——基于五部地方性法規(guī)和規(guī)章的實(shí)證研究

一、問題的提出

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)的重要組織形式，是農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合”中“統(tǒng)”層的重要形式。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制改革以來，作為“分”層的家庭經(jīng)營(yíng)受到重視和支持，而作為“統(tǒng)”層的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及其組織形式農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未能有效發(fā)展。不可否認(rèn)，以戶為單位的家庭經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本模式，為我國(guó)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，小農(nóng)細(xì)碎化耕種的弊端開始凸顯，在某種程度上已經(jīng)成為農(nóng)民持續(xù)增收的制度障礙，農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的必要性和急迫性日益顯現(xiàn)。黨的十八大以來，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)重新成為一個(gè)重要的制度選項(xiàng)，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)必然需以集體主體為依托。2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確要求，“推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，出臺(tái)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見，抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例?！?作為對(duì)農(nóng)村實(shí)際和中央政策的回應(yīng)，《民法總則》第九十九條將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”確定為特別法人，這對(duì)解決農(nóng)村集體所有權(quán)主體缺失問題，推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村社會(huì)治理具有重要意義。但對(duì)于如何構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人則留待其他法律、行政法規(guī)予以完善。《民法總則》雖然賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立、變更、終止有許多特殊之處，還面臨如何明確其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如何確定其成員資格，如何健全其組織機(jī)構(gòu)、完善其治理結(jié)構(gòu)，哪些財(cái)產(chǎn)可以處分，責(zé)任如何承擔(dān)等一系列問題。實(shí)踐的急迫性和法律上的制度闕如亟需學(xué)界予以回應(yīng)，為民法典編纂及特別法的制定提供智識(shí)支持。本文首先梳理并評(píng)述五部地方性法規(guī)、規(guī)章，并在此基礎(chǔ)上嘗試對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人進(jìn)行制度構(gòu)造。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地方性法規(guī)、規(guī)章的梳理與解析

我國(guó)《憲法》以及《物權(quán)法》《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》等多部法律雖使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述，但對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、功能、組織機(jī)構(gòu)等均未作規(guī)定。鑒于頂層設(shè)計(jì)不足，部分省、市制定了專項(xiàng)規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方性法規(guī)、規(guī)章，包括浙江省人大常委會(huì)2007年修訂的《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》、廣東省政府2006年出臺(tái)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》、湖北省政府1996年出臺(tái)的《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》、江蘇省揚(yáng)州市2012年出臺(tái)的《揚(yáng)州市村經(jīng)濟(jì)合作社組織暫行辦法》和江蘇省泰州市2013年出臺(tái)的《泰州市村經(jīng)濟(jì)合作社暫行管理辦法》。

1.關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍界定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍界定是設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不可回避的重要問題，也是構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的前提。這一問題具體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義、功能和地域范圍等。

（1）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律定義最主要的是要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)進(jìn)行界定，解決其是不是法人，是何種類型法人的問題。在五部地方性法規(guī)、規(guī)章中，廣東省沒有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有法人資格作出明確規(guī)定，湖北省和浙江省規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法取得法人資格，但是沒有進(jìn)一步明確是何種類型的法人，只是含糊籠統(tǒng)地定性為“社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，揚(yáng)州市和泰州市規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以取得“農(nóng)民專業(yè)合作社資格法人”，但仍將其定性為“社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。此外五部法規(guī)在組織名稱上也不統(tǒng)一，浙江省、揚(yáng)州市和泰州市使用“村經(jīng)濟(jì)合作社”作為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織” 的對(duì)應(yīng)稱謂，而湖北省和廣東省則延續(xù)了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的稱謂。從五部地方性法規(guī)、規(guī)章的定義性規(guī)范中可總結(jié)出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的四個(gè)特征：其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立基礎(chǔ)源于《憲法》第８條和《物權(quán)法》第124條規(guī)定的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制；其二，以土地等生產(chǎn)資料的集體所有為其物質(zhì)基礎(chǔ)；其三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)演變而來；其四，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是社區(qū)型組織，即指成員資格源自于其社區(qū)成員的身份這一類組織。不同于營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人，社區(qū)型組織對(duì)外從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并營(yíng)利，對(duì)內(nèi)則追求社會(huì)成員的互助公益，故有學(xué)者將其稱之為中間法人。

