——以山西省 150 名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為考察樣本

國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化，它在一定程度上決定著國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展程度。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化主要依賴的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力素質(zhì)即勝任力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接接觸鄉(xiāng)土社會(huì)的行政組織，是連接黨和政府與農(nóng)民群眾的紐帶，更是感知與回應(yīng)基層民眾訴求的“感應(yīng)器”。要使該級(jí)政府發(fā)揮積極作用，必須有一支具有高勝任力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力提高了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力才有可能得到全面提升并走向現(xiàn)代化。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力之間具有密不可分的聯(lián)系。筆者試圖以山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為研究對(duì)象，將其放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的組織目標(biāo)下，建構(gòu)其勝任力模型，并以此模型為依據(jù)審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力狀況，分析其勝任力不足的原因進(jìn)而提出針對(duì)性建議，從而在理論與現(xiàn)實(shí)層面推進(jìn)勝任力研究。

一、治理能力現(xiàn)代化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力提出了新要求

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)）的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化也應(yīng)主要圍繞執(zhí)行與管理的現(xiàn)代化進(jìn)行。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)的多元主體執(zhí)行上級(jí)決定與管理基層社會(huì)事務(wù)的能力不斷提高，最終達(dá)到現(xiàn)代化要求的過程。這一現(xiàn)代化過程體現(xiàn)在從單純的動(dòng)員能力轉(zhuǎn)向滲透能力，從傳統(tǒng)的控制能力走向現(xiàn)代的服務(wù)能力，從經(jīng)驗(yàn)管理走向制度和科學(xué)管理的過程，是逐漸制度化、法治化、民主化 和科學(xué)化的過程，具體可表現(xiàn)為滲透社會(huì)能力、汲取資源能力、公共服務(wù)能力和科學(xué)管理能力四個(gè)維度。 所謂勝任力就是個(gè)體勝任工作的系列能力或者勝任某一具體崗位的系列能力，但是勝任力與能力并不完全等同，一般的能力強(qiáng)調(diào)的是順利完成某種活動(dòng)的心理?xiàng)l件，更多傾向于英文的 ability，強(qiáng)調(diào)的是知識(shí)和技能；而勝任力則傾向于這種淺層能力與個(gè)體及其工作相關(guān)的自我內(nèi)在特質(zhì)的結(jié)合，尤其強(qiáng)調(diào)自我內(nèi)在的系列特質(zhì)，因此，勝任力包含了

“淺層與深層兩個(gè)層面的特征”。正如美國心理學(xué)教授戴維·麥克利蘭指出，智力無法測(cè)度一個(gè)人在工作中的能力是否優(yōu)于另一個(gè)人，可改用勝任力區(qū)別卓越成就者與表現(xiàn)平平者在深層次方面的特征，即在動(dòng)機(jī)、特質(zhì)、自我形象、態(tài)度和價(jià)值觀以及某領(lǐng)域的知識(shí)、認(rèn)知或行為技能等方面的表現(xiàn)。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的淺層能力和相應(yīng)深層特質(zhì)的總和， 這種總和既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否具有適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的外在知識(shí)與技能方面的淺層能力， 也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否具有符合治理能力現(xiàn)代化要求的內(nèi)在觀念、態(tài)度與動(dòng)機(jī)等深層特質(zhì)，深層特質(zhì)與淺層能力之間具有緊密的關(guān)聯(lián)性，并隨著外部環(huán)境的要求不斷變化。組織目標(biāo)的達(dá)成需要組織中成員的共同努力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)當(dāng)然需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具備相應(yīng)的勝任力。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是滲透社會(huì)能力、汲取資源能力、公共服務(wù)能力和科學(xué)管理能力四個(gè)方面的現(xiàn)代化，那么，這一目標(biāo)必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在勝任力方面具有相應(yīng)的表現(xiàn)（見圖 1）。

（一）滲透社會(huì)能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有學(xué)習(xí)與落實(shí)勝任力

