——基于重慶市基層干部的問卷調(diào)查

近年來，在全面依法治國、從嚴治黨的背景下，中央加大了治理“小官”腐敗的力度。十八屆中央紀委五次、六次、七次全會對治理“小官”腐敗作出重要部署，強調(diào)嚴肅查處發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。黨的十九大報告再次指出，要“加大整治群眾身邊腐敗問題力度”，堅定不移把治理“小官”腐敗引向深入。面對反腐敗斗爭形式依然嚴峻復(fù)雜的局面，治理“小官”腐敗是鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的關(guān)鍵，同時也日益成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點。

一、現(xiàn)狀分析：基層干部的認知狀況調(diào)查

“小官”作為一種社會俗稱，主要指縣處級以下、副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部（包括縣級機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國有企事業(yè)單位的負責人），以及農(nóng)村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)干部（主要是指村主任與黨支部書記）。其職位雖不高，但因處于公權(quán)力末梢而與群眾互動最為頻繁、最為密切，且數(shù)量龐大，是國家治理的基礎(chǔ)。本文基于問卷調(diào)查法，將重慶市縣級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處的基層干部作為調(diào)查對象，共發(fā)放問卷800份，回收問卷760份，回收率95%，其中有效問卷619份，有效回收率81.4%，利用SPSS21.0對回收的有效問卷進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

受訪者職位主要為：縣級部門正職17.8%、縣級部門副職11.2%、縣級部門科級正職10.7%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）正職10.4%、其他（主要是科員）33.2%?？偟膩砜矗鶎痈刹繉Πl(fā)生在身邊的“小官”腐敗的危害感受最深，對“小官”腐敗的現(xiàn)狀、產(chǎn)生原因、治理措施和治理效果等方面的看法頗為真實和深刻。

（一）關(guān)于治理“小官”腐敗的工作評價

多數(shù)基層干部積極評價十八大以來的反腐敗工作，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。調(diào)查顯示，47.3%、11.0%的受訪者對懲治“小官”腐敗持“比較滿意”“非常滿意”態(tài)度，認為基層反腐敗工作成效顯著。但反腐敗斗爭形式依然嚴峻，仍有20.7%、3.4%的受訪者持“不太滿意”“很不滿意”態(tài)度。

（二）關(guān)于“小官”腐敗的現(xiàn)象認識

在“小官”腐敗成為社會熱點、腐敗分子已是人人喊打的現(xiàn)狀下，局內(nèi)人（基層干部）又是怎么看的呢？調(diào)查顯示，基層干部普遍對“小官”腐敗持強烈否定態(tài)度，78.6%的受訪者對其“非常痛恨”，認為有必要繼續(xù)加大專項整治力度。但還有14.3%、4.5%和2.5%的受訪者持“見怪不怪”“事不關(guān)己”和“可以理解”的曖昧態(tài)度，這是廉政文化建設(shè)中亟待解決的問題。

受訪者作為黨政機關(guān)的基層干部，對于發(fā)生在身邊的“小官”腐敗最清楚。就腐敗主體而言，51.0%的受訪者認為有腐敗行為的“小官”主要是村（社）干部，僅26.4%、22.6%的受訪者選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道干部和區(qū)縣機關(guān)干部。村（社）干部不屬于公務(wù)員體系，卻成為“小官”腐敗的第一主體，這與其較低的腐敗成本有關(guān)。一方面，隨著中央惠農(nóng)政策力度地不斷加大，掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、區(qū)縣機關(guān)公共資源分配大權(quán)的村（社）干部利用手中公權(quán)謀取私利的腐敗機會也越來越多。另一方面，村（社）干部又面臨“群眾不敢管、上級顧不上管、法律管不著”的尷尬局面。權(quán)力集中與監(jiān)督乏力的不平衡，引致村（社）干部腐敗問題頻頻發(fā)生。

