——以深圳、蘇州、寧海為樣本的類型分析

摘要：基于深圳、蘇州、寧海三地農(nóng)村的田野調(diào)研發(fā)現(xiàn), 工業(yè)發(fā)達(dá)型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“收支結(jié)構(gòu)”的差異化變遷呈現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三種發(fā)展趨勢:以深圳為代表的私人化、以蘇州為代表的國家化和以寧海為代表的空殼化。早期工業(yè)化的不同路徑奠定了集體組織異質(zhì)化的歷史基礎(chǔ), 集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)能力決定了集體組織“造血”功能的強(qiáng)弱, 股份合作社的地方性實(shí)踐形塑了集體組織差異化的政經(jīng)關(guān)系。從上述三個維度剖析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織差異化變遷的實(shí)踐邏輯及類型建構(gòu), 有助于從中觀層面為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)行形式的探索提供學(xué)理依據(jù)。

一、問題提出與綜述

改革開放以來, 東部沿海地區(qū)憑借著區(qū)位優(yōu)勢、特殊政策等機(jī)遇率先通過外貿(mào)型經(jīng)濟(jì)先富起來, 尤其是農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展對農(nóng)村社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面產(chǎn)生了深刻影響, 其中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 (下文簡稱集體組織) 得以存在和成長的基本條件便是當(dāng)?shù)剌^為成熟的工業(yè)化和城市化程度 (楊一介, 2015) 。因而, 對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行研究的成果集中在廣東珠三角、江蘇蘇南和浙江東部沿海三大工業(yè)先發(fā)型地區(qū)。

首先, 學(xué)界關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)理論層面探討較為豐富。方志權(quán) (2015) 認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革必須堅(jiān)持集體所有制, 防止少數(shù)人或社會資本對集體經(jīng)濟(jì)的侵蝕。譚貴華 (2013) 、鄧蓉 (2017) 提出加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法學(xué)視角研究, 依法學(xué)視角來界定該組織的法律內(nèi)涵、功能定位和法律形態(tài)等。黃延信 (2015) 認(rèn)為現(xiàn)存的合作性經(jīng)濟(jì)組織不同于傳統(tǒng)的社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織, 發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)注重發(fā)展在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的各種形式的合作經(jīng)濟(jì)組織。這些理論研究為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革提供了基本方向。

其次, 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的討論也是一個熱點(diǎn)問題。大部分學(xué)者認(rèn)為珠三角地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織主要面臨產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、資產(chǎn)權(quán)益受損、法人地位不足等問題, 由此提出在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上通過政經(jīng)分離建立有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、通過及時立法解決新型集體經(jīng)濟(jì)組織市場法人主體地位等改革措施 (杜國明, 2011;吳晨, 2010;葉文香, 2014;廣東省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織管理處, 2013) 。蘇州是蘇南地區(qū)最早一批于2001年開啟農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的地區(qū)之一, 其實(shí)現(xiàn)形式是社區(qū)股份合作制。部分學(xué)者認(rèn)為社區(qū)股份合作制在促進(jìn)農(nóng)民增收的同時也改善農(nóng)村公共服務(wù), 是一種公私兼顧的產(chǎn)權(quán)制度安排 (江蘇省農(nóng)業(yè)委員會課題組, 2017;陳建榮, 2017;潘長勝等, 2004) 。浙江的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革起步于1993年, 從杭州市開始大致經(jīng)歷了“試點(diǎn)摸索—組織引導(dǎo)—面上推進(jìn)”三個階段 (方志權(quán), 2011) 。盡管浙江省改革早于蘇南, 但直到2005年才在全省范圍推開, 受制于省內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)水平整體偏低的現(xiàn)狀, 存在推進(jìn)滯后、配套不足、深化不完備等問題 (顧劍明, 2014) , 其改革探索的重點(diǎn)方向在立法實(shí)踐方面 (鄭水明, 2010) 。

綜上所述, 學(xué)界關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的研究, 不論是理論層面還是具體實(shí)踐層面, 其研究的重心集中在集體產(chǎn)權(quán)制度改革上。然而, 已有研究重在改革本身合理性、合法性的討論, 而有意無意地忽視了對改革后果的總結(jié)。通過對深圳、蘇州和寧海三地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程的歷史考察和實(shí)地調(diào)研, 發(fā)現(xiàn)三者發(fā)跡的時間起點(diǎn)一致, 發(fā)展都曾有過“黃金時期”, 但在長達(dá)近40年的歷史滌蕩中, 它們的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑不斷走向“殊途”。同時, 在市場化和城鎮(zhèn)化的宏觀背景下, 盡管集體組織的創(chuàng)收方式趨于一致, 但其差異化的經(jīng)營方式或分配原則引發(fā)一些“意外后果”, 而這些后果如果不加以認(rèn)真總結(jié), 改革便有可能反噬“初心”。

這三種“殊途”是在怎樣的歷史環(huán)境中形成的?對當(dāng)下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革有何經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)?不同類型的集體經(jīng)濟(jì)組織又形塑了怎樣的“農(nóng)民與國家”的關(guān)系?本文試圖以上述三個地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“收支結(jié)構(gòu)”變化來展現(xiàn)三者“殊途”的實(shí)踐邏輯及其后果。而集體組織收支結(jié)構(gòu)的變遷隱含著不同地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的基本原則, 這些異質(zhì)性的原則建構(gòu)著不同的組織類型, 這構(gòu)成本文研究的起點(diǎn)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型路徑的類型建構(gòu)