滲透社會(huì)能力是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳達(dá)中央、省市執(zhí)政價(jià)值、制度和政策的能力，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹和執(zhí)行上級(jí)政府意圖與任務(wù)的水平。喬爾·S.米格代爾曾把現(xiàn)代國家能力放在一個(gè)譜系之中，將“滲入社會(huì)的能力、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、提取資源以及以特定方式配置或運(yùn)用資源四大能力”作為衡量一個(gè)國家能力強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家各級(jí)政府中最低一級(jí)政府，而且是與鄉(xiāng)村社會(huì)直接接觸的政府，其在多大程度上能將黨和國家的精神、政策和制度滲透到社會(huì)中則反映其基本的治理能力，也體現(xiàn)了這級(jí)政府治理的現(xiàn)代化程度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滲透社會(huì)能力越強(qiáng)，

圖 1  鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化與干部勝任力的關(guān)系

表明其治理能力越強(qiáng)，反之亦然。從這方面看，就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部率先學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)和理解黨中央及省委相關(guān)精神與政策，并能將相關(guān)精神與政策進(jìn)行轉(zhuǎn)化，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行鼓動(dòng)、宣傳與落實(shí)，這是保證鄉(xiāng)土社會(huì)感知和理解國家大政方針的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不僅如此，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如果不具備應(yīng)有的學(xué)習(xí)落實(shí)勝任力，也難以了解互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代基層群眾的訴求。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有較高的學(xué)習(xí)勝任力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滲透社會(huì)能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。

（二）汲取資源能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有創(chuàng)新與耐心工作勝任力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有從鄉(xiāng)村社會(huì)中獲得相應(yīng)的物質(zhì)資源和心理資源才可能維持基本的運(yùn)作，否則，工作就難以開展。然而，目前來看，這兩種資源的獲取都不那么容易。有研究表明，自國家稅費(fèi)制改革以來，基層政府財(cái)政收入從農(nóng)村汲取改為依靠國家轉(zhuǎn)移性支付，行動(dòng)邏輯從過去的要錢、要糧到現(xiàn)在的“跑錢”和借債，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府汲取資源能力以及有效控制基層社會(huì)的能力不斷下降，自然會(huì)出現(xiàn)如杜贊奇所言的基層組織性質(zhì)從“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”向“營(yíng)利性經(jīng)紀(jì)”轉(zhuǎn)變的“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”問題，極易導(dǎo)致基層政府治理能力、權(quán)威以及治理資源的喪失。由此可見，汲取資源能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對(duì)提升和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)質(zhì)量等有重要意義，這一組織能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有創(chuàng)新和耐心工作勝任力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)新能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在目前狀態(tài)下獲得生機(jī)和活力的源泉，只有通過創(chuàng)新和開拓新的市場(chǎng)，推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)收入，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本運(yùn)作，也才可能在經(jīng)濟(jì)上給予農(nóng)民更多的利益， 由此才可能獲得鄉(xiāng)土社會(huì)的支持與認(rèn)同。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往處在復(fù)雜的社會(huì)矛盾中，需要理順各種利益關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如果不具備耐心工作勝任力，往往會(huì)導(dǎo)致矛盾擴(kuò)大化，失去農(nóng)民基本信任。

（三）公共服務(wù)能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有專業(yè)的回應(yīng)與敬業(yè)勝任力

2017 年 2 月，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》指出，要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變， 強(qiáng)化服務(wù)功能，健全服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新服務(wù)手段，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提升服務(wù)效能，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。到 2020 年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力全面提升，服務(wù)內(nèi)容更加豐富，服務(wù)方式更加便捷， 服務(wù)體系更加完善，基本形成職能科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、保障有力、服務(wù)高效、人民滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理體制機(jī)制。從此可見，公共服務(wù)能力成為考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力現(xiàn)代化究其根本就是為鄉(xiāng)村社會(huì)提供所需的公共產(chǎn)品，這一方面需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以敏銳捕捉農(nóng)民的需求，快速回應(yīng)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備相應(yīng)的服務(wù)意識(shí)、敬業(yè)精神和專業(yè)知識(shí)， 如果不具備這樣的深層特質(zhì)，外在的回應(yīng)能力與服務(wù)質(zhì)量就會(huì)降低。由此可見，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭腦中徹底擯棄“官本位”觀念，樹立服務(wù)意識(shí)，具備回應(yīng)與敬業(yè)精神方面的勝任力至關(guān)重要。