就腐敗領(lǐng)域而言，41.5%的受訪者認為政務(wù)系統(tǒng)最易于產(chǎn)生“小官”腐敗，29.3%、25.2%和3.9%的受訪者選擇學校醫(yī)院等事業(yè)單位、公共服務(wù)機構(gòu)和黨務(wù)系統(tǒng)?；鶎诱?wù)系統(tǒng)最易于產(chǎn)生腐敗的原因在于其官員盡管看似權(quán)限不大，卻直接掌握著土地征用、房屋拆遷、宅基地審批等大權(quán)，滋生權(quán)錢交易新土壤。另外，近年來基層學校醫(yī)院等事業(yè)單位、公共服務(wù)機構(gòu)的腐敗趨勢漸盛，學校醫(yī)院等事業(yè)單位負責人因大權(quán)獨攬出現(xiàn)以權(quán)謀私現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各種服務(wù)中心因監(jiān)督不力也被發(fā)現(xiàn)有“雁過拔毛”式腐敗。

就腐敗形式而言，73.6%的受訪者認為“小官”腐敗的主要形式是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程中大量索取‘回扣’或‘紅包’”，65.3%和62.0%的受訪者選擇“套取、侵吞惠農(nóng)和扶貧等資金”“征地拆遷、農(nóng)房改造中侵吞群眾利益”，49.3%、44.0%和42.0%的受訪者選擇“虛列開支、冒領(lǐng)國家下?lián)艿目铐棥薄按笏翐]霍、侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)”和“私分公款、私吞國有資產(chǎn)”。與其他五種明顯的違法違紀形式相比，“回扣”或“紅包”是商業(yè)經(jīng)營和社交活動中的普遍形式，具有一定的迷惑性。尤其是收受“紅包”行為長期以來介于違紀與違法、合情與不合法之間，對其處理較輕。因而收受或索取“回扣”“紅包”成為“小官”腐敗的主要形式。

（三）關(guān)于“小官”腐敗的原因

誘發(fā)“小官”腐敗的原因是多方面的，大致包括正式制度與非正式制度兩方面。2014年人民論壇問卷調(diào)查中心對群眾的調(diào)查顯示，誘發(fā)“小官”貪腐的主要原因是監(jiān)督不力、權(quán)力集中和管理混亂三個正式制度。本文對基層干部的調(diào)查卻有著不同結(jié)果，多數(shù)受訪者認為非正式制度才是腐敗產(chǎn)生的主要原因，“法紀意識淡薄，不守職業(yè)規(guī)矩”（81.3%）、“信仰、理想缺失”（72.0%）和“具有較嚴重的當官發(fā)財意識”（69.3%）三個非正式制度因素為更多的受訪者選擇。這表明文化傳統(tǒng)等非正式制度深刻影響著“小官”的意識形態(tài)，使其行為違背為人民服務(wù)宗旨。

“小官”腐敗的極端現(xiàn)象—“小官”巨腐，我們也對其原因進行了問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，

“基層權(quán)力運行透明程度不高”（76.8%）、“‘小官’貪腐的違法成本相對較低”（64.4%）和“防治‘小官’貪腐的法規(guī)制度有漏洞”（60.4%）在受訪者的選擇中排列前三。首先，基層權(quán)力運行的不透明，使群眾無法掌握權(quán)力內(nèi)在的運行機制和決策流程，從而給“小官”權(quán)力的放大提供了空間。其次，目前我國針對“小官”腐敗的懲罰力度疲軟，降低了“小官”腐敗的風險和代價，激發(fā)了“小官”進行腐敗行動的積極性。最后，由于相關(guān)法規(guī)制度針對國家干部，對處于國家行政機構(gòu)邊緣的村（社）干部的制約性不強，導(dǎo)致村（社）干部難管難治。以上都為“小官”巨腐空間的存在創(chuàng)造了條件。

（四）關(guān)于治理“小官”腐敗的措施

在“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”三者中，“不能腐”約束機制在受訪者的選擇中位居第一（93.2%），“不敢腐”震懾機制（89.7%）、“不想腐”健康心理（83.6%）分列第二、第四。同時，基層干部認為構(gòu)建“不愿腐”保障機制（81.4%）和完善“選人用人制度”（85.0%）也是治理“小官”腐敗的重要舉措?？梢姟靶」佟备瘮∈且粋€復(fù)雜問題，需采取綜合措施全方位各個擊破。根據(jù)基層干部的工作經(jīng)驗，最有效的措施是完善監(jiān)督制度。因為脫離監(jiān)督約束的權(quán)力必將變成謀取私利的工具，自然也會衍生出“小官”腐敗甚至是“小官”巨腐的怪象。