20世紀(jì)90年代以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入來源呈現(xiàn)多元化, 在東部工業(yè)發(fā)達(dá)型農(nóng)村, 集體經(jīng)濟(jì)的收入來源主要有6項(xiàng): (1) 因地方政府征地拆遷而獲得的征地補(bǔ)償款、建筑物補(bǔ)償費(fèi)等政策性收入; (2) 村干部私下買賣或“超長期”出租集體資源所產(chǎn)生的非正規(guī)收入; (3) 通過出租集體廠房、集體商品或公共建筑等換來的物業(yè)收入; (4) 通過出租集體土地?fù)Q來的地租收入; (5) 將集體資金投資入股企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織所獲得的集體股份收入; (6) 通過創(chuàng)辦集體企業(yè)所創(chuàng)造的企業(yè)利潤收入, 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)為代表。依據(jù)收入方式所承擔(dān)的市場風(fēng)險由小到大來排序, 大致分為三類收入:第1、2項(xiàng)的政策性收入和非正規(guī)收入基本屬于一次性交易, 雖不承擔(dān)后續(xù)的市場交易風(fēng)險, 但也不具有收入的持續(xù)性, 歸納為不可持續(xù)的I類收入;第5、6項(xiàng)的集體股份收入和集體企業(yè)利潤屬于持續(xù)且直接參與產(chǎn)業(yè)市場競爭直接經(jīng)營收入, 其承擔(dān)的市場風(fēng)險最大, 收入隨著市場價格上下波動, 歸納為非穩(wěn)定的III類收入;第3、4項(xiàng)是通過出租方式所獲的地租或物業(yè)收入, 其市場風(fēng)險則居于I類和III類之間, 集體經(jīng)濟(jì)組織屬于間接參與市場競爭的主體, 如能策略性地處理好集體與租戶的關(guān)系, 其收入在一定時期內(nèi)具有相對穩(wěn)定性, 歸納為可持續(xù)性的II類收入。

隨著村莊工業(yè)化和村級治理規(guī)范化的推進(jìn), 集體組織不得不承擔(dān)越來越多的村社管理服務(wù)項(xiàng)目, 這些項(xiàng)目支出構(gòu)成集體組織的主要支出項(xiàng): (1) 村干部的工資; (2) 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入; (3) 社會管理和公共服務(wù)的支出; (4) 村社成員集體福利; (5) 個體股的股紅分配。從分享集體組織經(jīng)濟(jì)收益的主體來看主要分為兩類, 一是代表整體利益的集體組織、二是代表個體利益的集體組織成員。集體組織利用集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村社區(qū)提供各種具有公共性、均等化的社會服務(wù), 從而提升和改善全體成員生產(chǎn)生活的外部環(huán)境, 因而可將第1~3項(xiàng)歸納為以公共服務(wù)為目標(biāo)的“共有公用”的I類支出。而4~5項(xiàng)是以貨幣化的方式直接惠及集體組織成員, 可歸納為一種以增加農(nóng)民個體收入或福利為目標(biāo)的“共有私用”的II類支出。集體組織支出項(xiàng)目的多元化隱含著一對基本矛盾, 即集體組織的公共性與集體成員的私利性之間的張力, 二者之間的博弈在很大程度上影響著集體組織的性質(zhì)。

需要注意的是, 任何一個集體組織的收入和支出不是由單一項(xiàng)構(gòu)成的, 而是由多個項(xiàng)目組成的。因而, 集體組織收支結(jié)構(gòu)的差異性不能以項(xiàng)目數(shù)的多少來區(qū)分, 而只能以組合項(xiàng)目中的主導(dǎo)項(xiàng)與輔助項(xiàng)的差異來區(qū)分。首先, 將收入和支出分別作一次組合便呈現(xiàn)出表1中的三類收入結(jié)構(gòu)類型和二類支出結(jié)構(gòu)類型。然后再將收入結(jié)構(gòu)類型與支出結(jié)構(gòu)類型進(jìn)行二次組合, 便呈現(xiàn)出表1中所建構(gòu)的四種集體經(jīng)濟(jì)收支結(jié)構(gòu)類型。

根據(jù)三個地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時間順序, A類最早在蘇南地區(qū)出現(xiàn), B類最早在深圳和寧海出現(xiàn)。隨著國家政策帶來的強(qiáng)制性農(nóng)村制度變遷以及工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化帶來的誘致性制度變遷, 三個地區(qū)的集體組織發(fā)展路徑的分歧表現(xiàn)為C1和C2兩種趨勢。其中蘇南地區(qū)由A類轉(zhuǎn)向B類;以深圳為代表的珠三角地區(qū)由B類轉(zhuǎn)向C2類;浙東地區(qū)的寧海則由B類走向C1類。據(jù)此, 本文首先將蘇南地區(qū)不斷強(qiáng)化“公共利益”轉(zhuǎn)型過程歸納為集體組織國家化, 其次將深圳農(nóng)村不斷強(qiáng)化“個體利益”的轉(zhuǎn)型過程歸納為集體組織私人化, 最后將寧海農(nóng)村集體組織不斷被侵蝕的轉(zhuǎn)型過程歸納為集體組織空殼化。下文將以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)、以歷史分析為工具, 分門別類地闡述三個地區(qū)集體組織發(fā)展的實(shí)踐邏輯及其后果。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的分化邏輯及其后果

