——基于山東省問卷調(diào)查分析

摘要：研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)知具有重要意義。與以往研究中大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最主要職能不同, 筆者研究發(fā)現(xiàn), 在應(yīng)然層面, 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為關(guān)注民生、提供公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要職能。但在實(shí)然層面, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是把很多精力用于招商引資、維穩(wěn)等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的最主要依據(jù)不是憲法、法律規(guī)定的職能, 而是上級(jí)政府的考核指標(biāo)。雖然多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較重視農(nóng)村公共產(chǎn)品供給, 但是供給決策較少考量農(nóng)民的需求意愿。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難仍是制約農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作意愿也在一定程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。因此, 應(yīng)理順對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制, 改革其財(cái)政管理體制, 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作激勵(lì)機(jī)制。

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述加快轉(zhuǎn)變政府職能時(shí)指出, “加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力, 加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！边@是中央首次在頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)中央政府和地方政府職能進(jìn)行區(qū)分和界定, 改變了長期以來我國政府職能從中央到地方高度同構(gòu)的現(xiàn)象。特別值得注意的是, 發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能不再是地方政府加強(qiáng)職能的重點(diǎn), 公共服務(wù)位列加強(qiáng)地方政府職能的第一位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國政府層級(jí)的最末端, 直接面向農(nóng)村和農(nóng)民, 是農(nóng)村公共服務(wù)的直接供給主體和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要力量。在十八屆三中全會(huì)精神的指導(dǎo)下, 2017年2月, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)一步進(jìn)行了明確界定, 即強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)職能。可見國家層面對(duì)于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視。同時(shí), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變也成為學(xué)界近些年關(guān)注的熱點(diǎn), 學(xué)者從多角度對(duì)此進(jìn)行了探討。如榮敬本分析了如何改變壓力型體制問題, 認(rèn)為改變縣鄉(xiāng)壓力型體制的突破口在縣[1]。格雷姆·史密斯研究了導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為空殼的機(jī)制, 并探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民的影響[2]。徐元善、祝天智認(rèn)為服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建的緣起是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行困難與認(rèn)同危機(jī)的雙重困境, 并基于此提出了構(gòu)建路徑[3]。雷玉瓊、李嵐用層次分析法構(gòu)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力評(píng)估指標(biāo)體系[4]。也有學(xué)者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部角度對(duì)這一問題進(jìn)行分析。如在吳理財(cái)?shù)难芯恐? 人們對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的認(rèn)識(shí)帶有現(xiàn)實(shí)的問題化傾向, 將“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)工作之首, 之所以“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最重要的工作, 他認(rèn)為不排除農(nóng)村基層干部基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)政困難和自身利益的考量, 但在實(shí)際中它也是一種增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共行政和公共服務(wù)能力的表現(xiàn)[5]。在項(xiàng)繼權(quán)的研究中, 絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo) (83%) 也認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能[6]。總體來看, 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)知角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問題進(jìn)行研究的成果較少。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的具體實(shí)施者和服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的“當(dāng)事人”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)知如何?其對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識(shí)與以往有何不同?這一研究顯然對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)具有重要意義。

二、本文的數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于對(duì)山東省部分縣 (市、區(qū)) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問卷調(diào)查。山東省東、中、西部經(jīng)濟(jì)差距明顯, 既有東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的青島、煙臺(tái)等市, 也有中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等的濟(jì)寧、臨沂等市, 還有西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的菏澤、德州等市。山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r可以說是全國的縮影, 因而對(duì)山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問卷調(diào)查具有一定代表性。問卷涉及青島萊西市、濟(jì)寧鄒城市、臨沂蘭山區(qū)、濱州鄒平縣和無棣縣、德州齊河縣和平原縣、菏澤牡丹區(qū)和鄄城縣共9個(gè)縣 (市、區(qū)) 23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn), 這9個(gè)縣 (市、區(qū)) 分布在山東省東、中、西部地區(qū), 問卷調(diào)查充分考慮到了不同縣 (市、區(qū)) 的經(jīng)濟(jì)狀況。根據(jù)山東省發(fā)改委公布的2016年山東省86個(gè)縣 (市) 、51個(gè)市轄區(qū)共137個(gè)縣 (市、區(qū)) GDP排名, 問卷調(diào)查所涉及的9個(gè)縣 (市、區(qū)) GDP總量及在山東省137個(gè)縣 (市、區(qū)) 的排名如下 (見表1) 。

