——基于五部地方性法規(guī)和規(guī)章的實(shí)證研究

摘要：《民法總則》第九十九條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確立為特別法人, 對(duì)解決農(nóng)村集體所有權(quán)主體缺失問題, 推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革, 發(fā)展集體經(jīng)濟(jì), 完善農(nóng)村社會(huì)治理具有重要意義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的制度構(gòu)造應(yīng)吸收地方立法中的有益經(jīng)驗(yàn), 宜定位為以經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能為主, 兼具社會(huì)、教育功能的綜合性農(nóng)民組織;在制度構(gòu)造上, 應(yīng)根據(jù)屬地原則合理設(shè)置, 以土地集體所有的范圍來界定集體經(jīng)濟(jì)組織范圍;成員資格的確定宜以戶籍為主, 允許符合條件的非本戶籍人員加入;內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上宜采用“意思機(jī)關(guān)—執(zhí)行機(jī)關(guān)—監(jiān)督機(jī)關(guān)”的議行分立模式, 管理人員的選任上應(yīng)引入主管機(jī)關(guān)遴選制度;同時(shí)應(yīng)建立成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、收益分配等制度。

一、問題的提出

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)的重要組織形式, 是農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合”中“統(tǒng)”層的重要形式。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制改革以來, 作為“分”層的家庭經(jīng)營受到重視和支持, 而作為“統(tǒng)”層的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及其組織形式農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未能有效發(fā)展。不可否認(rèn), 以戶為單位的家庭經(jīng)營是我國農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的基本模式, 為我國農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而隨著全面深化改革的不斷推進(jìn), 小農(nóng)細(xì)碎化耕種的弊端開始凸顯, 在某種程度上已經(jīng)成為農(nóng)民持續(xù)增收的制度障礙, 農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營的必要性和急迫性日益顯現(xiàn)。黨的十八大以來, 集體統(tǒng)一經(jīng)營重新成為一個(gè)重要的制度選項(xiàng), 集體統(tǒng)一經(jīng)營必然需以集體主體為依托。2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確要求, “推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 出臺(tái)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見, 抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例?！弊鳛閷?duì)農(nóng)村實(shí)際和中央政策的回應(yīng), 《民法總則》第九十九條將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”確定為特別法人, 這對(duì)解決農(nóng)村集體所有權(quán)主體缺失問題, 推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革, 發(fā)展集體經(jīng)濟(jì), 完善農(nóng)村社會(huì)治理具有重要意義。但對(duì)于如何構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人則留待其他法律、行政法規(guī)予以完善?！睹穹倓t》雖然賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位, 但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立、變更、終止有許多特殊之處, 還面臨如何明確其權(quán)利義務(wù)關(guān)系, 如何確定其成員資格, 如何健全其組織機(jī)構(gòu)、完善其治理結(jié)構(gòu), 哪些財(cái)產(chǎn)可以處分, 責(zé)任如何承擔(dān)等一系列問題。[1]實(shí)踐的急迫性和法律上的制度闕如亟需學(xué)界予以回應(yīng), 為民法典編纂及特別法的制定提供智識(shí)支持。本文首先梳理并評(píng)述五部地方性法規(guī)、規(guī)章, 并在此基礎(chǔ)上嘗試對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人進(jìn)行制度構(gòu)造。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地方性法規(guī)、規(guī)章的梳理與解析

我國《憲法》以及《物權(quán)法》《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》等多部法律雖使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述, 但對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、功能、組織機(jī)構(gòu)等均未作規(guī)定。鑒于頂層設(shè)計(jì)不足, 部分省、市制定了專項(xiàng)規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方性法規(guī)、規(guī)章, 包括浙江省人大常委會(huì)2007年修訂的《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》、廣東省政府2006年出臺(tái)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》、湖北省政府1996年出臺(tái)的《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》、江蘇省揚(yáng)州市2012年出臺(tái)的《揚(yáng)州市村經(jīng)濟(jì)合作社組織暫行辦法》和江蘇省泰州市2013年出臺(tái)的《泰州市村經(jīng)濟(jì)合作社暫行管理辦法》。

1. 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍界定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍界定是設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不可回避的重要問題, 也是構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的前提。這一問題具體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義、功能和地域范圍等。

