土地要素的空間配置效率和區(qū)域分布結(jié)構(gòu)是決定城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要因素。2013年黨的十八屆三中全會以來，以經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市、征地制度和宅基地制度改革為主體內(nèi)容的“三塊地”改革，不斷促使我們更加冷靜深入地去思考農(nóng)村宅基地制度變遷的昨天、今天和未來。當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是黨的十九大對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新歷史方位的明確定位。在新時代加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，我們?nèi)匀幻媾R城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的突出問題亟待解決。如何建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，不斷鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新承包地和宅基地“三權(quán)分置”改革、探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，最為緊要的根本問題之一就是必須探索形成能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素市場融合的制度體系、土地資源配置效率提升的制度框架和保障農(nóng)民利益不受損失的制度創(chuàng)新空間。宅基地作為農(nóng)民因居住和生活附屬設(shè)施而占有的集體建設(shè)用地，是農(nóng)村土地集體所有制規(guī)劃管理涉及到的重要土地類型，它關(guān)乎農(nóng)民群體的生產(chǎn)空間和夢想空間，關(guān)乎農(nóng)民的居家生活和心靈安頓；宅基地制度作為保障農(nóng)民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)性制度，是關(guān)系到社會安定和諧與影響執(zhí)政基礎(chǔ)的重要政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，進(jìn)而也是構(gòu)成促進(jìn)新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施體系的重要制度安排，并成為農(nóng)村土地制度改革中最為復(fù)雜、最為獨(dú)特、最為敏感和最難決斷的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。新中國成立近70年特別是改革開放40年的實(shí)踐充分證明，步入中國特色社會主義新時代的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，需要在堅(jiān)持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上，以土地制度改革建立健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的激勵約束機(jī)制，確保城鄉(xiāng)土地資源要素在市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。面對2018年初中央“一號文件”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快實(shí)施的現(xiàn)實(shí)要求，在使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的改革理念主導(dǎo)下，加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和閑置宅基地實(shí)現(xiàn)集中集約使用，從根本上消除地方政府與集體農(nóng)戶因土地增值收益關(guān)系失衡而導(dǎo)致的土地財(cái)政依賴，打破城市土地—房地產(chǎn)開發(fā)商自然壟斷和推進(jìn)城市住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)政府由土地（金融）直接經(jīng)營者到市場秩序維護(hù)服務(wù)者的角色回歸，迫切需要消除城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在頂層設(shè)計(jì)上的二元制度障礙，增強(qiáng)宅基地制度改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性。在改革開放推進(jìn)40年這一重要時間節(jié)點(diǎn)，認(rèn)真回顧和理性反思新中國成立近70年來的農(nóng)村宅基地制度變遷軌跡及其階段性特征，非常有助于我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地制度的內(nèi)在演進(jìn)邏輯、現(xiàn)實(shí)狀態(tài)并為未來不斷完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索中國特色社會主義新時代農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度框架下的改革路徑提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論依據(jù)。

一、宅基地制度變遷的歷史脈絡(luò)及其階段性特征

（一）1949—1978年宅基地制度的初步確立及其特征

農(nóng)村宅基地制度變遷始終與我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的熱點(diǎn)問題如影隨行。1949年秋頒布的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確為農(nóng)民無償分得的私有宅基地提供法律保護(hù)，但是因綱領(lǐng)并不具有國家憲法的權(quán)威性而使其保護(hù)效力有限。1950年《中華人民共和國土地改革法》提出廢除原有的土地確權(quán)契約，人民政府在土改完成后頒發(fā)統(tǒng)一印制的土地所有證。同年，政務(wù)院第五十八次政務(wù)會議通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》，對于城市郊區(qū)范圍內(nèi)的宅基地處置及農(nóng)民修建覆蓋物進(jìn)行了明確規(guī)定，確保了農(nóng)民對房屋土地的基本權(quán)利。其后的1954年《中華人民共和國憲法》明確列示，農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地的所有權(quán)受到國家強(qiáng)制力捍衛(wèi)，私有財(cái)產(chǎn)沿襲繼承同樣受到國家的認(rèn)可和保護(hù)；出于公共利益需要，國家可按照法律規(guī)定對農(nóng)村宅基地有償回收或征用。1955年全國人大常委會通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，繼續(xù)列示農(nóng)村宅基地仍然屬于社員私人所有。1956年第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》指出，社員原有的房屋地基不必入社。這些代表性的制度設(shè)計(jì)反映了自建國后直到農(nóng)業(yè)合作化時期，農(nóng)村宅基地始終屬于社員私人所有，法律文本更多將宅基地視為農(nóng)民的基本生活資料且農(nóng)戶可無償取得、永久占有和使用這種帶有福利性質(zhì)的土地。

但是，1962年中國共產(chǎn)黨八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱“六十條”），具有轉(zhuǎn)折意義地確立了“一宅兩制，公地私房”的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)模式，即宅基地屬于生產(chǎn)隊(duì)所有且不準(zhǔn)出租和買賣，房屋永遠(yuǎn)屬于社員個人所有且任何人不得侵犯。同時，該草案第四十五條規(guī)定社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和單位，都不能無償占用社員的房屋。分析不難發(fā)現(xiàn)，“六十條”首次明確將社員的宅基地界定為公社集體所有，且規(guī)定社員不得出租和變賣。當(dāng)然，該草案同時列示了社員在宅基地上建有的房屋私產(chǎn)可以出租和變賣、國家和相關(guān)機(jī)構(gòu)因正當(dāng)理由占用房屋時要對農(nóng)戶給予補(bǔ)償、地方政府應(yīng)該積極幫助有實(shí)際困難的社員新建房屋等條款。當(dāng)時間過渡到1963年，《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》和《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修訂稿）》指出，社員的宅基地（包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地）都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣；社員宅基地仍歸各戶長期使用，生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)；對于宅基地上的附著物，永遠(yuǎn)歸社員所有；社員有買賣和租賃房屋的權(quán)利，房屋出賣后宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。此處最大的特點(diǎn)是該補(bǔ)充規(guī)定明確了農(nóng)村宅基地“地隨房走”的交易模式，農(nóng)民對宅基地由原來的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)，一定程度上消除了社員對于“六十條”關(guān)于宅基地政策的誤解與疑慮。直到1975年的《中華人民共和國憲法》以根本大法形式確立農(nóng)村“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級所有”的人民公社集體經(jīng)濟(jì)構(gòu)架之后，農(nóng)村宅基地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶無償獲得使用權(quán)以及國家保護(hù)農(nóng)民的房屋和其他各種生活資料所有權(quán)等制度安排基本形成。

