性的, 都會(huì)追求報(bào)酬最大化。資本所有者追求利潤最大化, 勞動(dòng)所有者追求工資最大化, 土地所有者追求地租最大化。如果各種要素都可以自由流動(dòng), 各種要素追求報(bào)酬最大化的結(jié)果, 就是同一種要素的報(bào)酬趨同, 不同要素間報(bào)酬會(huì)達(dá)到一個(gè)合理的比率, 即報(bào)酬之比等于各種要素的邊際價(jià)值之比。這一結(jié)論不僅在同一個(gè)國家內(nèi)部成立, 在要素能夠自由流動(dòng)的國家之間也成立, 斯托爾珀—薩繆爾森定理就說明了這一點(diǎn)[4]。然而, 如果在一個(gè)國家內(nèi)部, 人為地設(shè)置要素流動(dòng)的障礙, 限制要素的自由流動(dòng), 那么要素之間的報(bào)酬就可能會(huì)人為地存在差別。下面將分析一種生產(chǎn)要素在一個(gè)國家內(nèi)部自由流動(dòng)和限制流動(dòng)時(shí)的結(jié)果。
假定這種生產(chǎn)要素是勞動(dòng)力, 存在于農(nóng)村和城市, 勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)換沒有成本。一種情況是勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間是分割的, 不能夠進(jìn)行流動(dòng)。此時(shí), 勞動(dòng)力在農(nóng)村或城市分別追求報(bào)酬最大化, 按照城市和農(nóng)村分別的供求狀況決定勞動(dòng)力的價(jià)格, 農(nóng)村為P1, 城市 (鎮(zhèn)) 為P2, P2>P1, 如下圖所示, 由于勞動(dòng)分別被限制在農(nóng)村或城市, 不能夠自由流動(dòng), 勞動(dòng)力價(jià)格的差異將會(huì)一直存在下去。
另一種情況是城鄉(xiāng)之間存在要素的自由流動(dòng)。此時(shí), 城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力市場是一體化的, 農(nóng)村勞動(dòng)力和城市勞動(dòng)力在相同的供求下決定勞動(dòng)力的價(jià)格, 此時(shí)的價(jià)格為P3, P2>P3>P1, 一體化的勞動(dòng)力市場使得勞動(dòng)力的價(jià)格趨同。
所以, 如果城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力市場一體化, 勞動(dòng)力的價(jià)格或者勞動(dòng)能夠得到的報(bào)酬將趨同。同樣, 如果其他生產(chǎn)要素都能夠在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的話, 那么各種要素都可以在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)報(bào)酬均等。從而, 城鄉(xiāng)之間的差距消失。城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力的報(bào)酬即使存在差異的話, 那也一定是勞動(dòng)力的所有者是否從鄉(xiāng)村流動(dòng)到城市的自由選擇, 即追求“城鄉(xiāng)等值化”的結(jié)果。所謂“城鄉(xiāng)等值化”, 是指城鄉(xiāng)之間的居民收入可能存在著差別, 但是能夠從城鄉(xiāng)生活中得到的效用是等值的, 比如鄉(xiāng)村的收入可能比城市低, 但是鄉(xiāng)村具有相對比較低的生活成本, 比較舒適的生活環(huán)境或者清新的空氣等[5]。
然而, 由于各種各樣的原因, 中國自從20世紀(jì)50年代開始就嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng), 特別是通過戶籍制度、土地制度等進(jìn)行限制, 成為造成城鄉(xiāng)差距的重要根源。
(二) 農(nóng)民進(jìn)城的制度障礙:戶籍制度和土地制度
由于城鄉(xiāng)之間存在收入、生活水平、公共服務(wù)等方面的差距, 絕大多數(shù)農(nóng)民都向往城市, 存在著到城市 (鎮(zhèn)) 就業(yè)、生活的意愿, 然而受各種限制, 這種意愿往往不能夠得到有效實(shí)現(xiàn), 即使某個(gè)農(nóng)村居民在城市 (鎮(zhèn)) 賺取的收入與城鎮(zhèn)居民相同, 但是由于戶籍制度、社保制度以及土地制度等也限制或阻礙了農(nóng)村居民向城市 (鎮(zhèn)) 遷移, 甚至加大了農(nóng)民遷移至城鎮(zhèn)的困難。具體包括幾個(gè)方面:
1. 戶籍制度。
20世紀(jì)90年代之前, 由于城鎮(zhèn)戶籍與“招工 (正式工) ”聯(lián)系在一起, 進(jìn)而與各種福利待遇 (退休、醫(yī)療、住房等) 緊密相連, 農(nóng)民遷移到城鎮(zhèn)的動(dòng)力仍然非常大, 而“招工”的數(shù)量有限, 因此戶籍成為政府限制農(nóng)村居民遷入城市 (鎮(zhèn)) 的重要手段。對于一般農(nóng)民來講, 除了考學(xué)、參軍等方式之外, 能夠?qū)艨谶w移至城鎮(zhèn)的機(jī)會(huì)非常少。