二、原因闡釋：基于數(shù)據(jù)的理論探析

以上調(diào)查數(shù)據(jù)展現(xiàn)了基層干部對“小官”腐敗的認知狀況。雖然黨的十八大以來基層反腐敗成效顯著，但是不能因為一時的、階段性的勝利就有所懈怠，基層反腐敗任重道遠。“小官”腐敗有其特殊性，主要表現(xiàn)為：村（社）干部漸成“腐敗重災(zāi)區(qū)”；政務(wù)系統(tǒng)最易于產(chǎn)生腐??；利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程索取“回扣”或“紅包”是“小官”腐敗的主要形式；文化傳統(tǒng)等非正式制度是助推“小官”腐敗的重要推手；保持“小官”清廉的關(guān)鍵之舉是構(gòu)建有效的監(jiān)督機制。如何解釋這一現(xiàn)象呢？基于相關(guān)理論，進一步進行原因探析。

（一）雙重委托—代理鏈條的失靈

在我國的現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)中，“小官”的代理身份表現(xiàn)為雙重—委托代理鏈條：一是橫向委托代理（群眾為委托人、基層政府與“小官”為代理人）；二是縱向委托代理（上級政府為委托人、基層政府與“小官”為代理人）。而在現(xiàn)實的政治實踐中，這種雙重—委托代理鏈條存在失靈的可能性，導(dǎo)致村（社）干部成為“腐敗重災(zāi)區(qū)”。從橫向委托代理鏈條來看，群眾通過選舉產(chǎn)生基層人大、村民（居民）委員會來監(jiān)督村（社）干部，不僅增加了監(jiān)督成本，而且使監(jiān)督能量因中間層次的阻隔而弱化。另外，權(quán)力監(jiān)督也是一種公共產(chǎn)品，需要群眾付出時間成本與物質(zhì)成本，但監(jiān)督所獲的收益卻為整個社會所共享（汪波、鄭姍姍：“中國省部級反腐實證探析”，《國家行政學院學報》2016年第4期）。因而群眾會因監(jiān)督成本遠大于自身收益而放棄監(jiān)督，甘愿遭受“平均利益”的損失（田雄、王伯承：“單邊委托與模糊治理：基于鄉(xiāng)村社會的混合關(guān)系研究”，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2016年第2期）。從縱向委托代理鏈條來看，基層政府位于整個國家結(jié)構(gòu)的末端，必須貫徹上級政府政策、傳遞上級信息。然而，作為執(zhí)行主體的村（社）干部具有“半干部半農(nóng)民（居民）”的模糊身份，因位于整個壓力型體制的最底端，在與國家干部的“共事與共謀”關(guān)系中會更多地尋求自身利益（周慶智：“論‘小官貪腐’問題的體制與機制根源—以鄉(xiāng)村治理制度為中心”，《社會科學文摘》2016年第1期），具體表現(xiàn)為“上有政策、下有對策”。同時，這種“共事與共謀”的關(guān)系又導(dǎo)致上級政府傾向于“庇護”村（社）干部而不是嚴格監(jiān)管。由下至上的群眾監(jiān)督缺失和自上而下的上級監(jiān)管缺位，讓村（社）干部蛻變?yōu)槔霉珯?quán)力牟利的“經(jīng)紀人”。

（二）權(quán)力與資本的灰色結(jié)合

黨的十四大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟目標，之后市場經(jīng)濟體制逐步建立，市場化改革取得重大成就。但市場經(jīng)濟體制至今仍不健全，從而為權(quán)力尋租提供了土壤?；鶎诱?wù)系統(tǒng)最易于產(chǎn)生腐敗的現(xiàn)象證明了這一理論命題。隨著近年來我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進和對“三農(nóng)”領(lǐng)域的優(yōu)惠、扶持力度不斷加大，大量資金涌入基層。而基層政府因雙重代理鏈條的失靈，不受國家與社會的監(jiān)督與約束，具有自利性傾向，采取類似公司化運作方法，通過各種行政活動全面干預(yù)基層的政治、經(jīng)濟、社會和文化生活（費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，人民出版2008年版，第28—34頁）。當基層政府權(quán)力頻繁而廣泛地契入經(jīng)濟活動時，作為行使權(quán)力主體的“小官”的行政活動也有了較大的自由裁量權(quán)，借助公權(quán)力的影響力將個人權(quán)威高度滲透于資本活動與經(jīng)濟活動，導(dǎo)致政務(wù)系統(tǒng)的腐敗問題愈來愈嚴重。

