摘要：農(nóng)地確權(quán)存在著生存?zhèn)惱磴Ｕ?、定?zhēng)止紛悖論、土地流轉(zhuǎn)悖論和土地利用悖論等四大悖論。悖論產(chǎn)生的原因是:確權(quán)的一次性和產(chǎn)權(quán)演化的動(dòng)態(tài)性之間的矛盾;農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能的內(nèi)在緊張關(guān)系;外部交易成本和內(nèi)部管理成本的消長關(guān)系。破解確權(quán)悖論需在三權(quán)分置下進(jìn)行制度改革, 強(qiáng)化農(nóng)戶在其承包地上的利益, 增強(qiáng)集體土地處置能力, 充分發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能, 把農(nóng)民的分地訴求轉(zhuǎn)化為土地利益分配問題, 使農(nóng)民依托集體經(jīng)濟(jì)而不是直接依托農(nóng)地保障生存安全。

引言

2007年, 中國《物權(quán)法》頒布, 為適應(yīng)物權(quán)保護(hù)的需要, 以農(nóng)村土地登記頒證為重要內(nèi)容的農(nóng)地確權(quán)工作逐步展開。2013年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》強(qiáng)調(diào)“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度”, 提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。此后, 農(nóng)地確權(quán)工作全面展開。然而, 農(nóng)地確權(quán)工作開展以來, 在實(shí)踐中出現(xiàn)眾多難題, 在理論上也引發(fā)了較大的爭(zhēng)議。

農(nóng)地確權(quán)在學(xué)理上獲得了大量的支持:農(nóng)地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)[1];確權(quán)有利于還權(quán)賦能[2];確權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化改革的重要舉措[3][4];確權(quán)有利于克服“激勵(lì)短期化、決策管理成本高”產(chǎn)生的不及性等效率問題[5]。學(xué)界也發(fā)現(xiàn)了確權(quán)產(chǎn)生的積極效果:農(nóng)地確權(quán)推進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營, 擴(kuò)大了市場(chǎng)范圍, 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)迂回生產(chǎn)與專業(yè)分工[6];農(nóng)地確權(quán)不僅降低了交易成本, 促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn), 而且增強(qiáng)了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度, 提高了土地資源的內(nèi)在價(jià)值[7];農(nóng)地確權(quán)不僅使農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)出概率顯著提高, 明顯增加流轉(zhuǎn)面積, 而且有助于保障農(nóng)戶的權(quán)益, 激勵(lì)勞動(dòng)力外出就業(yè), 進(jìn)而推動(dòng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)[8]。然而, 反對(duì)確權(quán)也有其學(xué)理支持:農(nóng)地的物權(quán)化邏輯, 攪亂破壞了村莊倫理, 進(jìn)一步弱化了村莊的功能[9];確權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化承包戶對(duì)具體地塊的占有權(quán), 使細(xì)碎土地整合為宜耕地塊的難度更大, 從而土地更難有效耕種[10];農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)存在多種錯(cuò)位, 有利于加快土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；日摂嘁泊嬖谥煌潭鹊睦碚撜`解和誤判[11];以“確權(quán)”為導(dǎo)向的國家地權(quán)調(diào)控否定了集體土地制度的實(shí)踐空間, 逐漸侵蝕了村莊政治內(nèi)核, 村莊政治塌陷, 基層治理陷入深層困境[12]。學(xué)界也呈現(xiàn)了確權(quán)的一些消極后果:某土地產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)村的實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)自上而下的確權(quán)政策表達(dá)遭遇到多方面的抵制, 導(dǎo)致確權(quán)實(shí)踐的“被產(chǎn)權(quán)”邏輯, 單方面的產(chǎn)權(quán)改革損害而并非保障農(nóng)民利益[13];Q村土地確權(quán)風(fēng)波顯示:農(nóng)民對(duì)法律法規(guī)為代表的正式制度采取了實(shí)用主義的態(tài)度, 農(nóng)村社會(huì)暫難實(shí)現(xiàn)以法治為核心約束力的“地權(quán)共識(shí)”[14]。概而言之, 支持和反對(duì)農(nóng)地確權(quán)不僅有各自的理論支持, 而且均能找到相應(yīng)的事實(shí)依據(jù)。那么, 農(nóng)地確權(quán)作為一項(xiàng)重要的政策實(shí)踐, 兩種不同的觀點(diǎn)與事實(shí)僅是政策實(shí)施利弊兼有的體現(xiàn)還是農(nóng)地確權(quán)本身包含著悖論?更進(jìn)一步, 作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的重要一環(huán), 如何確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 怎樣用后續(xù)的制度變革克服農(nóng)地確權(quán)中的困難?本項(xiàng)研究試圖簡(jiǎn)要回答這一系列問題, 首先呈現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)的多個(gè)悖論狀態(tài), 然后探討產(chǎn)生悖論的原因, 最后尋求解決悖論的制度方案。

一、農(nóng)地確權(quán)的四大悖論

悖論表現(xiàn)為兩個(gè)對(duì)立結(jié)論共存于同一邏輯命題之中。以權(quán)屬關(guān)系明確化、空間位置清晰化為核心目標(biāo)的農(nóng)地確權(quán)不僅在實(shí)踐中產(chǎn)生了不同的效果, 而且在學(xué)理邏輯上會(huì)推導(dǎo)出多組對(duì)立的結(jié)論, 即農(nóng)地確權(quán)存在著悖論, 主要包括生存?zhèn)惱磴Ｕ?、定?zhēng)止紛悖論、土地流轉(zhuǎn)悖論和土地利用悖論等四大悖論。