進(jìn)入新世紀(jì)之后, 隨著各項(xiàng)改革的深入推進(jìn), 特別是城鎮(zhèn) (市) 化戰(zhàn)略實(shí)施之后, 有一些中小城市特別是小城市和城鎮(zhèn)逐漸放松了戶籍限制, 比如在城鎮(zhèn)購買住房之后, 就可以憑借房屋所有權(quán)證將戶口遷移到房屋所在地。但是, 在人口相對比較多的大中城市, 戶籍限制仍然比較嚴(yán)格, 如有的城市在落戶條件的規(guī)定中, 有學(xué)歷、職稱、社保等方面的要求, 對于一般農(nóng)民來講, 這是根本不可能具備的條件, 而且即便是能夠有能力購買住房也無法落戶。所以, 在中國存在著戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差別, 而且差別還很大。2016年底, 中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%, 常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%, 按照總?cè)丝?3.8億計(jì)算, 這意味著2.2億常住城鎮(zhèn)的人口是沒有城鎮(zhèn)戶口的。當(dāng)然, 這2.2億人沒有城鎮(zhèn)戶口的原因可能是多方面的, 除了戶籍的限制外, 還有許多是壓根就沒有在城鎮(zhèn)落戶的意愿。
2. 社會(huì)保障制度和基本公共服務(wù)。
城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度不同, 涉及醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、失業(yè)等各方面, 能夠享受到城市 (鎮(zhèn)) 社會(huì)保障, 是與戶籍制度密切聯(lián)系在一起的。只有具有城市 (鎮(zhèn)) 戶籍的人才能夠享受城市 (鎮(zhèn)) 的社會(huì)保障。比如, 城鎮(zhèn)醫(yī)保最初是企業(yè)或事業(yè)單位等代職工繳納, 這意味著只有在企業(yè)或事業(yè)單位正式就業(yè)者 (即正式工) 才能夠參加城鎮(zhèn)醫(yī)保, 后來城鎮(zhèn)居民個(gè)人也可以繳納參加醫(yī)保。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是如此, 城鎮(zhèn)居民才有參加資格。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的差異, 使得農(nóng)民在具有工作能力時(shí)賺取的收入能夠在城鎮(zhèn)生存下去, 但是在生病或到了退休年齡之后失去收入來源, 或者由于繳納醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間較短, 能夠使用的醫(yī)保金額、能夠拿到的養(yǎng)老金也非常有限, 從而難以在城鎮(zhèn)生存下去。
義務(wù)教育等基本公共服務(wù)也與戶籍相關(guān), 城市 (鎮(zhèn)) 越來越嚴(yán)格地控制“擇?！? 沒有城市 (鎮(zhèn)) 戶口的農(nóng)民適齡子女即使跟隨父母在城市 (鎮(zhèn)) 生活, 也難以在居住地附近的中小學(xué)入學(xué)接受教育, 即使能夠勉強(qiáng)入學(xué), 也需要繳納非常高的擇校費(fèi)。雖然在政府的支持下, 建成了一些進(jìn)城務(wù)工子女學(xué)校, 但是難以從根本上滿足需求。所以, 許多農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工之后, 將子女留在農(nóng)村接受教育, 成為“留守兒童”。
3. 土地制度。
與土地相關(guān)的許多制度限制或降低了農(nóng)民進(jìn)城的意愿。首先, 耕地承包權(quán)不能夠退出或者沒有退出機(jī)制?！稗r(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營” (《土地管理法》第十四條) 。農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份, 一是擁有集體所有權(quán), 二是擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)。無論是哪種權(quán)利, 在農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)組織退出之后, 就不再享有。但是, 農(nóng)民退出集體經(jīng)濟(jì)組織, 放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)是沒有任何補(bǔ)償?shù)? 至少?zèng)]有相關(guān)的法律制度給予任何補(bǔ)償。20世紀(jì)90年代之前, 由于城鎮(zhèn)居民可以憑借戶籍身份獲得“招工 (正式工) ”的權(quán)利, 這種就業(yè)權(quán)可以視為農(nóng)村居民在將戶口從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)之后, 放棄土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的一種補(bǔ)償。然而, 隨著“招工 (正式工) ”制度的取消, 農(nóng)民是否將戶口遷移到城鎮(zhèn)對就業(yè)沒有太大的影響。相反, 保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、保留土地承包經(jīng)營權(quán)還為自己留了一條后路, 在城鎮(zhèn)失業(yè)時(shí)還可以回到農(nóng)村。