（三）傳統(tǒng)文化因素的負面影響

文化中消極因素對行為主體的道德弱化，不僅是產(chǎn)生“小官”腐敗的主要原因，而且也引致“小官”通常以索取“回扣”或“紅包”的形式腐敗。一方面，東方文化重視血緣親情和家族宗法，人與人之間的關(guān)系是以親屬關(guān)系為主軸的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這種“親密社群的團結(jié)性依賴于各分子間都相互地拖欠著未了的人情”，因而持有公權(quán)力的“小官”就可能“為了自己的利益、家庭的利益或自認為應(yīng)當效忠的其他社會集團的利益來利用權(quán)力”，從而出現(xiàn)“法紀意識淡薄”“信仰、理想缺失”和“具有較嚴重的當官發(fā)財意識”等錯誤觀念。另一方面，在具有官本位傳統(tǒng)的東方社會，公權(quán)力作為管理社會生活秩序的權(quán)杖，普遍被理解為對群眾具有決定和支配作用的優(yōu)勢力量。在這種權(quán)力觀的作用下，社會對公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯習以為常、把給官員送禮行賄視作理所當然。長久浸淫于這種文化中，一些“小官”錯誤地將收受或索取“回扣”“紅包”納入正常人際交往范疇內(nèi)，長期處于灰色地帶撈取不正當利益。

（四）公權(quán)力的內(nèi)在本質(zhì)屬性

公權(quán)力的自我擴張性、強制性和壟斷性，使其不易被監(jiān)督導(dǎo)致德行差的“小官”胡作非為。鑒于公權(quán)力的本質(zhì)屬性，與西方政治體系中“教育、懲治、預(yù)防”三管齊下的反腐敗戰(zhàn)略不同，中國的反腐敗戰(zhàn)略體系除此之外還包含監(jiān)督這個重要的支柱（過勇：“十八大之后的腐敗形勢:三個維度的評價”，《政治學研究》2017年第3期）。在政治生活中，權(quán)力的下放與權(quán)力的監(jiān)督必須保持平衡。但這一原則在我國的實行情況卻并不理想，我國政治權(quán)力的配置經(jīng)常陷入“一統(tǒng)就死，一放就亂”的政治怪圈（陳國權(quán)：“政治監(jiān)督：形態(tài)、功能及理論闡釋”，《政治學研究》1998年第4期），這在基層尤為突出。原因在于權(quán)力的下放意味著權(quán)力行使主體的增多，相應(yīng)地也增加了權(quán)力行使不當?shù)目赡苄?。因此，基層干部認為解決這一政治怪圈的關(guān)鍵是加強對公權(quán)力的監(jiān)督，唯有有效的監(jiān)督機制才能保證基層執(zhí)行系統(tǒng)的高效廉潔。