（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的規(guī)定，五部地方性法規(guī)、規(guī)章都用較大篇幅強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能，主要包括資源開發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理、財(cái)務(wù)管理與分配、土地發(fā)包分包等，但對(duì)諸如社會(huì)、教育、政治等功能則規(guī)定得較少。其中浙江省規(guī)定 “農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)提供社員生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生活服務(wù)”；廣東省強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)為本組織成員提供服務(wù)”；《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第二十二條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作和保護(hù)環(huán)境，制止濫伐濫墾和亂采亂捕等”。揚(yáng)州市和泰州市則規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需承擔(dān)“合作指導(dǎo)與服務(wù)”等職能。上述規(guī)定在某種意義上是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合職能以外的其他職能，如生活服務(wù)可能涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)功能（如發(fā)展農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、福利及救濟(jì)事業(yè)）；生產(chǎn)服務(wù)、合作指導(dǎo)則可能涉及教育功能（農(nóng)業(yè)推廣、訓(xùn)練，農(nóng)事指導(dǎo)和示范等）；而“保護(hù)環(huán)境，制止濫伐濫墾和亂采亂捕”則有政治職能的意味。這說明上述五省市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖冠以經(jīng)濟(jì)組織之名，但其并不局限于經(jīng)濟(jì)功能，更類似于某一地域范圍內(nèi)綜合性社區(qū)型農(nóng)民組織。

（3）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域范圍。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以村社共同體為依托的地域性組織。但在五部地方性法規(guī)、規(guī)章中，僅湖北省和廣東省對(duì)此有明確規(guī)定。《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第十條以土地集體所有的范圍來界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域范圍，土地由組集體所有的，在組一級(jí)設(shè)立經(jīng)濟(jì)合作社，土地由村集體所有的，在村一級(jí)設(shè)立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第七條除根據(jù)集體土地所有權(quán)歸屬來設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外，還將集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬作為設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)之一。此外，湖北省還規(guī)定，村范圍內(nèi)的組一級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社可以聯(lián)合成立村級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的村級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社可以聯(lián)合成立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社。顯然，村級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、鄉(xiāng)級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社的成員不再是集體成員個(gè)體，而是組一級(jí)的經(jīng)濟(jì)合作社或村一級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。

２.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員

成員資格的確定是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。五部地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定既有共性，又有各自的特色。在成員資格確立方式上，廣東省和湖北省僅規(guī)定依據(jù)戶籍身份等取得成員資格方式，而浙江省、揚(yáng)州市和泰州市還規(guī)定了非具有本集體戶籍身份的人員加入取得成員資格的方式。這表明，在地方實(shí)踐中戶籍身份仍然是確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的主要考量因素，司法實(shí)踐中的“土地保障”標(biāo)準(zhǔn)在地方立法實(shí)踐中并未被采納?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第十五條特別強(qiáng)調(diào)：具有本集體戶口的人員并不當(dāng)然屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還需履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定的義務(wù)或者遵守組織章程。通常情況，戶籍遷出或者注銷即喪失本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，但《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十八條和《揚(yáng)州市村經(jīng)濟(jì)合作社組織暫行辦法》第十七條還規(guī)定例外不喪失成員資格的情形。主要包括：①解放軍、武警部隊(duì)的現(xiàn)役義務(wù)兵和符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的初級(jí)士官；②全日制大、中專學(xué)校的在校學(xué)生；③被判處徒刑的服刑人員。例外情形下的幾類人員戶口雖然遷出或者注銷，但是一個(gè)共同特征是生活來源欠缺，保留這幾類人員的成員資格體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體保障功能。對(duì)于加入取得，浙江省、揚(yáng)州市和泰州市還規(guī)定了兩項(xiàng)條件：①履行村經(jīng)濟(jì)合作社章程規(guī)定義務(wù)；②經(jīng)本社成員大會(huì)或成員代表大會(huì)多數(shù)表決同意。對(duì)于成員不履行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的義務(wù)，能否剝奪其成員資格，上述五部地方性法規(guī)、規(guī)章均未作明確規(guī)定。

３.關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)

關(guān)于內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，五部地方性法規(guī)、規(guī)章都規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)分為權(quán)力機(jī)構(gòu)（意思機(jī)關(guān)）、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所不同的是對(duì)各機(jī)構(gòu)的名稱和職權(quán)劃分上有些許差異，但是總體上執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而權(quán)力機(jī)構(gòu)是由全體成員組成的成員大會(huì)構(gòu)成，權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)重大事項(xiàng)享有最終決定權(quán)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議和組織的日常工作，對(duì)外代表集體經(jīng)濟(jì)組織。監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作，主要任務(wù)是進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成人員均由成員大會(huì)以多數(shù)表決的方式選舉和罷免，僅湖北省規(guī)定作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理委員會(huì)的主任和副主任在管理委員會(huì)成員中推選產(chǎn)生，經(jīng)鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，報(bào)鄉(xiāng)人民政府備案。管理委員會(huì)成員上崗前必須接受縣級(jí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理部門培訓(xùn)。