其次, 宅基地等建設(shè)用地?zé)o償使用, 也沒有退出機(jī)制。從法律關(guān)系上看, 宅基地等也是屬于農(nóng)村集體所有, 農(nóng)民憑借農(nóng)村集體組織成員的身份獲得使用權(quán)。雖然法律上規(guī)定農(nóng)民將戶口從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)之后, 要將宅基地交回集體經(jīng)濟(jì)組織, 但是由于宅基地往往和房屋在一起, 房屋的所有權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人所有, 因而在實(shí)際操作中, 集體經(jīng)濟(jì)組織通常不會(huì)收回宅基地, 無論房屋是否有人居住, 宅基地歸農(nóng)民無償使用。從另一個(gè)角度來看, 戶籍遷出農(nóng)村的農(nóng)民即使將宅基地交回村集體, 也基本上得不到補(bǔ)償, 缺乏退出機(jī)制。同時(shí), 宅基地從所有權(quán)來看, 屬于集體所有, 可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓, 但是不能夠轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員, 即使轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員也不受法律的保護(hù), 因?yàn)椤叭魏谓M織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地” (《憲法》第十條第四款) 。
第三, 農(nóng)業(yè)種糧補(bǔ)貼等與土地使用有關(guān)的國家政策, 阻礙了農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。為了鼓勵(lì)農(nóng)民種植糧食作物、確保國家糧食安全、防止土地撂荒等, 國家對農(nóng)民種糧進(jìn)行補(bǔ)貼。按照政策設(shè)計(jì)的初衷, 由于土地的經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn), 誰種糧, 誰拿種糧補(bǔ)貼, 但是在實(shí)際操作中, 往往是誰承包誰拿種糧補(bǔ)貼。這是因?yàn)橛行┩恋亓鬓D(zhuǎn)只是轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方口頭上達(dá)成的協(xié)議, 沒有經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)可或登記, 而種糧補(bǔ)貼往往就成為轉(zhuǎn)出方土地承包權(quán)的價(jià)值或收益, 轉(zhuǎn)入方也不再支付給轉(zhuǎn)出方任何的補(bǔ)償, 同時(shí)轉(zhuǎn)出方隨時(shí)都可能收回轉(zhuǎn)出的土地。因此, 對于農(nóng)民來講, 所承包的土地不管種植不種植, 都可以拿到種糧補(bǔ)貼的收益, 這是一種無成本、無風(fēng)險(xiǎn)的收益, 雖然數(shù)量不多, 也阻礙了農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。
總之, 從要素流動(dòng)的角度看, 中國現(xiàn)行的土地制度、戶籍制度以及與土地和戶籍制度相關(guān)的其他制度, 阻礙了農(nóng)村的勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移, 阻礙了農(nóng)民放棄土地的承包經(jīng)營權(quán), 從而一定程度上成為農(nóng)民進(jìn)城的制度障礙。
(三) 市民下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)的制度障礙:土地制度
市民下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)是要將城市的資本流動(dòng)到農(nóng)村, 而市民是流動(dòng)到農(nóng)村的主體, 同時(shí)也可能是未來鄉(xiāng)村的成員, 問題是現(xiàn)行的土地制度阻礙了市民下鄉(xiāng)及由市民下鄉(xiāng)帶動(dòng)的資本下鄉(xiāng)。
1. 戶籍制度。
農(nóng)村居民的戶口一旦從農(nóng)村遷移出去, 要想再遷移回農(nóng)村基本上是不可能的, 即使是遷移回農(nóng)村, 也不再享有土地的承包經(jīng)營權(quán)。
2. 土地制度限制。
