摘 要：通過考察我國1949年以來的農(nóng)產(chǎn)品價格政策及相關(guān)文獻, 從規(guī)律、制度和管理三個層次進行研究, 發(fā)現(xiàn)我國在持續(xù)進行農(nóng)產(chǎn)品價格管理的理論探索, 包括繼承傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上提出以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ), 與社會主義所有制、發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟體制以及國際環(huán)境相適應(yīng), 構(gòu)建起了“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的統(tǒng)購統(tǒng)銷價格理論和價格剪刀差理論、雙軌價格制、以市場為基礎(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品價格區(qū)間管理理論、“以工補農(nóng)”的農(nóng)業(yè)補貼理論等, 形成了具有中國特色的農(nóng)產(chǎn)品價格政策體系, 包括價格穩(wěn)定政策、價格支持政策、農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策等。這些政策對于我國實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)的穩(wěn)中求進和可持續(xù)發(fā)展都發(fā)揮了積極作用, 形成了我國現(xiàn)代的穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格和保障主糧供給的中國理論和中國方案。這些理論和政策方案告訴我們:只有符合中國國情的原創(chuàng)性價格理論, 才能為世界經(jīng)濟學(xué)發(fā)展做出中國人的貢獻, 才能為發(fā)展中國家提供借鑒;只有根據(jù)環(huán)境進行與時俱進的政策調(diào)整與邊際改進, 才能實現(xiàn)中國糧價的持續(xù)穩(wěn)定;只有從理論和實踐、計劃與市場、國內(nèi)和國際的變化中不斷優(yōu)化, 才能使我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展走向新的輝煌。
中華人民共和國成立以來, 我國在農(nóng)產(chǎn)品價格管理的理論和政策進行了不斷的探索、改進和完善。本文在前人研究的基礎(chǔ)上, 從規(guī)律、制度和管理三個層次, 對我國1949年以來農(nóng)產(chǎn)品價格理論與政策的演進軌跡進行綜合分析, 總結(jié)和檢討我國農(nóng)產(chǎn)品價格管理的經(jīng)驗和教訓(xùn), 并就完善當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價格管理政策提出政策性建議。
一、理論發(fā)展
1949年10月以來, 我國經(jīng)歷了從新民主主義到社會主義的過渡時期、計劃經(jīng)濟時期以及向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變這樣三個大的經(jīng)濟發(fā)展階段, 農(nóng)產(chǎn)品價格管理的理論也相應(yīng)地形成了戰(zhàn)時管制價格理論、計劃和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的價格理論、以農(nóng)補工的統(tǒng)購統(tǒng)銷價格理論與剪刀差價格理論、雙軌制價格理論、以市場為基礎(chǔ)的區(qū)間價格管理理論、以工補農(nóng)的農(nóng)業(yè)補貼理論等。概括為一句話, 就是“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。
(一) 理論繼承與發(fā)展:農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的價格理論體系
中華人民共和國成立后, 我國在政治、經(jīng)濟和軍事上, 先是受美國為首的北約組織圍堵和戰(zhàn)爭威脅, 1960年代后又受到蘇聯(lián)為首的華約組織圍堵和戰(zhàn)爭威脅。在兩大陣營的威脅中, 發(fā)生了朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭、中蘇沖突、中印沖突等, 一直到1972年中美關(guān)系開始改善, 1979年1月1日中美建交, 發(fā)展的和平國際環(huán)境才開始逐漸形成。因此, 1978年改革開放前的國際環(huán)境, 決定我國經(jīng)濟發(fā)展不得不走一條獨立自主的發(fā)展道路, 不得不實行長時期的準(zhǔn)戰(zhàn)時軍事經(jīng)濟體制, 舉國上下為生存而戰(zhàn), 先打仗后建設(shè), 實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略, 以犧牲農(nóng)業(yè)的方式積累資本發(fā)展重工業(yè), 建立自己的國防體系和國民經(jīng)濟體系, 形成了“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、工業(yè)為主導(dǎo), 在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的方針”, 這樣一套獨具中國特色的發(fā)展體系和現(xiàn)代化理論體系。
我國經(jīng)歷了初期的多種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、單一的公有制結(jié)構(gòu)、以公有制為主體的多種經(jīng)濟結(jié)構(gòu), 最終過渡到具有中國特色社會主義的市場經(jīng)濟。在這一過程中, 農(nóng)產(chǎn)品價格管理理論具有歷史的繼承性、時代性和創(chuàng)新性。
中華人民共和國成立以來, 我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常重視, 這與中國古代的重農(nóng)思想是一致的。毛澤東從近現(xiàn)代中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)實出發(fā), 以馬克思和列寧關(guān)于農(nóng)業(yè)的經(jīng)典論述為指導(dǎo), 借鑒蘇聯(lián)建設(shè)社會主義農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗和教訓(xùn), 在吸收中國傳統(tǒng)文化精粹的基礎(chǔ)上, 提出了適合中國國情的農(nóng)業(yè)理論, 目的是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[1]。陳云十分重視“三農(nóng)”問題, 對正確解決“三農(nóng)”問題進行了不懈的探索, 形成了特色的“無農(nóng)不穩(wěn)、無糧則亂”農(nóng)業(yè)發(fā)展思想[2]。
農(nóng)業(yè)政策中, 統(tǒng)購統(tǒng)銷制度通過政府機構(gòu)專營糧食達到穩(wěn)定糧價的目的, 進而為國家工業(yè)發(fā)展積累資產(chǎn)。這種國家主動調(diào)控糧食市場的方式, 既是學(xué)習(xí)借鑒蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物, 也是對我國歷史上的輕重論和平準(zhǔn)法等理論的繼承。《管子》中提出的“輕重論”認為, 政府可利用對貨幣和糧食的壟斷地位, 通過權(quán)衡貨幣、糧食、百物的供求和貴賤, 最終實現(xiàn)政府財政收入豐裕[3]。漢朝桑弘羊的“平準(zhǔn)法”, 通過政府機構(gòu)壟斷糧食, 運用貴時拋售、賤時收購的方式, 以求糧價穩(wěn)定, 同時也為財政籌資[4]。
毛澤東號召“深挖洞、廣積糧”的思想也是源于古代思想家和政治家的理論。20世紀(jì)60年代中期, 毛澤東強調(diào)要突出備戰(zhàn)問題, 準(zhǔn)備糧食和布匹, 挖防空洞, 修工事。這一思想直接來源于明朝開國皇帝朱元璋向名儒朱升征詢的建議:“高筑墻, 廣積糧, 緩稱王”[5]。這種存糧備荒的思想早在我國先秦時期就已產(chǎn)生, 可以解決戰(zhàn)爭和荒年造成的糧價飛漲和供應(yīng)不足, 并演化為當(dāng)今的中國糧食儲備體系。
改革開放后實行的最低收購價和臨儲政策等農(nóng)業(yè)保護政策的理論, 也是基于中國傳統(tǒng)政策中的輕重論、平糴論/平糶論、常平論等思想。21世紀(jì)初開始, 我國在市場進一步放開的基礎(chǔ)上, 開始使用價格支持理論來制定穩(wěn)定糧食價格政策, 包括最低收購保護價和臨時存儲等政策。這一理論源于我國《管子》中的“輕重論”、范蠡的“平糶論” (農(nóng)商兩利的農(nóng)產(chǎn)品價格區(qū)間管理理論) 、李悝的“平糴論” (民無傷而農(nóng)益勸的價格限制和扶持政策) 等[3]。
(二) 計劃經(jīng)濟的價格管理理論