表1 問卷涉及縣 (市、區(qū)) GDP總量及2016年在山東省排名

問卷調(diào)查的23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均為鄉(xiāng)或鎮(zhèn), 不包括街道辦事處。為保證問卷的真實(shí)性, 防止問卷由別人代替填寫, 所有問卷均為筆者現(xiàn)場分發(fā), 當(dāng)場收回。共發(fā)放問卷848份, 收回848份, 有效786份。

問卷調(diào)查對(duì)象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?！案刹俊笔桥c“群眾”相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部, 本文泛指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的人員, 包括公務(wù)員、事業(yè)編制身份人員、工勤人員以及臨時(shí)工。之所以包括工勤人員和臨時(shí)工在內(nèi), 是因?yàn)閱柧碚{(diào)查基本是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開工作會(huì)議時(shí)進(jìn)行, 一方面, 難以把工勤人員和臨時(shí)工排除在外, 另一方面, 工勤人員和臨時(shí)工中有部分人員長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作, 更了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際情況 (調(diào)查對(duì)象的基本特征見下頁表2) 。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的主要認(rèn)知分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照憲法和法律規(guī)定, 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程中所承擔(dān)的職責(zé)和具有的功能的統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的核心是為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品, 從而讓農(nóng)民享受更多的公共服務(wù)。因此, 服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的最主要特征, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有工作應(yīng)當(dāng)圍繞農(nóng)村公共產(chǎn)品供給開展?；诖? 問卷涉及的主要問題是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)和工作依據(jù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品狀況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀與效果以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作意愿等方面。

表2 調(diào)查對(duì)象基本特征

(一) 關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重點(diǎn)與工作依據(jù)

既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作應(yīng)該是以向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品、從而讓農(nóng)民享受更多的公共服務(wù)為重點(diǎn), 那么在實(shí)踐中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作是否如此?在問卷中, 對(duì)于“您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最主要工作應(yīng)該是什么?”這一問題, 選擇是“關(guān)注民生、提供公共服務(wù)”的為537人, 占68.3%, 排在第一位。選擇“招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”和“征地拆遷、推動(dòng)城鎮(zhèn)化”的分別占22%、6%和3.7% (見表3) 。可以看出, 大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能認(rèn)識(shí)到位, 即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該以服務(wù)職能為主。這與前文論及的吳理財(cái)、項(xiàng)繼權(quán)的研究結(jié)論不同。

而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際工作中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否就是以服務(wù)職能為主呢?對(duì)于“您認(rèn)為您所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要工作實(shí)際是什么?”這一問題, 認(rèn)為是“關(guān)注民生、提供公共服務(wù)”的為341人, 占43.4%, 認(rèn)為是“招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”和“征地拆遷、推動(dòng)城鎮(zhèn)化”的分別占30.2%、15.4%和11.1% (見下頁表4) 。對(duì)于這一問題, 雖然頻率最高的仍為“關(guān)注民生、提供公共服務(wù)”, 但是其所占比例已較上一問題中的68.3%減少近25%。因而, 雖然大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為在理論上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該以服務(wù)職能為主, 但在實(shí)際工作中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把很多精力用于招商引資、維穩(wěn)等工作中。

表3 您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最主要工作應(yīng)該是什么?

表4 您認(rèn)為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最主要工作實(shí)際是什么?