(1) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律定義最主要的是要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)進(jìn)行界定, 解決其是不是法人, 是何種類型法人的問題。在五部地方性法規(guī)、規(guī)章中, 廣東省沒有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有法人資格作出明確規(guī)定, 湖北省和浙江省規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法取得法人資格, 但是沒有進(jìn)一步明確是何種類型的法人, 只是含糊籠統(tǒng)地定性為“社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”, 揚(yáng)州市和泰州市規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以取得“農(nóng)民專業(yè)合作社資格法人”, 但仍將其定性為“社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。此外五部法規(guī)在組織名稱上也不統(tǒng)一, 浙江省、揚(yáng)州市和泰州市使用“村經(jīng)濟(jì)合作社”作為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的對(duì)應(yīng)稱謂, 而湖北省和廣東省則延續(xù)了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的稱謂。從五部地方性法規(guī)、規(guī)章的定義性規(guī)范中可總結(jié)出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的四個(gè)特征:其一, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立基礎(chǔ)源于《憲法》第8條和《物權(quán)法》第124條規(guī)定的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制;其二, 以土地等生產(chǎn)資料的集體所有為其物質(zhì)基礎(chǔ);其三, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)演變而來;其四, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是社區(qū)型組織, 即指成員資格源自于其社區(qū)成員的身份這一類組織。[2][3]不同于營利法人與非營利法人, 社區(qū)型組織對(duì)外從事經(jīng)營活動(dòng)并營利, 對(duì)內(nèi)則追求社會(huì)成員的互助公益, 故有學(xué)者將其稱之為中間法人。[4]

(2) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的規(guī)定, 五部地方性法規(guī)、規(guī)章都用較大篇幅強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能, 主要包括資源開發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營與管理、財(cái)務(wù)管理與分配、土地發(fā)包分包等, 但對(duì)諸如社會(huì)、教育、政治等功能則規(guī)定得較少。其中浙江省規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)提供社員生產(chǎn)經(jīng)營和生活服務(wù)”;廣東省強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)為本組織成員提供服務(wù)”;《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第二十二條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)組織生產(chǎn)經(jīng)營工作和保護(hù)環(huán)境, 制止濫伐濫墾和亂采亂捕等”。揚(yáng)州市和泰州市則規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需承擔(dān)“合作指導(dǎo)與服務(wù)”等職能。上述規(guī)定在某種意義上是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合職能以外的其他職能, 如生活服務(wù)可能涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)功能 (如發(fā)展農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、福利及救濟(jì)事業(yè)) ;生產(chǎn)服務(wù)、合作指導(dǎo)則可能涉及教育功能 (農(nóng)業(yè)推廣、訓(xùn)練, 農(nóng)事指導(dǎo)和示范等) ;而“保護(hù)環(huán)境, 制止濫伐濫墾和亂采亂捕”則有政治職能的意味。這說明上述五省市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖冠以經(jīng)濟(jì)組織之名, 但其并不局限于經(jīng)濟(jì)功能, 更類似于某一地域范圍內(nèi)綜合性社區(qū)型農(nóng)民組織。

(3) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域范圍。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以村社共同體為依托的地域性組織。但在五部地方性法規(guī)、規(guī)章中, 僅湖北省和廣東省對(duì)此有明確規(guī)定。《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第十條以土地集體所有的范圍來界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域范圍, 土地由組集體所有的, 在組一級(jí)設(shè)立經(jīng)濟(jì)合作社, 土地由村集體所有的, 在村一級(jí)設(shè)立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第七條除根據(jù)集體土地所有權(quán)歸屬來設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外, 還將集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬作為設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)之一。此外, 湖北省還規(guī)定, 村范圍內(nèi)的組一級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社可以聯(lián)合成立村級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的村級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社可以聯(lián)合成立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社。顯然, 村級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、鄉(xiāng)級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社的成員不再是集體成員個(gè)體, 而是組一級(jí)的經(jīng)濟(jì)合作社或村一級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。

2. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員

成員資格的確定是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立中的重點(diǎn)和難點(diǎn), 關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。五部地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定既有共性, 又有各自的特色。在成員資格確立方式上, 廣東省和湖北省僅規(guī)定依據(jù)戶籍身份等取得成員資格方式, 而浙江省、揚(yáng)州市和泰州市還規(guī)定了非具有本集體戶籍身份的人員加入取得成員資格的方式。這表明, 在地方實(shí)踐中戶籍身份仍然是確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的主要考量因素, 司法實(shí)踐中的“土地保障”標(biāo)準(zhǔn)在地方立法實(shí)踐中并未被采納。[5]《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第十五條特別強(qiáng)調(diào):具有本集體戶口的人員并不當(dāng)然屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 還需履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定的義務(wù)或者遵守組織章程。通常情況, 戶籍遷出或者注銷即喪失本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格, 但《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十八條和《揚(yáng)州市村經(jīng)濟(jì)合作社組織暫行辦法》第十七條還規(guī)定例外不喪失成員資格的情形。主要包括: (1) 解放軍、武警部隊(duì)的現(xiàn)役義務(wù)兵和符合國家有關(guān)規(guī)定的初級(jí)士官; (2) 全日制大、中專學(xué)校的在校學(xué)生; (3) 被判處徒刑的服刑人員。例外情形下的幾類人員戶口雖然遷出或者注銷, 但是一個(gè)共同特征是生活來源欠缺, 保留這幾類人員的成員資格體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體保障功能。對(duì)于加入取得, 浙江省、揚(yáng)州市和泰州市還規(guī)定了兩項(xiàng)條件: (1) 履行村經(jīng)濟(jì)合作社章程規(guī)定義務(wù); (2) 經(jīng)本社成員大會(huì)或成員代表大會(huì)多數(shù)表決同意。對(duì)于成員不履行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的義務(wù), 能否剝奪其成員資格, 上述五部地方性法規(guī)、規(guī)章均未作明確規(guī)定。

3. 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)

關(guān)于內(nèi)部治理機(jī)構(gòu), 五部地方性法規(guī)、規(guī)章都規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)分為權(quán)力機(jī)構(gòu) (意思機(jī)關(guān)) 、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu), 所不同的是對(duì)各機(jī)構(gòu)的名稱和職權(quán)劃分上有些許差異, 但是總體上執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé), 而權(quán)力機(jī)構(gòu)是由全體成員組成的成員大會(huì)構(gòu)成, 權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)重大事項(xiàng)享有最終決定權(quán), 執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議和組織的日常工作, 對(duì)外代表集體經(jīng)濟(jì)組織。監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作, 主要任務(wù)是進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成人員均由成員大會(huì)以多數(shù)表決的方式選舉和罷免, 僅湖北省規(guī)定作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理委員會(huì)的主任和副主任在管理委員會(huì)成員中推選產(chǎn)生, 經(jīng)鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn), 報(bào)鄉(xiāng)人民政府備案。管理委員會(huì)成員上崗前必須接受縣級(jí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理部門培訓(xùn)。

4. 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)這一主題下最主要的是回答哪些財(cái)產(chǎn)可以處分, 哪些財(cái)產(chǎn)不可以處分, 即如何區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)以及財(cái)產(chǎn)收益的分配等問題。在五部地方性法規(guī)、規(guī)章中, 浙江省、泰州市、揚(yáng)州市僅對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行了規(guī)范, 廣東省和湖北省則沒有涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)問題。需注意的是, 廣東省和浙江省出臺(tái)了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》, 對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和監(jiān)督作出了系統(tǒng)性的規(guī)定, 但是其內(nèi)容主要針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)制度和監(jiān)管制度, 并沒有涉及到資產(chǎn)的區(qū)分、經(jīng)營管理以及集體收益在成員之間的具體分配問題。

三、我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的制度構(gòu)造

明確組織功能是構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的前提和基礎(chǔ), 而明確組織功能需要探尋立法者賦予“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”法人資格的目的和該組織體所肩負(fù)的歷史使命。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的具體構(gòu)造則需要清晰界定組織范圍, 明確其內(nèi)涵和外延, 特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村土地所有權(quán)主體是否具有同一性, 并回答農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立、成員資格確定和內(nèi)部治理機(jī)制等諸多問題。本文對(duì)上述問題試做解答。

1. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位

從歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)狀況來看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織肩負(fù)著四大使命:一是從分到統(tǒng), 實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營, 破除家庭經(jīng)營模式的碎片化, 即發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在“統(tǒng)”的層次的重要作用;二是增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收渠道的多元化, 即通過集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào), 真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收, 農(nóng)業(yè)增效;三是完善鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設(shè), 即重視集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)中的組織作用和龍頭作用;四是發(fā)揮農(nóng)村集體基本生活保障的功能, 通過集體經(jīng)濟(jì)組織職能的充分發(fā)揮, 使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)由土地保障向組織保障的轉(zhuǎn)變。這就決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位具有復(fù)合性。實(shí)際上, 我國《憲法》第19條第4款和第21條第1款及《土地承包經(jīng)營法》第8條已對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能有所規(guī)范, 并鼓勵(lì)、支持其舉辦教育、醫(yī)療等事業(yè)。但上述法律文件使用“鼓勵(lì)”、“支持”等倡導(dǎo)性語言, 主要是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本質(zhì)上是私法人, 其職能的設(shè)定應(yīng)充分尊重組織及其成員的意志;另外, 上述條文所稱的教育事業(yè)、醫(yī)療事業(yè)等主要系屬國家責(zé)任。雖然如此, 但至少表明法律層面是主持和鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)功能上的復(fù)合性。更為重要的是, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的復(fù)合性功能符合我國農(nóng)村實(shí)際。我國農(nóng)村社區(qū)主要還是“半熟人社會(huì)”, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受到自然等條件的約束, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)戶“分”的同時(shí)進(jìn)行適度的“統(tǒng)”也是必要的。通過集體, 個(gè)體有可能得到更好的存在和發(fā)展, 通過群體力量和集體行動(dòng)來彌補(bǔ)個(gè)體力量的不足。[6]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在國家主辦的基礎(chǔ)上積極協(xié)調(diào)與參與農(nóng)村社會(huì)建設(shè)是可行的也是必要的, 國家的資金投入只是基礎(chǔ)性要件。據(jù)此, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)功能, 還應(yīng)當(dāng)具備其他功能。作為農(nóng)村綜合性組織, 我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位可借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)會(huì)經(jīng)驗(yàn), 著重強(qiáng)化三大功能:一是經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能, 包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷、加工制造等;二是社會(huì)功能, 包括農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、福利及救濟(jì)事業(yè);三是教育功能, 包括農(nóng)業(yè)推廣、訓(xùn)練, 農(nóng)事指導(dǎo)和示范等?，F(xiàn)有地方立法過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)功能, 而忽視其他功能, 統(tǒng)一立法時(shí)應(yīng)當(dāng)予以糾正, 以經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能為主, 兼具社會(huì)功能和教育功能。基于這一功能定位, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)被定性為公益性的綜合性組織。

2. 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體構(gòu)造

(1) 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有歷史沿革性的概念, 多部法律法規(guī)已使用“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述, 建議未來立法中, 延續(xù)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述, 統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱。但“經(jīng)濟(jì)組織”一詞不應(yīng)被解讀為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只肩負(fù)經(jīng)濟(jì)功能, 在人民公社時(shí)期, 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展被擺在國家戰(zhàn)略的突出位置, 農(nóng)村的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)實(shí)質(zhì)上就是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為首要任務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織, 但這并不代表農(nóng)村地區(qū)不需要除經(jīng)濟(jì)發(fā)展外的其他事業(yè)發(fā)展。具有歷史繼承性“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”雖冠以經(jīng)濟(jì)組織之名, 卻不宜被解讀為僅肩負(fù)經(jīng)濟(jì)功能。保留“經(jīng)濟(jì)組織”的表述一方面是由于歷史的延續(xù)性以及長(zhǎng)久以來形成的習(xí)慣性稱謂, 另一方面則在于彰顯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私法人屬性。