（四）科學(xué)管理能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有應(yīng)急與協(xié)商能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科學(xué)管理能力是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法規(guī)程序和制度設(shè)計(jì)開展工作的能力，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政與按制度辦事的考量。法治化和科學(xué)化是衡量國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)之一，也是衡量基層政府治理能力現(xiàn)代化的指標(biāo)之一。因?yàn)槎嘣袆?dòng)者的合作管理需要有共同遵守的規(guī)則，用規(guī)則和程序之治代替人治，克服傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)管理的弊端，做到按照規(guī)則和程序開展工作，極大提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理績(jī)效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科學(xué)管理能力主要表現(xiàn)在依法辦事以及在緊急事件中的程序意識(shí)和協(xié)調(diào)能力，而不是粗放式的經(jīng)驗(yàn)管理方式，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。這一目標(biāo)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在深層特質(zhì)上加強(qiáng)法規(guī)觀念、強(qiáng)化法規(guī)意識(shí)、轉(zhuǎn)變管理態(tài)度和動(dòng)機(jī)， 在淺層特質(zhì)上具有應(yīng)急能力和協(xié)商能力。

綜上可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的勝任力來表現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的勝任力則反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化，兩者之間具有一定的內(nèi)在契合性。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力存在的問題

為了保證樣本的代表性，課題組分別選取了山西各地約 150 名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，運(yùn)用行為事件訪談法進(jìn)行訪談。其中包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手 65 人，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部 85 人。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的要求相比，山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力狀況喜憂參半，既有良好的方面，也有問題與差距。好的方面表現(xiàn) 為耐心工作能力與應(yīng)急協(xié)商能力較強(qiáng)，服務(wù)能力逐漸 提升。問題與差距具體表現(xiàn)如下：

（一）學(xué)習(xí)落實(shí)能力普遍不足，政策觀念相對(duì)薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有學(xué)習(xí)落實(shí)勝任力，目的是使民眾能夠更好地理解黨的方針與政策意圖，更好支持黨和政府工作。山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在這一方面的勝任力狀況如表 1 所示。由表 1 可知，山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在領(lǐng)會(huì)理解與學(xué)習(xí)能力方面 30 人表現(xiàn)較強(qiáng)，占總訪談人數(shù)的 20%，而表現(xiàn)較弱的有 120 人，占比達(dá)到 80%；在宣傳鼓動(dòng)和

表 1  山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)與落實(shí)方面的勝任力情況

落實(shí)能力方面表現(xiàn)較強(qiáng)的有 40 人， 所占比例為26.7%，而能力較弱的有 110 人，占比 73.3%。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在此方面的淺層能力表現(xiàn)不佳，在深層特質(zhì)方面大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也呈現(xiàn)出政策觀念較弱、學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)不足的狀態(tài)。訪談中也發(fā)現(xiàn)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，黨中央以及省委的精神與政策毫無疑問是正確的，需要認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會(huì)，但同時(shí)也認(rèn)為上級(jí)的政策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際工作沒有直接的關(guān)系，不能產(chǎn)生實(shí)際的效用，甚至認(rèn)為這些政策精神只是一種“口號(hào)”；還有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將學(xué)習(xí)看作是一種形式，以“老百姓最看重眼前利益，他不會(huì)考慮什么宏觀政策”為由說明學(xué)習(xí)政策的“儀式性”。這種狀況說明山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)落實(shí)勝任力令人堪憂。

（二）創(chuàng)新能力不足，市場(chǎng)觀念落后

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)具有創(chuàng)新能力、耐心工作的能力以及超前的市場(chǎng)觀念，這一點(diǎn)對(duì)于正在崛起的山西尤為關(guān)鍵。山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在這一方面的勝任力狀況如表 2 所示。