(一) 生存?zhèn)惱磴Ｕ?/p>

美國社會(huì)學(xué)家詹姆斯·C·斯科特發(fā)現(xiàn)在前資本主義的農(nóng)民社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為秉承“安全第一”和“生存第一”的理念, 不顧及發(fā)展和利益最大化, 他把這樣經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象概括為“生存?zhèn)惱怼盵15]。中國的現(xiàn)行土地政策仍然強(qiáng)調(diào)“土地是農(nóng)民的安身立命之本”, 具有生存?zhèn)惱砣∠?首先, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之初, 農(nóng)地承包不是按“價(jià)高者得”的市場(chǎng)準(zhǔn)則進(jìn)行, 而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)生計(jì)要求按人口分配;其次, 出于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率和農(nóng)地資源優(yōu)化配置的考慮, 政策逐漸容許與鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn), 但一再強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益, 自愿流轉(zhuǎn), 并保留農(nóng)民的土地承包權(quán), 特別是土地承包法26條對(duì)發(fā)包方收回承包地條件的設(shè)置, 體現(xiàn)了把土地作為農(nóng)民基本生存保障的立法意圖[16];最后, 雖然法律禁止基層組織隨意調(diào)整承包地, 但一些調(diào)查顯示, 承包地調(diào)整的現(xiàn)象仍然大量存在[17], 村組自發(fā)地根據(jù)人口狀況、基于生計(jì)目的和農(nóng)民樸素公平觀念的土地調(diào)整, 只要沒有產(chǎn)生較大社會(huì)糾紛, 司法實(shí)踐或政府主管部門一般承認(rèn)其合法性。為確保農(nóng)民的生存之基, 黨和國家十分重視保護(hù)和賦予農(nóng)民土地權(quán)利, 政策層面已采取多種措施強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利。針對(duì)基層組織與干部隨意調(diào)整承包地, 農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)得不到保障的情形, 中央逐步從嚴(yán)控制土地調(diào)整, 直到《土地承包法》、《物權(quán)法》等立法限制。為適應(yīng)農(nóng)民土地權(quán)利嚴(yán)格物權(quán)保護(hù)的需要, 又啟動(dòng)了登記頒證的土地確權(quán)。

農(nóng)地確權(quán)存在生存?zhèn)惱磴Ｕ摗４_權(quán)有利于保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán), 防止農(nóng)民的土地被隨意侵占、調(diào)整, 即便外出務(wù)工經(jīng)商, 農(nóng)民在非農(nóng)就業(yè)失敗時(shí)也可以返鄉(xiāng)種地獲得基本生活資料。稅費(fèi)改革后農(nóng)民承包經(jīng)營農(nóng)地?zé)o需承擔(dān)稅費(fèi), 無法適應(yīng)高強(qiáng)度勞動(dòng)的作為半勞動(dòng)力的老年農(nóng)民亦可依托土地謀生存。然而, 農(nóng)地確權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化了既有的土地承包關(guān)系和農(nóng)民的土地占有, 無地農(nóng)民和農(nóng)村新增人口無法再通過村組土地的動(dòng)態(tài)調(diào)整獲得農(nóng)地作為基本生存依托。

(二) 定爭(zhēng)止紛悖論

在農(nóng)地家庭承包實(shí)施之初, 大部分地區(qū)農(nóng)地按遠(yuǎn)近肥瘦搭配均分。由于土地位置的固定性, 田間管理的現(xiàn)實(shí)要求不容許同等品質(zhì)的地塊無限細(xì)分, 遠(yuǎn)近肥瘦搭配無法完全滿足農(nóng)民的公平分地訴求, 于是一些地方靈活處理土地承包面積即根據(jù)土地品質(zhì)相應(yīng)地對(duì)土地面積打折扣, 從而使土地承包面積不準(zhǔn)。由于農(nóng)村測(cè)繪技術(shù)的有限利用, 各塊農(nóng)地之間的邊界并無嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡乩硇畔⒌怯? 村組干部和農(nóng)民依靠默認(rèn)的記號(hào)、田埂等辨識(shí)邊界, 一旦田埂、記號(hào)等損毀或消失, 地塊邊界便難以精準(zhǔn)確認(rèn)。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi), 由于擁有承包地的農(nóng)戶也是實(shí)際農(nóng)地經(jīng)營者, 農(nóng)地面積不準(zhǔn)、邊界模糊的問題因農(nóng)民之間的共識(shí)基礎(chǔ)存在而并沒有引致地權(quán)紛爭(zhēng)。然而, 隨著城市化、工業(yè)化發(fā)展, 農(nóng)民就業(yè)渠道多樣化、土地流轉(zhuǎn)日益頻繁, 農(nóng)地易手經(jīng)營導(dǎo)致原有共識(shí)不復(fù)存在, 流轉(zhuǎn)經(jīng)營中土地連片歸整使田埂等原有邊界毀損或消失, 從而引發(fā)土地糾紛。隨著市場(chǎng)化的發(fā)展, 村莊內(nèi)部土地利用方式多樣化, 挖魚塘、水田和旱地互轉(zhuǎn)等導(dǎo)致地塊默認(rèn)邊界破壞, 當(dāng)征地拆遷等導(dǎo)致土地經(jīng)濟(jì)利益凸顯時(shí), 土地糾紛往往容易爆發(fā)。稅費(fèi)改革后, 承包地不僅不再承擔(dān)稅費(fèi)而且還有相應(yīng)的補(bǔ)貼, 農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸凸顯, 一些外出務(wù)工村民返鄉(xiāng)要地, 由此產(chǎn)生了糾紛和爭(zhēng)議:一方面, 曾經(jīng)因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重而離農(nóng)務(wù)工的農(nóng)戶棄耕農(nóng)地由村民代耕, 既沒有正式的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議, 承包地是否被村集體收回也無定論 (土地管理法第37條規(guī)定:承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的, 原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同, 收回發(fā)包的耕地。在司法實(shí)踐中鮮有因荒蕪收回承包地的案例) ;另一方面, 農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營過程中因土地整治、村組道路及小型水利建設(shè)改變了原有地塊大小、形狀和邊界特征, 從而引發(fā)了爭(zhēng)議。概而言之, 由于歷史條件的限制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷、政策法律的變化導(dǎo)致了農(nóng)地地塊不實(shí)、空間位置不明、面積不準(zhǔn)、權(quán)屬關(guān)系不清等引發(fā)了土地爭(zhēng)議和糾紛。

農(nóng)地確權(quán)存在著定爭(zhēng)止紛悖論。確權(quán)過程中正本清源, 梳理具體地塊的承包關(guān)系流變, 有利于還原事實(shí), 解決久拖不決的糾紛, 登記頒證明確權(quán)屬關(guān)系, 既有利于減少未來的農(nóng)地糾紛, 又為土地糾紛解決提供了法律依據(jù)。然而, 農(nóng)地確權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)民的土地利益預(yù)期, 誘發(fā)了一些潛在的土地之爭(zhēng)。農(nóng)地確權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)戶對(duì)具體地塊的占有關(guān)系, 村組調(diào)整承包地的權(quán)力和能力大幅縮小, 大大弱化了農(nóng)戶承包地重新調(diào)整的預(yù)期, 不僅使承包地之爭(zhēng)成為了“末次博弈”和“一次性博弈”, 容易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義傾向, 相互妥協(xié)更加難以達(dá)成, 大大增加了解決土地糾紛的難度, 而且導(dǎo)致了土地糾紛在確權(quán)階段集中爆發(fā)。