計劃經(jīng)濟時期, 價格管理理論的探索主要集中在統(tǒng)購統(tǒng)銷價格。國家通過行政指令的方式向農(nóng)民下達生產(chǎn)的指標(biāo)和收購的指標(biāo), 并采取對農(nóng)產(chǎn)品定價的形式, 從農(nóng)民手中低價統(tǒng)購, 又對城市居民和工業(yè)企業(yè)低價統(tǒng)銷, 用以維持大工業(yè)的低工資和原材料的低成本, 提供不斷產(chǎn)生超額工業(yè)利潤的條件, 最后通過大工業(yè)利潤上繳, 集中起國家工業(yè)化建設(shè)的資金。陳錫文 (2009) [6]認為, 當(dāng)時中國處于被封鎖狀態(tài), 外國的物資進不來;搞工業(yè)化沒有資金, 還要避免出現(xiàn)窮人吃不上飯的問題。在這種復(fù)雜的社會背景下推進社會主義建設(shè), 統(tǒng)購統(tǒng)銷制度雖然是次優(yōu)選擇, 也是不得已的選擇。韓俊 (2009) [7]認為, 在這種體制下, 農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和財產(chǎn)支配權(quán), 積極性長期受到挫傷;農(nóng)民沒有自由交易權(quán), 農(nóng)產(chǎn)品價格失真, 農(nóng)業(yè)資源配置效率低下。
(三) 二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)理論
中國有典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟特征, 這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國在計劃經(jīng)濟體制下經(jīng)過長期演變逐漸形成的, 即一方面?zhèn)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)部門主要集中在農(nóng)村地區(qū), 勞動生產(chǎn)率低下, 農(nóng)業(yè)人口比重大且結(jié)構(gòu)嚴重失衡;另一方面, 以工業(yè)為主的現(xiàn)代非農(nóng)業(yè)部門主要集中在城市和城市周邊, 勞動生產(chǎn)率較高, 非農(nóng)就業(yè)人口比重相對較小。
中華人民共和國成立初期, 我國要想實現(xiàn)工業(yè)快速發(fā)展, 就不得不強行推進重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略, 讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累是當(dāng)時的唯一選擇。毛澤東 (1956) [8]認為:“農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)投資的比例要加重一點”。為此, 政府發(fā)展了一整套便于從農(nóng)業(yè)索取糧食、原料和資金的政策理論, 包括穩(wěn)定產(chǎn)品和要素價格為主要內(nèi)容的工農(nóng)業(yè)貿(mào)易理論, 以及便于直接積累的農(nóng)村集體化制度。這些理論在初期取得了重大成就, 推動了我國重工業(yè)的快速發(fā)展, 為我國經(jīng)濟發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。但是隨著我國工業(yè)化進程的加快, 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征愈發(fā)明顯。1978-2015年, 我國的城鄉(xiāng)收入比維持在1.82-3.33之間 (見圖1) , 是世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一。城鄉(xiāng)差距過大可能會引發(fā)難以調(diào)和的社會矛盾, 成為社會不穩(wěn)定因素。改革開放以來, 國家一直在探索改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 逐步放開市場價格, 取消統(tǒng)購統(tǒng)銷;21世紀(jì)以來, 形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展理論 (韓俊, 1993[9];陳錫文, 2012[10]) 。
圖1 1978-2015年中國城鄉(xiāng)收入差別情況
資料來源:根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理, 統(tǒng)計數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/人民生活/全體及分城鄉(xiāng)收支基本情況, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差理論是伴隨我國工農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要理論。剪刀差是在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的長期交換中, 農(nóng)產(chǎn)品價格低于其價值, 工業(yè)品價格高于其價值, 由這種不等價交換形成的剪刀狀差距。孫冶方 (1961) [11]認為, 一定時期內(nèi)國家可以有意識地利用“剪刀差”, 作為國家取得積累和再分配國民收入的一個杠桿。嚴瑞珍等 (1990) [12]量化計算了我國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差, 發(fā)現(xiàn)從1963年到1985年, 全國預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資共7678億元, 平均每年240億元左右, 大體相當(dāng)于每年的剪刀差絕對額。所以, 中華人民共和國成立后相當(dāng)長時間國家工業(yè)化的投資主要是通過剪刀差取得的, 是剪刀差奠定了我國工業(yè)現(xiàn)代化的初步基礎(chǔ)。但是大幅度的使用剪刀差確實削弱了農(nóng)業(yè)自身擴大再生產(chǎn)的能力, 限制了農(nóng)民生活水平的提高。這是造成先進的城市、落后的農(nóng)村, 以及先進的工業(yè)、落后的農(nóng)業(yè)這種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟根源。
工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)理論是解決我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和價格剪刀差問題的重要理論。蔡昉 (2006) [13]認為, 實施反哺農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村并不意味著實行對農(nóng)業(yè)的保護政策, 而是順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的要求, 建立有保障的資金向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村流動的機制, 提高農(nóng)村的社會發(fā)展水平, 形成一個和諧、平衡的城鄉(xiāng)關(guān)系格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重和農(nóng)村勞動力比重的下降, 城鄉(xiāng)收入比的擴大, 是判斷是否實行該政策的理論依據(jù)?？卤?(2006) [14]認為, 通過涉農(nóng)稅收免征政策、建立并完善直接補貼機制和最低收購價格制度等, 是實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要政策, 同時也是價格手段調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價格、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和提高農(nóng)民收入的主要措施。
(四) 雙軌制理論
改革開放以來, 價格雙軌制被認為是中國改革過程中最為重要的制度和理論創(chuàng)新之一。價格雙軌制理論允許國家定價和市場定價同時存在, 目的是實現(xiàn)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡。在農(nóng)產(chǎn)品上, 讓農(nóng)民在一定數(shù)量統(tǒng)購價糧食之外, 其余糧食可以隨市場定價, 能夠提高市場主體的自主性和靈活性, 進而提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通的效率。張卓元 (1986) [15]認為, 生產(chǎn)資料價格雙軌制的出現(xiàn), 是中國經(jīng)濟體制改革的一個新的創(chuàng)造, 有助于從傳統(tǒng)價格體制向新價格體制的過渡, 使改革開放前價格體系不合理問題有了一定程度的緩解。林毅夫等 (1993)[16]認為, 中國的經(jīng)濟增長奇跡來自于漸進式改革的雙軌制模式。但是, 隨著改革開放的深入, 價格雙軌制的存在已經(jīng)嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的增強。把農(nóng)產(chǎn)品按價格放開的時間和程度排列, 越是較早放開價格的產(chǎn)品、開放程度較高的產(chǎn)品, 農(nóng)民生產(chǎn)的積極性就越高, 供求矛盾就越小 (蔡昉, 1991) [17]。陳錫文 (2009) [9]認為, 價格雙軌制極易產(chǎn)生經(jīng)濟尋租和腐敗等一系列社會政治問題, 最終還應(yīng)實行“單軌”價格, 即糧食的市場定價, 實現(xiàn)“利用雙軌, 走單雙軌”。
