一、農(nóng)村閑置低效宅基地再利用的關(guān)鍵問題

閑置低效農(nóng)村宅基地是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是農(nóng)村土地利用與覆被變化的重要體現(xiàn)，閑置低效宅基地再利用是協(xié)調(diào)農(nóng)村地域系統(tǒng)人地關(guān)系的重要途徑。閑置低效農(nóng)村宅基地再利用的探索應(yīng)在理念上認(rèn)清宅基地的功能演變規(guī)律；在現(xiàn)實(shí)中理清閑置低效宅基地的數(shù)量及空間分布特征；在思路上準(zhǔn)確把控閑置低效宅基地的再開發(fā)方向。

1．農(nóng)村宅基地的功能演變認(rèn)識(shí)

隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的不斷深入，農(nóng)戶生計(jì)模式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村勞動(dòng)力狀況等發(fā)生深刻變化，農(nóng)村宅基地的功能也發(fā)生了新的轉(zhuǎn)換。如庭院經(jīng)濟(jì)退出，房前屋后自留地撂荒，宅基地的生產(chǎn)性功能減弱；畜禽養(yǎng)殖方式發(fā)生變化，與農(nóng)房相伴的畜禽圈舍退化為生產(chǎn)工具的堆棚大多被廢棄，宅基地的生產(chǎn)輔助性功能減弱；家庭勞動(dòng)力徹底退出農(nóng)村農(nóng)業(yè)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，人去樓空，最終導(dǎo)致宅基地徹底閑置和廢棄。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，各類資源要素向鄉(xiāng)村集聚，農(nóng)村宅基地的功能及利用方式將再次發(fā)生轉(zhuǎn)變，由居住為主的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼?商服經(jīng)營（民宿、農(nóng)家樂、民間工藝小作坊等）的復(fù)合功能。

2.閑置低效農(nóng)村宅基地的精準(zhǔn)識(shí)別

閑置和低效利用宅基地識(shí)別包括類型識(shí)別、數(shù)量識(shí)別、空間識(shí)別以及價(jià)值識(shí)別四個(gè)方面。

（1）閑置和低效利用農(nóng)村宅基地的類型識(shí)別。主要是指根據(jù)宅基地的利用頻率和利用效率，識(shí)別閑置和低效的具體類型。如閑置可根據(jù)利用頻率細(xì)分為季節(jié)性閑置、長期閑置及廢棄不用三種類型。低效利用則是指功能和價(jià)值未得到充分發(fā)揮，如已外遷農(nóng)戶將宅基地租借給其他農(nóng)戶堆放糧食及農(nóng)機(jī)具或養(yǎng)殖畜禽，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益低效，可判斷為低效利用宅基地。

（2）閑置和低效利用農(nóng)村宅基地的數(shù)量識(shí)別。根據(jù)原國土資源部數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村建設(shè)用地面積為19.12萬 km2，集中農(nóng)村宅基地面積為13萬km2，約占農(nóng)村建設(shè)用地總量的70%。另外由于2.8億農(nóng)民進(jìn)城打工，加上近1億人近年來變成城鎮(zhèn)居民，即約近4億農(nóng)村人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住，導(dǎo)致約4萬km2宅基地處于閑置和低效利用狀態(tài)，其中約有2萬km2處于閑置狀態(tài)（鄭鳳田，2018），占農(nóng)村宅基地總量的15.38%。另有研究表明，目前我國農(nóng)村宅基地中有10%~15%處于閑置狀態(tài)（胡銀根，2013）。上述數(shù)據(jù)僅是根據(jù)人口轉(zhuǎn)移等情況作出的總體估計(jì)。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平區(qū)域差異顯著，農(nóng)村閑置宅基地情況也千差萬別，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置比例更高。

（3）閑置和低效利用農(nóng)村宅基地的空間關(guān)系識(shí)別。主要是識(shí)別三種類型的空間關(guān)系：一是在較大區(qū)域范圍中的空間位置，特別是與重要生態(tài)功能區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等的空間關(guān)系；二是與其他宅基地等集體建設(shè)用地的空間關(guān)系，如是零星分布還是集中分布；三是與農(nóng)用地的空間關(guān)系，如周圍是耕地還是林地或者其他農(nóng)用地?？臻g識(shí)別的目的是為了更好的判斷將來高效利用的方向。