反思建國后30多年的宅基地制度變遷軌跡，可以發(fā)現(xiàn)土地問題的確是新中國成立之后中央必須率先解決的首要經(jīng)濟(jì)政治問題。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民參加新民主主義革命的果實(shí)之一，農(nóng)民對房屋和宅基地具有所有權(quán)和完整物權(quán)，法律允許農(nóng)民出租、抵押、變賣房屋（1962年前還包括宅基地），說明這一時期農(nóng)村宅基地在制度設(shè)計(jì)上具備一般的用益物權(quán)屬性，農(nóng)民在法律允許范圍內(nèi)可以根據(jù)生產(chǎn)生活需要實(shí)現(xiàn)自主交易和自由流轉(zhuǎn)。同時，國家關(guān)于農(nóng)村宅基地的專門立法并未出臺，而是將有關(guān)宅基地的管理?xiàng)l例作為土地制度改革的重要內(nèi)容加以明示，且憲法中涉及宅基地問題的條文，也是屬于間接規(guī)范和引導(dǎo)方面的制度安排，本質(zhì)上是宏觀層面的原則性、方向性規(guī)定。從建國后農(nóng)村生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造到農(nóng)業(yè)合作化時期，宅基地依據(jù)農(nóng)戶人口的多寡進(jìn)行平均無償分配，農(nóng)民分得的宅基地及其自建房屋長期屬于農(nóng)民及其后續(xù)繼承人所有，該制度設(shè)計(jì)理念從根本上滿足了廣大農(nóng)民的居住需要，突出體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的福利保障屬性。在完成“一化三改”和進(jìn)入社會主義初級階段后，適應(yīng)農(nóng)業(yè)合作化發(fā)展的特殊需要，國家提出建立人民公社基層管理組織，要求農(nóng)民將原來的宅基地入社并由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一管理，農(nóng)民享有的農(nóng)村宅基地所有權(quán)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎厥褂脵?quán)，宅基地的一般用益物權(quán)屬性因不能自由買賣而逐步喪失。不可否認(rèn)，處于初步確立階段的農(nóng)村宅基地制度在當(dāng)時的社會背景下的確發(fā)揮了很大作用，特別是曾一度存在的農(nóng)村宅基地買賣交易“地隨房走”模式，既明確了國家保護(hù)農(nóng)民的房屋不受侵犯，農(nóng)民有出租、買賣的權(quán)利，又從法理層面清晰界定了農(nóng)村宅基地使用管理中的權(quán)益歸屬與制度安排問題。

（二）1978—2000年宅基地制度的歷史變遷及其特征

40年前的改革開放開啟了中國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口大國向社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國邁進(jìn)的歷史帷幕，為農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和宅基地制度改革提供了巨大的創(chuàng)新空間。1978年《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》中涉及宅基地使用管理問題的規(guī)定，基本上是對前述階段“六十條”的延續(xù)和繼承，其文本解釋的基本含義與“六十條”并無顯著不同。換句話說，改革開放伊始階段宅基地制度安排的基本框架具有突出的歷史延續(xù)性，正是這種具有歷史規(guī)定性的制度變遷對農(nóng)村社會各類主體的行為產(chǎn)生了激勵約束功能，從而為減少交易費(fèi)用和確保宅基地使用管理合約的有效實(shí)施提供了穩(wěn)定保障。隨著農(nóng)戶自主發(fā)展熱情的逐步釋放和土地規(guī)劃管理制度的逐步完善，1981年《國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》規(guī)定，農(nóng)村建房用地必須統(tǒng)一規(guī)劃，充分利用山坡、荒地和閑置宅基地，盡量不占用耕地；分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。此處顯示了國家對于農(nóng)村宅基地管理使用方面十分嚴(yán)格的限制性規(guī)定，這和1982年《中華人民共和國憲法》明確列示的宅基地屬于集體所有屬性是一致的，也和中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》明確列示的集體規(guī)劃分給社員長期使用的宅基地所有權(quán)仍歸集體，也是一脈相承。在《關(guān)于切實(shí)解決濫占耕地建房問題的報(bào)告》發(fā)布后，國務(wù)院1982年開始實(shí)施《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，該條例遵循生產(chǎn)隊(duì)集體所有的宅基地使用權(quán)規(guī)定，對社員建房申請報(bào)批、用地限額、宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、宅基地使用證明以及集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶如何申請、審批、取得宅基地使用權(quán)等作了詳細(xì)說明。這些一攬子相互銜接的律例條文，反映了這一階段國家對于農(nóng)村宅基地使用和新增宅基地的明確態(tài)度。其后的1986年《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國民法通則》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》等，在宅基地問題的法律闡釋和制度供給方面并無新的突破和改變，1988年《中華人民共和國土地管理法》在涉及宅基地問題上也只是對1986年《中華人民共和國土地管理法》個別條款的修訂。在對改革開放過程中宅基地歷史遺留問題的處理上，1989年國家土地管理局頒布的《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》列示，1982年2月國務(wù)院公布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》之前農(nóng)村居民建房占用的宅基地，在該條例施行后未經(jīng)拆遷、改建、翻建，原則上按現(xiàn)有實(shí)際使用面積確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)；1982年2月《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》公布時起至1987年1月《中華人民共和國土地管理法》開始實(shí)施止，農(nóng)村居民建房占用的宅基地，其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，超過部分按1986年中共中央國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》及地方人民政府的有關(guān)規(guī)定處理后，按處理后的實(shí)際使用面積確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。同時，1989年《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》明確了城鎮(zhèn)及市郊農(nóng)民集體土地上的房屋，可以依法自愿出售給本集體以外的農(nóng)民集體或個人，但其所售房屋占用的土地在非本集體居民取得房屋所有權(quán)時，房屋所占的土地使用權(quán)隨即轉(zhuǎn)為國家所有。在隨后的1998年全國人大常委會會議之后，這一有關(guān)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可以使用集體土地建造住宅的特殊規(guī)定在1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》中被予以刪除。