(五) 農(nóng)產(chǎn)品價格區(qū)間管理理論、價補分離理論
改革開放以來, 我國農(nóng)產(chǎn)品市場逐步開放, 開始探索以最低收購價、臨時收儲為代表的價格區(qū)間管理理論, 以及價補分離理論 (程國強, 2012[18];黃季焜等, 2015[19];張曉山, 2016[20]) 。
最低收購價政策又被稱為支持價格政策, 主要針對稻米、小麥等主糧。在實行最低收購價政策時, 政府事先對相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定一個政策價格, 當(dāng)市場價格低于政策價格時, 政府相關(guān)機構(gòu)按照政策價格進行收購;當(dāng)市場價格高于政策價格時, 農(nóng)民可以直接按市場價格出售農(nóng)產(chǎn)品, 政府對市場活動不加干預(yù)。實行最低收購價政策的目的是使得市場價格不低于某一水平, 從而保證農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場。
臨時收儲政策也是一種農(nóng)產(chǎn)品支持價格政策, 政策原理與最低收購價政策類似, 目標(biāo)是保障國內(nèi)市場穩(wěn)定和有效供給。但政策在產(chǎn)品類別和收購時間不同:一是收儲的農(nóng)產(chǎn)品屬于非口糧、產(chǎn)業(yè)鏈較長的產(chǎn)品, 這些產(chǎn)品的市場國際化程度也相對較高, 如玉米等飼料糧和豬肉;或是進口敏感性農(nóng)產(chǎn)品, 如大豆、棉花和油菜籽。二是收儲價格在產(chǎn)品快上市時才確定, 目的是保證制定的價格與市場價格較為接近。
價補分離理論是避免政府過度干預(yù)市場的理論, 代表政策是目標(biāo)價格政策, 能夠?qū)ιa(chǎn)者直接進行補貼。在實行目標(biāo)價格政策時, 政府事先規(guī)定一個目標(biāo)價格, 當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時, 農(nóng)民每出售一個單位的農(nóng)產(chǎn)品便相應(yīng)地從政府獲得一筆補貼, 目標(biāo)價格與市場價格之差就是每單位農(nóng)產(chǎn)品的補貼額。當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時, 政府不啟動目標(biāo)價格政策, 農(nóng)民按照市場價格進行銷售。
(六) 國內(nèi)與國際價格
在國內(nèi)市場上, 商品的價值是由生產(chǎn)該商品的社會必要勞動時間所決定。在世界市場上, 商品的價值由“世界勞動的平均單位”, 即有關(guān)國家生產(chǎn)該種商品所消耗勞動的平均單位所決定。因此, 同一種商品在世界市場上的價值與在國內(nèi)市場上的價值是不等的, 它的國際價格與國內(nèi)價格也是不等的 (馬克思) [21]。中華人民共和國成立以來, 為了擺脫舊中國對帝國主義列強的經(jīng)濟依附, 我國對外貿(mào)易實行了進出口商品兩種價格, 即國內(nèi)價格和國外價格的政策, 并切斷了兩種價格的聯(lián)系。隨著國內(nèi)外情況的變化, 特別自我國對外開放以來, 由于不適應(yīng)國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展國情, 該理論也逐步開始改進。
加入WTO后, 國內(nèi)市場進一步放開, 國際農(nóng)產(chǎn)品市場價格對國內(nèi)市場價格影響日漸明顯。在受國際農(nóng)產(chǎn)品市場影響加深的背景下, 如何統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源, 提升我國農(nóng)業(yè)競爭力, 贏得參與國際市場競爭的主動權(quán), 是我國必須應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)。既要讓農(nóng)產(chǎn)品價格具有競爭力, 還不能傷害農(nóng)民的合理利益, 價格改革難度很大。目前, 糧價改革的指導(dǎo)思想是價格形成由市場決定, 農(nóng)民利益由政府保障。這個改革將會通過價補分離的方式逐步推進關(guān)稅整體水平下降, 非關(guān)稅貿(mào)易保護措施按承諾削減 (陳錫文, 2015) [22]。
二、政策實踐措施及成果
中華人民共和國成立以來, 我國農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷程, 農(nóng)產(chǎn)品價格政策在其中發(fā)揮了重要作用, 包括從初期的穩(wěn)定糧食低價政策到目前的價格支持和農(nóng)業(yè)補貼等政策。
(一) 計劃經(jīng)濟時期的物價穩(wěn)定政策
1. 國營主導(dǎo)的自由購銷時期 (1949-1952年)
這一時期是國民經(jīng)濟的恢復(fù)階段。中華人民共和國成立初期, 新生政權(quán)面臨糧食供應(yīng)十分緊張、市場糧價劇烈波動的嚴重局勢, 為穩(wěn)定物價、恢復(fù)國家財政經(jīng)濟狀況, 國家決定統(tǒng)一財政收支, 統(tǒng)一全國物資調(diào)度, 實行在國營糧食商業(yè)主導(dǎo)下的自由購銷政策, 加強公糧的統(tǒng)一管理和調(diào)撥。針對當(dāng)時糧食市場上多種經(jīng)濟成分并存情況, 在對糧食實行自由貿(mào)易條件下, 加強公糧征收, 加大對市場拋售力度, 鞏固國營糧食商業(yè)的主導(dǎo)地位。
2. 統(tǒng)購統(tǒng)銷時期 (1953-1978年)
在國民經(jīng)濟恢復(fù)后, 國家進入大規(guī)模的社會主義經(jīng)濟建設(shè)新時期。國家實行糧食計劃收購和計劃供應(yīng), 生產(chǎn)糧食的農(nóng)民按國家規(guī)定的收購糧種、收購價格和計劃收購的分配數(shù)量將余糧售給國家, 糧食收購量、供應(yīng)量和收購價格、供應(yīng)價格等, 都必須由中央統(tǒng)一規(guī)定或經(jīng)中央批準(zhǔn)?？傮w來看, 這一時期的糧食價格具有明顯的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差, 但對計劃經(jīng)濟時期進行大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)、保障人民生活安定起到了積極的作用。如圖2所示, 1953-1978年間, 糧食價格走勢整體平穩(wěn), 價格波動幅度小于商品價格波動, 價格上漲幅度25年僅為1.38%, 變動不大。
圖2 1951-2015年中國主要農(nóng)產(chǎn)品零售價格指數(shù) (上年=100)
資料來源:國家統(tǒng)計局網(wǎng)站, 統(tǒng)計數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/價格指數(shù)/商品零售價格分類指數(shù), http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
(二) 市場經(jīng)濟體制過渡時期的價格政策革新
市場經(jīng)濟體制過渡時期 (1979-1984年) , 我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡, 在國家政策、供需關(guān)系和國際市場變化等因素影響下, 我國主要農(nóng)產(chǎn)品零售價格波動開始加大, 價格水平穩(wěn)步上升。在不影響統(tǒng)購、派購政策的前提下, 我國分步引入市場機制, 放開部分農(nóng)產(chǎn)品價格, 開放集市貿(mào)易。
1985-1991年, 我國開始由統(tǒng)購統(tǒng)銷轉(zhuǎn)向計劃與市場流通并存。由于1984年出現(xiàn)糧食生產(chǎn)過剩, 第二年國家著手改革糧食購銷體制, 將其調(diào)整為合同訂購制度, 實施農(nóng)產(chǎn)品“雙軌制價格”。訂購品種包括稻谷、小麥、玉米和集產(chǎn)區(qū)的大豆, 價格實行“倒三七”計價 (即三成原價統(tǒng)購、七成以原超購價計價) 。國家允許農(nóng)民自由出售統(tǒng)購價之外的糧食, 隨市定價;同時, 如果市價低于原統(tǒng)購價, 國家會以原統(tǒng)購價進行收購。如圖2所示, 在此期間, 由于政策影響, 糧食價格上升加快, 1985年漲幅超過10%, 市場化效果明顯。