對(duì)于“您認(rèn)為您所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作的最主要依據(jù)是什么?”這一問題, 51.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為是“上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核指標(biāo)”, 25.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為是“憲法、法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有職能”, 18.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)工作思路”。可以看出, 縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作影響較大。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部談到, 縣級(jí)政府列入考核體系的工作任務(wù)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作全力以赴的目標(biāo), 圍著檢查考核轉(zhuǎn)、跟著上級(jí)任務(wù)走是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的真實(shí)寫照。這充分說明了壓力型體制對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府, 本應(yīng)在憲法和法律框架下, 獨(dú)立行使自己的行政權(quán)力。但是目前, 縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管得過多、管得過細(xì), 通過考核指標(biāo)“一竿子插到底”。縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核得分即為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作成績, 各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全縣的排名反映著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的好壞, 同時(shí)也反映著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的優(yōu)劣, 是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能否進(jìn)步的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的管理體制下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然圍繞縣級(jí)政府的考核指標(biāo)轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)說, 在科層制政府中, 壓力型體制對(duì)于實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的工作目標(biāo)、督促下級(jí)開展工作具有積極作用。但是目前縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核存在明顯問題:一是縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核內(nèi)容還是注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力被看成是最重要的能力。二是抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立開展工作的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)付各種考核、檢查, 沒有精力為農(nóng)民提供公共服務(wù)。并且, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)將這種管理體制向農(nóng)村延伸, 甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)所管轄的農(nóng)村也設(shè)定指標(biāo)進(jìn)行考核, 讓村民自治組織承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù), 造成村民自治的異化。

除此之外, 造成這一狀況另一重要原因就是, 長期以來國家制度缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的明確界定?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定, 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令, 管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！吨腥A人民共和國地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》規(guī)定, 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán): (一) 執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令, 發(fā)布決定和命令; (二) 執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算, 管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作; (三) 保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn), 保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn), 維護(hù)社會(huì)秩序, 保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利; (四) 保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益; (五) 保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣; (六) 保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利; (七) 辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。實(shí)際上, 這些法律制度對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的規(guī)定是比較籠統(tǒng)的。長期以來, “從中央到地方各級(jí)政府基本都在履行一語統(tǒng)表的職能, 相互間只有量的差異而沒有質(zhì)的區(qū)別”[7], 并且與縣級(jí)政府職權(quán)相比, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了沒有針對(duì)下級(jí)政府的職權(quán)外, 基本與縣級(jí)政府相同, 特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第二項(xiàng)職權(quán), 所管理的事務(wù)比起縣級(jí)政府僅僅少了環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、民族事務(wù)、監(jiān)察等。這種職能上的高度同構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不清的重要原因。

(二) 關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況

“財(cái)”是“政”的基礎(chǔ), 財(cái)政是政府發(fā)揮職能的前提。當(dāng)前, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍困難。影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的因素除地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r外, 還有政策性因素, 而在政策因素中, 分稅制改革和農(nóng)業(yè)稅的取消影響尤其大。1994年的分稅制改革實(shí)際上是權(quán)力主導(dǎo)型改革, 即在中央與地方政府的分成比例上, 中央政府擁有絕對(duì)發(fā)言權(quán)。因而, 1994年分稅制改革后, 中央財(cái)政收入比重大幅度提高, 地方政府財(cái)政收入比重相應(yīng)大幅度減少。而在省以下的財(cái)政分成中, 也延續(xù)了上級(jí)政府在分配比例中的主導(dǎo)地位, 最終處于政府層級(jí)最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境。2006年農(nóng)業(yè)稅的取消, 更使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。因而, 對(duì)于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說, 債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重, 財(cái)政僅能維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)國家審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告顯示, 全國有3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%, 全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)分別達(dá)3070.12億元、116.02億元和461.15億元[8]。有研究認(rèn)為, 全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債估計(jì)在2000億~2200億元左右, 全國共計(jì)45462個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元左右。并以每年超過200億元的速度膨脹, 目前已達(dá)8000億元, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)覆蓋率高達(dá)80%以上[9]。