在改革開放后宅基地制度變遷中具有另一轉(zhuǎn)折含義的是，1990年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請示》，首次提出進(jìn)行農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)，探索逐步建立和完善土地使用費(fèi)管理制度，且宅基地使用費(fèi)要本著“取之于戶，收費(fèi)適度；用之于村，使用得當(dāng)”的原則，實(shí)行“村有、鄉(xiāng)管、銀行立戶”制度。自此，農(nóng)戶依法無償獲得宅基地的福利性集體土地分配成為歷史，這種“自上而下”對宅基地供給制度的干預(yù)顯然是政府與農(nóng)戶相互博弈的制度動態(tài)調(diào)整過程，它聚焦了低成本解決農(nóng)村粗放式使用建設(shè)用地的資源配置問題，有效避免了以后較長時期可能對農(nóng)村土地資源造成的更大浪費(fèi)。1991年《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，則是國家對宅基地合法使用管理、違法處理處罰的正式制度安排；1995年國家土地管理局將《關(guān)于土地權(quán)屬問題的若干意見》修訂為《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，主要是對居民建房占用土地出現(xiàn)的超標(biāo)處置問題做了時限上的規(guī)定；同年的《中華人民共和國擔(dān)保法》則列示了宅基地使用權(quán)不得抵押的禁止性說明。1997年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》指出，實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤的政策，農(nóng)村居民的住宅建設(shè)要符合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；農(nóng)村居民每戶只能“一戶一宅”且不超過限定標(biāo)準(zhǔn)，多出的宅基地依法收歸集體所有。1998年《中華人民共和國土地管理法》除繼續(xù)強(qiáng)調(diào)宅基地集體所有、“一戶一宅”、面積受限外，與同年《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《中華人民共和國村民委員會組織法》對于農(nóng)村宅基地使用方案的規(guī)定基本一致。1999年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》特別規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市市民出售，也不得批準(zhǔn)城市市民占用農(nóng)民集體土地建設(shè)住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。由此，中國宅基地制度安排被鎖定在宅基地歸農(nóng)村集體所有、農(nóng)民住房的處置受到嚴(yán)格限制的固化狀態(tài)。

系統(tǒng)梳理這一階段的宅基地制度演進(jìn)過程，可以發(fā)現(xiàn)自1950年《中華人民共和國土地改革法》到1982年《中華人民共和國憲法》頒布之前，中國并沒有禁止農(nóng)地買賣與農(nóng)地出租的正式法律制度安排。但是在事實(shí)層面，自1956年高級社運(yùn)動開始，入社土地分紅權(quán)被廢除，土地轉(zhuǎn)讓也被全面禁止；1962年的人民公社“60條”則把禁止的范圍擴(kuò)大到包括自留地和宅基地在內(nèi)的全部農(nóng)村土地。20世紀(jì)80年代中期以后，隨著市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的逐步加強(qiáng)，特別是微觀主體自主性能力的提升使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動下的農(nóng)村工業(yè)化、大規(guī)模鄉(xiāng)—城人口遷移以及城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)村土地改革在極大地激發(fā)廣大農(nóng)民自主經(jīng)營和合理利用土地?zé)崆榈耐瑫r，利益導(dǎo)向下集體土地利用中的新問題、新矛盾不斷出現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用管理問題變得日益復(fù)雜，這就從客觀層面要求國家必須強(qiáng)化對于宅基地使用管理的制度供給。不僅如此，在農(nóng)民生活水平逐步提高、迫切希望改變現(xiàn)有居住條件的背景下，農(nóng)村地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村迅速掀起一股新建住房熱潮。在這一進(jìn)程中，由于缺乏科學(xué)完整的土地規(guī)劃和合理布局的建設(shè)理念，農(nóng)村宅基地盲目擴(kuò)建、新建和私自亂占耕地?cái)U(kuò)大宅基地面積的現(xiàn)象司空見慣；加之城市化和工業(yè)化要求城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用和宅基地嚴(yán)格管控成為這一階段政策制度的主要著力點(diǎn)。為應(yīng)對現(xiàn)實(shí)層面的新問題，這一時期國家不斷出臺加強(qiáng)耕地節(jié)約利用和促進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃法制化的制度安排，特別是《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》首次要求對于農(nóng)村宅基地的使用面積規(guī)定用地限額，并且從法律層面規(guī)定農(nóng)民出賣或出租宅基地房屋的，不得再申請宅基地。2000年中共中央國務(wù)院《關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)政策》同時指出，為鼓勵農(nóng)民進(jìn)城要適時置換進(jìn)城農(nóng)戶的宅基地以防止土地資源閑置浪費(fèi)。這些措施對于遏制村莊建設(shè)無序擴(kuò)張和促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移發(fā)揮了積極作用。不僅如此，基于分稅制改革后稅收比例調(diào)整和住房制度改革帶來的聯(lián)動影響，20世紀(jì)90年代以來地方政府創(chuàng)造了一條通過出讓城市土地使用權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的“土地財(cái)政”特殊發(fā)展道路，這就為政府壟斷土地一級市場創(chuàng)造了便利條件，也為地方政府利用市場機(jī)制將土地增值轉(zhuǎn)化成為啟動城市化初始資本提供了巨大動力。這一時期，由于圍繞土地利益關(guān)系失衡導(dǎo)致宅基地問題逐步超越單一性質(zhì)而演變成為集法律、經(jīng)濟(jì)和政治問題于一體的復(fù)雜社會熱點(diǎn)和敏感問題，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)迫切要求國家必須全面推進(jìn)宅基地制度改革創(chuàng)新實(shí)踐探索。