(一) 深圳:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織私人化

1. 起點(diǎn):

“三來一補(bǔ)”企業(yè)維系的“共有公用”。深圳作為我國第一批對外開放特區(qū), 依托毗鄰香港的區(qū)位優(yōu)勢, 在特殊政策的支持下, 以“三來一補(bǔ)”的發(fā)展模式開啟了本地村莊工業(yè)化進(jìn)程, 當(dāng)?shù)厝藢⒈镜毓I(yè)化路徑形象地稱之為“四個輪子一起轉(zhuǎn)的工業(yè)化”。“四個輪子”是指圍繞企業(yè)落地所需的資本、土地、勞動力、政策等要素的四大供給主體, 即行政村、組 (原自然村) 集體組織, 縣、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 兩級地方政府, 本村村民以及中央、省政府。其中, 村、組兩級集體組織是該地區(qū)工業(yè)發(fā)展土地要素的主要供給者, 工業(yè)化所帶來的土地增值收益構(gòu)成當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)的主要來源。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn), 在早期工業(yè)化的20世紀(jì)80年代, 該地集體組織收入主要有3項(xiàng):一是以集體土地折價入股的方式參與企業(yè)利潤分紅;二是集體組織以出租“三通三平”的工業(yè)用地所獲得的地租收入;三是集體組織通過在工業(yè)用地上“自建廠房”并出租廠房所收取的物業(yè)收入。

早期工業(yè)化階段有條件的集體組織主要將收入轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)設(shè)施的投入與標(biāo)準(zhǔn)廠房的建設(shè)來提升集體組織“做大蛋糕”的能力。由于基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)廠房的投入規(guī)模較大, 當(dāng)時大部分集體組織需要主要通過向銀行貸款或向農(nóng)民集資來完成基礎(chǔ)建設(shè)。所以, 村、組集體的經(jīng)濟(jì)收支在很長一段時間內(nèi)是“收不抵支”的情況, 農(nóng)村集體組織成員便很少能夠直接從村、組集體獲得普惠性的集體福利。

因而, 在深圳早期的工業(yè)化階段, 由農(nóng)用地非農(nóng)化使用中所產(chǎn)生的土地增值收益有三種表現(xiàn)形式:土地入股的分紅、土地出租的地租、廠房出租的房租。其收入表現(xiàn)為以II類收入為主的結(jié)構(gòu)。同時, 由于此階段集體組織的重點(diǎn)在于“做大蛋糕”而不在于“分配蛋糕”, 支出以I類支出為主、II類支出為輔, 由此組合成典型的以弱市場風(fēng)險性收入為基礎(chǔ)的可持續(xù)性的“共有公用” (B型) , 集體組織處于快速發(fā)展期。

2. 轉(zhuǎn)折:

集體組織產(chǎn)權(quán)制度改革開啟“私用”分配原則。20世紀(jì)90年代, 隨著村莊建設(shè)期的結(jié)束, 用于I類項(xiàng)的支出不斷減少, 集體組織收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生轉(zhuǎn)變, 由原來的“收不抵支”負(fù)債型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為“收大于支”的結(jié)余型結(jié)構(gòu), 集體組織開始有“存款”了。如何有效分配這部分“存款”成為當(dāng)時地方政府、集體組織和集體成員共同關(guān)心的問題。廣東珠三角地區(qū)便開始嘗試以明晰集體組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系為主線的改革, 改革的主要內(nèi)容集中在三個方面:“一是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬的重新界定;二是集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和分配比例的重新界定;三是通過改制建立內(nèi)部治理結(jié)構(gòu), 確立法律身份, 謀求市場主體地位” (陳標(biāo)金, 2011) 。其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革措施是實(shí)行“兩套牌子, 兩套班子”的“政經(jīng)分離”, 從而改善以往因村干部兼任經(jīng)濟(jì)組織管理人員而來帶的“集體經(jīng)濟(jì)組織剩余索取權(quán)部分模糊”的事實(shí) (方志權(quán), 2011) 。

可見, 深圳地區(qū)最初的產(chǎn)權(quán)改革在于實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo):一是通過“按份共有”的方式將集體組織成員的集體資產(chǎn)收益權(quán)制度化, 即依據(jù)集體成員權(quán)來劃分股份, 集體成員憑此股權(quán)參與集體資產(chǎn)收益的分配。通過村民股 (成員股) 將部分集體組織的純收益分配給個體農(nóng)民, 從而增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。將集體收益以股份分紅的方式發(fā)放給集體成員標(biāo)志著集體組織收益分配原則走上私人化、個體化的傾向, 開啟了集體組織“共有私用”的支出方式。二是通過“政經(jīng)分離”以排除集體行政組織對集體組織收益的絕對控制, 從而保證集體組織擁有相對完整的剩余索取權(quán)。村、組兩級根據(jù)自身實(shí)際情況成立獨(dú)立的組織管理機(jī)構(gòu)如股東大會、董事會等, 農(nóng)村基層單位便逐步形成專管經(jīng)濟(jì)和專管行政的兩大治理主體, 從而有效克制了政社合一引起的股份制經(jīng)濟(jì)目標(biāo)多元化的傾向 (施煒, 1991) 。