在問卷中, 認(rèn)為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“非常富裕”和“比較富?！钡墓灿?jì)占23.8%, 認(rèn)為是“維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)”的為58.1%, 所占比例最高, 另有18.1%的認(rèn)為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政貧困。在分稅制框架下, 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有與上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的能力, 因而多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過自身努力尋求應(yīng)對(duì)之策。對(duì)于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難的最主要途徑, 選擇“發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)”的為350人, 占44.5%, 選擇“增加上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付”“招商引資”和“減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán), 減輕支出責(zé)任”的分別占23.9%、22.4%和9.2%。由此可以看出, 在分稅制改革影響下, “地方在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長方面有著極大的熱情, 將招商引資、基本建設(shè)投資和GDP增長作為政府的首要任務(wù), 并且依然直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”[10]。此外, 長期以來, 發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力被看作是政府官員最重要的行政能力, 是為官一任、造福一方的最重要體現(xiàn), 也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政治晉升錦標(biāo)賽中脫穎而出的主要途徑, 而“對(duì)中國地方政府官員而言, 政治晉升是政府行為邏輯的核心”[11]。因而, 很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要精力用于招商引資, 爭資金跑項(xiàng)目成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的主要工作內(nèi)容。雖然招商引資對(duì)于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的作用不可忽視, 但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域, 混淆了政府與市場的界限, 且在招商引資中過于注重經(jīng)濟(jì)利益、忽視社會(huì)效益, 注重短期利益、忽視長遠(yuǎn)利益, 其弊端也是明顯的。

當(dāng)前, 對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政影響較大的另一個(gè)體制因素就是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”?！班l(xiāng)財(cái)縣管”的本意是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的情況下規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為, 防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的不合理、不合法支出, 嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。但是這一財(cái)政管理體制也制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作特別是影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加財(cái)政收入的積極性, 同時(shí), 這一管理體制也不符合“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則。因而, 對(duì)于鄉(xiāng)財(cái)縣管, 42.2%的人認(rèn)為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作, 排在第一位。可以看出, 相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)這一管理體制并不認(rèn)同。

(三) 關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品狀況

“對(duì)所轄地域進(jìn)行公共管理是地方政府的天職, 提供公共產(chǎn)品、完善公共服務(wù)是地方政府天職中的重要部分?！盵12]農(nóng)村公共產(chǎn)品包括農(nóng)村水、電、路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“硬”公共產(chǎn)品, 也包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技推廣、公共文化服務(wù)等“軟”公共產(chǎn)品。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入具有重要作用, 同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵措施。因而, 早在2008年一號(hào)文件中, 中央就強(qiáng)調(diào)必須加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè), 提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平。政府提供公共產(chǎn)品的過程實(shí)際上就是農(nóng)民享受公共服務(wù)的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向農(nóng)村, 是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要供給主體, 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況在很大程度上反映著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能履行情況。

對(duì)于“您所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的重視程度”這一問題, 認(rèn)為“很重視”的為214人, 占27.2%, 認(rèn)為“比較重視”的為431人, 占54.8%, 而認(rèn)為“不太重視”和“很不重視”分別占16.2%和1.8%?？梢? 多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給重視程度較高。并且, 認(rèn)為自己所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品效率“很高”的比重為16.5%, “較高”的為45.4%。

對(duì)于“您所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品決策的主要依據(jù)是什么?”這一問題, 34%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為依據(jù)的是“國家相關(guān)政策”, 認(rèn)為是“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示命令”的比例為26.7%, 認(rèn)為是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部領(lǐng)導(dǎo)決定為主”的占11.6%, 而認(rèn)為是“根據(jù)農(nóng)民實(shí)際需求決定”的只占27.7%。這說明, 在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中, 農(nóng)民需求意愿難以得到尊重, 農(nóng)民話語權(quán)缺失, “自上而下”的決策方式仍占主導(dǎo)。而這也是在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中, “面子工程”“形象工程”過多、公共財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重的重要原因。