（三）2000年以來宅基地制度創(chuàng)新及其特征

進(jìn)入21世紀(jì)以來，為徹底改變“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”和城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實(shí)困境，黨中央國務(wù)院始終明確“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重，農(nóng)村土地制度改革不斷穩(wěn)步推向深入，特別是快速推進(jìn)的城市化導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)分化、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地資源的市場價(jià)值迅速提升，農(nóng)民通過宅基地隱性流轉(zhuǎn)和自發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”等形式迫切要求分享土地增值收益，以及城鄉(xiāng)社會保障及其公共服務(wù)非均等化帶來的諸多社會壓力也對原有的土地制度安排產(chǎn)生了新的改革倒逼機(jī)制，這同時從客觀上導(dǎo)致這一時期宅基地制度改革及其制度創(chuàng)新步伐明顯加快。其中，2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出，禁止地方政府擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地；禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。同年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，要求嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃、從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的變更登記工作，依法、及時調(diào)處宅基地權(quán)屬爭議。同時，各地要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。在中央指導(dǎo)宅基地制度改革方面，從2004年促進(jìn)農(nóng)民增加收入到其后不同年份分別圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度、加快水利改革發(fā)展、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力、全面深化農(nóng)村改革加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，以及2018年提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等15個連續(xù)發(fā)布的“一號文件”可以看到，不斷加快推進(jìn)宅基地制度改革試點(diǎn)始終構(gòu)成國家從根本上破解“三農(nóng)”問題的核心領(lǐng)域之一。這一時期于2007年頒布的《物權(quán)法》，在進(jìn)一步明確宅基地使用管理的物權(quán)屬性及其法理依據(jù)方面具有關(guān)鍵性意義；2008年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)集約節(jié)約用地的通知》對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑宅基地提出了激勵性政策，《國土部進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》則對各級國土資源行政主管部門認(rèn)真部署落實(shí)宅基地使用權(quán)登記做出了全面部署。

2013年11月黨的十八屆三中全會標(biāo)志著我國進(jìn)入全面深化改革新階段，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，有條件地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。這一頂層設(shè)計(jì)為進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)農(nóng)村活力，堅(jiān)決破除宅基地制度創(chuàng)新方面的體制機(jī)制弊端提供了新的動力基礎(chǔ)。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)和交易規(guī)則亟待健全等問題，2015年初中共中央辦公廳和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，十二屆全國人大常委會第十三次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》授權(quán)宅基地閑置率大于8%的33個市、縣、區(qū)，從2015年2月-2017年底（后又延長至2018年底）對宅基地退出、補(bǔ)償、使用權(quán)入市等進(jìn)行改革試點(diǎn)，以期構(gòu)建農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革框架下城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場制度安排。在這里，宅基地制度改革試點(diǎn)的原則是堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，具體試點(diǎn)內(nèi)容包括針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，探索完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式；對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和“一戶多宅”等情況，嚴(yán)格實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。2016年《中國銀監(jiān)會國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知》指出，按照金融改革與農(nóng)村土地制度改革緊密銜接的原則，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這些意見使得關(guān)于農(nóng)村土地改革的方向更加明確、思路更為清晰。2017年8月，為配合房地產(chǎn)市場調(diào)控國家又開展了13個地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃住房建設(shè)試點(diǎn)，以期為科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市提供可供借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，2017年初新獲批的雄安新區(qū)在其“多規(guī)合一”規(guī)劃編制初始和戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)程中，也在探索如何更好地推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地制度創(chuàng)新實(shí)踐。在總結(jié)2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》基礎(chǔ)上，2018年初的中央一號文件指出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中要探索宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革?？梢园l(fā)現(xiàn)，十八大以來國家關(guān)于農(nóng)村宅基地問題的制度設(shè)計(jì)，其市場化指向愈加鮮明，改革的深度和廣度進(jìn)一步加大，充分體現(xiàn)了中央對于全面深化宅基地制度改革的決心和頂層設(shè)計(jì)理念。

反思和總結(jié)近20年來的農(nóng)村土地改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，宅基地制度改革伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已步入新的階段，這一時期的農(nóng)村宅基地制度改革步伐是新中國成立近70年來最快最穩(wěn)妥的時期。針對實(shí)踐層面城鄉(xiāng)建設(shè)用地供求失衡矛盾突出，農(nóng)村集體土地外延擴(kuò)張?zhí)卣髅黠@，農(nóng)村居民點(diǎn)用地內(nèi)涵挖潛任務(wù)艱巨，宅基地使用管理中的相關(guān)者利益關(guān)系錯綜復(fù)雜等諸多問題，國家立足新時期全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在宅基地制度創(chuàng)新方面的階段性特征主要表現(xiàn)為：（1）適時提出切實(shí)保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，以漸進(jìn)方式選擇若干試點(diǎn)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的宅基地制度改革完善探索方向。（2）突出農(nóng)村居民住宅建設(shè)合理規(guī)劃的重要性，大多數(shù)政策的條款均明確列示規(guī)劃引導(dǎo)和嚴(yán)格審批等方面的硬性規(guī)定；強(qiáng)調(diào)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行；對于農(nóng)村出現(xiàn)的各種宅基地非法交易、流轉(zhuǎn)和“小產(chǎn)權(quán)房”等現(xiàn)象，相關(guān)法律也明確了懲罰性或禁止性措施，以期最大限度壓縮農(nóng)村宅基地非法處置的制度漏洞。（3）在宅基地使用管理方面，尤其是十八大以來黨中央國務(wù)院積極推動全面深化改革進(jìn)程，提出在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度等敏感地帶進(jìn)行大膽探索，使得農(nóng)村宅基地改革成為制度創(chuàng)新關(guān)切的重要領(lǐng)域。（4）面對新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化相互促動下城市建設(shè)用地和工業(yè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足、農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)戶宅基地出現(xiàn)不同程度閑置浪費(fèi)的矛盾，國家提出構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地要素市場，這為適應(yīng)新時代農(nóng)村改革發(fā)展“五位一體”新要求和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市邁出了關(guān)鍵一步。值得期待的是，2018年初中央“一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)意見，將事關(guān)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革推到了貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的最前沿。在決勝全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的背景下，緊密結(jié)合新的時代條件和鄉(xiāng)村振興實(shí)踐要求，以全新的視野深化對農(nóng)村土地制度變遷、農(nóng)村基本經(jīng)營制度完善、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制規(guī)律的認(rèn)識，從奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利層面來講，由農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”逐步擴(kuò)展到宅基地“三權(quán)分置”制度改革實(shí)踐意義不僅僅是促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素優(yōu)化配置和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的應(yīng)有之意，更是黨中央國務(wù)院在新發(fā)展環(huán)境下尋求破解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的重要戰(zhàn)略舉措。