由表 2 可見，在淺層能力上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)新能力較弱的有 115 名，占總訪談人數(shù)的 76.7%，只有 35 人具有較強(qiáng)的創(chuàng)新能力，占訪談總?cè)藬?shù)的 23.3%；相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中能夠耐心工作的有 95 人，較弱的有55 人，分別占總訪談人數(shù)的 63.3%和36.7%。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部耐心工作能力比較突出。在深層特質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部市場(chǎng)觀念普遍落后，市場(chǎng)動(dòng)機(jī)趨于弱化。訪談中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作基本上沒有辦法進(jìn)行創(chuàng)新，也就是說，在職能上無法創(chuàng)新，因?yàn)閯?chuàng)新需要資源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在稅費(fèi)改革后沒有任何資源。他們認(rèn)為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不管做什么，手里都得有米，沒有米，拿什么喂雞”；也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的自主性差，主要是上面讓做什么就做什么，不需要什么創(chuàng)新。這樣看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)新能力較弱、市場(chǎng)觀念落后、動(dòng)機(jī)不足似乎有著極強(qiáng)的制度原因。然而， 這并不等于說鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不具有積極的創(chuàng)新態(tài)度，而是由于實(shí)際情況導(dǎo)致積極的態(tài)度難以對(duì)淺層能力發(fā)揮作用。

（三）服務(wù)動(dòng)機(jī)與觀念有待提升

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化最為關(guān)鍵的要素就是公共服務(wù)能力，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相應(yīng)地具備回應(yīng)能力與敬業(yè)精神方面的勝任力。

表 3 顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共服務(wù)能力已有大幅度提高的趨勢(shì)，但在公共服務(wù)所需的專業(yè)知識(shí)與相應(yīng)的服務(wù)觀念上依然有差距。具體表現(xiàn)為：在淺層能力上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部回應(yīng)能力較強(qiáng)的有 85 人，較弱的有 63 人，分別占總訪談人數(shù)的 56.7%和 43.3%；在專業(yè)知識(shí)方面則表現(xiàn)出不同的特征，專業(yè)知識(shí)較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有 65 人，較弱的有 85人，分別占總訪談人數(shù)的 43.3%和 56.7%；同時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部敬業(yè)精神較強(qiáng)的有 95 人，較弱的有 55 人，分別占總訪談人數(shù)的 63%和 37%。在深層特質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務(wù)觀念與動(dòng)機(jī)表現(xiàn)一般，沒有表現(xiàn)出強(qiáng)烈的服務(wù)動(dòng)機(jī)和觀念。進(jìn)一步訪談發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然具備了較強(qiáng)的回應(yīng)農(nóng)民要求的能力和敬業(yè)精神，但是公共服務(wù)所需的專業(yè)知識(shí)依然欠缺，對(duì)于合作醫(yī)療、環(huán)境污染等方面缺乏相應(yīng)的專業(yè)儲(chǔ)備， 導(dǎo)致無法完成縣級(jí)政府職能部門要求的任務(wù)。訪談中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這樣描述他們自己：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是表面風(fēng)光，內(nèi)心空虛?！蓖瑫r(shí)可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)具備一定程度的服務(wù)觀念與動(dòng)機(jī)，尤其是那些經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，能夠竭力為農(nóng)民提供公共交通、公共采暖等服務(wù)。

山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力盡管存在以上問題，也不能因此否定其積極方面，比如其應(yīng)急協(xié)商能力較強(qiáng)， 法規(guī)程序意識(shí)明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的另一個(gè)核心能力就是科學(xué)管理能力，這一能力體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力方面就是按照法規(guī)程序和制度設(shè)計(jì)開展工作的能力，最為凸顯的表現(xiàn)就是應(yīng)急能力和協(xié)商能力以及相應(yīng)的法規(guī)程序意識(shí)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在應(yīng)急能力與協(xié)商能力以及相應(yīng)的深層特質(zhì)方面表現(xiàn)突出。在處理應(yīng)急性事件時(shí)大都表現(xiàn)突出，同時(shí)具備較好的協(xié)商能力。而且，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有法律意識(shí)，能夠合理把握法與情的界限，由此說明基層干部具有程序法規(guī)觀念。