(三) 土地流轉(zhuǎn)悖論

即使家庭承包之初基本符合效率要求, 也會(huì)由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)戶家計(jì)特征的變化, 使農(nóng)地經(jīng)營格局不能與家庭資源稟賦相一致。為優(yōu)化土地資源配置, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展, 中央積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。早在1984年, 中央一號(hào)文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》就提出鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。為適應(yīng)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐需要, 黨和國家頒布了一系列意見、政策和法規(guī):2001年底中共中央發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作通知》, 2005年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》, 2008年底農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》, 2014年12月中共中央和國務(wù)院頒布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。確權(quán)頒證在政策層面被看作是強(qiáng)化農(nóng)地的物權(quán)保護(hù)、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益特別是土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的重要的基礎(chǔ)性工作。

農(nóng)地確權(quán)存在著流轉(zhuǎn)悖論。確權(quán)強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù), 在規(guī)定承包期內(nèi)農(nóng)地調(diào)整的可能性大幅降低, 農(nóng)戶不再需要通過“實(shí)際占有與使用”來宣誓承包地上的權(quán)益, 外出務(wù)工經(jīng)商時(shí)可以安心把土地流轉(zhuǎn)出去, 此外, 農(nóng)地物權(quán)保護(hù)的強(qiáng)化彰顯了農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值, 從而激勵(lì)了農(nóng)戶轉(zhuǎn)出農(nóng)地。農(nóng)地確權(quán)中登記頒證明確了權(quán)屬關(guān)系, 種田大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等轉(zhuǎn)入土地時(shí)搜尋農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易對(duì)象更為方便, 流轉(zhuǎn)合同更易執(zhí)行。然而, 農(nóng)地確權(quán)又從另一方面抑制甚至阻礙了土地流轉(zhuǎn), 農(nóng)地確權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)戶對(duì)特定地塊的占有權(quán)利, 激發(fā)了農(nóng)民對(duì)具體地塊感情投射。因土地的人格化財(cái)產(chǎn)特征而強(qiáng)化稟賦效應(yīng), 加劇對(duì)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的抑制[18]。農(nóng)地確權(quán)弱化了村組調(diào)度農(nóng)地的權(quán)力, 土地轉(zhuǎn)入者為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營需與毗鄰地塊的眾多農(nóng)戶達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議, 交易成本巨大, 即使流轉(zhuǎn)協(xié)議達(dá)成, 為規(guī)模經(jīng)營也需進(jìn)一步平整土地、打破田埂地垅, 而土地確權(quán)后農(nóng)地邊界具有法律效力, 轉(zhuǎn)出方不愿被破壞, 轉(zhuǎn)入方不敢打破既定邊界, 因此, 農(nóng)地確權(quán)一定程度上弱化了潛在規(guī)模經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)意愿和土地流轉(zhuǎn)能力。

(四) 土地利用悖論

當(dāng)前農(nóng)村土地利用還存在一些問題。首先, 一方面鄉(xiāng)村土地規(guī)劃相對(duì)滯后, 另一方面土地用途管制過程中未能賦予群眾監(jiān)督的動(dòng)力, 農(nóng)村住房向交通沿線聚集, 建新不拆舊, 宅基地?cái)D占耕地現(xiàn)象還較為普遍。其次, 農(nóng)地低效利用問題普遍存在, 大量農(nóng)地由老人、照顧老人與小孩的婦女等機(jī)會(huì)成本較小的人耕種, 農(nóng)地勞動(dòng)與資本投入較低, 農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值未能充分發(fā)揮。最后, 農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地主要通過行政手段確定, 農(nóng)地之上的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)不能通過市場(chǎng)機(jī)制捕捉, 從而存在著一定的土地用途誤配。此外, 基礎(chǔ)水利設(shè)施陳舊, 村組水利設(shè)施無人維護(hù), 一定程度上影響土地產(chǎn)出率。

農(nóng)地確權(quán)存在著土地利用悖論。農(nóng)地確權(quán)使農(nóng)地的權(quán)屬關(guān)系更為清晰, 農(nóng)戶對(duì)其承包地有長久的占有、使用、經(jīng)營和流轉(zhuǎn)等權(quán)利, 一方面有利于克服農(nóng)戶土地利用的短期化行為對(duì)土地的破壞, 激發(fā)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地長期投入的積極性, 另一方面凸顯了承包地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值, 農(nóng)戶可以通過土地流轉(zhuǎn)獲得相應(yīng)的土地租金, 在自身無力經(jīng)營農(nóng)地時(shí)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn), 從而有利于減少農(nóng)地的閑置與荒蕪。確權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)戶的土地權(quán)利, 增加了行政干預(yù)和調(diào)整土地的機(jī)會(huì)成本, 削弱了地方政府和村組織征用農(nóng)地、劃轉(zhuǎn)宅基地的動(dòng)力和能力, 有利于減少土地的粗放利用與閑置浪費(fèi)。然而, 農(nóng)地確權(quán)到戶一定程度上弱化了農(nóng)民集體的土地處分權(quán), 一方面, 農(nóng)戶承包地上的排他性權(quán)利增強(qiáng), 村組道路和小型水利設(shè)施修建需要與所經(jīng)農(nóng)地的多個(gè)農(nóng)戶達(dá)成一致, 村組公共物品的供給易陷入“集體行動(dòng)的困境”, 進(jìn)而導(dǎo)致因公共物品缺乏影響農(nóng)地產(chǎn)出, 另一方面, 分散占有的權(quán)利增強(qiáng), 土地細(xì)碎化問題更難克服, 連片規(guī)模經(jīng)營更難實(shí)現(xiàn), 進(jìn)而限制了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長, 農(nóng)地亦難以吸納大型農(nóng)機(jī)、高端灌溉設(shè)施等有效投資。

二、確權(quán)悖論產(chǎn)生的原因

悖論的產(chǎn)生往往是由于表面的形式邏輯關(guān)系無法揭示真實(shí)的本質(zhì)規(guī)定性。確權(quán)悖論的產(chǎn)生是因?yàn)檗r(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性、政策目標(biāo)的復(fù)合性、農(nóng)地功能的多重性等無法在單一的確權(quán)邏輯中得到有效闡述, 表現(xiàn)在:其一, 確權(quán)的一次性與產(chǎn)權(quán)演化的動(dòng)態(tài)性之間的矛盾;其二, 農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能的內(nèi)在緊張關(guān)系;其三, 外部交易成本和內(nèi)部管理成本之間的消長關(guān)系。