對(duì)于“您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品中遇到的最大困難是什么?”這一問題, 563人認(rèn)為是“財(cái)政資金缺乏、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)多財(cái)權(quán)少”, 占到了71.6%?？梢钥闯? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品中面對(duì)的最主要困難就是財(cái)政問題。在權(quán)財(cái)有限的前提下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大量事權(quán)責(zé)任包括上級(jí)政府轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作任務(wù)。

(四) 關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作意愿

影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的因素, 除了壓力型體制、財(cái)政體制之外, 還有一個(gè)因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作壓力大、工資水平低對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性的影響。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政府系統(tǒng)的神經(jīng)末梢, 因而所有的工作會(huì)自上而下集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所擔(dān)負(fù)的工作量太大。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部談到, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)每天接到的上級(jí)各種表格填報(bào)、開會(huì)等通知不下10個(gè), 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的時(shí)間用于統(tǒng)計(jì)各種表格、開各種會(huì)議上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“五加二”“白加黑”成為常態(tài), 這極易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職業(yè)倦怠。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資收入方面, 月工資收入在3000元以下的比例為34.6%, 3000元至4000元的比例為34.0%, 月工資收入在4000元以上的為31.4%。可見, 超過三分之二的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部月工資收入在4000元以下。在工作壓力大、工資水平低的情況下, 受工作績效考核機(jī)制的影響, 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只對(duì)“上”負(fù)責(zé)不對(duì)“下”擔(dān)當(dāng), 注重做一些形象工程、面子工程以迎合上級(jí)部門喜好。與此相關(guān)的問題就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的意愿, 98人選擇“非常愿意”, 占12.5%, 363人選擇“愿意”, 占46.2%, 300人選擇“不愿意, 但沒有離開的途徑”, 占38.2%, 另有25人選擇“不愿意, 近期有離開的打算” (見表5) 。并且, 學(xué)歷越高, 愿意在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的比例越低。當(dāng)然, 這一現(xiàn)象的出現(xiàn)除了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力大有關(guān)外, 還與高學(xué)歷畢業(yè)生擇業(yè)愿望有一定關(guān)聯(lián)。另外, 在786份問卷中, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地級(jí)市居住的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為62人, 占7.9%, 在縣城 (縣級(jí)市) 居住的為371人, 占47.2%, 在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住的為166人, 占21.1%, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄農(nóng)村居住的為187人, 占23.8%, 這說明, 相當(dāng)比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成為“走讀”干部。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活條件有限、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下, “走讀”應(yīng)該說已經(jīng)成為很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的常態(tài), 對(duì)此應(yīng)辯證看待。對(duì)于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言, “走讀”不會(huì)影響工作。但是, 對(duì)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作意愿不強(qiáng)的部分干部, “走讀”很可能成為導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)“最后一公里”問題的重要因素之一。

表5 學(xué)歷與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作意愿交叉列表

(五) 關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變效果及改革趨勢

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速, 政府職能需要從以往的對(duì)社會(huì)的“管控”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于基層, 更是公共服務(wù)的直接提供者。對(duì)于“您對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識(shí)”這一問題, 49.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為確實(shí)應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能, 但是同時(shí)也有44.8%的認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于基層, 難以真正轉(zhuǎn)變職能。

