北京市作為城鄉(xiāng)融合條件占優(yōu)的城市，在謀求城鄉(xiāng)一體化的過程中做了許多重要探索。在新一輪的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，利用新形式發(fā)展鎮(zhèn)級集體經濟建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新形式是一個重要探索。
北京市農村集體經濟在改革開放之后經過幾十年發(fā)展，經歷了農業(yè)生產、土地流轉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)，現在開始新一輪利用集體土地做文章。從土地征用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統籌利用集體經營性建設用地到商業(yè)化回購集體土地自行開發(fā)等方式，昔日的瓦片經濟、商業(yè)物業(yè)開始實現到產業(yè)園區(qū)興建的轉變。雖然集體經濟發(fā)展中存在村民、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)等多重博弈。但鎮(zhèn)域相對于村域所具有的制度反腐、土地開發(fā)、人才、產業(yè)識別和資金籌集優(yōu)勢已經顯示出集體經濟鎮(zhèn)域化的傾向。
本文中鎮(zhèn)級集體經濟定義為：一種行政區(qū)劃型區(qū)域集體經濟，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為紐帶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心、農村為腹地的區(qū)域集體經濟。雖然是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃上形成的，但它又不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃；鎮(zhèn)域經濟可以突破行政區(qū)劃的約束，在更大區(qū)域內進行資源配置，獲取競爭優(yōu)勢。鎮(zhèn)域經濟也可適當下放范圍，在村與鎮(zhèn)之間以股份聯社等方式或者鎮(zhèn)級園區(qū)的方式存在。
一、鎮(zhèn)級集體經濟是城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制的一種試驗
村集體自主性發(fā)展受制于“首都頂層設計”。作為超大城市體系的一個組成部分，海淀區(qū)農村治理體系必須服從于首都城市戰(zhàn)略定位，加強“四個中心”功能建設，提高“四個服務”的能力與水平。同時要服從于市國土、規(guī)劃、環(huán)保等各職能相關部門的具體規(guī)劃，避免出現大城市病。通過對海淀區(qū)三鎮(zhèn)六村的調研發(fā)現，村級集體經濟組織干部受制于首都嚴格的集體經濟發(fā)展“頂層設計”，村干部獨立發(fā)展村域集體經濟的空間較小，大多數村干部擔心集體經濟資產流失，發(fā)展思路以穩(wěn)為主，等靠思想嚴重，導致村級集體經濟發(fā)展較為遲緩。
北京市排他性的土地資源等優(yōu)質稟賦讓鎮(zhèn)一級在發(fā)展集體經濟方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。在農村集體經濟發(fā)展模式簡單雷同的背景下可統籌規(guī)劃、發(fā)揮規(guī)?；?，減少村級集體經濟試錯成本。
更健全的腐敗監(jiān)督機制。農村集體經濟體制經濟管理權高度集中，缺乏制約和監(jiān)督。如，集體股權虛化、決策欠科學及程序欠透明、利益分配欠公平、內控機制不完善等問題頻發(fā)，村干部和群眾的利益沖突，隨時都有可能引爆“火藥桶”。集體經濟強村中，會計、出納等財務相關人員有相當比例犯罪。如，西北旺鎮(zhèn)某村支書和會計等少數干部隨意支配集體資產、侵害農民利益，引發(fā)了諸多矛盾。不難發(fā)現，如果這些社區(qū)的“總體性”組織結構不改變，村域集體經濟就很難解決由于權力操縱導致的“集體性”弱化乃至被消解的問題。
土地開發(fā)優(yōu)勢。由于土地公有，政府能夠大規(guī)模征地、拆遷，并且通過大型項目建設，統一規(guī)劃、國家投資，城鎮(zhèn)化的推進方式是整體性的。農村社會力量發(fā)育不足，尚不具備自發(fā)推進城鎮(zhèn)化的條件。有專家認為當前的建設是政府主導機制。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中積累了非常成功的經驗，對農村集體經濟發(fā)展具有重要借鑒和復制可能性。從中央到地方各級黨政機關的相應部門對于農村的設置、規(guī)劃、建設等事務有著嚴格的審批和直接決定權力。在集體經濟發(fā)展進程中，鎮(zhèn)政府比村擁有更多的主導優(yōu)勢。雖然來自基層的成功試驗較多，長期以來存在自上而下和自下而上兩種力量，主導力量自上而下更常見。
較好的現代產業(yè)發(fā)展機會識別能力。在新經濟新技術時代，產業(yè)的發(fā)展尤為重要，村級集體發(fā)展產業(yè)判斷出現失誤很容易造成集體經濟減值。鎮(zhèn)域政府具有投資管理經驗豐富、學歷層次高的人才，同時現有的黨委政府集體決策制度可以較好地促進集體經濟增值保值。以租賃經濟為例，村級的無序競爭帶來了低層次的安全隱患，居住條件低下，導致租金相對較低。但通過區(qū)鎮(zhèn)高水平的設計和管理服務，新的租賃集體經濟可以提升租賃收入，如海淀東升科技園和唐家?guī)X模式則在租賃經濟找到了共贏的最優(yōu)點。
二、鎮(zhèn)級集體經濟化發(fā)展出現了較為成熟的案例