（4）閑置和低效利用宅基地的再利用價(jià)值估算。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入增長中潛力最大的部分，盤活閑置低效利用農(nóng)村宅基地的根本出發(fā)點(diǎn)是確保農(nóng)民取得財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，因此，閑置低效宅基地再利用的價(jià)值潛力評估是未來再利用利益分配的基礎(chǔ)。目前，該類宅基地的價(jià)值評估方法大致有兩種，一是經(jīng)驗(yàn)評估法，即根據(jù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的樣點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)評估閑置宅基地退出能夠?qū)崿F(xiàn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值潛力。如浙江義烏市從農(nóng)村宅基地“取得置換、抵押擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)明晰、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理”7個(gè)方面創(chuàng)新制度，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。義烏市現(xiàn)已有3160戶農(nóng)戶累計(jì)退出農(nóng)村宅基地，據(jù)統(tǒng)計(jì)，24家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款金額32.23億元。二是市場交易法，即通過土地指標(biāo)交易價(jià)格評估閑置、低效宅基地再利用潛力價(jià)格。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村振興需要與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)交易是盤活閑置低效利用宅基地的途徑之一。以重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)價(jià)值潛力測算為例：為充分保障農(nóng)村人口的居住需求，即使人均標(biāo)準(zhǔn)均采用鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的上限值，即140m2/人，在保障現(xiàn)有農(nóng)村人口居住用地最大需求的基礎(chǔ)上，全市仍然有10.73萬 hm2集體建設(shè)用地可用于市場交易，折合當(dāng)前市場價(jià)約3058.74億元。

3.閑置低效農(nóng)村宅基地再利用的方向判斷

判斷閑置低效宅基地再利用方向必須基于該類宅基地所處區(qū)域條件、區(qū)域發(fā)展定位以及宅基地本身的個(gè)體特征，具體判斷思路如下：（1）按照閑置低效的類型判斷再利用方向。對于閑置農(nóng)村宅基地，根據(jù)村域空間規(guī)劃所確定的宅基地?cái)?shù)量規(guī)模及空間分布安排選擇保留還是拆除，即區(qū)分出就地再利用和異地置換再利用的宅基地；對于低效利用農(nóng)村宅基地則根據(jù)農(nóng)戶意愿結(jié)合空間規(guī)劃確定其功能擴(kuò)展方向。（2）按照鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求判斷再利用方向。具體而言，就是引進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多樣化中激活與擴(kuò)展宅基地功能，實(shí)現(xiàn)閑置低效農(nóng)村宅基地就地再利用。

二、閑置低效農(nóng)村宅基地再利用的制約因素

1.農(nóng)村宅基地管理制度有待改革和完善

（1）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定過小，與市場需求不相適應(yīng)。目前，雖然允許宅基地按照自愿、有償原則以轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)范圍限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，與企業(yè)、新型經(jīng)營主體等市場主體之間的需求不相適應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地?zé)o法顯化其資產(chǎn)屬性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

（2）農(nóng)村宅基地制度改革仍處于試點(diǎn)及探索中，宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能還不夠明晰。2007年頒布的《物權(quán)法》雖然賦予宅基地用益物權(quán)，但只規(guī)定了占有、使用權(quán)，未明確收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)用權(quán)，且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。該規(guī)定雖然保護(hù)了農(nóng)民宅基地的福利屬性和基本保障功能，但同時(shí)也否定了宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無法順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收益，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，出現(xiàn)“同地不同價(jià)”，容易滋生社會(huì)矛盾。

（3）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制尚未建立。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之所，宅基地制度改革不可避免地帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如何讓改革的風(fēng)險(xiǎn)最小化、紅利最大化，是改革成功的關(guān)鍵。如果放開宅基地使用權(quán)市場交易，需要防范宅基地抵押、耕地流失、農(nóng)民權(quán)益受損等風(fēng)險(xiǎn)。

2.農(nóng)村宅基地價(jià)值評估體系、評估機(jī)制不完善

科學(xué)合理地評估宅基地價(jià)值既是宅基地流轉(zhuǎn)交易、抵押貸款的前提和基礎(chǔ)，也是確認(rèn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收益的重要依據(jù)和參考。目前城鎮(zhèn)地價(jià)體系、城鎮(zhèn)土地估價(jià)體系均較為完善，而在宅基地價(jià)值的評估方面，無論是評估體系、評估方法還是評估機(jī)構(gòu)都處于缺失狀態(tài)。

3.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及租賃市場尚未建立

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，并要求通過建立交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。但對于農(nóng)村宅基地能否進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)、交易仍處于探索之中。目前農(nóng)村宅基地交易主要有以政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)和民間的隱形流轉(zhuǎn)兩種模式，存在著信息不對稱、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、宅基地價(jià)值評估體系缺失等問題。

三、閑置低效農(nóng)村宅基地再利用的途徑

1.全面摸清閑置和低效利用農(nóng)村宅基地的底數(shù)

（1）全面調(diào)查和評價(jià)農(nóng)村宅基地利用情況。建議在即將開展的第三次全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查中，細(xì)化宅基地利用情況調(diào)查內(nèi)容，建立宅基地閑置和低效利用的判別標(biāo)準(zhǔn)，開展農(nóng)村宅基地利用情況的專項(xiàng)調(diào)查，識(shí)別和評價(jià)宅基地閑置數(shù)量和空間分布以及低效利用的類型及程度。