４.關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)這一主題下最主要的是回答哪些財(cái)產(chǎn)可以處分，哪些財(cái)產(chǎn)不可以處分，即如何區(qū)分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及財(cái)產(chǎn)收益的分配等問題。在五部地方性法規(guī)、規(guī)章中，浙江省、泰州市、揚(yáng)州市僅對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行了規(guī)范，廣東省和湖北省則沒有涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)問題。需注意的是，廣東省和浙江省出臺(tái)了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和監(jiān)督作出了系統(tǒng)性的規(guī)定，但是其內(nèi)容主要針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)制度和監(jiān)管制度，并沒有涉及到資產(chǎn)的區(qū)分、經(jīng)營(yíng)管理以及集體收益在成員之間的具體分配問題。

三、我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的制度構(gòu)造

明確組織功能是構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的前提和基礎(chǔ)，而明確組織功能需要探尋立法者賦予 “農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”法人資格的目的和該組織體所肩負(fù)的歷史使命。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的具體構(gòu)造則需要清晰界定組織范圍，明確其內(nèi)涵和外延，特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村土地所有權(quán)主體是否具有同一性，并回答農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立、成員資格確定和內(nèi)部治理機(jī)制等諸多問題。本文對(duì)上述問題試做解答。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位

從歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)狀況來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織肩負(fù)著四大使命：一是從分到統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，破除家庭經(jīng)營(yíng)模式的碎片化，即發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在“統(tǒng)”的層次的重要作用；二是增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收渠道的多元化，即通過集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)增效；三是完善鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設(shè)，即重視集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)中的組織作用和龍頭作用；四是發(fā)揮農(nóng)村集體基本生活保障的功能，通過集體經(jīng)濟(jì)組織職能的充分發(fā)揮，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)由土地保障向組織保障的轉(zhuǎn)變。這就決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位具有復(fù)合性。實(shí)際上，我國(guó)《憲法》第19條第４款和第21條第１款及《土地承包經(jīng)營(yíng)法》第８條已對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能有所規(guī)范，并鼓勵(lì)、支持其舉辦教育、醫(yī)療等事業(yè)。但上述法律文件使用“鼓勵(lì)”、“支持”等倡導(dǎo)性語言，主要是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本質(zhì)上是私法人，其職能的設(shè)定應(yīng)充分尊重組織及其成員的意志；另外，上述條文所稱的教育事業(yè)、醫(yī)療事業(yè)等主要系屬國(guó)家責(zé)任。雖然如此，但至少表明法律層面是主持和鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)功能上的復(fù)合性。更為重要的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的復(fù)合性功能符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際。我國(guó)農(nóng)村社區(qū)主要還是“半熟人社會(huì)”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受到自然等條件的約束，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)戶“分”的同時(shí)進(jìn)行適度的“統(tǒng)”也是必要的。通過集體，個(gè)體有可能得到更好的存在和發(fā)展，通過群體力量和集體行動(dòng)來彌補(bǔ)個(gè)體力量的不足。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在國(guó)家主辦的基礎(chǔ)上積極協(xié)調(diào)與參與農(nóng)村社會(huì)建設(shè)是可行的也是必要的，國(guó)家的資金投入只是基礎(chǔ)性要件。據(jù)此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)功能，還應(yīng)當(dāng)具備其他功能。作為農(nóng)村綜合性組織，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位可借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)會(huì)經(jīng)驗(yàn)，著重強(qiáng)化三大功能：一是經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、加工制造等；二是社會(huì)功能，包括農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、福利及救濟(jì)事業(yè)；三是教育功能，包括農(nóng)業(yè)推廣、訓(xùn)練，農(nóng)事指導(dǎo)和示范等?，F(xiàn)有地方立法過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)功能，而忽視其他功能，統(tǒng)一立法時(shí)應(yīng)當(dāng)予以糾正，以經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能為主，兼具社會(huì)功能和教育功能?；谶@一功能定位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)被定性為公益性的綜合性組織。