如“海淀模式”。海淀區(qū)積極推進農村集體產權制度改革，鎮(zhèn)級改革在集體產權改革和發(fā)展方面積累了較好經驗。在鎮(zhèn)級改革方面，堅持“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所有”體制，全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產統一核算，直接量化到個人，因地制宜，如通過改建一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的股份經濟合作社，不設分社；如村級的經濟合作分社分別改建為股份經濟合作社，并設置集體股和社員個人股，集體股由鎮(zhèn)級經濟合作總社持有。
海淀模式中較有影響力的是海淀東升科技園“先重組，后改制”模式。組建股份合作社，在清產核資基礎上，按照基本份額（15%）、資源份額（20%）和勞動份額（65%）三部分，進行科學劃分，厘清了鎮(zhèn)村兩級集體經濟組織產權，承擔了從1956年開始到改制以來的5400多人的資產量化工作。以國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設為契機，2008年拿到農村集體建設用地規(guī)劃開發(fā)手續(xù)，并成功質押獲得貸款，依靠市場化運作，2015年園區(qū)產值達到182億元。采取“只租不售，自主經營”的方式，租金收入納入股份總社經營收入，再根據全年經營情況確定分配方案，逐步突破傳統的“瓦片經濟”。依托天使投資和股權合作，轉向與園區(qū)企業(yè)分享增值收益的新階段。堅持“預孵—孵化—加速—投資”全產業(yè)鏈的科技服務體系，聯合30余家金融機構，打造金融服務平臺，設立投資基金，發(fā)展投資業(yè)務，面向區(qū)外市場。
大興區(qū)集體經營性土地入市模式。理論基礎源自北京市農村工作委員會印發(fā)的《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統籌利用集體產業(yè)用地試點民主決策程序及實施主體組建運行管理暫行辦法》。試點實施主體由試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責組建，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產管理機構負責指導，以相應的村經濟合作社為團體成員，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份聯營專營公司，經營管理集體產業(yè)用地。
北京市鄉(xiāng)村振興的一個重要特色是鎮(zhèn)級統籌，由相關村組建鎮(zhèn)級土地聯營公司聯合運作，以鎮(zhèn)級土地聯營公司作為市場主體進行集體土地開發(fā)。通過制度設計保障鎮(zhèn)域內各村土地發(fā)展權共享和收益平衡。兼顧公平與效率。按照規(guī)劃先導、土地統籌，確權確利、利益統籌等原則，減少貧富不均，減少利益沖突。
“聯營公司”為入市主體，保證集體土地所有權不變，民主決策、充分授權，企業(yè)管理、規(guī)范運作。堅持“業(yè)態(tài)引領、用途引導、節(jié)約集約”原則，綜合制定了增值收益調節(jié)金征收使用管理辦法，實現多方共贏。
三、鎮(zhèn)級集體經濟不可避免的面臨爭議
部分學者認為，黨委、政府由于資產管理職能與出資人職能交叉重疊、集體經濟的多重目標沖突，在管理集體經濟資本方面存在著一些難以調和的矛盾和沖突。由于黨委政府參與集體經濟管理，使得鎮(zhèn)級集體經濟的“委托—代理”關系更多體現為一種行政性的上下級關系。多重身份導致對鎮(zhèn)級集體經濟的多重目標追求，妨礙了集體資產保值增值目標實現。黨委、政府設定的多重目標造成集體經濟經常要在利潤目標和社會保障目標兩者間進行搖擺和平衡。部分黨委政府部門和監(jiān)管機構對于建立鎮(zhèn)級集體經濟制度的意義缺乏理解，著力點更多放在了穩(wěn)健上，集體資產僅限于“懶惰式管理”，用存款拿利息的方式小富即滿；或者過度市場化開發(fā)，減少了分配，忽視了集體經濟承載的綜合性功能。政資企不分、發(fā)展和監(jiān)管職能不分、企業(yè)經營行為和資源配置違背市場化原則等弊端仍可能存在。鎮(zhèn)級集體經濟發(fā)展既不能完全的“野蠻生長”，又不能脫離頂層設計進行肆意創(chuàng)新。
但較為樂觀的是，鎮(zhèn)級集體經濟更多的是基于穩(wěn)健的土地租賃服務和產業(yè)園區(qū)平臺經濟，收益較為透明。特別是采用了第三方監(jiān)管制度，大數據、信息時代的監(jiān)管技術和日漸成熟的集體資產管理制度讓鎮(zhèn)域經濟有了更多的穩(wěn)健發(fā)展可能性。
綜上，從北京市鎮(zhèn)級集體經濟的發(fā)展可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統籌以共享共建模式和前所未有的影響力重構鎮(zhèn)村的經濟社會結構。從組織重構來看，是傳統治理與現代治理的融合。鎮(zhèn)級集體經濟借助“一鎮(zhèn)一園”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統籌跨越傳統村域的界限，在立足效率、公平的同時，進行資源整合，融合政府的優(yōu)勢，形成合力，從傳統集體經濟走入新時代。不同地域上的產業(yè)聯系增密，協作增深，抗風險能力增大。從社會關系重構來看，鎮(zhèn)級集體經濟可以減少土地開發(fā)，減少重復性建設，較大程度保留了村集體現狀，既可以維系傳統農業(yè)社會的親情觀念，又可以提升集體經濟效率。
（作者簡介：仝志輝，中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授、博士生導師；陳淑龍，中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院博士研究生）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：北京農村經濟 2018第三期
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