二、農(nóng)村宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)困境

（一）宅基地集體所有制產(chǎn)權(quán)功能亟待完善

人類漫長的經(jīng)濟(jì)社會演進(jìn)歷史表明，穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度能夠清晰界定產(chǎn)權(quán)主體之間、產(chǎn)權(quán)主體與非產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，從而最大程度激勵產(chǎn)權(quán)主體通過使用產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置和謀求自身正當(dāng)利益，并約束產(chǎn)權(quán)主體通過風(fēng)險(xiǎn)管理與理性決策確定自身在信息不對稱條件下的行為邊界。20世紀(jì)90年代以來，在城鄉(xiāng)土地開發(fā)方式和布局結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、土地利用規(guī)模的擴(kuò)張和城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系重構(gòu)過程中，規(guī)模巨大的人口流動、投資激勵下的土地城市化超常規(guī)擴(kuò)張，使得農(nóng)村土地開發(fā)利用日益成為交織在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程之中的焦點(diǎn)問題，集中表現(xiàn)為地方政府的土地財(cái)政依賴、房地產(chǎn)市場的爆發(fā)式增長和農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶新建住房數(shù)量的急劇增加。根據(jù)2017年7月21日中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、中國社會科學(xué)出版社在北京聯(lián)合發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》顯示，2000—2011年間全國農(nóng)村人口因城鎮(zhèn)化減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬畝，每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民而新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價(jià)值約4000億元。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2017年8月發(fā)布的《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截止2016年末全國鄉(xiāng)建成區(qū)67.3萬公頃，平均每個鄉(xiāng)建成區(qū)占地62公頃；2016年全國村鎮(zhèn)實(shí)有住宅房屋建筑面積323.2億平方米，鄉(xiāng)建成區(qū)人均住宅建筑面積31.23平方米，村莊人均住宅建筑面積33.56平方米。嚴(yán)肅審視我國當(dāng)前的宅基地集體所有制，會發(fā)現(xiàn)其因權(quán)利主體模糊、產(chǎn)權(quán)功能發(fā)揮缺失而存在諸多弊病，諸如農(nóng)民的宅基地、村集體建設(shè)用地不能直接入市，城市建設(shè)用地只能通過征地的方法獲得；農(nóng)民與市民無法平等分享土地（住房）資本市場化的巨大收益，農(nóng)民沒有土地抵押后形成的流動性注入、缺乏流入城市的初始資本和無法完成由農(nóng)民到市民身份的徹底轉(zhuǎn)變；農(nóng)村集體性質(zhì)的建設(shè)用地、非農(nóng)業(yè)用地通過“招、拍、掛”形式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋剡M(jìn)行工商業(yè)（房地產(chǎn)）開發(fā)建設(shè)時，地方政府、農(nóng)村集體組織、土地開發(fā)商、農(nóng)戶、商業(yè)銀行等多方主體利益相關(guān)者間因土地變性增值所帶來的市場化增值收益分配關(guān)系嚴(yán)重失衡；國家長期不允許建設(shè)用地指標(biāo)的跨省間配置，導(dǎo)致全國范圍內(nèi)土地利用效率的巨大損失，等等。由此可見，因產(chǎn)權(quán)制度功能發(fā)揮不夠、農(nóng)村土地要素市場發(fā)展滯后引起的現(xiàn)實(shí)矛盾，迫切要求農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革要將國家治理與產(chǎn)權(quán)變遷關(guān)聯(lián)起來，以市場決定性作用的發(fā)揮和國家治理能力現(xiàn)代化為方向，促進(jìn)宅基地產(chǎn)權(quán)制度激勵約束功能發(fā)揮中各關(guān)聯(lián)要素的聯(lián)動，謀求農(nóng)村宅基地所承載的農(nóng)戶私人利益與集體公共利益達(dá)成新的動態(tài)平衡，最終使宅基地制度改革及其有效運(yùn)作具備厚實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會與文化歷史基礎(chǔ)。

（二）宅基地隱形流轉(zhuǎn)市場缺乏制度保障

為了實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和集中集約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，我國在事關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)方面長期實(shí)行禁止性規(guī)定，例如《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權(quán)法》和其他各級政府、部委的政策指導(dǎo)意見等，都明確列示禁止買賣、出租、抵押、擅自轉(zhuǎn)讓、違法轉(zhuǎn)讓宅基地。同時，為了嚴(yán)格保護(hù)和尊重農(nóng)戶對房屋的所有權(quán)，各地又在不同程度上允許通過“地隨人走”的方式合法轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)。不僅如此，為了抑制利用土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行投機(jī)和防止宅基地使用權(quán)通過借助于房屋所有權(quán)實(shí)現(xiàn)實(shí)際流通，國家還以正式制度約束形式禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，農(nóng)村宅基地也不得直接或間接向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。但是，更多表現(xiàn)為土地城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)過程中的集體建設(shè)用地價(jià)值增值急劇上漲的現(xiàn)實(shí)，極大地刺激著廣大農(nóng)民迫切需要公正公平地實(shí)現(xiàn)和分享集體土地、宅基地通過征地拆遷、增加掛鉤等程序轉(zhuǎn)為城市國有土地后的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，更何況地方政府在這一過程中也存在追求甚至更多占有這種土地價(jià)值增值收益的強(qiáng)烈愿望。其實(shí)，現(xiàn)實(shí)層面的農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)市場早已普遍存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部，越來越多的城郊農(nóng)民通過不同方式（例如“小產(chǎn)權(quán)房”）出讓自己的宅基地使用權(quán)并從中獲利；宅基地流轉(zhuǎn)形式主要表現(xiàn)為國家征收、子女繼承、合同轉(zhuǎn)讓、經(jīng)濟(jì)租賃、資產(chǎn)抵押等，主要流向?yàn)楸敬宕迕?、外村村民、法人企業(yè)和城鎮(zhèn)居民，流轉(zhuǎn)收益在其總收入中所占比例較高。筆者分析發(fā)現(xiàn)，這種嚴(yán)格受限的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、亟待完善的宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制，使得農(nóng)民對集體所有的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利只能通過建造住宅而部分享有其使用價(jià)值，不能通過市場交易實(shí)現(xiàn)其交換價(jià)值，最終導(dǎo)致農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益無法得到充分保障。在這里，與宅基地流轉(zhuǎn)緊密相關(guān)的征地拆遷與補(bǔ)償問題，則充分體現(xiàn)了土地供求矛盾在城鄉(xiāng)區(qū)域之間的巨大差異，也顯示了土地收益在不同利益主體間的博弈關(guān)系和不合理分配格局。因此，從根本上糾正地方政府、村集體和農(nóng)戶因土地變性升值而產(chǎn)生的利益關(guān)系失衡問題，就必須以宅基地的登記確權(quán)、合法流轉(zhuǎn)為前提，考慮賦予宅基地連同其上的房屋一同流轉(zhuǎn)的法律效力，消除農(nóng)村居民房屋與城市居民房屋在產(chǎn)權(quán)界定上的嚴(yán)重歧視，并通過法律制度保障宅基地之于農(nóng)戶的一般物權(quán)和完全財(cái)產(chǎn)功能，使農(nóng)民能夠順利實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自愿有償退出、公正獲得宅基地的價(jià)值增值收益乃至徹底完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程。