(一) 確權(quán)的一次性和產(chǎn)權(quán)演化的動(dòng)態(tài)性之間的矛盾

產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利, 體現(xiàn)相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)關(guān)系, 包括使用 (經(jīng)營) 、收益、交易 (流轉(zhuǎn)) 等一系列權(quán)利, 不僅既有的權(quán)利可由不同的主體享有, 而且產(chǎn)權(quán)本身還可以不斷細(xì)分, 創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利和產(chǎn)生新的權(quán)利主體。農(nóng)地之上的權(quán)利及利益關(guān)系隨場(chǎng)景的變化而變化, 誰所有、誰支配、誰使用、誰受益及怎樣分享農(nóng)地收益等一系列權(quán)利界定并沒有一成不變的規(guī)則。在鄉(xiāng)村實(shí)踐中, 國家政策、村干部決策、集體意志和當(dāng)事人約定等都可能成為影響土地規(guī)則的重要因素, 但并不必然成為決定性因素, 規(guī)則選擇過程依賴權(quán)力、信息、力量對(duì)比和控制競(jìng)爭(zhēng)[20]。產(chǎn)權(quán)規(guī)則及規(guī)則的選擇是變化的, 因而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是動(dòng)態(tài)演化的。稅費(fèi)改革前, 村組集體作為土地所有者還以承包費(fèi)的形式分享農(nóng)地收益, 農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)以一定的稅費(fèi)義務(wù)為前提, 因此, 土地承包經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)的性質(zhì), 村組調(diào)整農(nóng)地承包關(guān)系的手段較多。稅費(fèi)改革后特別是《物權(quán)法》頒布以后, 農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)具有了物權(quán)性質(zhì), 農(nóng)民家庭承包的農(nóng)地不僅不再承擔(dān)稅費(fèi)義務(wù), 而且有相應(yīng)的補(bǔ)貼, 村組集體作為土地所有者不僅不能分享相應(yīng)的農(nóng)地收益, 而且調(diào)整承包關(guān)系在法律上面臨更多約束, 土地規(guī)則的制定與執(zhí)行日益依靠國家正式制度安排。農(nóng)民集體意志也隨國家政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化而變化, 在改革開放早期, 農(nóng)民的分地訴求較為強(qiáng)烈, 一些地方按農(nóng)民共識(shí)分地時(shí)預(yù)設(shè)了定期按人口調(diào)整承包地的“遠(yuǎn)期方案”, 不少村莊按集體意志定期調(diào)地, 國家強(qiáng)化土地承包權(quán)后, 集體調(diào)地可行性大幅降低, 農(nóng)民的土地利益訴求不再體現(xiàn)在分地訴求上, 然而, 由于不少地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空洞化, 農(nóng)民的土地利益再分配訴求無法通過集體意志呈現(xiàn)。

權(quán)利的核心是利益的分配, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的動(dòng)態(tài)演化實(shí)質(zhì)是農(nóng)地之上的利益關(guān)系的演變。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定的規(guī)則蘊(yùn)含著相應(yīng)的利益分配原則和價(jià)值取向, 而規(guī)則的選擇、解釋和執(zhí)行則是利益博弈的過程, 隨博弈各方力量的消長, 農(nóng)地權(quán)利亦會(huì)相應(yīng)地變化。農(nóng)地確權(quán)以登記頒證的形式對(duì)外公示和宣誓農(nóng)地權(quán)利, 強(qiáng)化了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定中的法律剛性, 雖然農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定中仍然存在多個(gè)規(guī)則, 但確權(quán)要求產(chǎn)權(quán)的界定具有正式的法律構(gòu)成要件, 并作為長久的農(nóng)地權(quán)利依據(jù), 從而使農(nóng)地之上利益關(guān)系必須一次性理清。確權(quán)的一次性和產(chǎn)權(quán)演化的動(dòng)態(tài)性之間存在深刻矛盾, 產(chǎn)生一系列確權(quán)悖論。首先, 大量農(nóng)地利益關(guān)系是基于廣義社會(huì)契約, 鄉(xiāng)村土地利益秩序是內(nèi)生的, 而農(nóng)地確權(quán)把外生的法律規(guī)則導(dǎo)入鄉(xiāng)村社會(huì), 土地產(chǎn)權(quán)明晰化過程短促, 產(chǎn)權(quán)明晰本有利于減少紛爭(zhēng), 但兩類鄉(xiāng)村土地秩序缺乏有效整合時(shí)間, 舊的秩序被破壞后新秩序卻不能及時(shí)形成, 從而產(chǎn)生秩序真空, 農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知本身亦是一個(gè)建構(gòu)過程, 一旦農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)共識(shí)打破, 就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)糾紛。其次, 確權(quán)有利于維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利, 保護(hù)農(nóng)民利益, 然而, 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中土地利益關(guān)系有時(shí)是跨期的, 如土地承包定期調(diào)整, 農(nóng)戶在農(nóng)地承包或延包時(shí)的共識(shí)并不是基于一次權(quán)利性分配和界定, 一些農(nóng)民認(rèn)同遵從承包地分配方案是基于未來土地利益的期許及相應(yīng)的調(diào)地承諾, 農(nóng)地確權(quán)要求一次性確認(rèn)權(quán)利并保持長久不變, 從而使現(xiàn)實(shí)中跨期的土地利益分配受到破壞, 誘發(fā)利益紛爭(zhēng)。最后, 雖然政策層面有“確權(quán)確地”和“確權(quán)確股不確地”兩種形態(tài)的農(nóng)地確權(quán), 但統(tǒng)一規(guī)則和流程下的確權(quán)無法兼顧不同地區(qū)歷史形成的土地秩序差異, 一些地區(qū)有較為發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì), 無需通過農(nóng)地利益分配保障公共物品供給, 而大量鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)空洞化, 確權(quán)進(jìn)一步壓縮集體控制土地資源的權(quán)利, 從而無力提供公共物品, 影響農(nóng)地利用效率。