為了進(jìn)一步保護(hù)個體農(nóng)戶通過集體分紅所獲得的財(cái)產(chǎn)性收益, 村、組兩級集體組織將村民股份進(jìn)一步固化, 集體資產(chǎn)在集體組織、集體成員和出資購買集體資產(chǎn)股份的投資人之間分配形成“集體股”、“成員股”和“募集股”三類, 并且規(guī)定“生不增、死不減, 可以繼承不許轉(zhuǎn)讓”的“股權(quán)固化”設(shè)計(jì)。如此一來, 集體組織實(shí)際上成為一個按資格、按貢獻(xiàn)所組成的相對封閉的分利集團(tuán)。尤其在一些直接取消“集體股”的地區(qū), 如東莞農(nóng)村, “成員股”的分紅便成為集體組織支出的主要項(xiàng)目, “這種分家底式的改革, 兌現(xiàn)比例過高, 而大規(guī)模兌現(xiàn)導(dǎo)致集體資產(chǎn)的積累能力大幅度降低” (孔祥智等, 2017) 。集體組織的支出結(jié)構(gòu)由原來的“共有公用”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮灿兴接谩睘橹? 其收支結(jié)構(gòu)事實(shí)上由前期的可持續(xù)性的“共有公用” (B類型) 轉(zhuǎn)向超穩(wěn)定型的“共有私用” (C2類型) 。

3. 意外后果:

私人化分配強(qiáng)化對抗性的“土圍子社會”。當(dāng)“成員股”成為集體組織收益分配的主體, 集體組織組織便悄然轉(zhuǎn)化為個體私利的集合。這種“私的集合”, 一方面增加了農(nóng)民從集體組織收益獲得的財(cái)產(chǎn)性收入, 另一方面減輕地方政府在農(nóng)村社會管理與公共服務(wù)方面的財(cái)政開支, 這是一個地方政府與個體農(nóng)民“雙贏”的局面。但是, 當(dāng)?shù)胤秸畤@新工業(yè)、新城市的“二次開發(fā)”對現(xiàn)有的集體資源 (集體土地、集體廠房、集體物業(yè)) 和個體資源 (農(nóng)戶宅基地及其房屋) 等進(jìn)行調(diào)整時, 新的謀篇布局意味著對村社集體利益和農(nóng)民個體利益的重新調(diào)整。當(dāng)具體的個體集體組織成員 (農(nóng)民) 與具體的貨幣性、財(cái)產(chǎn)性收益結(jié)合得越緊密, 對該片土地二次開發(fā)的利益調(diào)整則越困難, 其最大的阻力便是“視集體收益為自己私人財(cái)產(chǎn)”的本地農(nóng)民群體。他們擁有強(qiáng)大的集體抵制政府“合理合法”建設(shè)的行動能力, 從而形成一個與地方政府對抗的“土圍子式”社會 (賀雪峰, 2017) 。

比如, 地方政府為提升基礎(chǔ)設(shè)施需要征用一部分集體土地, 當(dāng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到村民 (股民) 的集體預(yù)期時, 地方政府便無法“合法合理”地征收土地。政府如果強(qiáng)制執(zhí)行, 在“團(tuán)結(jié)型”宗族文化熏陶下且個人切身利益高度均質(zhì)化的情形下, 當(dāng)?shù)丶w組織成員 (農(nóng)戶) 便迅速組織起來對抗“強(qiáng)征或強(qiáng)拆”。這種“反抗”不是通常意義上的反對城市化即產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、生活方式現(xiàn)代化和基礎(chǔ)設(shè)施改善等, 而是反對二次城市化對農(nóng)民既得利益的損害和流失 (李翠玲, 2011) ?？梢? 將集體組織資產(chǎn)收益通過量化、固化到成員分配制度所產(chǎn)生的一個意外后果, 便是將原本具有公共性的集體組織收入制度化地轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺诵缘墓煞莘旨t制度, 集體組織走向私人化。

需要注意的是, 傳統(tǒng)的“代理人”與“當(dāng)家人”合二為一的村、組干部在實(shí)質(zhì)性政經(jīng)分離及村級組織行政化的合力推動下, 村兩委與董事會成員由統(tǒng)合型的雙重角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉蛛x型的獨(dú)立角色。其結(jié)果是, 一方面基層政權(quán)性組織即村、組干部沒有權(quán)限利用內(nèi)生集體資源來治理村莊, 另一方面集體組織沒有動力支持社區(qū)公共服務(wù)和公共品供給。農(nóng)村社區(qū)“二元化”的治理結(jié)構(gòu)下, 集體行政組織的治理基礎(chǔ)逐步弱化, 而集體經(jīng)濟(jì)組織的政治性也逐步消解。兩者之間巨大的張力集中表現(xiàn)為私人化分配與公共性投入之間的矛盾, 代表不同意志與利益的治理主體之間的矛盾所隱含的不良治理后果是需要警惕的。

(二) 蘇州:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織國家化

1. 起點(diǎn):