２.關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體構(gòu)造

（1）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有歷史沿革性的概念，多部法律法規(guī)已使用“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述，建議未來立法中，延續(xù)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述，統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱。但“經(jīng)濟(jì)組織”一詞不應(yīng)被解讀為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只肩負(fù)經(jīng)濟(jì)功能，在人民公社時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展被擺在國(guó)家戰(zhàn)略的突出位置，農(nóng)村的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)實(shí)質(zhì)上就是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為首要任務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織，但這并不代表農(nóng)村地區(qū)不需要除經(jīng)濟(jì)發(fā)展外的其他事業(yè)發(fā)展。具有歷史繼承性“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”雖冠以經(jīng)濟(jì)組織之名，卻不宜被解讀為僅肩負(fù)經(jīng)濟(jì)功能。保留“經(jīng)濟(jì)組織”的表述一方面是由于歷史的延續(xù)性以及長(zhǎng)久以來形成的習(xí)慣性稱謂，另一方面則在于彰顯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私法人屬性。

（2）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍界定。第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持屬地原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是綜合性組織，地方立法經(jīng)驗(yàn)中的屬地原則應(yīng)予汲取，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置應(yīng)根據(jù)土地集體所有的范圍來設(shè)置，土地依法屬于村民小組農(nóng)民集體所有的，在組一級(jí)可以設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，在村一級(jí)設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)代行農(nóng)村集體土地所有權(quán)。農(nóng)村土地集體所有在法律上表述為勞動(dòng)群眾集體所有，但是何為集體所有，則是一個(gè)極為不明確的概念，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位，利益缺失，影響了土地使用權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。有鑒于此，多數(shù)學(xué)者均肯定將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造為集體土地所有權(quán)主體。集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體享有所有權(quán)權(quán)能，如集體耕地的發(fā)包權(quán)，對(duì)承包地的調(diào)整、收回權(quán)，自留地（山）、宅基地的分配權(quán)，合理收取一定數(shù)額的耕地承包費(fèi)和宅基地、自留地（山）使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)等權(quán)利，以真正落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體所應(yīng)當(dāng)享有的私法權(quán)益。但筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，屬于獨(dú)立的民事主體，與農(nóng)民集體并不能完全等同，也與集體成員相區(qū)別，組織主體所有不等于集體所有，將集體土地所有權(quán)直接賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，理論上難以證成，邏輯上亦難以自洽，未來可行的改革方案是參照《物權(quán)法》第４５條規(guī)定，規(guī)定法律明確規(guī)定屬于集體所有的財(cái)產(chǎn)，屬于集體所有即勞動(dòng)群眾集體所有。集體財(cái)產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。

（3）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得可以分為自動(dòng)取得和加入取得兩種方式。對(duì)于自動(dòng)取得，其法理基礎(chǔ)主要源于成員權(quán)制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是若干個(gè)體結(jié)合而成的群體組織，組織成員通過互助共益來換取團(tuán)體保障，也即組織保障。因而，對(duì)于集體范圍內(nèi)具有特定身份的成員，應(yīng)基于其身份自動(dòng)賦予其成員資格。而所謂特定身份主要以戶籍、地域?yàn)榭剂恳蛩兀瑫r(shí)應(yīng)當(dāng)注意對(duì)于戶口遷出或者注銷但仍有依賴集體土地為其基本生活保障的，應(yīng)當(dāng)保留其成員資格，如軍隊(duì)現(xiàn)役軍人、在校大學(xué)生、服刑人員等。具體而言，自動(dòng)取得成員資格的情形包括：①原生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)成員及其子女；②因婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系等合法入籍的成員；③政策性移民落戶的成員。對(duì)于戶籍未遷出，但實(shí)際已不再本集體居住、生活也不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)來源的，仍應(yīng)保留其成員資格但可以由章程限制其成員權(quán)利。自動(dòng)取得成員資格身份，不需要出資，但可以名義上應(yīng)享有的集體資產(chǎn)份額出資，便于對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份化改造。對(duì)于加入取得，加入取得條件可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程自行規(guī)定，應(yīng)當(dāng)肯定以出資方式加入的途徑，同時(shí)非本戶籍人員的加入，應(yīng)當(dāng)由全體成員大會(huì)以多數(shù)決形式?jīng)Q定。