三、治理之道：將反腐倡廉落實到基層

在公共政策層面，上述研究發(fā)現(xiàn)對于當前我國基層反腐敗實踐具有重要的啟示意義。

（一）強化“不敢腐”的震懾，將嚴管干部鏈條直達基層

加大懲治力度、提高腐敗成本，使基層干部對腐敗心生戒懼、收斂收手，是治理“小官”腐敗的前提。一方面，加大查辦基層腐敗案件力度。對扶貧、惠農(nóng)補貼、低保醫(yī)保等領(lǐng)域發(fā)生的虛報冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費行為，以及在集體“三資”管理、征收拆遷、專項補助等領(lǐng)域發(fā)生的貪污挪用、克扣侵占等行為，開展多輪次、滾動式重點督辦、嚴肅查處。同時，對縣、鎮(zhèn)、村（社）損害群眾利益、影響黨群干群關(guān)系的信訪舉報問題開展“大排查”“大清理”，公開曝光基層腐敗典型案例，持續(xù)形成高壓震懾態(tài)勢。另一方面，加大基層執(zhí)紀審查工作力度。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀委秉持“懲前毖后、治病救人”的方針，堅持紀嚴于法，運用“四種形態(tài)”，著力發(fā)現(xiàn)基層黨組織和黨員干部違反黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等問題。尤其要重視村（社）黨員干部的“四風”問題，對苗頭性問題早提醒、零放過，問題線索早發(fā)現(xiàn)、零遺漏，對違紀問題早懲處、零容忍。

（二）扎牢“不能腐”的籠子，構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、形成監(jiān)督合力，使基層干部沒有腐敗的機會，是治理“小官”腐敗的關(guān)鍵。其一，強化基層“兩個責任”落實。各地按照實際情況逐級列出《黨委主體責任清單》，明確界定縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)、選人用人、正風肅紀等責任范圍；對黨風廉政建設(shè)責任體系進行細化分解，將主體責任落實到各領(lǐng)導(dǎo)班子、每個基層干部身上，確保工作有人抓、問題有人管、責任有人擔?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀委在協(xié)助同級黨委抓好黨風廉政建設(shè)的同時，制定《監(jiān)督責任書》，明確各專職紀檢監(jiān)察人員的監(jiān)督責任和監(jiān)督事項；重點推進基層作風巡查等專項工作，堅決落實中央八項規(guī)定精神到村（社）。其二，推進市縣黨委巡察工作開展。巡察堅持以黨的紀律為尺子，著力發(fā)現(xiàn)基層黨組織和基層干部違反黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等問題，尤其要把基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員特別是“一把手”作為巡察重點。巡察監(jiān)督還應(yīng)緊盯民生熱點難點問題，重點盯住扶貧民生、土地出讓、財政專項資金、惠民工程等與群眾利益息息相關(guān)的領(lǐng)域。其三，鼓勵群眾參與監(jiān)督工作。加大黨風廉政建設(shè)和反腐工作成效宣傳力度，暢通多種方式的舉報渠道，及時處理群眾反映的問題線索，做好舉報線索初查的保密工作和舉報證人的保護工作，激發(fā)群眾監(jiān)督正能量。另外，規(guī)范村（居）委會工作規(guī)則，明確規(guī)定村（居）委會的工作職責、工作方法、議事程序等，使村（居）委會及村（社）干部照章辦事，切實做到村（居）民自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。

（三）增強“不想腐”的自覺，重視廉潔自律思想教育的同時解決好基層干部的實際困難

筑牢拒腐防變的思想道德防線，使基層干部從根本上消除腐敗動機，是治理“小官”腐敗的基礎(chǔ)。一是發(fā)揮基層黨?！傲⒏瘫尽钡闹麝嚨刈饔??？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校抓好“集中教育”，把黨的宗旨、紀律和規(guī)矩貫穿于基層黨政干部培訓(xùn)工作始終，重點學習黨章、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》等內(nèi)容。二是基層黨委（黨組）要加強廉政文化建設(shè)?；鶎痈鞑块T黨委（黨組）抓好“常規(guī)教育”，扎實推進“三嚴三實”專題教育和“兩學一做”學習教育，著力解決基層干部理想信念動搖、紀律意識淡薄、忽視群眾利益、漠視群眾疾苦等問題。三是繼承和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。立足中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，弘揚真善美、抑制假惡丑，引導(dǎo)基層干部培育良好家風，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約作用，營造向善向上的氛圍，推動社會風氣持續(xù)好轉(zhuǎn)。

與此同時，建議國家有關(guān)部門重視基層干部工作的艱苦性和實際困難，進一步完善基層公務(wù)員的合法權(quán)益保障機制，在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上適當提高基層公務(wù)員的工資福利待遇，從而保障他們更好地全心全意為群眾服務(wù)。

（作者陳文權(quán)系重慶市委黨校行政學院教授，重慶市行政管理學會副會長；余雅潔系重慶大學公共管理學院博士生。）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國黨政干部論壇（微信公眾號原創(chuàng)）2018-06-01

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)