除非國家征收, 否則農(nóng)村土地的所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)不可能發(fā)生變化。那么, 農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)只能夠流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)。然而, 無論是耕地還是宅基地的使用權(quán)在村民和村民之間的流轉(zhuǎn)都有較高的交易成本及不確定性。按照《土地管理法》, 農(nóng)民擁有承包權(quán)的耕地, 在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的流轉(zhuǎn)比較容易, 可以達(dá)成口頭協(xié)議, 可以向集體經(jīng)濟(jì)組織備案登記, 也可以不進(jìn)行備案登記, 由此產(chǎn)生的糾紛等也不會(huì)通過集體經(jīng)濟(jì)組織解決, 因?yàn)檫@種流轉(zhuǎn)主要是發(fā)生在相互熟悉的村民之間, 甚至是親屬、親戚之間。土地使用權(quán)如果在某個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員和該集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn), 則“必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意, 并報(bào)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府批準(zhǔn)”, 這就提高了集體之外的市民獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的交易成本。如果不按程序?qū)е录m紛發(fā)生可能不受法律保護(hù)。所以, 除非是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)整體引進(jìn)市民投資, 否則單個(gè)農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)難以向市民流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村集體建設(shè)用地也難以轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)的建設(shè)用地, 或者出讓給市民。一方面, 《土地管理法》限制農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。城市 (鎮(zhèn)) 化過程中的用地只能夠由政府進(jìn)行征收, 然后再出讓使用, 政府是農(nóng)村土地唯一的外部需求者, 是城鎮(zhèn)土地的唯一供給者。那么, 農(nóng)村集體建設(shè)用地或農(nóng)村村民的宅基地能否出讓給市民呢?法律上雖然不是嚴(yán)格禁止, 但具有非常高的交易成本, 使得市民難以獲得穩(wěn)定的使用權(quán)。比如, 農(nóng)民的住房可以出租給市民使用, 市民給農(nóng)民租金, 但是市民由于是租住的農(nóng)民住房, 很難對房屋進(jìn)行重建或改造, 即使重建或改造了, 在出租方收回房屋或違反租賃合同 (通常只有口頭協(xié)議, 沒有正式協(xié)議) 時(shí)也難以獲得法律保護(hù)。
因此, 現(xiàn)行的土地制度限制了市民對土地要素進(jìn)行投資, 阻礙了市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng), 而鄉(xiāng)村振興需要大量資本, 如果能夠消除相關(guān)的限制, 促進(jìn)市民下鄉(xiāng), 特別是資本下鄉(xiāng), 則可以為鄉(xiāng)村注入大量資本, 成為鄉(xiāng)村振興的重要力量。
四、消除城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的制度障礙, 建立城鄉(xiāng)要素交易市場, 促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由交易
推進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素自由流動(dòng)是降低城鄉(xiāng)差距的重要條件。只有在要素自由流動(dòng)的條件下才有可能實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)等值化”。
(一) 降低并逐漸消除戶籍制度限制人口流動(dòng)的制度障礙, 回歸戶籍的登記功能