(二) 農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能的內(nèi)在緊張關(guān)系

農(nóng)地是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素, 具有市場(chǎng)價(jià)值, 能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益, 具有經(jīng)濟(jì)功能, 但農(nóng)地亦具有承載就業(yè)、保障農(nóng)民基本生活、養(yǎng)老等社會(huì)功能?！稗r(nóng)村集體土地所有權(quán)糅合了公法層面的治理功能、生存保障功能以及私法層面的市場(chǎng)化私權(quán)功能”[19]。在集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村土地制度下, 使農(nóng)戶獲得規(guī)模不等承包地, 農(nóng)民既可以依托土地獲取基本生活資料, 也可以增加土地投入和改善土地經(jīng)營從而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出獲得相應(yīng)的市場(chǎng)回報(bào), 農(nóng)地作為農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料, 在嚴(yán)格的技術(shù)約束和資本約束下, 農(nóng)地與勞動(dòng)的結(jié)合也能生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品, 農(nóng)地既能與高技能勞動(dòng)結(jié)合, 也能與低技能勞動(dòng)結(jié)合, 既能與高強(qiáng)度勞動(dòng)結(jié)合, 也能與低強(qiáng)度勞動(dòng)結(jié)合, 且農(nóng)地利用的勞動(dòng)密度具有巨大彈性, 因此農(nóng)地具有就業(yè)保障功能。進(jìn)一步, 因?yàn)槟艹休d低齡老年人的就業(yè), 又具有養(yǎng)老功能。在一定的歷史階段, 中國作為以農(nóng)民為主體的國家, 解決農(nóng)民基本生存問題既是最重要的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也是重要的政治目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo), 農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能可以有效統(tǒng)一。然而, 社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展使農(nóng)地社會(huì)功能和經(jīng)濟(jì)功能的矛盾日益加劇, 隨著農(nóng)民生活水平的提高, 家庭承包的小規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營無法滿足農(nóng)民增收的要求, 青壯年農(nóng)民尋求非農(nóng)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì), 小塊土地既無法束縛農(nóng)民 (土地穩(wěn)定功能) 也不能有效保護(hù)農(nóng)民 (土地保障功能) , 農(nóng)地社會(huì)功能弱化, 同時(shí), 人地分離為土地流轉(zhuǎn)提供了社會(huì)條件, 農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值凸顯, 農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)化, 但由于社會(huì)保障制度不完善, 農(nóng)地還殘存著就業(yè)保障、養(yǎng)老保障等社會(huì)功能。

農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能在全面建設(shè)小康社會(huì)的當(dāng)前階段具有內(nèi)在緊張關(guān)系。農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值, 遵循效率原則, 充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制在作為生產(chǎn)要素的農(nóng)地資源配置中的作用;農(nóng)地社會(huì)功能要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的土地保障作用, 遵循公平原則, 充分發(fā)揮生存第一、安全第一等倫理價(jià)值準(zhǔn)則在作為基本生活來源的農(nóng)地分配中的作用。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的分配上, 經(jīng)濟(jì)利益最大化邏輯要求價(jià)格高者得、經(jīng)營者得、能者多得, 土地保障邏輯要求按人均分、特定身份者得、無他業(yè)無保障者優(yōu)先;在處理農(nóng)地承包關(guān)系上, 經(jīng)濟(jì)利益最大化邏輯要求穩(wěn)定承包關(guān)系, 推動(dòng)土地流轉(zhuǎn), 土地保障邏輯要求依據(jù)人口狀況變化調(diào)整土地承包關(guān)系, 土地流轉(zhuǎn)以新增人口能分得土地為前提;在規(guī)模經(jīng)營的態(tài)度上, 經(jīng)濟(jì)利益最大化要求積極推動(dòng), 鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng), 引入農(nóng)業(yè)企業(yè)等外部經(jīng)營主體參與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營, 而土地保障邏輯則顧忌外部資本侵蝕農(nóng)民土地權(quán)利, 使農(nóng)民失去生存之基, 要求規(guī)模經(jīng)營限于村內(nèi)種田能手的經(jīng)營能力范圍之內(nèi)。農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能內(nèi)在緊張同時(shí)存在, 由此產(chǎn)生確權(quán)悖論:確權(quán)依據(jù)村組與農(nóng)戶的承包關(guān)系, 但又不承認(rèn)村組在承包期內(nèi)的土地調(diào)整, 村組在處理土地承包關(guān)系時(shí)的生存?zhèn)惱頊?zhǔn)則既沒有在確權(quán)中摒棄也沒有被接納, 從而產(chǎn)生生存?zhèn)惱磴Ｕ撆c定爭(zhēng)止紛悖論;確權(quán)要求確權(quán)到戶, 土地集中連片流轉(zhuǎn)必須經(jīng)由多個(gè)農(nóng)戶一致同意, 而農(nóng)業(yè)機(jī)會(huì)成本較小的人具有土地保障傾向, 并不追求土地流轉(zhuǎn)收益, 從而產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)悖論和土地利用悖論。

(三) 外部交易成本和內(nèi)部管理成本的消長關(guān)系

在“集體所有、家庭承包經(jīng)營”的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中, 農(nóng)地經(jīng)營的微觀決策單元有集體和農(nóng)戶兩層。微觀經(jīng)濟(jì)主體與其他經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)交往具有交易成本, 即契約的達(dá)成、執(zhí)行產(chǎn)生的成本, 對(duì)于決策單元而言, 交易成本并不是決策內(nèi)生的, 在決策之外。微觀經(jīng)濟(jì)主體特別是具有一定組織性的法人或非法人實(shí)體, 其經(jīng)濟(jì)決策的形成和執(zhí)行經(jīng)過行政組織控制或集體意志形成過程, 產(chǎn)生相應(yīng)的管理成本 (或治理成本) , 即經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)決策及執(zhí)行時(shí)處理經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)部關(guān)系產(chǎn)生的成本, 對(duì)于決策單元來說, 管理成本是決策內(nèi)生的, 由經(jīng)濟(jì)決策的形式與內(nèi)容決定。在農(nóng)地的處分和農(nóng)地收益的分配上存在著外部交易成本和內(nèi)部管理成本的消長關(guān)系:集體統(tǒng)一決策時(shí), 外部經(jīng)濟(jì)主體不必與多個(gè)農(nóng)戶逐一達(dá)成契約, 談判和履約較為便捷, 交易成本較小, 但集體統(tǒng)一決策代表集體統(tǒng)一意志, 集體意志的形成、集體成員之間的協(xié)商與妥協(xié)需要經(jīng)過較多的管理過程, 村組干部的代表性不足甚至追逐私利違背集體利益等都會(huì)產(chǎn)生一系列管理或治理問題, 從而使得管理成本較高;農(nóng)戶分散決策時(shí), 外部經(jīng)濟(jì)主體直接與農(nóng)戶進(jìn)行交易, 交易額度小、交易對(duì)象多, 談判和履約較為繁瑣, 交易成本較高, 但村組集體既沒有干預(yù), 也不必負(fù)相應(yīng)的連帶責(zé)任, 內(nèi)部管理事務(wù)少, 管理成本小。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制具有較大的彈性, 宜統(tǒng)則統(tǒng), 宜分則分, 在各地經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中, 統(tǒng)一決策與分散決策的形式與內(nèi)容有較大差異。