（三）宅基地使用管理綜合績效亟待提升

土地是農(nóng)業(yè)社會發(fā)展階段農(nóng)民主要依賴的基本生產(chǎn)資料，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)；稀缺的土地資源在不同的規(guī)劃管理理念、方式和手段下會產(chǎn)生不同的效率結(jié)果，特定的效率水平也會對土地制度改革的未來取向產(chǎn)生重要影響。歷史證明，對土地的不當(dāng)使用管理通常是由于土地所有權(quán)和使用權(quán)的不明確而引起的———有些雖然沒有所有權(quán)但可以使用土地的人，很可能會濫用甚至過度使用土地最終導(dǎo)致土壤退化———盡管這更多地涉及的是農(nóng)業(yè)耕地問題。長期以來，基于農(nóng)村宅基地集體所有制產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)下所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”的特殊性，嚴(yán)重影響農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的完整性，村集體成員可依法申請、低門檻獲得特定面積的土地用于建造住宅和附屬設(shè)施，這種幾乎可無償獲得的具備福利性質(zhì)的宅基地還具有無限期使用的權(quán)利，由此導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)缺乏規(guī)劃、村莊數(shù)量巨大、規(guī)模偏小、布局凌亂、用地粗放、“一戶多宅”和進(jìn)城農(nóng)戶無成本閑置宅基地等不合理現(xiàn)象普遍存在。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國的城鎮(zhèn)化率維持著每年不低于1%的增速提升，人口鄉(xiāng)-城遷移規(guī)模龐大，土地不再是農(nóng)民維持生計(jì)的主要方式，也不是增加家庭貨幣收入的唯一途徑，由此導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地呈現(xiàn)出“人走房空、人減地增”的“空心村”發(fā)展趨勢，這就造成大量（季節(jié)性）閑置農(nóng)房、閑置宅基地?zé)o法從靜態(tài)資產(chǎn)變成流動資產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)高效配置。根據(jù)國土資源部部長姜大明2018年1月15日在全國國土資源工作會議上的介紹，2013年全國宅基地總面積約2.7億畝，空置面積約1.14億畝，幾乎占到了全部宅基的40%；按照試點(diǎn)地區(qū)500平米宅基地補(bǔ)償30萬元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，當(dāng)年全國閑置宅基地價(jià)值高達(dá)50億元。另據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊介紹，截至2017年上半年全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝，各類賬面資產(chǎn)2.86萬億元，全國平均每個村為500萬元，東部地區(qū)部分村將近千萬元。截至2017年底，全國農(nóng)村宅基地約1.7億畝，占3.1億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地的55%-56%，農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積約多達(dá)3000萬畝，宅基地使用管理中的低效率問題十分嚴(yán)重。分析表明，對農(nóng)業(yè)收入的依賴程度、區(qū)位因素的優(yōu)劣、宅基地占有數(shù)量、對宅基地政策的認(rèn)知程度和對宅基地征收拆遷收益的預(yù)期等多因素影響著農(nóng)戶處置宅基地的方式選擇。上述各類宅基地規(guī)劃管理粗放、使用效率低下以及農(nóng)村“去中心化”趨勢所形成的結(jié)果就是農(nóng)村資源要素不斷單向外流，農(nóng)村內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)發(fā)展極為緩慢。因此，在經(jīng)濟(jì)社會全面深刻轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)社會流動性增強(qiáng)的背景下，宅基地的經(jīng)濟(jì)社會功能也逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢，這就要求因地制宜地對不同地區(qū)的農(nóng)村宅基地及閑置農(nóng)房進(jìn)行精細(xì)化管理和提供制度性創(chuàng)新激勵。同時，必須從根本上改變城鄉(xiāng)土地制度設(shè)計(jì)二元結(jié)構(gòu)，加快完善農(nóng)村集體土地征用法律法規(guī)體系，使集體土地在實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值提升的過程中能成為平等主體之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過程，也使宅基地在符合國家土地總體利用規(guī)劃的前提下平等進(jìn)入市場進(jìn)行有限流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)合理增值。

三、農(nóng)村宅基地制度改革的未來前景

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。在人類社會經(jīng)濟(jì)活動的歷史發(fā)展過程中，制度的出現(xiàn)源于減少人們在社會交往過程中產(chǎn)生的摩擦和沖突，降低人們在經(jīng)濟(jì)活動中對成本的消耗。歷史總是會在困境中自我尋找出路。為了有效克服對于宅基地制度變遷的思維認(rèn)識局限，使未來的宅基地制度走向不至于陷入躊躇不前的尷尬困境，我們必須從農(nóng)村宅基地變遷的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)出發(fā)，逐步剝離認(rèn)為加諸于宅基地對于農(nóng)戶的社會保障功能，著力激發(fā)城鄉(xiāng)社會創(chuàng)造活力和土地要素的市場價(jià)值，不斷促進(jìn)宅基地制度變革在鄉(xiāng)村振興過程中取得重大突破。反思1978年底以來我國邁向現(xiàn)代化歷程中的農(nóng)村宅基地制度變遷歷程不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)軔于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并不斷通過“自下而上”的探索逐步從農(nóng)村蔓延到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會各個層面的制度變革，充分展現(xiàn)了不同時期面對不同發(fā)展難題和矛盾，中國特色社會主義制度體系是如何依照這個發(fā)展中大國獨(dú)有的路徑，逐步將分散的制度創(chuàng)新引向適應(yīng)全球化競爭時代的頂層設(shè)計(jì)和綜合配套導(dǎo)向下的系統(tǒng)性全面深化改革軌跡。在這里，我們必須注意到，由于改革的系統(tǒng)性、聯(lián)動性和復(fù)雜性，所有關(guān)于宅基地制度變革的原則性要求都需要在實(shí)踐層面找到具體的切入點(diǎn)才能奏效。實(shí)踐證明，市場一體化對農(nóng)民生存保障的影響主要是，它把卷入市場之中的人們的經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)合起來、融為一體，并且第一次使社會保障有可能遭遇比以前更大規(guī)模的損害。如果任由土地繼續(xù)作為發(fā)動機(jī)來推動城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)發(fā)展，產(chǎn)權(quán)制度完善、要素市場改革和城鄉(xiāng)一體化制度變遷都不可能真正推進(jìn)到位。由此可再次印證，農(nóng)村宅基地制度改革一定不是單一的制度變遷，也一定不是僅僅依靠農(nóng)村的內(nèi)部力量就可以完成的；農(nóng)村宅基地制度改革與其他進(jìn)入深水區(qū)的改革一樣，一定是與新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和信息化，以及與之相關(guān)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等等問題交織在一起的，這一復(fù)雜系統(tǒng)的改革實(shí)踐也一定需要相關(guān)制度的協(xié)同創(chuàng)新才能互促共進(jìn)。