20世紀(jì)50年代初期, 戶籍制度主要是進(jìn)行人口登記, 便于政府進(jìn)行管理;但是, 到50年代后期, 戶籍制度逐漸變成了限制人口從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的手段。改革開放40年, 戶籍制度仍然是限制農(nóng)村居民流向城市 (鎮(zhèn)) 的障礙, 特別是在許多大中城市, 造成了戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之間的巨大差距。為了避免戶籍制度的限制功能取消之后, 大量人口涌入城鎮(zhèn), 可以逐漸改革降低農(nóng)村居民在城市 (鎮(zhèn)) 落戶的條件和限制。實(shí)際上, 農(nóng)民也是理性的經(jīng)濟(jì)人, 也會(huì)尋求既定約束條件下的效用最大化, 即最有利的生存環(huán)境和生存條件, 從而城市 (鎮(zhèn)) 即使降低或取消落戶限制, 也未必會(huì)引起大量農(nóng)村居民無序的流向城市 (鎮(zhèn)) , 而是會(huì)考慮自己的收入水平、潛在的生活成本等決定是否遷移至城鎮(zhèn)、遷移至什么層次的城鎮(zhèn)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為, 戶籍限制取消之后, 大量農(nóng)民涌入破壞城市的環(huán)境, 擠占城市的公共資源, 如教育、醫(yī)療等。不能夠說這種擔(dān)心沒有道理, 但這種擔(dān)心卻是城鄉(xiāng)差距長期存在下形成的城市居民“優(yōu)人一等”觀念的結(jié)果, 位于城市 (鎮(zhèn)) 的政府也正是基于這些城市居民的擔(dān)心而維持限制農(nóng)村居民自由遷移到城市 (鎮(zhèn)) 的戶籍制度。正是城鄉(xiāng)之間在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)方面存在差距, 才必須要通過要素自由流動(dòng)消除這種差距。
(二) 消除土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)的制度障礙
中國已經(jīng)基本消除了農(nóng)村居民在城市 (鎮(zhèn)) 特別是中小城市 (鎮(zhèn)) 購房的限制, 這實(shí)際上意味著農(nóng)村居民可以獲得城市土地的使用權(quán), 然而在農(nóng)村, 一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位或個(gè)人要獲得該集體的土地使用權(quán)卻存在著障礙或者相對比較高的交易成本。
1. 建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出機(jī)制, 特別是退出補(bǔ)償機(jī)制。
許多農(nóng)民之所以缺少市民化的意愿或意愿不高, 就是因?yàn)槠滢r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份存在著收益或潛在的收益, 但退出時(shí)基本得不到補(bǔ)償。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份意味著農(nóng)地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、種糧補(bǔ)貼等, 雖然這些權(quán)利尚未完全市場化, 但是農(nóng)民已認(rèn)識(shí)到其價(jià)值。比如, 農(nóng)地承包權(quán)雖然不能夠流轉(zhuǎn), 但是承包權(quán)是30年不變、長久不變的, 對于農(nóng)民來講這基本上就相當(dāng)于獲得了土地的所有權(quán) (可以稱為“準(zhǔn)所有權(quán)”) , 而且就產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看, 農(nóng)民雖然不能以私人身份獲得農(nóng)地的所有權(quán), 但是其作為集體成員共同擁有集體經(jīng)濟(jì)組織土地的所有權(quán)。退出機(jī)制的建立有兩個(gè)方面的作用:如果退出時(shí)能得到合理補(bǔ)償或者通過市場化方式退出, 使土地承包權(quán)能夠有合理的定價(jià), 一是可以降低或補(bǔ)償農(nóng)民市民化中放棄土地承包權(quán)的潛在損失, 提高農(nóng)民退出的意愿, 加速農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移;二是可以為農(nóng)民市民化提供資金來源。
那么, 在農(nóng)民退出集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)如果進(jìn)行補(bǔ)償, 補(bǔ)償資金從哪里來?在一些不太發(fā)達(dá)或落后的農(nóng)村地區(qū), 這個(gè)問題就更加突出、更加嚴(yán)重。從理論上看, 補(bǔ)償資金應(yīng)該由村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員承擔(dān), 因?yàn)樵谟谐蓡T退出之后, 未退出的其他成員可獲得收益。然而, 在其他成員不富裕、不愿意承擔(dān)補(bǔ)償資金的情況下, 資金又從哪里來?如果沒有資金, 其退出就不可能得到補(bǔ)償。對此, 可以改進(jìn)退出的機(jī)制, 即市場化退出。一是按照級(jí)差地租理論, 土地地理的差異是影響土地承包權(quán)價(jià)值的重要因素, 因此土地承包權(quán)價(jià)值或者退出補(bǔ)償?shù)母叩团c土地所在的地理位置密切相關(guān), 如果退出者所在地區(qū)相對落后或貧困的話, 土地承包權(quán)的價(jià)值應(yīng)該不會(huì)太高。二是可以探索市場化退出, 即將農(nóng)民的土地承包權(quán)進(jìn)行市場化拍賣, 競拍者既包括該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員, 也包括該集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位或個(gè)人。通過拍賣, 進(jìn)行市場化定價(jià), 從而避免退出者受損, 也能夠最大化地獲得退出補(bǔ)償, 為農(nóng)民進(jìn)入城市 (鎮(zhèn)) 提供資金來源。