自20世紀(jì)80年代至今, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直處于職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中。特別是農(nóng)業(yè)稅的取消為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了重要契機(jī)。那么, 時(shí)至今日, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變效果如何?對(duì)此, 25.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為“有了很大轉(zhuǎn)變”, 51%的認(rèn)為“有所轉(zhuǎn)變”, 20.4%的認(rèn)為“收效一般”。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的趨勢, 當(dāng)前學(xué)界有不同的觀點(diǎn), 包括加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu), 以及實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等等。實(shí)際上, 我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革并沒有取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn), 而是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量來推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變。那么下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該如何改革?67.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為應(yīng)“進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)”, 有15.5%的認(rèn)為應(yīng)“改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)”, 10.2%的認(rèn)為應(yīng)“實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。由此看來, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于學(xué)界呼聲較高的縣政鄉(xiāng)派、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等觀點(diǎn)認(rèn)同度較低。

四、結(jié)論與建議

通過以上分析, 可以看出, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變雖取得了一定成效, 但是由于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制、財(cái)政管理體制等因素的制約, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府距離服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)還有較大差距。雖然大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)識(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的必要性, 但同時(shí)也認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于基層, 難以真正轉(zhuǎn)變職能。在行政管理體制上, 縣級(jí)政府過多地干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù), 縣級(jí)政府的考核指標(biāo)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的“指揮棒”。在財(cái)政管理體制上, 分稅制改革和農(nóng)業(yè)稅取消導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難成為普遍現(xiàn)象。雖然多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為自己所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于提高農(nóng)村公共產(chǎn)品比較重視, 但是“自上而下”仍是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要決策方式, 農(nóng)民的需求意愿得不到尊重。另外, 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力大、工資水平較低, 這在一定程度上也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性?；诖? 本文提出以下政策建議。

(一) 理順對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制

行政管理體制的核心問題是縱向間政府權(quán)力的配置與運(yùn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國政府層級(jí)的最末端, 在權(quán)力資源配置中, 其獲得的權(quán)力最少。從中央到縣這四級(jí)政府都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級(jí)政府, 因而, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要直接聽命于其所直接面對(duì)的縣級(jí)政府, 而且對(duì)于中央、省、市三級(jí)政府也處于服從的地位。當(dāng)然在從中央政府到縣級(jí)政府的四級(jí)政府中, 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有直接支配作用的還是縣級(jí)政府。因而, 應(yīng)理順對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制, 重點(diǎn)是厘清縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)邊界及支出責(zé)任。相對(duì)于界定中央政府與地方政府的事權(quán), 厘清縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變更具有直接作用。縣鄉(xiāng)政府事權(quán)邊界不清晰是造成縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作干預(yù)過多的重要原因。中央《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》 (以下簡稱《意見》) 已經(jīng)界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本公共服務(wù)事項(xiàng), 包括義務(wù)教育、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村社會(huì)保障、公共文化服務(wù)、農(nóng)民基本經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生等方面, 并且提出要擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)營管理、安全生產(chǎn)、規(guī)劃建設(shè)管理等方面的服務(wù)管理權(quán)限。并且, 《意見》明確指出, 縣級(jí)職能部門不得隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。應(yīng)當(dāng)說, 這些規(guī)定對(duì)于明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)具有重要作用。但是現(xiàn)有制度仍然沒有解決的問題是如何界定縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)邊界及支出責(zé)任, 如2017年2月山東省人民政府下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的意見》對(duì)于省級(jí)財(cái)政事權(quán)、市縣財(cái)政事權(quán)、省與市縣共同財(cái)政事權(quán)以及省與市縣支出責(zé)任劃分都作了較為明確規(guī)定, 但是對(duì)于縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)及支出責(zé)任并沒有提及。因而, 下一步工作的重點(diǎn)應(yīng)是厘清縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)邊界, 比如對(duì)于義務(wù)教育, 縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該如何明確劃分責(zé)任, 特別是如何劃分支出責(zé)任, 這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)更具有現(xiàn)實(shí)性。在此基礎(chǔ)上, 應(yīng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的權(quán)力, 充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作自主性, 減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核、檢查事項(xiàng), 將各種考核整合成年終一次性考核, 突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)狀況所占比重。另外, 應(yīng)讓農(nóng)民參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理當(dāng)中來, 關(guān)系到農(nóng)民利益的決策特別是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策, 應(yīng)充分聽取農(nóng)民的意見, 尊重農(nóng)民的需求意愿, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅對(duì)上負(fù)責(zé), 而且對(duì)下負(fù)責(zé)。