(2) 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍界定。第一, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持屬地原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是綜合性組織, 地方立法經(jīng)驗(yàn)中的屬地原則應(yīng)予汲取, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置應(yīng)根據(jù)土地集體所有的范圍來設(shè)置, 土地依法屬于村民小組農(nóng)民集體所有的, 在組一級(jí)可以設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的, 在村一級(jí)設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。第二, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)代行農(nóng)村集體土地所有權(quán)。農(nóng)村土地集體所有在法律上表述為勞動(dòng)群眾集體所有, 但是何為集體所有, 則是一個(gè)極為不明確的概念, 導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位, 利益缺失, 影響了土地使用權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。有鑒于此, 多數(shù)學(xué)者均肯定將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造為集體土地所有權(quán)主體。集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體享有所有權(quán)權(quán)能, 如集體耕地的發(fā)包權(quán), 對(duì)承包地的調(diào)整、收回權(quán), 自留地 (山) 、宅基地的分配權(quán), 合理收取一定數(shù)額的耕地承包費(fèi)和宅基地、自留地 (山) 使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)等權(quán)利, 以真正落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體所應(yīng)當(dāng)享有的私法權(quán)益。[7]但筆者認(rèn)為, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人, 屬于獨(dú)立的民事主體, 與農(nóng)民集體并不能完全等同, 也與集體成員相區(qū)別, 組織主體所有不等于集體所有, 將集體土地所有權(quán)直接賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織, 理論上難以證成, 邏輯上亦難以自洽, 未來可行的改革方案是參照《物權(quán)法》第45條規(guī)定, 規(guī)定法律明確規(guī)定屬于集體所有的財(cái)產(chǎn), 屬于集體所有即勞動(dòng)群眾集體所有。集體財(cái)產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。

(3) 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得可以分為自動(dòng)取得和加入取得兩種方式。對(duì)于自動(dòng)取得, 其法理基礎(chǔ)主要源于成員權(quán)制度, [8]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是若干個(gè)體結(jié)合而成的群體組織, 組織成員通過互助共益來換取團(tuán)體保障, 也即組織保障。因而, 對(duì)于集體范圍內(nèi)具有特定身份的成員, 應(yīng)基于其身份自動(dòng)賦予其成員資格。而所謂特定身份主要以戶籍、地域?yàn)榭剂恳蛩? 同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意對(duì)于戶口遷出或者注銷但仍有依賴集體土地為其基本生活保障的, 應(yīng)當(dāng)保留其成員資格, 如軍隊(duì)現(xiàn)役軍人、在校大學(xué)生、服刑人員等。具體而言, 自動(dòng)取得成員資格的情形包括: (1) 原生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)成員及其子女; (2) 因婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系等合法入籍的成員; (3) 政策性移民落戶的成員。對(duì)于戶籍未遷出, 但實(shí)際已不再本集體居住、生活也不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)來源的, 仍應(yīng)保留其成員資格但可以由章程限制其成員權(quán)利。自動(dòng)取得成員資格身份, 不需要出資, 但可以名義上應(yīng)享有的集體資產(chǎn)份額出資, 便于對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份化改造。對(duì)于加入取得, 加入取得條件可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程自行規(guī)定, 應(yīng)當(dāng)肯定以出資方式加入的途徑, 同時(shí)非本戶籍人員的加入, 應(yīng)當(dāng)由全體成員大會(huì)以多數(shù)決形式?jīng)Q定。

(4) 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)當(dāng)采“意思機(jī)關(guān)—執(zhí)行機(jī)關(guān)—監(jiān)督機(jī)關(guān)”的權(quán)能分離、議行分立的模式, 組織的重大事項(xiàng)應(yīng)由全體成員組成的意思機(jī)關(guān)以多數(shù)決決定, 執(zhí)行機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行意思機(jī)關(guān)的決議和開展日常工作, 監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作, 最主要的是資產(chǎn)的審計(jì)和監(jiān)管。執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)均對(duì)意思機(jī)關(guān)負(fù)責(zé), 其組成人員由意思機(jī)關(guān)以多數(shù)決方式選舉產(chǎn)生。執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人等核心人員的產(chǎn)生、激勵(lì)與監(jiān)督是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成敗的關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)建立在權(quán)力制約機(jī)制基礎(chǔ)上, 如何確保這一機(jī)制的正常運(yùn)行, 關(guān)鍵在于核心人員。只有真正選舉出一批有才有德的核心人員, 發(fā)揮核心人員的帶頭作用, 才能確保建立在權(quán)力制約機(jī)制基礎(chǔ)上的組織體能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)此, 可行的方案是鼓勵(lì)通過聘任的方式廣納人才, 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)院校畢業(yè)大學(xué)生返鄉(xiāng), 并為大學(xué)生返鄉(xiāng)工作搭建良好的平臺(tái), 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織核心人員的選任與大學(xué)生村官制度掛鉤。核心人員的產(chǎn)生可以先由主管機(jī)關(guān)通過公平公開的方式遴選, 再由集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)通過多數(shù)表決的形式選舉產(chǎn)生。