（4）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)當(dāng)采“意思機(jī)關(guān) —執(zhí)行機(jī)關(guān)—監(jiān)督機(jī)關(guān)”的權(quán)能分離、議行分立的模式，組織的重大事項(xiàng)應(yīng)由全體成員組成的意思機(jī)關(guān)以多數(shù)決決定，執(zhí)行機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行意思機(jī)關(guān)的決議和開展日常工作，監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作，最主要的是資產(chǎn)的審計(jì)和監(jiān)管。執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)均對(duì)意思機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其組成人員由意思機(jī)關(guān)以多數(shù)決方式選舉產(chǎn)生。執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人等核心人員的產(chǎn)生、激勵(lì)與監(jiān)督是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成敗的關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)建立在權(quán)力制約機(jī)制基礎(chǔ)上，如何確保這一機(jī)制的正常運(yùn)行，關(guān)鍵在于核心人員。只有真正選舉出一批有才有德的核心人員，發(fā)揮核心人員的帶頭作用，才能確保建立在權(quán)力制約機(jī)制基礎(chǔ)上的組織體能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)此，可行的方案是鼓勵(lì)通過聘任的方式廣納人才，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)院校畢業(yè)大學(xué)生返鄉(xiāng)，并為大學(xué)生返鄉(xiāng)工作搭建良好的平臺(tái)，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織核心人員的選任與大學(xué)生村官制度掛鉤。核心人員的產(chǎn)生可以先由主管機(jī)關(guān)通過公平公開的方式遴選，再由集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)通過多數(shù)表決的形式選舉產(chǎn)生。

（5）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)。在資產(chǎn)管理制度上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)區(qū)分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，土地可以作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，但是集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將通過集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、入股等形式獲取財(cái)產(chǎn)性收入；“一事一議”收入，政府用于特定事業(yè)的專項(xiàng)補(bǔ)助等必須專款專用，建立專門會(huì)計(jì)賬簿，不得用于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)；應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后得以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)單獨(dú)設(shè)立或與其他民事主體聯(lián)合設(shè)立經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)可根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定取得相應(yīng)的主體資格。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性，其設(shè)立的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)以法人為宜，經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任。非經(jīng)營(yíng)事業(yè)可以通過設(shè)立項(xiàng)目部的方式開展，如農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目部、農(nóng)技推廣部等。其中資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是獨(dú)立的民事主體，獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)營(yíng)過程中的民事責(zé)任，而各種項(xiàng)目部則是集體經(jīng)濟(jì)組織的下屬機(jī)構(gòu)。此種分立模式有利于將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)相分離，有利于集體資產(chǎn)保值增值，有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的健康發(fā)展。在財(cái)產(chǎn)收益分配制度上，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體保障功能，各項(xiàng)事業(yè)之盈余應(yīng)首先分別提取法定公積金，對(duì)于公益性事業(yè)之盈余，原則上提存為該公益事業(yè)之公積金，不應(yīng)參與收益分配；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)之盈余，原則上資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定提存一定比例的公積金，公積金用于彌補(bǔ)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虧損、擴(kuò)大生產(chǎn)等在提取公積金后剩余利潤(rùn)應(yīng)上繳農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為組織收益參與分配。剩余收益應(yīng)按下列次序依次分配：①提取一定比例的公益資金，用于農(nóng)村社會(huì)建設(shè)；②提取一定比例農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)事培訓(xùn)費(fèi)用；③ 管理人員的薪酬；④根據(jù)成員在集體經(jīng)濟(jì)組織的股份額等合理分配收益。

四、結(jié)語

《民法總則》第九十九條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確立為特別法人具有重要的制度價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，最關(guān)鍵的是處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間的關(guān)系，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織塑造成獨(dú)立其成員的民事主體。不同于農(nóng)民專業(yè)合作社等其他民事主體，成員身份的特殊性和功能的獨(dú)特性決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)被定性為綜合性社區(qū)型農(nóng)民組織，除承擔(dān)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合職能外，還應(yīng)承擔(dān)社會(huì)和教育等職能。我國(guó)各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展了立法探索，未來應(yīng)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》作為《民法總則》的特別法，既要吸收地方立法的有益經(jīng)驗(yàn)也要進(jìn)行充分的學(xué)理論證。在組織設(shè)置上應(yīng)堅(jiān)持屬地原則，以土地集體所有的范圍為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域范圍；在名稱上宜延續(xù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稱謂；在成員制度上應(yīng)以戶籍和生活來源作為成員資格的確立標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于非具有本戶籍的人員能否取得成員資格，立法應(yīng)肯定加入取得的方式，同時(shí)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定加入取得的條件；在內(nèi)部管理上應(yīng)采“意思機(jī)關(guān)—執(zhí)行機(jī)關(guān)—監(jiān)督機(jī)關(guān)”的治理結(jié)構(gòu)以形成獨(dú)立的意思；在財(cái)產(chǎn)管理上應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)行，財(cái)產(chǎn)分配上應(yīng)注重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體保障功能，通過提取公積金的形式在集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員之間合理分配集體收益。

作者簡(jiǎn)介:陸劍，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授；易高翔，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地法律制度中集體與成員權(quán)利配置研究”（編號(hào)：13CFX077）和國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“三輪延包中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利配置問題研究”（編號(hào)：15SFB3028）的階段性研究成果。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第2期

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