綜上所述，山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的勝任力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化的要求還有一定的距離，在學(xué)習(xí)勝任力、創(chuàng)新勝任力、服務(wù)勝任力等方面需要更進(jìn)一步提高。同時(shí)，通過調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的勝任力表現(xiàn)中，淺層能力與深層特質(zhì)之間具有一定的關(guān)聯(lián)性， 尤其是深層特質(zhì)中的觀念程度不一地影響著淺層能力的發(fā)揮。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力不足的根源

由上可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力主要在學(xué)習(xí)落實(shí)勝任力、創(chuàng)新勝任力和服務(wù)勝任力三方面存在不足，這些不足恰恰成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的短板。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力存在的這些問題與其所在的工作實(shí)踐場(chǎng)域有著密切的關(guān)系。因?yàn)閯偃瘟Φ男纬苫蛘哂绊憚偃瘟Πl(fā)展的條件除去個(gè)人固有的遺傳因素外，主要與環(huán)境、實(shí)踐活動(dòng)和主觀努力相關(guān)。因此， 只有準(zhǔn)確了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身處的工作實(shí)踐場(chǎng)域，才能在把握癥結(jié)的基礎(chǔ)上找出有效改變的策略與路徑。

（一）制度運(yùn)行中出現(xiàn)偏差

近年來有很多研究表明，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)呈現(xiàn)出與國家政權(quán)體系要求不一致的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，歐陽靜在分析中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)描述為“名實(shí)分離”以及由此帶來的“策略主義”的運(yùn)作方式；也有學(xué)者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定型于公司化的功能、運(yùn)動(dòng)化的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和碎片化的權(quán)威結(jié)構(gòu)。這些描述真實(shí)地反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域，成為刺激和強(qiáng)化（弱化）他們能力和觀念的實(shí)踐場(chǎng)。這樣的制度運(yùn)作一方面強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)對(duì)上級(jí)政府和鄉(xiāng)土社會(huì)壓力的靈活應(yīng)對(duì)能力，通過“共謀”和“關(guān)系”擺平自己面臨的重重壓力；另一方面卻弱化了官僚體系通常要求的學(xué)習(xí)與落實(shí)能力，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至認(rèn)為學(xué)習(xí)只不過是走過場(chǎng)，搞形式，不能解決鄉(xiāng)村社會(huì)面臨的利益問題，更無法滿足權(quán)利意識(shí)逐漸強(qiáng)烈的農(nóng)民需求。久而久之，他們的學(xué)習(xí)觀念逐漸淡薄，學(xué)習(xí)能力逐漸下降。

另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作長(zhǎng)久處于“壓力型體制”和“運(yùn)動(dòng)性治理”之中，由此形成了“任務(wù)導(dǎo)向型”的工作模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作常常圍繞上級(jí)政府各級(jí)部門名目繁多的各種責(zé)任考核與工作檢查開展工作，這種工作模式強(qiáng)調(diào)的是目標(biāo)責(zé)任制下圍繞核心工作完成任務(wù)的能力，帶有極強(qiáng)的實(shí)用主義和功利主義色彩， 要求的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“擺平”問題的能力，因此，這樣的工作模式客觀上也導(dǎo)致他們無暇深入學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)上級(jí)精神與意圖，導(dǎo)致傳達(dá)落實(shí)形式化。所以，從根本上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)落實(shí)勝任力的弱化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的“名實(shí)分離”及其“任務(wù)導(dǎo)向型”工作模式有著密切的關(guān)系。