(5) 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)。在資產(chǎn)管理制度上, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn), 土地可以作為經(jīng)營性資產(chǎn), 但是集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將通過集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、入股等形式獲取財(cái)產(chǎn)性收入;“一事一議”收入, 政府用于特定事業(yè)的專項(xiàng)補(bǔ)助等必須專款專用, 建立專門會(huì)計(jì)賬簿, 不得用于經(jīng)營性事業(yè);應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后得以經(jīng)營性資產(chǎn)單獨(dú)設(shè)立或與其他民事主體聯(lián)合設(shè)立經(jīng)營機(jī)構(gòu), 經(jīng)營機(jī)構(gòu)可根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定取得相應(yīng)的主體資格。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性, 其設(shè)立的經(jīng)營機(jī)構(gòu)應(yīng)以法人為宜, 經(jīng)營機(jī)構(gòu)以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)經(jīng)營機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任。非經(jīng)營事業(yè)可以通過設(shè)立項(xiàng)目部的方式開展, 如農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目部、農(nóng)技推廣部等。其中資產(chǎn)經(jīng)營公司是獨(dú)立的民事主體, 獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)營過程中的民事責(zé)任, 而各種項(xiàng)目部則是集體經(jīng)濟(jì)組織的下屬機(jī)構(gòu)。此種分立模式有利于將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)相分離, 有利于集體資產(chǎn)保值增值, 有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的健康發(fā)展。在財(cái)產(chǎn)收益分配制度上, 鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體保障功能, 各項(xiàng)事業(yè)之盈余應(yīng)首先分別提取法定公積金, 對(duì)于公益性事業(yè)之盈余, 原則上提存為該公益事業(yè)之公積金, 不應(yīng)參與收益分配;對(duì)于經(jīng)營性事業(yè)之盈余, 原則上資產(chǎn)經(jīng)營公司應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定提存一定比例的公積金, 公積金用于彌補(bǔ)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虧損、擴(kuò)大生產(chǎn)等在提取公積金后剩余利潤(rùn)應(yīng)上繳農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為組織收益參與分配。剩余收益應(yīng)按下列次序依次分配: (1) 提取一定比例的公益資金, 用于農(nóng)村社會(huì)建設(shè); (2) 提取一定比例農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)事培訓(xùn)費(fèi)用; (3) 管理人員的薪酬; (4) 根據(jù)成員在集體經(jīng)濟(jì)組織的股份額等合理分配收益。

四、結(jié)語

《民法總則》第九十九條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確立為特別法人具有重要的制度價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人, 最關(guān)鍵的是處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間的關(guān)系, 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織塑造成獨(dú)立其成員的民事主體。不同于農(nóng)民專業(yè)合作社等其他民事主體, 成員身份的特殊性和功能的獨(dú)特性決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)被定性為綜合性社區(qū)型農(nóng)民組織, 除承擔(dān)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合職能外, 還應(yīng)承擔(dān)社會(huì)和教育等職能。我國各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展了立法探索, 未來應(yīng)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》作為《民法總則》的特別法, 既要吸收地方立法的有益經(jīng)驗(yàn)也要進(jìn)行充分的學(xué)理論證。在組織設(shè)置上應(yīng)堅(jiān)持屬地原則, 以土地集體所有的范圍為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域范圍;在名稱上宜延續(xù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稱謂;在成員制度上應(yīng)以戶籍和生活來源作為成員資格的確立標(biāo)準(zhǔn), 對(duì)于非具有本戶籍的人員能否取得成員資格, 立法應(yīng)肯定加入取得的方式, 同時(shí)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定加入取得的條件;在內(nèi)部管理上應(yīng)采“意思機(jī)關(guān)—執(zhí)行機(jī)關(guān)—監(jiān)督機(jī)關(guān)”的治理結(jié)構(gòu)以形成獨(dú)立的意思;在財(cái)產(chǎn)管理上應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn), 經(jīng)營性資產(chǎn)由獨(dú)立的經(jīng)營機(jī)構(gòu)運(yùn)行, 財(cái)產(chǎn)分配上應(yīng)注重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體保障功能, 通過提取公積金的形式在集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員之間合理分配集體收益。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 2018,02

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