村辦集體企業(yè)維系的“共有公用”。蘇州農(nóng)村并沒有深圳的特殊政策, 它只能利用毗鄰上海的區(qū)位優(yōu)勢探索具有自身特點(diǎn)的早期工業(yè)化路徑。為實(shí)現(xiàn)各生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置, 集體企業(yè)成為本地工業(yè)化的主角, 其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村集體組織成為創(chuàng)辦企業(yè)的主體。本地工業(yè)化所需的土地、勞動力和資本均以自我供給內(nèi)生資源為主。在政企合一的經(jīng)營制度下, 集體組織通過收回部分責(zé)任田為集體企業(yè)提供零成本的工業(yè)用地。另外, 集體企業(yè)創(chuàng)辦之初所需的資金, 一部分來源于集體時期的“兩金” (公積金、公益金) 積累, 一部分則來自銀行貸款, 若企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)還缺口少量資金便通過村民集資來彌補(bǔ)。這筆資金主要用于廠房建設(shè)、設(shè)施配套和原材料購買, 企業(yè)注冊資本總額不算太高。可見, 資源配置方式?jīng)Q定了蘇南地區(qū)與珠三角地區(qū)的早期工業(yè)化路徑的差異, 蘇南屬于本地資本支持下的集體推動的工業(yè)化, 而深圳則屬于外來資本主導(dǎo)下多方推動的工業(yè)化。

在蘇南工業(yè)化模式下, 集體組織的經(jīng)濟(jì)收入主要來自于集體企業(yè)的利潤, 而集體企業(yè)能否成功盈利的關(guān)鍵是產(chǎn)品市場。為了盡可能地降低市場風(fēng)險, 村集體企業(yè)一般先確保產(chǎn)品有銷路, 然后適應(yīng)市場需求投資建廠。以蘇州下堡村為例, 20世紀(jì)90年代改制之前, 集體組織先后創(chuàng)辦過10家大大小小的集體企業(yè), 有些企業(yè)維持了2~3年因銷路不通而關(guān)閉, 有些企業(yè)則因質(zhì)量優(yōu)勢保持了近10年的盈利。據(jù)當(dāng)過3個集體企業(yè)會計(jì)的老人口述:“80年代末90年代初是集體企業(yè)效益最好的時候, 當(dāng)時有盈利的集體企業(yè)5~6家, 每年向村集體上交企業(yè)利潤總額可達(dá)50多萬元。但1994年之后, 由于市場競爭、企業(yè)管理等方面的原因, 集體企業(yè)紛紛走下坡路, 企業(yè)產(chǎn)品滯銷、貨款收不回, 村集體經(jīng)濟(jì)也就沒有收入, 1998年村干部的工資都發(fā)不出來?！笨梢? 蘇南地區(qū)集體土地非農(nóng)化使用所產(chǎn)的收益不是以“地租”來實(shí)現(xiàn), 而是以集體企業(yè)的利潤來呈現(xiàn)的, 但嵌入市場風(fēng)險的集體企業(yè)利潤存在不穩(wěn)定性。

同時, 集體組織經(jīng)濟(jì)收益主要通過公共品供給的方式惠及大部分老百姓, 其公共品供給能力隨著村辦集體企業(yè)的效益而波動。還以下堡村為例, 隨著集體組織的壯大, 20世紀(jì)80—90年代該村共有5項(xiàng)開支:村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 如修路、架橋等;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的生產(chǎn)支出, 比如水渠維修費(fèi)用、出資購買農(nóng)用機(jī)械等;興辦公益事業(yè);每年給村內(nèi)貧困戶和優(yōu)撫家庭發(fā)放少量慰問金?？梢娫撾A段集體組織支出類型是以I類支出為主、II類支出為輔的“共有公用”型。簡言之, 蘇南地區(qū)逐步形成了以高度嵌入市場風(fēng)險的經(jīng)營性收入為基礎(chǔ)的非穩(wěn)定型的“共有公用”集體組織收支結(jié)構(gòu) (A類型) 。

2. 轉(zhuǎn)折:

行政主導(dǎo)下的地租經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化“公用”分配原則。20世紀(jì)90年代中后期, 國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)的疲軟使得“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢, 甚至相當(dāng)一部農(nóng)村集體企業(yè)陷入停滯以致瀕臨破產(chǎn)的困境” (王樹春, 2003) 。為尋求集體組織的新出路, 蘇南地區(qū)啟動了對集體企業(yè)的改革, 轉(zhuǎn)制最初以“股份制”為主要改革方向。集體企業(yè)改制直接導(dǎo)致集體組織收入結(jié)構(gòu)的變化。首先, 在強(qiáng)調(diào)“集體控股”的政策下, 集體股成為股份企業(yè)原始集體投資 (資金、設(shè)備或土地等) 的價值, 以此獲取股份制期間的企業(yè)分紅。其次, 集體股的主控權(quán)退讓給個人股 (社會股) , 而這些“個人”常常是“富廟的方丈”即原集體企業(yè)的廠長或中層管理人員, 他們“先以要素轉(zhuǎn)移方式另建新廟, 然后又在股份制名義下以小廟吃大廟, 而把‘富廟’變?yōu)樽约旱乃綇R” (秦暉, 1998) 。仍以下堡村為例, 在2000年前后, 落地該村的大大小小私營企業(yè)有30多家, 占地面積40多畝, 村集體每年向私營企業(yè)收取的土地管理費(fèi)可達(dá)40多萬元。2010年村集體將全村3000多畝耕地收回后規(guī)模流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司, 每年獲得土地發(fā)包費(fèi)約25萬元?？梢? 改制之后當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)收入來源呈現(xiàn)多元化趨勢, 主要包括集體建設(shè)用地的地租收入、集體廠房的租金收入、集體責(zé)任田的地租收入等。其收入結(jié)構(gòu)明顯由原來“以III類收入為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙訧I類收入為主”。