（二）激勵(lì)效應(yīng)不足

自 1994 年國家稅費(fèi)制改革以來，本來就處于財(cái)政危機(jī)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是捉襟見肘，這在山西表現(xiàn)得更為嚴(yán)重，出現(xiàn)了“懸浮型政權(quán)”和“基層政府內(nèi)卷化”現(xiàn)象。對(duì)于這一問題的解釋，研究者都提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能弱化以及由此產(chǎn)生的與鄉(xiāng)土社會(huì)民眾需求脫節(jié)的緣由是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的匱乏與不足，深刻表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所面臨的尷尬境遇：一方面要完成上級(jí)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)；另一方面，在財(cái)政支出與權(quán)力運(yùn)作上缺少自主性，他們認(rèn)為自己“權(quán)力小，責(zé)任大”，“壓力大，又無權(quán)也無錢，不好干”，“有權(quán)力的事情都讓上邊接管了，我們就是聽從上面的安排，讓我們做什么就做什么”。這種權(quán)力體系與責(zé)任體系不對(duì)等的情況，不僅影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的主動(dòng)性和積極性，更弱化了他們創(chuàng)新的動(dòng)力。從這一角度看， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否擁有一定的財(cái)政自主權(quán)，在某種程度上體現(xiàn)著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的激勵(lì)。

除此之外，從現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵(lì)機(jī)制看也不盡如人意，盡管國家與地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核與選拔有著一系列的明文規(guī)定和要求，但是，在實(shí)際的晉升選拔中卻無力擺脫“潛規(guī)則”的運(yùn)作。歐陽靜在研究中形象地說明了“關(guān)系”對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部升遷的巨大影響，由此強(qiáng)化的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“關(guān)系”能力，而非創(chuàng)造能力；即使在目標(biāo)責(zé)任制和績(jī)效評(píng)估的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會(huì)按照“晉升錦標(biāo)賽”選擇性地進(jìn)行工作，對(duì)于開拓性的工作不愿考慮。加之， 目前政治生態(tài)中存在的不良狀況也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性減弱；黨的十八大以后，反腐的高壓態(tài)勢(shì)在一定程度上也成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“懶政怠政” 的理由與借口，不同程度地存在干部“不作為”現(xiàn)象。因此，建構(gòu)一個(gè)責(zé)權(quán)匹配、有效的激勵(lì)機(jī)制是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)新勝任力提升的關(guān)鍵。

（三）傳統(tǒng)文化中存在“官本位”觀念

塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，文化的重要作用在于它會(huì)影響一個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和成功。中國幾千年的傳統(tǒng) 文化以觀念的形式滲透在人們的大腦中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“官本位”觀念的形成就與中國傳統(tǒng)文化有著千絲萬縷的關(guān)系，而這種文化又從官僚體系內(nèi)部與外部的鄉(xiāng)土社會(huì)中蔓延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念中。

首先，中國幾千年官僚政治的不良影響依然存在。王亞南曾經(jīng)認(rèn)為，中國傳統(tǒng)官僚體系中盛行“對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不對(duì)人民負(fù)責(zé)”的認(rèn)知，這種習(xí)慣性的認(rèn)識(shí)具有較強(qiáng)的侵蝕性和蔓延性，它有時(shí)會(huì)借助社會(huì)風(fēng)氣、家族制度乃至制度的變通強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“官本位”觀念，成為其行為的“潛意識(shí)”指南和解決問題的出發(fā)點(diǎn)。其次，社會(huì)中也普遍把“學(xué)而優(yōu)則仕”作為最高追求，中國的鄉(xiāng)土社會(huì)表現(xiàn)更甚，作為內(nèi)陸省份的山西這方面尤為突出。我們的調(diào)研也證實(shí)了這一現(xiàn)象的普遍存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想中存在