（2）加大土地調(diào)查科技投入，創(chuàng)新閑置和低效利用農(nóng)村宅基地調(diào)查方法。建議在以農(nóng)戶用電量或夜間燈光遙感影像等大數(shù)據(jù)手段普查農(nóng)村宅基地閑置低效利用情況的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)證，精準(zhǔn)識(shí)別出農(nóng)村宅基地的閑置低效利用數(shù)量及類型，為科學(xué)判斷其再利用方向提供依據(jù)。

2.分類開展農(nóng)村宅基地高效利用

（1）對于能夠改造利用的閑置農(nóng)村宅基地，就地再利用主要有包括三種模式：一是采用業(yè)主與戶主聯(lián)合開發(fā)模式，以業(yè)主與農(nóng)戶所簽訂的股份協(xié)議作為分紅依據(jù)，待民宿、農(nóng)家樂等盈利后進(jìn)行分紅；二是農(nóng)戶直接將宅基地租賃給業(yè)主，簽訂租賃合同，由業(yè)主經(jīng)營民宿、農(nóng)家樂等，農(nóng)戶主要獲得租金收益；三是空閑宅基地改造后發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)。政府或集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)戶空閑宅基地有償收回或租賃用于興辦農(nóng)村公共文化活動(dòng)場所，老年活動(dòng)中心，養(yǎng)老敬老中心等實(shí)現(xiàn)再利用。

（2）對于無法改造利用的農(nóng)村宅基地，采取復(fù)墾交易的方式。通過土地整治復(fù)墾后騰退出建設(shè)用地指標(biāo)或作為生態(tài)地票或作為傳統(tǒng)地票出售。傳統(tǒng)地票優(yōu)先供給本區(qū)域的新型經(jīng)營主體，用于農(nóng)產(chǎn)品加工及鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施建設(shè)。

3.建立并完善農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值評估體系

（1）功能評價(jià)與用途評價(jià)相結(jié)合。農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值受到區(qū)位、功能與用途等諸多因素的影響，區(qū)位相同但功能和用途不同的宅基地，其價(jià)值也不同，如在同一區(qū)域宅基地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)倉儲(chǔ)和用于發(fā)展農(nóng)家樂、民宿等商業(yè)服務(wù)其價(jià)值相差較大。因此，在評估宅基價(jià)值時(shí)應(yīng)根據(jù)未來發(fā)展方向，確定其功能和用途再對其進(jìn)行估價(jià)。

（2）宅基地資產(chǎn)價(jià)值評估與非資產(chǎn)價(jià)值評估相結(jié)合。參照《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》，運(yùn)用市場比較法、收益還原法、剩余法、成本逼近法等估價(jià)方法進(jìn)行宅基地地價(jià)評估。在構(gòu)建宅基地估價(jià)體系過程中，需要把握宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵，夯實(shí)地類劃分與實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)，參照現(xiàn)狀調(diào)查、土地分等與相關(guān)地價(jià)制定規(guī)程，抓住區(qū)劃、樣點(diǎn)、方法、修正四個(gè)要點(diǎn)。與此同時(shí)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，宅基地的非資產(chǎn)價(jià)值日益顯現(xiàn)，這些價(jià)值依附于宅基地之上，但又游離于宅基地的市場價(jià)值之外。因此，在宅基地價(jià)值評估時(shí)除評估其資產(chǎn)價(jià)值之外，還應(yīng)注重其非資產(chǎn)價(jià)值的評估并納入宅基地估價(jià)體系中，否則會(huì)導(dǎo)致宅基地價(jià)值被低估。

4.促進(jìn)農(nóng)村宅基地高效利用的政策保障

（1）改革農(nóng)村宅基地福利分配制度。通過進(jìn)一步完善農(nóng)村社保制度，將農(nóng)村宅基地福利分配制度轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性農(nóng)民居住保障制度。適應(yīng)農(nóng)用地利用方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)村宅基地功能轉(zhuǎn)型，以及農(nóng)民與土地關(guān)系的變遷，逐步改進(jìn)宅基地福利分配制度，從根本上防止多占、超占宅基地；同時(shí)，在建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

（2）建立農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制。鼓勵(lì)農(nóng)民自愿有償退出宅基地，建立農(nóng)宅交易市場，統(tǒng)籌配置與利用騰退宅基地。在完善農(nóng)村建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和建立宅基地價(jià)值評估體系的基礎(chǔ)上，引入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，建立騰退宅基地的統(tǒng)籌利用制度。復(fù)墾后的宅基地可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，騰退出的宅基地可以用于建設(shè)農(nóng)民集中居住房屋、農(nóng)村集體經(jīng)營性或是公益性建設(shè)用地，也可用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、土地指標(biāo)交易等，其交易價(jià)格可參考當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)用地指標(biāo)交易均價(jià)。

（作者單位：西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院、西南大學(xué)綠色低碳發(fā)展研究所）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué)（微信公眾號(hào)原創(chuàng)）2018-06-13

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