一般認(rèn)為，現(xiàn)代土地制度的功能，其本質(zhì)在于土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范所確認(rèn)和保障的土地資源配置效率與效益，土地制度的基本功能體現(xiàn)在明晰產(chǎn)權(quán)、激勵約束及促進(jìn)市場有序交易。這一認(rèn)識可以見諸于漫長的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想演變史中諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)大師的經(jīng)典著作中。但是，對中國問題的研究需要結(jié)合新的約束條件。對我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的宅基地制度變遷而言，現(xiàn)階段其核心在于聚焦于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、土地管理法律制度、宅基地退出補(bǔ)償制度、城鄉(xiāng)土地一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會治理制度等重大領(lǐng)域的協(xié)同推進(jìn)。可以考慮以農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為連接點(diǎn)，使宅基地使用權(quán)法律制度脫離民法典體系而作為民事特別法，以此貫通作為國家根本大法的憲法、作為民事基本法的物權(quán)法和作為行政法的土地管理法以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律間的聯(lián)系。從長遠(yuǎn)來看，事關(guān)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度改革必然是一個漸進(jìn)的系統(tǒng)推進(jìn)過程，是一個集體土地獲得與國有土地同等產(chǎn)權(quán)權(quán)能的集成推進(jìn)過程。只有以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，緊扣農(nóng)村宅基地制度變遷的現(xiàn)實(shí)困境和我國城鄉(xiāng)社會主要矛盾新變化，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的偉大實(shí)踐中尋求可供借鑒和推廣的寶貴試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村宅基地制度改革才能在人們的預(yù)期中順利前行。農(nóng)村集體所有制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村土地不僅是生產(chǎn)糧食，還承擔(dān)著農(nóng)村居民的生活保障功能，尤其是在維護(hù)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展上發(fā)揮的邊際效用特別巨大，將來中國社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展可能仍然離不開農(nóng)村土地集體所有制這塊堅(jiān)固的基石。更為根本的是，宅基地社會保障功能的發(fā)揮，必須基于宅基地的占有、收益、轉(zhuǎn)讓等權(quán)益的清晰界定，必須以最大化維護(hù)農(nóng)戶的居住權(quán)益為基礎(chǔ)。因此，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革需要不斷完善集體所有制產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的農(nóng)戶房屋所有權(quán)、資格權(quán)，它要為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場形成合理的價(jià)格提供制度保障機(jī)制；政府在宅基地規(guī)劃管理方面的主要職能是通過制度供給及其規(guī)劃干預(yù)功能的發(fā)揮確保土地要素的經(jīng)濟(jì)屬性得到合理應(yīng)用。與此關(guān)聯(lián)，還要結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的宅基地自愿有償退出和市場流轉(zhuǎn)問題，探索新時代宅基地集體所有制度的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，清晰界定農(nóng)戶住房賴以客觀存在的土地所有權(quán)邊界，確保集體、農(nóng)戶在土地依法征用場合能夠平等地同土地主管部門、用地單位尤其是投資商、開發(fā)商就土地產(chǎn)權(quán)交易中出現(xiàn)的價(jià)格、利益補(bǔ)償、潛在收益的現(xiàn)實(shí)分配等進(jìn)行談判、締約、履約，或訴諸法律對其相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)予以強(qiáng)制性保護(hù)，避免農(nóng)民的新型物質(zhì)性產(chǎn)品（房屋、工作物、地上堆放物）產(chǎn)權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等遭受損失。同時，考慮到思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、宗教信仰等非正式約束在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會變遷中的深刻影響，特別是現(xiàn)行宅基地制度是不同區(qū)域的農(nóng)村、農(nóng)民和地方組織通過時間和經(jīng)驗(yàn)的積累而在農(nóng)村社會實(shí)施和傳遞的，因此農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革框架下正式約束的具體實(shí)施形式和策略，都應(yīng)當(dāng)充分考量存在明顯地域性差異的農(nóng)村地方性產(chǎn)權(quán)知識，尊重農(nóng)村社會和農(nóng)民集體形成的習(xí)慣產(chǎn)權(quán)，維護(hù)原有農(nóng)村社區(qū)長期存在的合理治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制，使農(nóng)民充分理解農(nóng)村土地集體所有制關(guān)于宅基地的制度安排問題，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織再造為實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與民間權(quán)利有效溝通的公共領(lǐng)域，從而避免宅基地制度改革中的政府失靈和產(chǎn)權(quán)失靈。因此，立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求加快宅基地制度改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“自上而下”的制度創(chuàng)新與“自下而上”的制度創(chuàng)新之間的適度平衡、良性互動，就必然成為促進(jìn)宅基地制度改革的重要組成部分。這就要求宅基地制度改革必須以新時代國家相關(guān)法律法規(guī)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)為指南，明確宅基地“三權(quán)分置”制度改革的具體含義，搭建國家權(quán)力與民間權(quán)利、農(nóng)村集體自治性組織網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)戶之間的協(xié)調(diào)溝通平臺，明確界定宅基地使用權(quán)的取得及保有主體的資格，從時間、廣度、獨(dú)立性和確定性上保障農(nóng)民的房屋住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地一般用益物權(quán)；以市場為導(dǎo)向，相信農(nóng)民的創(chuàng)造性和經(jīng)濟(jì)理性，盡快建立和完善宅基地登記確權(quán)頒證后的使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制、流轉(zhuǎn)范圍和具體交易程序，由集體經(jīng)濟(jì)組織將收回的宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地再統(tǒng)一入市交易，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化制度；嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，促進(jìn)農(nóng)戶自愿有償出讓宅基地使用權(quán)，完善進(jìn)城農(nóng)民的社會保障體系，嚴(yán)禁違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)禁城市資本利用宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館；在《中華人民共和國憲法》精神指引下，既允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，又允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租，探索建立有效的抵押物處置機(jī)制和貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、緩釋和補(bǔ)償機(jī)制，確保宅基地抵押制度的可持續(xù)性，防范并提前化解由此可能引致的金融風(fēng)險(xiǎn)，從而最大程度喚醒農(nóng)村的沉睡資本。顯然，以上方面正在構(gòu)成中國宅基地制度“三權(quán)分置”改革的應(yīng)有之義。