“官本位”觀念最核心的表現(xiàn)就是“管民”意識(shí)，而非“為民”思想?！肮苊瘛币馕吨刹繛榇螅ㄎ要?dú)尊，民眾得無條件服從于干部。“為民”思想則意味民為大， 民事為重，工作中與民協(xié)商，共同進(jìn)行公共治理。“官本位”的觀念作為一種根深蒂固的認(rèn)知與價(jià)值無形中占據(jù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想意識(shí)，一定程度上侵蝕了其為民眾服務(wù)的觀念，當(dāng)然也弱化了其為人民服務(wù)的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致公共服務(wù)能力普遍不高。綜上可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力的不足有著深刻的制度結(jié)構(gòu)原因和文化緣由。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力的提升路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全面提升其勝任力，這就必須從規(guī)范制度運(yùn)作、增強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)和減弱傳統(tǒng)文化不良影響等幾方面入手。

（一）規(guī)范制度運(yùn)作，轉(zhuǎn)變工作模式

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)勝任力的關(guān)鍵在于回歸基層官僚權(quán)力的制度運(yùn)作，按照官僚體制本身的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職能，擺脫“正式結(jié)構(gòu)的非正式運(yùn)作”。然而，由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力影響和改變 中國鄉(xiāng)土社會(huì)中的人情邏輯，也就只能從自身工作模式的改變上降低非正式運(yùn)作的強(qiáng)度，逐漸推進(jìn)正式結(jié)構(gòu)的正式運(yùn)作。因此，需要將“任務(wù)導(dǎo)向型”為主的工作模式轉(zhuǎn)化為“回應(yīng)導(dǎo)向型”為主的工作模式。

“回應(yīng)導(dǎo)向型”工作模式是一種將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作從單純應(yīng)付上級(jí)政府和部門的任務(wù)檢查中解放出來，轉(zhuǎn)為關(guān)注和解決農(nóng)民提出來的現(xiàn)實(shí)問題的工作模式。這種工作模式要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于農(nóng)民提出的現(xiàn)實(shí)困難做到及時(shí)回應(yīng)、依法理性積極解決。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部回答或解決不了農(nóng)民提出的問題時(shí)，他們自然就要通過學(xué)習(xí)政策，把握中央精神嘗試解決農(nóng)民問題，無形中增強(qiáng)了學(xué)習(xí)動(dòng)力，變被動(dòng)學(xué)習(xí)為主動(dòng)學(xué)習(xí)，進(jìn)而也找到了宏觀政策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)情況的契合點(diǎn)，這就從根源性上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)難的問題。同時(shí)，上級(jí)政府部門也可以通過創(chuàng)建“一事一應(yīng)”制度，監(jiān)督檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于農(nóng)民問題的年解決率，通過農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部績(jī)效評(píng)估的做法考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的績(jī)效。通過這種制度供給和工作模式的改變， 使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從繁重的檢查任務(wù)中擺脫出來，達(dá)到主動(dòng)學(xué)習(xí)的目的，在思想認(rèn)識(shí)上與上級(jí)黨政部門達(dá)成一致，進(jìn)而落實(shí)到行動(dòng)中。當(dāng)然，從另一方面來說， 黨和國家的大政方針如何在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中更具有指導(dǎo)性和針對(duì)性也是需要進(jìn)一步研究的問題。

（二）健全激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)