農(nóng)地確權(quán)要滿足登記頒證的法律形式要件, 具有嚴(yán)格法定程序要求, 難以有效權(quán)衡外部交易成本和內(nèi)部管理成本, 無法有效確定統(tǒng)與分的層次與內(nèi)容, 從而產(chǎn)生確權(quán)悖論。確權(quán)登記以確權(quán)確地為主, 也可以確權(quán)確股不確地, 總體上是確權(quán)到戶到地, 確權(quán)確股不確地作為一種特殊選項(xiàng)從中央到試點(diǎn)省市都有其嚴(yán)格的適用范圍限制。在確權(quán)到戶到地的情形下, 農(nóng)民集體既不能預(yù)留機(jī)動(dòng)地, 也不直接享有處分農(nóng)地和分享農(nóng)地收益的權(quán)利, 一方面有利于控制和減少農(nóng)民集體的代理人違背農(nóng)民利益的濫權(quán)行為, 減少管理 (治理) 成本, 但另一方面作為統(tǒng)的層次的決策單元, 農(nóng)民集體要把握和開創(chuàng)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì), 要獲得農(nóng)地處分權(quán)利必須經(jīng)過農(nóng)戶的重新授權(quán), 其間極易遭遇大量談判、協(xié)調(diào)的集體行動(dòng)困境, 土地整治等農(nóng)地提質(zhì)升效的農(nóng)地處置, 個(gè)別農(nóng)戶無能力, 農(nóng)民集體無權(quán)利, 從而產(chǎn)生土地利用悖論。農(nóng)地確權(quán)有利于明確土地流轉(zhuǎn)的交易對(duì)象, 減少了單一農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)交易成本, 但弱化了土地流轉(zhuǎn)中的集體決策, 當(dāng)土地集中連片流轉(zhuǎn)時(shí)交易對(duì)象眾多, 交易成本劇增, 從而產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)悖論。此外, 因交易成本和管理成本的差異, 土地利益分配中集體決策范圍有顯著差異, 確權(quán)中只容許少數(shù)地區(qū)采取“確權(quán)確股不確地”的模式, 而其他多種形態(tài)集體土地利益分配決策無法律支持, 從而可能會(huì)誘發(fā)少數(shù)基層組織對(duì)確權(quán)的觀望甚至抵制, 放大矛盾糾紛與實(shí)際困難, 從而產(chǎn)生定爭(zhēng)止紛悖論。

三、確權(quán)悖論的破解

破解悖論必須超越形式邏輯所預(yù)設(shè)的情景, 從事物的本來面貌出發(fā), 抓住關(guān)鍵矛盾進(jìn)行策應(yīng)。確權(quán)悖論的關(guān)鍵矛盾不在確權(quán)本身, 而在于權(quán)利內(nèi)容的豐富性和可變性無法在確權(quán)語境中充分體現(xiàn), 確權(quán)頒證側(cè)重于明確權(quán)利主體和權(quán)利客體, 確權(quán)所預(yù)設(shè)的權(quán)利內(nèi)容無法適應(yīng)基本生活保障、定爭(zhēng)止紛、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、土地高效利用等現(xiàn)實(shí)要求。三權(quán)分置是在堅(jiān)持基本土地制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下, 進(jìn)一步細(xì)分和豐富農(nóng)地權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利體系的政策與制度主張, 在三權(quán)分置的基本框架下, 通過進(jìn)一步細(xì)分和完善農(nóng)地權(quán)利, 可以有效地解決確權(quán)悖論。

(一) 細(xì)化和豐富權(quán)利內(nèi)容以提供更多利益紛爭(zhēng)解決手段

確權(quán)增加了產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度, 改變了既有的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知同時(shí)也改變了土地利益預(yù)期, 從而在明確權(quán)利歸屬過程中使或有利益 (依托特定場(chǎng)景, 在經(jīng)濟(jì)上尚未實(shí)現(xiàn)的利益) 沖突顯性化。一方面, 確權(quán)使歷史遺留的面積不準(zhǔn)、四至不清問題產(chǎn)生了巨大的或有利益, 從而易誘發(fā)土地糾紛。另一方面, 確權(quán)增加了既有土地糾紛的利益砝碼, 從而使利益平衡更加艱難。在確權(quán)之前, 原承包戶和現(xiàn)經(jīng)營戶的農(nóng)地之爭(zhēng)是基于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的利益紛爭(zhēng), 村組可以通過“調(diào)地不調(diào)賬、調(diào)賬不調(diào)地”等方式, 用土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象變更等利益協(xié)調(diào)方式加以解決, 確權(quán)增加了附著在承包地上的長遠(yuǎn)利益與或有利益, 各方損益難以估算, 利益難以平衡, 村組調(diào)節(jié)糾紛能力下降。