同時, 農(nóng)村社區(qū)股份合作社在分配制度方面具有兩個特點(diǎn):其一, 地方政府將集體組織收益的支出項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格界定和排序, 將“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提供農(nóng)村公共服務(wù)”作為集體組織支出的首要項(xiàng)目 (劉志彪, 2016) ?！断喑墙?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)衛(wèi)星社區(qū)股份合作社章程》第二十二、二十三條明確規(guī)定“提取50%~80%公積公益金”后再“按股分紅”, 這為當(dāng)?shù)丶w組織堅(jiān)持“以共有公用為主”的支出結(jié)構(gòu)提供了政策合法性。其二, 在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社的社長由村書記兼任、副社長由村主任或者副書記兼任的背景下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借強(qiáng)大的地方財(cái)政將村干部職業(yè)化, 同時不斷增加對村級財(cái)務(wù)的監(jiān)督與管理, 通過財(cái)權(quán)和人事權(quán)的控制重塑村干部的行為邏輯, 由“結(jié)構(gòu)性自利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖Y(jié)構(gòu)性自制” (孫敏等, 2017) , 以此來保證村干部“無偏差地執(zhí)行”《章程》所規(guī)定的分配原則。如此一來, 改制之后的蘇南農(nóng)村逐步建立起以地租經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的可持續(xù)性的“共有公用” (B型) 收支結(jié)構(gòu)類型。

3. 歷史延續(xù):

治理視角下集體組織再分配性重構(gòu)。自20世紀(jì)80年代以來蘇南鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)先后掀起了“集體化”、“去集體化”和“再集體化”浪潮 (王勇等, 2016) 。雖然每次改革的具體對象和內(nèi)容存在巨大差異, 但三次改革并未消解集體時代遺留下來的制度遺產(chǎn), 即集體土地所有制以及基層政權(quán)對集體組織的“強(qiáng)支配”。波蘭尼認(rèn)為再分配經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是“以政治的和行政的權(quán)力為基礎(chǔ), 社會物品的生產(chǎn)和分配都處在集中和再分配過程中, 中央將這些集中起來的財(cái)富和物質(zhì)以及勞務(wù), 按法律、習(xí)慣、意識形態(tài)及掌握再分配權(quán)力的社會群體的決策進(jìn)行再分配” (方長春, 2006) 。如果將此概念下放至一個“邊界小而清晰、主體少而明確、信息較為對稱”的熟人社會式的單位里, 其“再分配經(jīng)濟(jì)”便具有了新的內(nèi)涵:基層政府以集體組織作為政治或行政權(quán)力的載體, 將生產(chǎn)要素的使用權(quán)放入市場以獲取所有權(quán)的收益, 再將所有權(quán)收益納入再分配過程中。從治理角度來看, 蘇南的集體組織通過“政經(jīng)合一”的方式將集體組織收入有效地轉(zhuǎn)為了基層組織的治理資源和治理能力。

集體組織的再分配經(jīng)濟(jì)具有三大鮮明特點(diǎn):第一, 保持集體組織對生產(chǎn)資料的所有權(quán)及其收益是集體組織創(chuàng)收的基礎(chǔ)條件。若相關(guān)改革不斷瓦解集體所有權(quán), 集體組織的壯大便是無源之水、無本之木, 這便是“以政治權(quán)力為基礎(chǔ)的集體財(cái)富再生產(chǎn)”, 可以視為再分配集體組織的前提條件。第二, 集體組織的分配堅(jiān)持以公共性的分配為主而非以私人化的分配為主。它表現(xiàn)為將集體組織所有的收益轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)、公共行政從而塑造公共秩序。這屬于再分配集體組織合法性來源的基礎(chǔ)。第三, 集體組織首要責(zé)任不在于直接替農(nóng)民掙錢、不在于帶民致富, 而在于維持一個起點(diǎn)公平、規(guī)則一致的社會秩序。正如該街道主任所言:“地方政府掌管一方, 抽肥補(bǔ)瘦便是社會主義經(jīng)濟(jì), 先富帶動后富是先富的責(zé)任和義務(wù)。我們這里沒有特區(qū)政策, 但我們用社會主義的制度優(yōu)勢, 盡可能為我們現(xiàn)有的發(fā)展提供強(qiáng)大的動力和優(yōu)勢?！?/p>

總之, 在集體組織創(chuàng)收過程中, 集體組織主要依靠具有政治性的集體產(chǎn)權(quán)維持集體組織持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。而在集體組織收益分配過程中, 通過有效平衡公共支出與個體福利在支出中的占比, 促使農(nóng)民對集體共有財(cái)產(chǎn)保持了一個相對獨(dú)立的距離。由此實(shí)現(xiàn)個人服從集體、集體服從國家的過渡, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在再分配中走向國家化。

(三) 寧海:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織空殼化

1. 起點(diǎn):