激勵(lì)是通過有效的制度供給和手段刺激強(qiáng)化組織成員工作積極性，達(dá)到組織目標(biāo)的過程，有效的激勵(lì)可以在滿足員工一定需要的基礎(chǔ)上更大限度地激發(fā)他們的工作積極性。因此，要想促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)新勝任力，上級(jí)黨政部門應(yīng)在制度上大膽創(chuàng)新，拓展激勵(lì)渠道，增強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)。具體可從四方面進(jìn)行：一是消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財(cái)政支持。通過調(diào)查不同規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求，撥付財(cái)政預(yù)算；同時(shí)通過加大對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目的專項(xiàng)支持力度，積極推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，在這一過程中彰顯組織激勵(lì)，變被動(dòng)為主動(dòng)，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)新能力和市場(chǎng)觀念。二是適當(dāng)放權(quán)，通過深入調(diào)查研究，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)邊界?？梢酝ㄟ^具體分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每一個(gè)工作崗位的任務(wù)、權(quán)力與職責(zé)的方法進(jìn)行確定，并配以相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題。三是借助“回應(yīng)導(dǎo)向型” 工作模式，以公共服務(wù)為抓手，建立新的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，并切實(shí)以這一考評(píng)體系為依據(jù)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培養(yǎng)、選拔和晉升。在此過程中，要減少人情關(guān)系干擾，積極推進(jìn)“陽光評(píng)價(jià)工程”，彰顯公平公正， 真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部績(jī)效評(píng)估的積極效用。四是建立完善的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)于那些大膽探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展新思路的干部，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作出突出貢獻(xiàn)的干部應(yīng)予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和鼓勵(lì)，保護(hù)他們的工作積極性，避免產(chǎn)生“多干活多問責(zé)”的不良效應(yīng)。這就需要對(duì)每一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作情況作出公正客觀的評(píng)價(jià)，因此，迫切需要構(gòu)建一套科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的評(píng)價(jià)體系，從而多渠道提高干部的創(chuàng)新勝任力。

（三）創(chuàng)建健康文化，消除“官本位”觀念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要達(dá)到治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務(wù)勝任力，首要的任務(wù)就是徹底去除“官本位”觀念，切實(shí)認(rèn)識(shí)到“為人民服務(wù)”的重要性和緊迫性，這就需要營(yíng)造良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織文化。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國官僚體制中的末端并內(nèi)嵌于鄉(xiāng)土社會(huì)之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織文化深受官場(chǎng)文化和鄉(xiāng)土文化的雙重影響，所以，營(yíng)造良好的政治生態(tài)文化和改造鄉(xiāng)土文化中的不良因素是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織文化轉(zhuǎn)變的兩個(gè)有力抓手，當(dāng)然也是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)勝任力的有效途徑。

營(yíng)造良好的政治生態(tài)文化，首先應(yīng)杜絕“潛規(guī)則”的盛行，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用過程中的“關(guān)系規(guī)則”，在選人用人中真正做到公平、公開和公正。更為重要的是，要通過全面系統(tǒng)的政治生態(tài)文化建設(shè)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在思想與觀念深處確立正確的為官價(jià)值觀。這就需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)和觀念建設(shè)上下大力氣，采取科學(xué)精簡(jiǎn)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化制度創(chuàng)新及其效應(yīng)以及學(xué)習(xí)灌輸、行為矯正等多種方式， 多管齊下，共同促進(jìn)。其次，在官僚體系中應(yīng)真正革除“官大一級(jí)壓死人”的行為，上下級(jí)官員之間應(yīng)秉持相互尊重、彼此支持的態(tài)度開展工作。對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)的文化改造則可以通過鄉(xiāng)規(guī)民約的重建、黑惡勢(shì)力的鏟除以及常態(tài)化的民主參與等措施來施行。其中，最為緊迫的是在鄉(xiāng)土社會(huì)中創(chuàng)建一套為廣大農(nóng)民普遍接受的價(jià)值體系，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的態(tài)度與行為，營(yíng)造出健康有序的鄉(xiāng)土氛圍。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織文化的改變只是在外部文化環(huán)境上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)勝任力的提升提供了條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身意志的努力也是其勝任力提高的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)變“官本位”觀念不僅迫切需要學(xué)習(xí)新理念、新知識(shí)，還需擺正位置，明確角色定位，更需要一定的境界與情懷。

總之，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化需要一批“政治硬、視野寬、素質(zhì)高、能力強(qiáng)、專業(yè)精”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。當(dāng)然，山西在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力方面存在的問題在其他地區(qū)也或多或少地存在著，只有深入基層進(jìn)行充分的調(diào)查，掌握第一手資料，才能對(duì)癥下藥，提出切實(shí)可行的措施，并在實(shí)踐中逐漸提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而為推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)性的保障，這也是本課題研究的旨趣所在。

作者簡(jiǎn)介：山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫?、政治文化與政治心理。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論探索》 2018年第3期

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