1992-1996年, 我國逐步取消糧食統(tǒng)銷價格。這一階段定購糧實行保量放價, 農(nóng)產(chǎn)品價格全面引入市場機制。如圖2所示, 由于市場化政策力度的加大, 糧食價格進一步上升, 連續(xù)四年漲幅超過20%, 達到歷史最高漲幅。因此, 國家建立了一系列穩(wěn)定糧價政策:一是建立銷售限價政策和糧食收購保護價制度;二是建立了糧食風(fēng)險基金, 對企業(yè)以保護價收購農(nóng)民余糧進行支持;三是成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行, 采取封閉式方法管理糧食收購資金, 保證資金及時到位;四是建立“米袋子”省長負責(zé)制, 以解決糧食總量和地區(qū)平衡的問題。這是我國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟條件下, 穩(wěn)定糧食價格的重要政策創(chuàng)造。
1997-2003年, 由于糧食市場供求進一步變化, 國家提出“三項政策、一項改革”的糧食政策, 實行敞開收購、順價銷售、資金封閉運行的政策, 并加快糧食行業(yè)國企改革, 確保中央與地方責(zé)任分開、政企分開、儲備和經(jīng)營分開, 并對市場議購糧食按保護價敞開收購。改革后, 糧食流通環(huán)節(jié)改變了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面, 形成有控制的多種所有制企業(yè)競爭機制。如圖2所示, 在中央改革政策的影響下, 糧價有所回落, 價格連續(xù)四年維持負增長。
(三) 農(nóng)業(yè)稅收制度的取消
隨著工業(yè)的快速發(fā)展, 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)理念逐步成為農(nóng)業(yè)政策的核心, 中央開始實施農(nóng)業(yè)稅減免政策。2000年, 江西省試點取消農(nóng)業(yè)稅;2003年, 中央將稅費改革擴大到了全國;2004年, 取消了除煙葉稅以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅, 8個省免征農(nóng)業(yè)稅;2005年, 免征農(nóng)業(yè)稅的省份達到28個。2006年, 全面取消農(nóng)業(yè)稅, 結(jié)束了幾千年來農(nóng)民種地必須繳稅的歷史, 標(biāo)志著國家與農(nóng)民的傳統(tǒng)分配關(guān)系發(fā)生了根本性變革。這對農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和價格產(chǎn)生了歷史性影響。如圖1所示, 城鄉(xiāng)收入比在全面取消農(nóng)業(yè)稅后的第二年 (2007年) 停止了進一步擴大, 其中農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)民收入的減負起到了重要作用。
(四) 價格支持政策的出臺和改革
2004年以后, 我國糧食購銷市場和價格全面放開, 國家實行糧食最低收購價、臨時收儲等價格支持政策。其中, 部分農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策可能逐漸被目標(biāo)價格政策、生產(chǎn)者補貼制度所替代, 也是近期市場價格支持政策的調(diào)整方向。
1. 糧食最低收購價
該政策要求在適用期間內(nèi), 當(dāng)規(guī)定品種的糧食市場價格低于最低收購價格時啟動政策, 執(zhí)行政策單位在相關(guān)產(chǎn)區(qū)按照最低收購價格標(biāo)準(zhǔn)收購農(nóng)民交售的新糧;當(dāng)市場價格高于最低收購價, 則不啟動或退出該政策。該政策是在全面放開糧食購銷市場和價格背景下制訂的, 旨在維持農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的基本利益, 保障重要口糧的國內(nèi)供應(yīng)和糧食安全。2004年我國出臺了稻谷的最低收購價政策, 2006年我國實施了小麥的最低收購價格政策。最低收購價格在糧食播種季節(jié)前公布, 以指導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)行為。該政策對農(nóng)產(chǎn)品市場價格進行了干預(yù), 屬于世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的“黃箱”政策。2004-2017年, 我國水稻和小麥的最低收購價格標(biāo)準(zhǔn)見表1。
表1 單位:元/斤2004-2017年我國主業(yè)農(nóng)產(chǎn)品的最低收購價格和臨時收儲價格標(biāo)準(zhǔn)
研究表明, 中國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策在一定程度上發(fā)揮了保障農(nóng)民利益、穩(wěn)定市場價格和維護國家糧食安全的作用, 國家專款購買農(nóng)民的余糧也不會增加政府財政負擔(dān) (胡小平, 1999[23];丁聲俊, 2011[24];韓俊等, 2012[25]) 。李佐軍 (2006) [26]認為, 最低收購價政策與宏觀調(diào)控、市場自我調(diào)節(jié)的互相補充、循序漸進, 對我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展起到了積極的市場效果。王士海和李先德 (2012) [27]利用小麥面板數(shù)據(jù)進行雙重差分分析 (DID) , 結(jié)果顯示最低收購價政策的托市效應(yīng)非常明顯。如圖3所示, 2006年開始, 稻谷和小麥價格上升趨勢明顯, 顯示出最低收購價格政策直接的托市效果。
圖3 1998-2015年中國稻谷、小麥價格變化情況 (上年=100)
資料來源:國家發(fā)展和改革委員會價格司.全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編 (1998-2015歷年) [M].北京:中國統(tǒng)計出版社。
2. 臨時收儲
2008年糧食大豐收, 新糧上市后市場糧食價格下降, 國家開始對玉米、大豆、棉粕等大宗農(nóng)產(chǎn)品實施臨時收儲政策, 政策目標(biāo)是保障國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場價格穩(wěn)定和有效供給。臨時收儲的產(chǎn)品種類, 一是對市場供給和穩(wěn)定具有重要影響, 如玉米等飼料糧和豬肉;二是對進口比較敏感的農(nóng)產(chǎn)品, 如大豆、棉花和油菜籽。由于價格干預(yù)造成了國內(nèi)外價格倒掛、倉儲環(huán)節(jié)高庫存, 并影響了下游加工企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等市場問題, 目前大部分臨儲政策面臨取消或改革。
(1) 糧油臨時收儲。與糧食最低收購價政策相比, 糧油臨儲政策有兩個特點:農(nóng)產(chǎn)品的市場國際化程度比較高, 同時收儲價格是在產(chǎn)品快上市時才確定, 能夠保證制定的價格與市場價格較為接近。收儲價格由國家根據(jù)市場價格制定, 收購和銷售由中儲糧、中糧等國有企業(yè)負責(zé), 中央財政向企業(yè)支付相關(guān)儲備利息費用。在我國向WTO提交的通報材料 (以下簡稱“通報”) 中, 將該政策歸為綠箱項下的糧食安全目的公共儲備。2014年國家開始取消大豆的臨儲政策, 2015年取消了油菜粕的臨儲政策, 2016年取消了玉米臨儲政策。
(2) 豬肉臨時收儲。2008年國內(nèi)生豬價格過度下跌, 養(yǎng)豬戶的利益損失非常大, 引起政府的重視。為了穩(wěn)定生產(chǎn), 防止生豬價格過度下跌, 國家啟動豬肉臨時收儲。方法是制定定量的預(yù)警指標(biāo), 如豬糧比價、仔豬價格、能繁母豬存欄、生豬存欄等, 當(dāng)指標(biāo)超過合理范圍時即進行預(yù)警或啟動相應(yīng)的收儲政策。通報中該政策歸為“綠箱”中的糧食安全目的公共儲備措施。
(3) 食糖臨時收儲。旨在確保國內(nèi)食糖市場穩(wěn)定和有效供給。國家收儲食糖所需的資金, 由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行給予貸款, 國產(chǎn)糖實行優(yōu)惠利率, 進口糖實行現(xiàn)行正常貸款利率。通報中該政策歸為“綠箱”中的糧食安全目的公共儲備。
(4) 棉花臨時收儲。棉花是國內(nèi)重要的經(jīng)濟作物, 尤其在主產(chǎn)地區(qū)新疆的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中占據(jù)重要地位。與糧油、豬肉和食糖的臨儲政策不同, 國家儲備棉的價格主要由政府決定。通報材料中將該政策的相關(guān)支付“國家儲備棉花利息費用補貼”歸為“黃箱”性質(zhì)的特定產(chǎn)品支持措施。國家在2014年已取消了棉花臨時收儲政策。
圖4 1998-2015年中國玉米、大豆、油菜籽價格變化情況 (上年=100)
資料來源:國家發(fā)展和改革委員會價格司.全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編 (1998-2015歷年) [M].北京:中國統(tǒng)計出版社。