蒼穹只可管窺一豹，蚍蜉確能細(xì)致入微。一位16世紀(jì)的意大利旅行家曾經(jīng)說過，“中國的村落（其中有些村落有上千戶的人家）數(shù)都數(shù)不清，這個國家到處蓋房子住人，整個國家看起來就像一個鎮(zhèn)子一樣?！边@反映了在歷史早期中國的人口大多都聚集在農(nóng)村的相對繁榮的景象。這既可以看成是人的繁榮，也可以看成是土地的繁榮。420多年后的今天，我國的城市常住人口已超過農(nóng)村常住人口（數(shù)據(jù)顯示，2017年中國的常住人口城市化率為58.52%），與工業(yè)化相互作用而迅速推進(jìn)的城市化，極大地改變了城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活方式，也以全新的方式重塑著人民對未來美好生活的更高期待。進(jìn)入21世紀(jì)以來，處于全面深化改革時期的中國社會是如此神奇———在人們連續(xù)經(jīng)歷的一年又一年里，城鄉(xiāng)原有的發(fā)展秩序與狀態(tài)正在一點(diǎn)一點(diǎn)地變得更好，新的發(fā)展形態(tài)正在繼續(xù)孕育和演變，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化進(jìn)程中的所有問題也在一天一天地以其特有的節(jié)奏繼續(xù)消解。但是，城鄉(xiāng)發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新問題、新情況又在重新構(gòu)建起人們對未來的觀念與態(tài)度。習(xí)近平總書記指出，時代是思想之母，實(shí)踐是理論之源。實(shí)踐發(fā)展永無止境，我們認(rèn)識真理、進(jìn)行理論創(chuàng)新就永無止境。今天，時代變化和中國發(fā)展的廣度和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了馬克思主義經(jīng)典作家當(dāng)時的想象；各地農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)和改革試點(diǎn)相繼進(jìn)行，作為多因素疊加、多主體參與、多元訴求共存的重大社會現(xiàn)實(shí)問題，宅基地制度改革相較于過去更加艱難、更需審慎。同時，中國特色社會主義只有幾十年實(shí)踐、還處在初級階段，步入特色社會主義新時代時期的偉大事業(yè)越是發(fā)展，城鄉(xiāng)社會中的新情況新問題可能就會越多，也就越需要我們在實(shí)踐上大膽探索、在理論上不斷突破。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”這一命題的提出和在各地的具體試點(diǎn)實(shí)踐，是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中關(guān)于城鄉(xiāng)土地制度改革的重要內(nèi)容，其要點(diǎn)是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)村土地既有法權(quán)關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化、平衡政府和農(nóng)戶之間的土地增收收益分配關(guān)系，使政府在面對土地可能的增值收益時能從直接經(jīng)營者的角色回歸到規(guī)則維護(hù)者和服務(wù)者的角色。面對黨的十九大確立的新時代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義十四條基本方略，結(jié)合從2020年到本世紀(jì)中葉分兩個階段的宏偉奮斗目標(biāo)，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地制度改革發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)一定是為了增加城鄉(xiāng)居民的利益，是為了更好解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。因此，不論出于何種理由，關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的立法修改必須尊重既有的改革成果、尊重既有的法律制度和農(nóng)戶的意愿，政策措施的實(shí)施決不能任由農(nóng)戶和集體的實(shí)際利益有可能受到損失，決不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，絕不能把耕地改少了，決不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，更不能擠壓農(nóng)民分享和進(jìn)入非耕地、非農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展的利益空間。2018年2月4日中央“一號文件”和3月5日李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這是借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，在總結(jié)33個試點(diǎn)縣（市）探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出新時代農(nóng)村宅基地制度改革需要探索的艱巨任務(wù)。這些諸多有利于城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的明朗政策指向令人振奮。但是，我們又必須清楚，農(nóng)村宅基地制度改革的成功，不僅依賴于人們的主觀努力，也依賴于城鄉(xiāng)發(fā)展的自身規(guī)律。這又驅(qū)使我們認(rèn)真思考推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的環(huán)境、動力、體制機(jī)制與制度基礎(chǔ)等到底如何？要素的自由流動、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場、均等化的公共服務(wù)、社會不公的補(bǔ)償與消除、城鄉(xiāng)社區(qū)治理方式的調(diào)整……用更加積極的方式來說，就是平衡協(xié)調(diào)各方利益，制定詳細(xì)預(yù)案，把可能的影響和副作用考慮詳盡、降至最低。在未來宅基地制度改革試點(diǎn)過程中，如何探索宅基地“三權(quán)分置”改革的具體實(shí)現(xiàn)形式，以新的制度變革激發(fā)現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度安排的成長性和創(chuàng)造性，特別是落實(shí)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、醫(yī)療保健養(yǎng)生、農(nóng)村養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合要素下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)、大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)等先行先試，在實(shí)踐中探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的辦法，依法保護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，不強(qiáng)迫農(nóng)民以放棄宅基地使用權(quán)為前提進(jìn)城落戶，有效利用下鄉(xiāng)的資本、防止村莊為資本所吞噬，都需要在大膽探索、守住底線的基礎(chǔ)上加快形成可供推廣和復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)。這種理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于決策者對宅基地制度改革問題認(rèn)識的準(zhǔn)確性與歷史耐心，更有賴于人們直面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的客觀現(xiàn)實(shí)和解決“三農(nóng)”問題的決心與信心！

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年02期

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