三權(quán)分置框架下, 進(jìn)一步細(xì)分和豐富農(nóng)地權(quán)利, 多主體的不同權(quán)利共存在同一農(nóng)地之上, 將為基層組織提供更多的解決糾紛的手段。首先, 農(nóng)地承包者與經(jīng)營者的權(quán)利進(jìn)行細(xì)分和差異化, 并使各項(xiàng)權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上有效實(shí)現(xiàn)。家庭承包基于集體成員資格, 第一輪承包時(shí), 人地尚未分離, 承包是為了經(jīng)營, 家庭承包是集體分配生產(chǎn)資料, 是集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式, 因此, 基于集體成員資格的承包權(quán)應(yīng)被理解為分享集體經(jīng)濟(jì)的特定權(quán)利。在農(nóng)地上的經(jīng)營權(quán)基于對(duì)經(jīng)營者自主性的承認(rèn), 經(jīng)營權(quán)應(yīng)側(cè)重于對(duì)勞動(dòng)與資本投入的保護(hù)及對(duì)相應(yīng)勞動(dòng)與資本回報(bào)的尊重。承包權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)依靠特定規(guī)則下分享集體經(jīng)濟(jì), 經(jīng)營權(quán)則通過農(nóng)地經(jīng)營回報(bào)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置, 農(nóng)地糾紛包含的利益沖突不僅較容易辨識(shí), 而且有了更多針對(duì)性的解決手段。面積不準(zhǔn)、四至不清的問題按照尊重經(jīng)營者勞動(dòng)與資本投入的原則處理, 以近期實(shí)際經(jīng)營的農(nóng)地為準(zhǔn), 但基于承包地的農(nóng)轉(zhuǎn)非等未來或有利益則按集體經(jīng)濟(jì)的分享規(guī)則分配。原承包戶與現(xiàn)經(jīng)營戶的糾紛, 即期按經(jīng)營優(yōu)先處理, 遠(yuǎn)期按集體生產(chǎn)資料的分配原則處理, 期間的利益平衡則可運(yùn)用土地流轉(zhuǎn)租金議價(jià)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼歸屬調(diào)整等多種方式相機(jī)協(xié)調(diào)。其次, 做實(shí)集體所有權(quán), 使集體所有權(quán)能在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)。三權(quán)分置不僅對(duì)承包者、經(jīng)營者強(qiáng)權(quán)賦能, 而且可以通過賦予土地所有者土地整治、土地開發(fā)的權(quán)利而使所有者獲得相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。大量的土地糾紛源于政策法律變化使基層主持的土地利益分配無法持續(xù), 如過去村組可以調(diào)整承包地, 現(xiàn)在不能調(diào)地, 過去種地要承擔(dān)稅費(fèi), 現(xiàn)在種地卻有補(bǔ)貼, 從而導(dǎo)致地被調(diào)走者、未欠稅費(fèi)者有不公平感。一旦集體有了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益, 土地權(quán)利問題就可以轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)收益的分配問題, 更加便于量化、比較與妥協(xié)。最后, 所有者、農(nóng)戶 (集體成員) 、農(nóng)地承包者、農(nóng)地經(jīng)營者等多個(gè)主體的權(quán)利通過三權(quán)分置的進(jìn)一步改革而更加清晰, 有利于逐步重新凝聚地權(quán)共識(shí), 從根本上減少土地糾紛。

(二) “集體所有+土地收益分享”確保農(nóng)民生存安全

土地保障本質(zhì)是一種特殊形態(tài)的自我保障, 即農(nóng)民依托土地, 通過自身的勞動(dòng)獲得基本生活資料。在改革初期, 農(nóng)民職業(yè)選擇空間十分有限, 勞動(dòng)謀生大都依靠經(jīng)營農(nóng)地, 此時(shí), 中國社會(huì)保障制度基本上未覆蓋農(nóng)民群體, 農(nóng)民被迫自我保障或家庭保障, 因此, 當(dāng)時(shí)農(nóng)地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料而且是基本生活保障, 在分地時(shí)不得不考慮生存?zhèn)惱怼．?dāng)前, 農(nóng)民謀生手段豐富, 可以在農(nóng)業(yè)之外尋求發(fā)展, 但農(nóng)民的社會(huì)保障待遇較低, 社會(huì)保障仍然不能作為農(nóng)民的唯一生存依托, 農(nóng)民在做經(jīng)濟(jì)決策時(shí)仍然不能忽略農(nóng)地的保障功能。因此, 在農(nóng)地分配和農(nóng)地權(quán)利設(shè)定時(shí)仍需考慮生存?zhèn)惱??；谏鎮(zhèn)惱淼霓r(nóng)地分配不僅是低效率的而且會(huì)逐漸失去可操作性:一方面, 以生存需求為基準(zhǔn)的農(nóng)地分配不能體現(xiàn)農(nóng)戶資源稟賦與經(jīng)營能力的差異, 因而是低效率的;另一方面, 生存導(dǎo)向的農(nóng)地分配要求根據(jù)農(nóng)戶的收入、人口等家計(jì)特征動(dòng)態(tài)調(diào)整土地, 然而, 農(nóng)地畢竟是生產(chǎn)資料不是生活資料, 農(nóng)地需求不能準(zhǔn)確量化, 調(diào)地周期不能適應(yīng)不同農(nóng)戶的家計(jì)特征變化, 最終會(huì)導(dǎo)致土地秩序混亂而難以為繼。

當(dāng)前, 不同農(nóng)民表面一致的分地訴求卻有不同的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因, 有的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營, 要地是基于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要, 有的農(nóng)民已有相對(duì)穩(wěn)固的非農(nóng)職業(yè), 要地是基于農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值, 有的農(nóng)民主要收入來源于第二、三產(chǎn)業(yè), 但兼營農(nóng)業(yè), 要地是基于農(nóng)地的保障功能, 在三權(quán)分置改革中, 充實(shí)集體所有權(quán)權(quán)能, 使其重新找到契合的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式, 賦予農(nóng)民集體土地收益分享權(quán)和優(yōu)先承包權(quán), 可以滿足不同農(nóng)民不同的土地利益要求, 確保農(nóng)民的生存安全, 從而破解農(nóng)地確權(quán)的生存?zhèn)惱磴Ｕ?。首? 完善和充實(shí)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)權(quán)能, 以農(nóng)地資源為依托, 以土地經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)為切入口, 激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 一方面使農(nóng)民重新組織化, 走出分割和分配農(nóng)地等集體生產(chǎn)資料的困境, 另一方面, 使農(nóng)民依托集體經(jīng)濟(jì)而不是直接依托土地獲得生存保障。其次, 就業(yè)是民生之本, 集體所有權(quán)、農(nóng)民優(yōu)先承包權(quán)和集體土地收益分享權(quán)等權(quán)利布局與細(xì)分, 有利于適應(yīng)不同農(nóng)民的就業(yè)特征, 促進(jìn)農(nóng)民的職業(yè)成長。有穩(wěn)固非農(nóng)職業(yè)的農(nóng)民只需分享土地收益, 不必打理農(nóng)地, 從而可以集中精力謀發(fā)展, 兼業(yè)農(nóng)民可以依托集體經(jīng)濟(jì)的避風(fēng)港優(yōu)化經(jīng)濟(jì)決策, 降低兼業(yè)比例, 提高專業(yè)化程度, 專營農(nóng)業(yè)的職業(yè)農(nóng)民則可轉(zhuǎn)入更多農(nóng)地, 提高農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模和農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平, 此外, 集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也將為農(nóng)村創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。最后, 權(quán)利分置, 不同權(quán)利對(duì)應(yīng)不同的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式, 有利于把單一的分地訴求轉(zhuǎn)化為不同的土地利益訴求, 從而有利于從整體更高程度地滿足農(nóng)民的訴求, 土地屬于存量資源, 總量有限、位置固定, 分地訴求往往難以滿足, 而土地經(jīng)濟(jì)是增量的, 土地利益可以隨土地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷得以實(shí)現(xiàn)與滿足。