價格支持政策是國家調(diào)控政策對市場的直接介入, 2008年以來, 雖然在一定程度提高了市場價格 (見圖4) , 保護了農(nóng)民的利益, 但近年來過度的干擾市場造成了很多問題。陳云主管經(jīng)濟時期, 就反對直接使用行政手段來干預(yù)經(jīng)濟, 認為配合一點自由市場可以讓價格更加合理[28]。牛松 (2013) [29]認為, 價格支持政策放大了政府在糧食市場中的功能, 弱化了市場的調(diào)節(jié)作用, 不利于國有糧食企業(yè)的改革和糧食相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。程國強 (2012) [18]認為, 中國價格調(diào)控政策執(zhí)行過程中形成了巨量臨時儲備, 原本用于調(diào)控市場的臨時性儲備實際占到了支配作用, 導(dǎo)致市場價格被托市價格綁架。鄭風(fēng)田 (2015) [30]認為, 政府托市價格造成國內(nèi)外價格倒掛加劇, 用糧企業(yè)成本不斷攀升, 甚至加劇了走私, 擾亂國內(nèi)市場。
3. 目標(biāo)價格及政策改革
目標(biāo)價格政策是指政府根據(jù)市場供求和運行情況設(shè)定一個目標(biāo)價格, 當(dāng)市場價格過高時以此標(biāo)準(zhǔn)補貼低收入消費者, 反之以此價格補貼生產(chǎn)者。2014年, 國家啟動了新疆地區(qū)的棉花、新疆和東三省及內(nèi)蒙古地區(qū)大豆的目標(biāo)價格改革試點, 取代臨儲政策。生產(chǎn)者按市場價格出售棉花;當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時, 根據(jù)二者之差和種植面積、產(chǎn)量或銷售量等因素, 對生產(chǎn)者給予補貼;反之, 則不發(fā)放補貼。2014-2016年, 新疆棉花目標(biāo)價格分別為19800、19100和18600元/噸, 大豆目標(biāo)價格定為4800元/噸。今后, 目標(biāo)價格政策很可能全面取代臨時收儲政策。該政策應(yīng)該屬于“黃箱”特定產(chǎn)品支持措施。此外, 2016年玉米收儲制度開始進行改革, 按照市場定價、價補分離的原則, 建立玉米生產(chǎn)者補貼制度, 以解決賣糧難和高庫存問題。2017年, 國家進一步調(diào)整大豆目標(biāo)價格政策, 建立生產(chǎn)者補貼制度, 充分發(fā)揮價格對生產(chǎn)的調(diào)節(jié)引導(dǎo)作用。
賀偉等 (2011) [31]提出, 國家應(yīng)繼續(xù)深化托市政策的市場化改革方向和改革力度, 探索和建立以目標(biāo)價格補貼方式為主要內(nèi)容的糧食托市政策。韓俊 (2013) [32]提出, 應(yīng)按照農(nóng)產(chǎn)品前3年平均收益制定目標(biāo)價格, 按價差補貼農(nóng)民, 既保證農(nóng)民收益, 又減少政府對市場的干預(yù)。薛建強 (2014) [33]、郝大江和范靜媛 (2014) [34]提出, 國家應(yīng)繼續(xù)挖掘農(nóng)產(chǎn)品改革, 形成兼顧供給和收入、保證數(shù)量與質(zhì)量兼?zhèn)涞募Z食托市政策?？卤?(2015) [35]認為, 將來新疆棉花的目標(biāo)價格政策可以通過與土地面積掛鉤的農(nóng)業(yè)補貼進行, 在土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上, 在土地補貼之上再加上目標(biāo)價格補貼, 簡單易行且政策不會干擾市場價格。溫鐵軍等 (2010) [36]認為, 應(yīng)通過完善產(chǎn)業(yè)鏈培育具有現(xiàn)代化、資本化和金融化的糧食龍頭產(chǎn)業(yè), 走出國門做全局性的關(guān)鍵布點, 提升價格話語權(quán)的掌控能力。韓俊 (2017) [37]認為, 要繼續(xù)推進玉米“市場定價、價補分離”改革, 順應(yīng)市場規(guī)律;按照“分品種施策、漸進式推進”的思路, 完善稻谷、小麥最低收購價政策, 形成合理比價關(guān)系, 盡量減少對市場供求關(guān)系的過度干預(yù)。
從效果來看, 經(jīng)過改革, 大豆、玉米、棉花等產(chǎn)品的市場價格形成機制已初步建立, 國內(nèi)外價差開始縮小, 市場定價機制效果顯現(xiàn), 市場主體活力得到激發(fā), 農(nóng)民的利益得到保護 (黃季焜等, 2015[19];程國強, 2016[38];顧智鵬等, 2016[39];陳錫文, 2016[40];張義博等, 2017[41]) 。圖5至圖7顯示, 國內(nèi)外現(xiàn)貨棉花、大豆和玉米價差開始縮小。
圖5 2011-2017年國內(nèi)外玉米價格情況
注:國內(nèi)價格為東北2等黃玉米運到廣州黃埔港的平倉價, 國際價格為美國墨西哥灣2級黃玉米 (蛋白質(zhì)含量12%) 運到黃埔港的到岸稅后價 (單位:元/斤) 。資料來源:農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站, 公開/監(jiān)測預(yù)警, http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/201710/t20171013_5839787.htm。
(五) 農(nóng)業(yè)補貼的改進
我國農(nóng)業(yè)補貼中發(fā)揮作用較強、補貼力度較大的補貼是良種補貼、種糧直補、農(nóng)機購置補貼和生產(chǎn)資料補貼。為調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、促進糧食生產(chǎn), 2004年中央“一號文件”提出對糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧農(nóng)民實行直接補貼, 以此來維持農(nóng)戶種糧積極性, 并使種糧農(nóng)民獲得適當(dāng)收益, 從此四項補貼政策開始成為主要的農(nóng)業(yè)補貼政策。補貼金額從最初的2004年145億元迅速增長至2012年的1668億元, 并逐步穩(wěn)定, 2016年為1633億元 (見圖8) 。2015年起, 國務(wù)院開始著手開展農(nóng)業(yè)三項補貼政策改革, 取得了良好的預(yù)期效果。
圖6 2011-2017年國內(nèi)外大豆價格情況
注:國內(nèi)價格為山東國產(chǎn)達到入廠價, 國際價格為青島港口的進口到岸稅后價 (單位:元/斤) 。資料來源:農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站, 公開/監(jiān)測預(yù)警, http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/201710/t20171013_5839787.htm。
圖7 2011-2017年國內(nèi)外棉花價格情況
注:國內(nèi)價格為中國棉花價格指數(shù) (CC Index) 3128B級棉花銷售價格, 國際價格為進口棉花價格指數(shù) (FC Index) M級棉花到岸稅后價 (單位:元/斤) 。資料來源:農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站, 公開/監(jiān)測預(yù)警, http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/201710/t20171013_5839787.htm。
圖8 2004-2016年我國農(nóng)業(yè)四項補貼資金情況
資料來源:財政部網(wǎng)站, 財政數(shù)據(jù), http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。
1. 種糧直接補貼
種糧直補貼政策自2004年起開始實施, 2006年擴大到全國, 基本涵蓋了主要糧食作物。補貼金額從2004年的116億元增長到2007年的151億元, 隨后政策補貼金額基本維持不變。通報中, 將種糧直補政策歸為“綠箱”中不掛鉤的直接支付措施。
2. 良種補貼
目前, 中國的良種補貼政策分為農(nóng)作物和畜牧業(yè)良種補貼兩類, 但以前者為主。政策目標(biāo)是鼓勵農(nóng)民使用優(yōu)良作物品種來提升產(chǎn)品質(zhì)量, 推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化布局和規(guī)?；N植經(jīng)營。2002年起, 中央陸續(xù)對農(nóng)戶種植部分糧食作物、食用油籽和經(jīng)濟作物進行良種補貼, 補貼金額從最初的1億元快速增長至2013年的226億元。2005年起, 國家陸續(xù)對奶牛、生豬和能繁母豬、肉牛、綿羊等畜牧業(yè)產(chǎn)品進行良種補貼, 補貼總額從最初的0.2億元增加至2012年的12億元。通報中, 將種植業(yè)良種補貼政策歸為“黃箱”特定支持措施, 畜牧業(yè)良種補貼政策歸為“綠箱”中的技術(shù)推廣措施。
3. 農(nóng)資綜合補貼
糧食種植成本中有很大部分是生產(chǎn)投入品, 如農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜、柴油等, 這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的變動對農(nóng)民種糧影響很大。為彌補農(nóng)資價格上漲對農(nóng)戶種糧的影響, 降低生產(chǎn)成本, 2006年起我國開始實行農(nóng)資綜合補貼政策。補貼方式和渠道與種糧直補政策相同, 即采用直接支付方式一次性直接撥付到農(nóng)戶賬戶。補貼總額從最初的120億元大幅增長到2012年的1078億元。該補貼是投入品補貼政策, 屬于“黃箱”非特定產(chǎn)品支持措施。