(二) 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力的薄弱使其缺乏足夠的資源去充分履行自身的職責(zé), 而職責(zé)的壓力又很可能會(huì)迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取不正當(dāng)?shù)氖侄稳セI措資金?！盵13]改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的目標(biāo)是保障其基本財(cái)政能力。在我國具有五級(jí)政府的前提下和實(shí)行分稅制改革的框架下, 寄希望于通過稅源劃分增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅收以解決其財(cái)政困難對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具有現(xiàn)實(shí)性, 因而, 解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難的主要途徑應(yīng)為增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付。在轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中, 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有較多的主觀性和非均衡性, 且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于專門項(xiàng)目建設(shè), 各個(gè)地區(qū)獲得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的多少主要看地方政府“跑部錢進(jìn)”的力度, 這就容易導(dǎo)致公共財(cái)政資源配置的扭曲。而一般性轉(zhuǎn)移支付以促進(jìn)不同地區(qū)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo), 所以, 應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付。同時(shí), 在轉(zhuǎn)移的計(jì)算方法上, 應(yīng)綜合考量各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口數(shù)量等因素, 而不是簡單采用基數(shù)法, 防止富者愈富、窮者愈窮。另外, 應(yīng)取消“鄉(xiāng)財(cái)縣管”, 對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理規(guī)范化問題, 應(yīng)通過加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督作用、有關(guān)政府部門的審計(jì)監(jiān)督作用等來實(shí)現(xiàn), 靠制度來解決問題, 從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府, 真正擁有一級(jí)財(cái)政。

(三) 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作激勵(lì)機(jī)制

“強(qiáng)化地方政府公共服務(wù)職能, 切實(shí)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平, 體制改革是關(guān)鍵, 隊(duì)伍建設(shè)是保障。沒有一支高素質(zhì)專業(yè)化的公共服務(wù)人才隊(duì)伍, 地方政府就很難較好地履行公共服務(wù)職能?！盵14]鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為社會(huì)性的存在, 同樣具有自身利益需求。因而, 要促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)當(dāng)起公共服務(wù)的責(zé)任, 還應(yīng)通過有效措施, 建立對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵(lì)機(jī)制, 滿足其正當(dāng)?shù)睦嫘枨?。第? 物質(zhì)激勵(lì):建立制度化工資增長制度。根據(jù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件差、發(fā)展落后的實(shí)際情況, 應(yīng)建立制度化的工資增長制度, 特別是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)入村的實(shí)際, 應(yīng)提高農(nóng)村貧困地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的工資增長幅度和補(bǔ)貼力度, 滿足其正當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)利益需求, “要給基層干部更多的關(guān)心, 為他們的生活和工作提供切實(shí)保障, 特別是不能拖欠工資。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付, 要優(yōu)先考慮廣大基層干部的工資發(fā)放”[15], 從而調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性。第二, 工作激勵(lì):拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升和成長渠道。通過完善職務(wù)與職級(jí)并行制度, 進(jìn)一步拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升渠道, 消除其晉升的“天花板”。同時(shí), 縣級(jí)以上政府應(yīng)加大從鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀干部中選拔人才力度, 重點(diǎn)考核其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作期間的工作能力和工作業(yè)績, 從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尋求更多的成長空間。第三, 精神激勵(lì):培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共精神。通過多種形式的培訓(xùn)教育, 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的服務(wù)意識(shí), 培育其公共精神, 促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立以公共利益為目標(biāo)的價(jià)值取向和責(zé)任意識(shí), 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由權(quán)力本位向人民本位的轉(zhuǎn)變。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中共中央黨校學(xué)報(bào) 2017年04期

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