(三) “集體土地處置權(quán)+農(nóng)戶土地決策權(quán)”促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地開發(fā)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格除受其預(yù)期經(jīng)營收益制約外還與農(nóng)戶的農(nóng)地功能偏好相關(guān)。當(dāng)轉(zhuǎn)出方側(cè)重于農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能, 則轉(zhuǎn)出意向價(jià)格主要參考農(nóng)地經(jīng)營預(yù)期收益, 但若農(nóng)戶具有土地保障傾向, 轉(zhuǎn)出農(nóng)地的意向價(jià)格則主要取決于土地保障效用的估價(jià), 因而土地保障不利于流轉(zhuǎn)雙方達(dá)成一致價(jià)格, 阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地轉(zhuǎn)入者的意向價(jià)格主要由農(nóng)地經(jīng)營預(yù)期收益決定, 但農(nóng)地經(jīng)營需對(duì)農(nóng)地進(jìn)行相應(yīng)的處置, 意向的轉(zhuǎn)入地之上權(quán)利主體越多, 不僅議價(jià)越困難, 交易成本巨大, 而且農(nóng)地處置亦更難, 因而農(nóng)地的碎片化及權(quán)利主體分散不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地利用與開發(fā)主要取決于有效適度的勞動(dòng)與資本投入, 當(dāng)農(nóng)地之上排他性權(quán)利不足時(shí), 農(nóng)地資源被多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性使用者過度利用, 產(chǎn)生公地悲劇問題, 當(dāng)農(nóng)地之上有多個(gè)交叉的排他性權(quán)利, 農(nóng)地的合理利用行為易被利益不兼容的排他性權(quán)利主體阻止, 產(chǎn)生反公地悲劇問題[21]。確權(quán)之前, 承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)不力, 在承包地調(diào)整頻繁或承包周期過短的特定時(shí)期和地方, 在一塊農(nóng)地上短期之內(nèi)有多個(gè)使用者, 特定時(shí)段的使用者不擁有另外時(shí)段的農(nóng)地排他性權(quán)利, 使用者只考慮當(dāng)期收益, 農(nóng)地過度利用, 損耗地力, 公地悲劇產(chǎn)生;在確權(quán)之后, 農(nóng)民人地分離普遍, 土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營者增多, 在流轉(zhuǎn)的農(nóng)地之上, 作為轉(zhuǎn)出方的農(nóng)戶、作為農(nóng)地所有者的農(nóng)民集體均有對(duì)農(nóng)地處置的排他性權(quán)利, 流轉(zhuǎn)經(jīng)營者整治土地、興辦設(shè)施、水利改造等處置農(nóng)地的行為均受到限制, 農(nóng)地低效利用, 反公地悲劇產(chǎn)生。

在三權(quán)分置改革中, 充實(shí)集體所有權(quán)權(quán)能, 增強(qiáng)集體的土地處置能力, 農(nóng)戶基于集體成員資格享有相應(yīng)的土地決策權(quán), 強(qiáng)化農(nóng)戶在其承包地上的土地利益, 同時(shí)增加承包地上的集體意志, 從而破解農(nóng)地確權(quán)的土地流轉(zhuǎn)悖論和土地利用悖論。首先, 一旦集體所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上能夠?qū)崿F(xiàn), 農(nóng)民在土地利益分配上達(dá)成一致, 集體就可以通過招標(biāo)、拍賣等方式直接授予相應(yīng)主體的農(nóng)地經(jīng)營權(quán), 顯化農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值, 不僅農(nóng)戶能分享更多土地利益, 而且使規(guī)模經(jīng)營主體能直接從集體獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán), 不必與承包地各戶逐一達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議, 大大節(jié)約交易成本。不愿轉(zhuǎn)出農(nóng)地或有農(nóng)地經(jīng)營訴求的農(nóng)戶則可以通過優(yōu)先承包權(quán)保障其利益。其次, 農(nóng)戶的決策權(quán)一方面有利于防止集體代理人濫用職權(quán), 侵害農(nóng)民的土地利益, 另一方面有利于因地制宜地選擇集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)方式, 提高土地經(jīng)濟(jì)效益。所有權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)如何設(shè)定由農(nóng)民集體意志決定。適合農(nóng)地統(tǒng)一經(jīng)營的地方, 可以不對(duì)所有權(quán)設(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)。農(nóng)地分散經(jīng)營則在所有權(quán)之上設(shè)定經(jīng)營權(quán)等權(quán)利負(fù)擔(dān), 在確保農(nóng)民優(yōu)先承包的前提下通過市場(chǎng)競(jìng)價(jià)選擇經(jīng)營者, 提高農(nóng)地資源配置效率。最后, 在農(nóng)戶的承包地上增加集體意志, 增強(qiáng)集體的土地處置能力。農(nóng)戶的承包地由集體發(fā)包, 本身包含集體意志, 是集體對(duì)農(nóng)地這類特殊生產(chǎn)資料的有效處置, 農(nóng)戶承包地上行使排他性的權(quán)利應(yīng)以不影響生產(chǎn)資料有效使用為前置條件, 任何農(nóng)地之上水利設(shè)施、田間道路的修繕及土地整治等, 任何農(nóng)戶不具有一票否決權(quán), 農(nóng)戶在承包地上的特殊利益按集體事先議定的規(guī)則補(bǔ)償。集體和農(nóng)戶分享土地利益, 但利益獨(dú)立, 農(nóng)民集體基于所有權(quán)權(quán)能而有能力、農(nóng)戶基于土地利益分享而有動(dòng)力進(jìn)行土地整治, 為連片規(guī)模經(jīng)營、大型農(nóng)機(jī)、先進(jìn)水利設(shè)施、新技術(shù)的使用創(chuàng)造條件, 釋放農(nóng)業(yè)投資空間, 吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素, 促進(jìn)農(nóng)地的開發(fā)與利用。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)學(xué)家 2018年05期

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