本地私營企業(yè)維系的“共有公用”。20世紀(jì)80年代初期, 浙江東部地區(qū)與蘇南地區(qū)一樣, 均憑借作為上海經(jīng)濟(jì)特區(qū)腹地的優(yōu)勢, 個體農(nóng)戶憑借個人社會關(guān)系和市場關(guān)系在具有高密度市場機(jī)會的上海尋求大大小小的訂單。以寧海楊梅林村為例, 20世紀(jì)80—90年代中后期, 全村八十多農(nóng)戶中至少有30%的農(nóng)戶辦過“家庭工廠”, 他們或者是接村里私人老板跑來的訂單, 或者是自己從上海、蘇州等地跑來的訂單, 各種塑料配件和模具配件是村里的主要行業(yè), 服裝、五金、塑料、石灰等行業(yè)也都存在, 只要自己能找到市場銷路就在自己房前屋后開工生產(chǎn)。于是, 在當(dāng)?shù)刂鸩叫纬闪艘约彝閱挝?、以家庭成員為勞動力、以家庭住宅為生產(chǎn)場所的“家庭工廠”, 以家庭工廠為主要形式的分散式的工業(yè)化道路由此起步。

同時, 在全國號召創(chuàng)辦集體企業(yè)的浪潮下, 村、組集體也想辦法創(chuàng)辦集體企業(yè)。于是, 本村老板與本村村干部的“聯(lián)姻”成為當(dāng)?shù)匾粋€極為普遍的現(xiàn)象:村集體出面提供私營工廠發(fā)展所需的土地或“廠房”, 而私人企業(yè)則帶上“集體企業(yè)”帽子。這便出現(xiàn)了一個“雙贏”的局面:一方面, 私人老板通過戴“集體企業(yè)”的帽子獲得了廉價的工業(yè)用地和一定的免稅特權(quán);另一方面, 村集體組織通過“供地戴帽”收取土地地租和戴帽傭金, 從而“創(chuàng)造”集體組織收入, 同時完成創(chuàng)辦經(jīng)營“集體企業(yè)”的政治任務(wù)。該村第一個由“家庭工廠”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w企業(yè)”的是現(xiàn)任老年協(xié)會會長于1975年創(chuàng)辦的楊梅林石灰廠, 1978年他從小組租來一個荒坡上的倉庫創(chuàng)辦了第二個“集體企業(yè)”楊梅林鋁制廠, 1985年前后他又從村集體租來破敗的老祠堂和廢棄的大隊(duì)倉庫投資建立了第三個“集體企業(yè)”楊梅林針織廠。這些企業(yè)每年上交集體組織的“企業(yè)利潤”與該企業(yè)所免稅收差不多。據(jù)他回憶:“這些‘帶帽用地’的企業(yè)每年需要向村集體上交一部分費(fèi)用, 這既包含了土地租金, 也包含了‘集體企業(yè)利潤’, 一般占企業(yè)利潤的20%左右?！?/p>

需要注意的是, 在一個相對開放的市場競爭環(huán)境中, 能夠從“家庭工廠”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w企業(yè)”的是少數(shù), 村集體能夠收取的“企業(yè)利潤”亦是非常有限的。據(jù)調(diào)研, 該村在改制前大約有5家私營企業(yè), 1994年改制之前村集體組織收入總額不超過10萬元。這筆收入數(shù)額雖然較小, 但“集體企業(yè)利潤”搭私營企業(yè)利潤的便車, 在私營企業(yè)高度理性化的經(jīng)營管理下其收入是比較穩(wěn)定的。當(dāng)時集體組織收入主要用于發(fā)放村干部補(bǔ)貼、辦公經(jīng)費(fèi)、村莊基礎(chǔ)設(shè)施改善等公共性支出, 從而形成了以寄生于私營企業(yè)利潤為基礎(chǔ)的低水平但較為持續(xù)的“共有公用”的集體組織收支結(jié)構(gòu)類型 (B類型) 。

2. 轉(zhuǎn)折:

非正規(guī)的地權(quán)交易弱化“共有”經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1994年集體企業(yè)改制對浙東地區(qū)的“集體企業(yè)”并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響, 但對依賴于“集體企業(yè)利潤”創(chuàng)收的集體組織有影響, 私營企業(yè)的“摘帽”過程便是集體組織停止收取相關(guān)費(fèi)用的過程。在新形勢下如何應(yīng)對集體組織來源斷絕的問題, 當(dāng)?shù)卮甯刹靠芍^是“八仙過海各顯神通”, 他們主要通過非正規(guī)的利用集體資源來維持集體組織的基本運(yùn)轉(zhuǎn), 其中主要的資源有集體建設(shè)用地、宅基地、山林水面資源、現(xiàn)有集體資金等, 這些資源的利用方式及其收益情況見表2。

可見, (1) ~ (3) 項(xiàng)屬于沒有明確法律條文或政策文件支持的非正規(guī)性收入; (4) ~ (5) 項(xiàng)屬于合法性收入, 但兩者存在差別, 其中征地補(bǔ)償款屬于政府主導(dǎo)下工業(yè)化發(fā)展的增值收益, 可歸為政策性收益, 而集體資金資本化運(yùn)作屬于間接參與市場的投資行為, 屬于具有較大風(fēng)險的經(jīng)營性收益。可見, 在地方政府并未對農(nóng)村土地等資源進(jìn)行嚴(yán)格管控的情況下, 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體組織主要利用集體所擁有的各種資源進(jìn)行市場化交易來維持收入, 其收入來源確實(shí)多樣, 但這些大多屬于“一錘子買賣”。