2. 降低農(nóng)村土地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員和外部單位、個(gè)人之間流轉(zhuǎn)的交易成本。
既然村民獲得了土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán), 并且這種承包經(jīng)營權(quán)長久不變, 對擁有承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)的村民來講, 就是一種穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)、是一種受法律保護(hù)的產(chǎn)權(quán)。即使村民對承包權(quán)沒有處置的權(quán)利, 至少應(yīng)該對經(jīng)營權(quán)有處置的權(quán)利, 否則這種產(chǎn)權(quán)的收益或價(jià)值就無法最大化。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)政府管理部門可以對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和登記管理, 鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)通過市場化方式流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員。
(三) 建立、完善城鄉(xiāng)要素交易市場或平臺(tái), 促進(jìn)要素之間的城鄉(xiāng)流動(dòng)
黨的十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)的決議和黨的十九大報(bào)告, 都提出了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)問題, 不僅要促進(jìn)、鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià), 而且還提出了要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場, 促進(jìn)包括土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。黨中央的文件為城鄉(xiāng)之間的要素自由流動(dòng)提供了理論基礎(chǔ)和政策支撐。目前, 已經(jīng)有許多地方建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái), 如齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。接下來關(guān)鍵是要進(jìn)一步發(fā)揮平臺(tái)的作用, 放寬對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制, 促進(jìn)城鄉(xiāng)之間土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等的流轉(zhuǎn), 通過市場化機(jī)制提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的價(jià)格, 提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入, 既為農(nóng)民遷移到城市 (鎮(zhèn)) 創(chuàng)造條件, 又成為市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)的重要平臺(tái), 為鄉(xiāng)村振興提供資本、技術(shù)等創(chuàng)造條件。城鄉(xiāng)要素交易市場或平臺(tái)的建立和完善, 既可由政府主導(dǎo), 也可以市場主導(dǎo)。一是鼓勵(lì)或支持已有的產(chǎn)權(quán)交易單位出資建立, 發(fā)揮其已有優(yōu)勢;二是在不具備市場化方式建立的地區(qū), 由政府主導(dǎo)出資建立;三是鼓勵(lì)包括國有資本、法人資本和個(gè)人資本等多方出資共同建立。
（圖表略）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)與探索 2018年05期
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