4. 農(nóng)機購置補貼
該政策的主要目標(biāo)是鼓勵農(nóng)民使用先進農(nóng)機, 推進農(nóng)業(yè)機械化進程, 提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。由于土地、氣候、溫度、環(huán)境等地域和自然條件相差非常大, 我國各地耕作種植制度各不相同, 因此不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)機械需求差異較大。補貼范圍包括12大類46個小類180個品目, 同時各地可自行增加不超過30個品目的其他機具。該補貼是典型的投入品補貼, 屬于“黃箱”非特定產(chǎn)品支持措施。農(nóng)機購置補貼總額從2004年的0.7億元大幅增加至2016年的228.09億元。
2015年, 經(jīng)國務(wù)院同意, 財政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導(dǎo)意見》, 在全國范圍內(nèi)從農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金, 加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金, 統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營, 重點用于支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。同時, 選擇部分省開展試點, 將農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼, 政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。2016年起, 在總結(jié)試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 國家在全國范圍內(nèi)全面推開了農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革。
圖9 1992-2016年中國糧食產(chǎn)量情況
資料來源:國家統(tǒng)計局, 統(tǒng)計數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/農(nóng)業(yè)/主要農(nóng)作物產(chǎn)品產(chǎn)量, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
從補貼政策的效果來看, 黃季焜等 (2011) [42]認為, 糧食直補和農(nóng)資綜合補貼對農(nóng)民收入提高發(fā)揮了一定作用, 且沒有扭曲市場, 但對糧食生產(chǎn)和農(nóng)資投入沒有產(chǎn)生影響。農(nóng)業(yè)補貼政策體系建立以來, 鼓勵了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資, 在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收中發(fā)揮了重要作用, 廣大農(nóng)民滿意度較高, 但也存在著難以支持農(nóng)民較大幅度增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)效果遞減、對新型經(jīng)營主體支持不力等問題。朱滿德等 (2015)[43]認為, 綜合性收入補貼與糧食生產(chǎn)有脫鉤的趨勢, 但仍有助于提高糧食全要素生產(chǎn)率。蔣和平 (2009) [44]發(fā)現(xiàn), 當(dāng)前的糧食補貼模式并不能有效調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性, 農(nóng)田種糧面積并沒有因此而增加, 糧食直補資金不應(yīng)繼續(xù)以普惠的方式發(fā)放?？卤?(2015) [45]認為, 改革農(nóng)業(yè)補貼制度, 調(diào)整為以土地面積為依據(jù)的“三項補貼”, 能夠提高補貼效率, 降低土地成本, 充分發(fā)揮市場機制的作用。如圖9所示, 糧食補貼政策在提高糧食產(chǎn)量方面起到了一定的作用。糧食產(chǎn)量從2004年起開始恢復(fù)增長, 2007年超過5億噸, 2013年突破6.01億噸, 2015年為歷史最高水平, 達到6.21億噸。雖然糧食產(chǎn)量的增長是各項政策共同作用的結(jié)果, 如最低收購價等, 補貼政策只是其中一個方面, 但是其作用是發(fā)出國家重視和鼓勵糧食種植這一政策信號, 從心理上對農(nóng)戶種糧起到穩(wěn)定作用。
(六) 農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策的調(diào)整
隨著經(jīng)濟全球化、市場化改革的不斷深入, 我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策不斷對外開放。尤其是加入WTO前后, 我國通過多項措施加大了對外開放步伐。一是多次大幅度降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平, 平均關(guān)稅稅率從1992年的45.4%調(diào)到2015年的15.1%。二是調(diào)整非關(guān)稅措施。減少農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額種類數(shù)量, 2006年取消了對豆油、棕櫚油和菜籽油等植物油的關(guān)稅配額管理。目前, 我國僅對小麥、玉米、羊毛、糖、稻谷、大米和棉花七種進口農(nóng)產(chǎn)品實施關(guān)稅配額管理, 配額內(nèi)關(guān)稅稅率較低, 通常為1%-3%, 超出配額外的進口稅率為65%。三是取消農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼, 采取對貿(mào)易扭曲作用最小的國內(nèi)支持政策, 并按照WTO規(guī)則承諾“黃箱政策”農(nóng)業(yè)補貼控制在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.5%以內(nèi)。
從效果來看, 涂圣偉和藍海濤 (2015) [46]認為, 限制進口貿(mào)易政策確實推高了進口農(nóng)產(chǎn)品的價格, 對國內(nèi)產(chǎn)品價格形成了一種保護。羅興武等 (2014) [47]認為, 1995-2011年, 棉花、植物油、谷物、食糖四類非關(guān)稅措施保護作用較為明顯, 而大豆違反了預(yù)期, 農(nóng)業(yè)支持效應(yīng)與非關(guān)稅措施的效應(yīng)相反。2003年起, 由于技術(shù)水平落后、貿(mào)易保護水平較低、種糧成本提高、國內(nèi)補貼措施和國際需求疲軟等原因, 國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格開始高于國際價格并且價差不斷擴大, 玉米、棉花等農(nóng)產(chǎn)品進口量呈現(xiàn)上升趨勢, 尤其是大豆對外依存度從2012年起已超過80%, 致使國內(nèi)企業(yè)和農(nóng)民遭受了嚴重損失, 并已威脅到國家的糧食安全 (見圖10、圖11) 。
表2 2002-2017年我國主要農(nóng)產(chǎn)品配額
圖10 1998-2015年中國部分農(nóng)產(chǎn)品對外依存度情況 (單位:%)
資料來源:國家統(tǒng)計局, 統(tǒng)計數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/農(nóng)業(yè)/主要農(nóng)作物產(chǎn)品產(chǎn)量, 統(tǒng)計數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/對外經(jīng)濟貿(mào)易/主要貨物出口數(shù)量、主要貨物進口數(shù)量, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
圖11 1998-2015年中國主要糧食品種對外依存度情況 (單位:%)
資料來源:國家統(tǒng)計局, 統(tǒng)計數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/農(nóng)業(yè)/主要農(nóng)作物產(chǎn)品產(chǎn)量, 統(tǒng)計數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/對外經(jīng)濟貿(mào)易/主要貨物出口數(shù)量、主要貨物進口數(shù)量, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
三、我國農(nóng)產(chǎn)品價格管理理論與政策的啟示和改進建議