因而, 當(dāng)?shù)丶w組織逐步走向了以政策性收入和非正規(guī)性收入為基礎(chǔ)的不可持續(xù)的“共有公用”收支結(jié)構(gòu)類型 (C1類型) 。這種非正規(guī)的市場交易盡管在短期內(nèi)能夠緩解集體組織收入不足的困境, 但集體所有土地資源的不可再生性和邊界性決定了集體組織收入的不可持續(xù)性, 從而削弱了“共有公用”型集體組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3. 意外后果:

集體所有權(quán)虛化導(dǎo)致集體組織空殼化。在不斷強(qiáng)調(diào)農(nóng)民承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)村土地制度改革浪潮下, 當(dāng)?shù)丶w組織所能支配的集體土地資源“有減無增”。同時, 改革以來寧海農(nóng)村集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式經(jīng)歷了“土地租金”—“土地市價”—“村集體提留”三個階段, 復(fù)雜的基層民主制度的運(yùn)行使參與土地收益分配主體增多, 該制度從實(shí)踐層面取消了集體組織對土地增值收益分配的主導(dǎo)權(quán), 直接導(dǎo)致集體組織所能分享的份額縮小。以岙胡村為例, 2010年工業(yè)園區(qū)建設(shè)征用該村50畝土地, 按照9.6萬/畝的征地補(bǔ)償價計(jì)算, 該村集體組織能夠獲得480萬征地補(bǔ)償款, 依據(jù)土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的設(shè)置, 最終確定了2:8的分配方案, 即“村集體提留20%作為集體經(jīng)濟(jì)收入, 剩余80%在集體成員內(nèi)按現(xiàn)有人口均分”, 而在個別集體組織渙散的村莊, 集體組織“一分提留”都保不住。

集體組織最重要的統(tǒng)籌資源是集體土地, 集體對土地統(tǒng)籌權(quán)力的大小便是集體組織虛實(shí)的晴雨表, 在土地憲法秩序中“集體土地所有權(quán)”是集體所有制的法律實(shí)現(xiàn)形式, 是供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的物質(zhì)保障, 是調(diào)解農(nóng)村收入分配的重要方式 (楊青貴, 2014) 。隨著土地權(quán)利分割越來越清晰且改革傾向于保護(hù)農(nóng)民所享有的地權(quán)與地利, 地權(quán)固化于民”且“地利私享于民”導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)不斷虛化, 依托集體土地所有制的集體組織收入來源將不斷減少, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在沒有自上而下的財(cái)政資源輸入的情況下, 必然是“無源之水、無本之木”, 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的削弱迫使集體組織走向空殼化。

四、反思:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向何處去

深圳以較為徹底的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革意外地將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織推向私人化, 浙江則以非正規(guī)的地權(quán)交易瓦解了集體土地所有權(quán)從而將集體經(jīng)濟(jì)組織推向空殼化, 這兩類發(fā)展趨勢的共同后果便是集體組織逐步喪失社區(qū)服務(wù)和管理的內(nèi)生性治理資源。蘇南地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在強(qiáng)大的地方行政引導(dǎo)下重構(gòu)了再分配性質(zhì)而逐步走向國家化, 它能夠較好地將外部輸入的項(xiàng)目資源和內(nèi)生性的集體資源轉(zhuǎn)化為基層治理資源。但如果不注意把握基層組織行政化的程度和邊界, 國家化的集體組織與自主化的村民自治組織便有可能存在一定的張力, 總體而言蘇南地區(qū)農(nóng)村所呈現(xiàn)的是一個“強(qiáng)行政—弱自治”、“強(qiáng)國家—弱社會”的國家與社會關(guān)系。

集體組織作為“國家”與“農(nóng)民”的中介組織, 從不同的集體組織性質(zhì)透視出了多元化的“國家與農(nóng)民”關(guān)系:以深圳為代表, 在“政經(jīng)實(shí)質(zhì)性分離”的背景下, 當(dāng)具有政治性的農(nóng)村集體政治組織無法控制私人化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時, 農(nóng)民與國家呈現(xiàn)為“單一的對立關(guān)系”。以蘇州為代表, 在“政經(jīng)未發(fā)生實(shí)質(zhì)性分離”的情況下, 村級組織的行政化實(shí)現(xiàn)了集體組織的國家化, 農(nóng)民與國家呈現(xiàn)為“單一的統(tǒng)一關(guān)系”。而浙江集體組織的虛無化, 農(nóng)民與國家之間的博弈方式和激烈程度視具體事件而變化, 總體表現(xiàn)為一種“綜合性的對立統(tǒng)一關(guān)系”。

可見, 不同發(fā)展趨勢的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也在不斷地形塑不同的基層社會、不同的農(nóng)民集體土地觀念、不同的國家與農(nóng)民關(guān)系。因而, 僅從“增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、壯大集體經(jīng)濟(jì)收入” (農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司等, 2012) 的經(jīng)濟(jì)功能角度來定位集體組織的改革方向呈現(xiàn)較為明顯的“去政治化”特點(diǎn)。本文圍繞三地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史實(shí)踐呈現(xiàn)了農(nóng)村集體行政組織與經(jīng)濟(jì)組織之間的辯證關(guān)系:一方面, 喪失經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)村集體行政組織不可能保持其自主性;另一方面, 喪失了政治基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不可能保持其公共性。因而, 如何在自主性的行政組織與公共性的經(jīng)濟(jì)組織之間實(shí)現(xiàn)平衡才是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的主要著力點(diǎn)。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題 2018,02 

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