在梳理我國1949年以來的農(nóng)產(chǎn)品價格管理政策的過程中, 我們發(fā)現(xiàn), 經(jīng)過幾代經(jīng)濟學(xué)家和政策制定者的不斷研究和探索, 我國在農(nóng)產(chǎn)品價格管理上形成了一系列獨具特色的原創(chuàng)理論, 以及一系列適應(yīng)國內(nèi)實情的穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格和保障主糧供給的中國方案和中國政策。這些具有中國特色的理論、方案、政策在農(nóng)業(yè)價格管理領(lǐng)域為世界人民貢獻了中國智慧, 依然需要我們繼承、發(fā)展和推陳出新, 同時也具有重要的啟示作用。
(一) 只有結(jié)合中國國情的原創(chuàng)性價格理論, 才能創(chuàng)造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中國奇跡
中華人民共和國成立以來, 面對一系列對我國十分不利的國內(nèi)外政治、經(jīng)濟和自然環(huán)境, 政策制定者和經(jīng)濟學(xué)家們通過研判、對比、分析、改進, 按照“遇到社會經(jīng)濟問題—尋找和積累解決問題的辦法—制定政策應(yīng)對”這一傳統(tǒng)的政策制定路徑, 創(chuàng)造了具有中國特色的規(guī)律性認識和政策理論依據(jù), 設(shè)計出了符合中國國情的體制機制和政策措施, 即中國現(xiàn)代的經(jīng)濟理論與政策的形成方法論。正是這些結(jié)合中國國情的原創(chuàng)性價格理論, 創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的奇跡。
中華人民共和國成立初期, 面對世界強國封鎖、國內(nèi)農(nóng)業(yè)人口眾多、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低下、工業(yè)投資基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀, 毛澤東、陳云等國家領(lǐng)導(dǎo)人非常重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 提出了優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)、以農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資本積累的理論, 發(fā)展了穩(wěn)定產(chǎn)品和要素價格為主要內(nèi)容的工農(nóng)業(yè)貿(mào)易理論。通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差理論制定政策, 在農(nóng)業(yè)上以低于價值的農(nóng)產(chǎn)品價格進行交易, 在工業(yè)上實行高于價值的工業(yè)品價格;同時, 在市場上實行統(tǒng)購統(tǒng)銷制度, 以政府機構(gòu)專營糧食的方法達到穩(wěn)定糧價的目的。實踐證明, 將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金用于國家工業(yè)化的投資, 不僅奠定了我國工業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ), 創(chuàng)造了我國工業(yè)化道路的奇跡, 而且為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展準(zhǔn)備了物質(zhì)技術(shù)條件。
改革開放后, 我國創(chuàng)造性地建立價格雙軌制理論、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)理論等, 通過實施農(nóng)業(yè)補貼、免征農(nóng)業(yè)稅收和最低收購價格制度一系列政策來推進價格改革、放開農(nóng)產(chǎn)品市場和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。隨著我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和對外開放的不斷擴大, 價格區(qū)間管理以及國內(nèi)與國際價格理論開始運用到政策制定上, 推進了農(nóng)產(chǎn)品價格的市場化水平不斷提高。經(jīng)過近40年持續(xù)的農(nóng)產(chǎn)品價格理論的與時俱進的創(chuàng)新, 我國糧食生產(chǎn)持續(xù)創(chuàng)造歷史性紀(jì)錄, 實現(xiàn)了一個人口大國和農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)產(chǎn)品市場化的平穩(wěn)過渡, 確保了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的漸進發(fā)展和農(nóng)民收入的逐步提升。
(二) 只有根據(jù)環(huán)境及時進行政策調(diào)整與邊際改進, 才能實現(xiàn)中國糧價的持續(xù)穩(wěn)定
當(dāng)今世界, 生態(tài)環(huán)境、國內(nèi)外農(nóng)業(yè)科技、經(jīng)濟環(huán)境持續(xù)革新, 農(nóng)產(chǎn)品價格政策在維護必要穩(wěn)定性的同時, 需要不斷適應(yīng)環(huán)境, 適度進行調(diào)整和改進。當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化, 政策改進不及時往往就會產(chǎn)生一系列問題。我國60多年的價格管理經(jīng)驗和教訓(xùn)表明, 只有與發(fā)展階段相結(jié)合, 不斷總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn), 才能確保糧價的持續(xù)穩(wěn)定。計劃經(jīng)濟時期, 我國通過學(xué)習(xí)借鑒蘇聯(lián)社會主義計劃經(jīng)濟, 為建立自己獨立自主的工業(yè)和國防體系, 實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略, 通過農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、工農(nóng)業(yè)價格剪刀差讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展積累資本。長期的工農(nóng)業(yè)價格剪刀差導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、城鄉(xiāng)二元、工農(nóng)失衡等問題, 因此政策調(diào)整成為必然。改革開放后, 我國實行家庭承包制、生產(chǎn)和價格雙軌制等極大地激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展, 使得農(nóng)民收入和糧食產(chǎn)量雙提高。特別是工業(yè)化、科技化、城市化、信息化的大發(fā)展, 使得國民經(jīng)濟的蛋糕越做越大, 而且農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重越來越小, 這為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品價格管理提供寬闊的回旋空間。國家在經(jīng)濟實力上有能力實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動鄉(xiāng)村。于是才可能實行糧食收購保護價政策、糧食風(fēng)險基金政策、中央儲備糧政策、“米袋子”省長負責(zé)制, 到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。入世后, 為穩(wěn)定糧價又開始探索實施最低收購價和糧食臨時收儲等制度。這些持續(xù)的與時俱進的政策創(chuàng)新、邊際改進, 保證了我國糧價的持續(xù)穩(wěn)定。但是, 沒有一勞永逸的完美制度。所有農(nóng)產(chǎn)品的價格制度都是一定時空條件下的產(chǎn)物, 都只能解決特定時空的經(jīng)濟利益矛盾關(guān)系。比如, 農(nóng)產(chǎn)品價格雙軌制解決了激勵問題, 但出現(xiàn)了權(quán)力尋租、腐敗等問題。再比如, 臨時收儲、目標(biāo)價格、農(nóng)業(yè)補貼等政策在實施過程中, 也出現(xiàn)了跑冒滴漏、行政干預(yù)過度、國內(nèi)外價格倒掛嚴重、儲備糧過大、弱化國家農(nóng)產(chǎn)品競爭力等問題。因此, 當(dāng)時空條件和利益矛盾關(guān)系變化后, 經(jīng)濟制度要與時俱進地動態(tài)調(diào)整, 農(nóng)產(chǎn)品價格管理政策要與時俱進、推陳出新。
(三) 只有從理論和實踐、計劃與市場、國內(nèi)和國際的變化中不斷優(yōu)化價格政策, 才能使我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展走向新的輝煌
1. 妥善處理國家和市場的關(guān)系
處理好國家和市場的關(guān)系是當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價格管理理論的關(guān)鍵。國家與市場的關(guān)系, 在經(jīng)濟運轉(zhuǎn)中本質(zhì)上就是政府與企業(yè)、家庭、個人的關(guān)系。過度干預(yù)市場容易產(chǎn)生市場紊亂和調(diào)控時滯等一系列的問題, 因此制定農(nóng)產(chǎn)品價格政策時就需要充分尊重市場規(guī)律。國家和市場的關(guān)系是有層次性的, 在農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和農(nóng)產(chǎn)品交易上, 當(dāng)市場供求基本平穩(wěn)時, 應(yīng)當(dāng)以市場調(diào)節(jié)為主, 充分發(fā)揮市場自發(fā)形成價格和調(diào)節(jié)價格的作用;當(dāng)市場供求嚴重失衡、出現(xiàn)劇烈動蕩時, 以及在國際貿(mào)易市場上, 國家要發(fā)揮主導(dǎo)作用, 對農(nóng)產(chǎn)品價格根據(jù)歷史經(jīng)驗制定指導(dǎo)的最低價或最高價, 可采取臨時收儲、價格管制、關(guān)稅壁壘等一系列調(diào)控措施。在理論上, 健全農(nóng)產(chǎn)品價格區(qū)間調(diào)控體系, 在生產(chǎn)和流通領(lǐng)域要處理好政府、企業(yè)、家庭和個人的關(guān)系, 做到四個經(jīng)濟主體的利益平衡, 核心和關(guān)鍵是保障糧食供給與價格穩(wěn)定。
2. 創(chuàng)新體制機制與政策管理方式
制度建設(shè), 關(guān)鍵是體制機制創(chuàng)新, 這是政策得以順利實施的前提。當(dāng)今迫切需要在充分吸納古今中外經(jīng)驗和教訓(xùn)基礎(chǔ)上, 加強陽光立法, 以問題為導(dǎo)向, 與時俱進地創(chuàng)新體制機制設(shè)計和管理方式。
(1) 分品種設(shè)計價格支持政策。一是完善最低收購價制度。鑒于我國人多地少的國情, 短期內(nèi)繼續(xù)實施小麥、稻谷等關(guān)系國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品的最低價收購, 防止供給的大幅度波動, 保障國家糧食安全。在具體設(shè)計上, 要豐富糧食收購主體, 降低收購比例, 建立退出機制, 條件成熟后, 以更加市場化的政策進行逐步取代。二是建立目標(biāo)價格政策。對棉花、大豆等與國家糧食安全關(guān)系偏弱的農(nóng)產(chǎn)品逐步推廣目標(biāo)價格政策, 讓市場供求機制在價格形成中發(fā)揮主導(dǎo)作用, 并適時向其他品種進行推廣。在制度設(shè)計上, 中央和地方要給予必要的財政支持, 并保障農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。具體設(shè)計上, 對于目標(biāo)價格要做好前期價格監(jiān)測和專家論證, 對于補貼標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮地區(qū)、面積、產(chǎn)量和銷量, 同時要確保操作的簡易和高效。此外, 對于玉米這種總產(chǎn)量比重高的農(nóng)產(chǎn)品, 要將價格與補貼脫鉤, 保護生產(chǎn)者利益的同時更要向市場化方向進行改革, 長期內(nèi)向目標(biāo)價格、信貸或保險等方式進行轉(zhuǎn)變。
(2) 改革和完善農(nóng)業(yè)補貼。首先, 完善農(nóng)業(yè)補貼方面的法律法規(guī)。規(guī)定補貼的種類、對象、范圍、方式、程序和政策保障等, 確保補貼的規(guī)范和陽光。其次, 優(yōu)化補貼結(jié)構(gòu)。針對黃箱政策的資金使用分散和補貼標(biāo)準(zhǔn)較低等問題, 補貼應(yīng)側(cè)重支持優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品及深加工農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn), 降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。再次, 改善補貼方式。逐步由間接補貼轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a貼, 積極探索將補貼有效運用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出等領(lǐng)域, 考慮將補貼直接與土地掛鉤, 簡化操作程序, 降低行政成本。最后, 改革農(nóng)業(yè)價格補貼中的對象。針對“普惠制”補貼的矛盾和問題, 研究實施面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補貼, 加大對農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶等實際生產(chǎn)者的補貼 (張宏宇, 2015)[48]。
(3) 統(tǒng)籌使用貿(mào)易政策。一是進口政策。當(dāng)前我國相當(dāng)一部分農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際離岸價格, 農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅基本失去“防火墻”作用, 這就需要堅守糧棉油糖等敏感農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅稅率水平, 確保口糧絕對安全, 并逐步實現(xiàn)進口來源多元化, 穩(wěn)定產(chǎn)品價格, 做到深化開放的同時又適度保護, 并做好大宗農(nóng)產(chǎn)品進口的關(guān)稅配額管理。二是大力支持農(nóng)產(chǎn)品出口。繼續(xù)保持傳統(tǒng)出口農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢, 同時培育新的競爭優(yōu)勢, 擴大高附加值、高品質(zhì)和特色農(nóng)產(chǎn)品的出口, 并加強與“一帶一路”相關(guān)國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)貿(mào)易 (謝申祥等, 2016) [49]。
(4) 完善價格監(jiān)測與預(yù)警制度。一是構(gòu)建監(jiān)測體系。整合各級政府、科研院校和社會服務(wù)機構(gòu)等的資源, 建立聯(lián)合的農(nóng)產(chǎn)品信息分析工作體系, 完善數(shù)據(jù)采集和發(fā)布制度。二是突破技術(shù)難關(guān)。開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險因子識別、價格預(yù)測技術(shù)和價格傳導(dǎo)模型等關(guān)鍵分析技術(shù)。三是完善基層組織。讓農(nóng)業(yè)合作組織作為提供農(nóng)業(yè)信息的載體, 滿足農(nóng)戶對市場信息、資源信息等內(nèi)容的需要, 并提供必要的培訓(xùn), 讓真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主體受益。
3. 強化監(jiān)督與問責(zé)
鑒于政策在執(zhí)行過程中的腐敗問題, 需要強化對政策執(zhí)行者的監(jiān)督管理, 加大反腐的打擊力度, 從而保障農(nóng)產(chǎn)品供給與價格管制制度得到有效執(zhí)行。對于中儲糧管理, 關(guān)鍵要在全國范圍內(nèi)定期開展清倉查庫工作, 利用現(xiàn)代信息技術(shù)與信息平臺, 即時掌握全國糧食庫存情況, 為國家開展糧食調(diào)控提供準(zhǔn)確和可靠的數(shù)據(jù), 確保國家糧食安全和價格穩(wěn)定。
中華人民共和國成立以來農(nóng)產(chǎn)品價格管理的實踐和探索, 為當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價格改革提供了寶貴的理論和實踐經(jīng)驗, 我們需要在充分繼承已有的理論基礎(chǔ)上不斷推陳出新, 吸納歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn), 與時俱進地設(shè)計政策方案;進一步完善以市場調(diào)節(jié)為主、國家調(diào)控為輔的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策, 尤其要完善法律法規(guī)政策體系;精簡政策管理機構(gòu), 優(yōu)化職能定位, 完善政策性補貼、收儲、預(yù)警等措施互相聯(lián)動的農(nóng)產(chǎn)品價格管理體系, 通過實行陽光補貼機制, 加強政策執(zhí)行中的監(jiān)督檢查, 防止政策打折與扭曲變形, 消除國內(nèi)外價格倒掛等突出問題, 確保國家的糧食安全和價格穩(wěn)定。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟與管理評論2018年02期
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