——基于膠東地區(qū)發(fā)達(dá)農(nóng)村的調(diào)查

摘要：農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。通過對(duì)膠東地區(qū)發(fā)達(dá)農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn), 這三類資產(chǎn)流失存在不同的實(shí)踐邏輯。資源性資產(chǎn)通過親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)引入實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包, 以較低價(jià)格出租或承包給村干部的親屬, 然后再以較高價(jià)格一次或多次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包給他人;經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)通過村干部與會(huì)計(jì)共謀、虛列開支方式、以村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“機(jī)遇”等方式規(guī)避農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度, 實(shí)現(xiàn)公物私化;非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)通過變更資產(chǎn)的公益性、非盈利性, 使其具備交易的價(jià)值, 迂回變賣。因此, 應(yīng)該分析不同類型集體資產(chǎn)流失路徑及其實(shí)踐邏輯, 從而提出分類防控的政策導(dǎo)向。

一、文獻(xiàn)評(píng)述與問題提出

目前我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量規(guī)模龐大, 全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額 (不含西藏) 達(dá)2.86萬億元, 村均493.6萬元。其中東部地區(qū)資產(chǎn)總額2.16萬億元, 占全國(guó)資產(chǎn)總額的75.5%, 村均929.5萬元 (韓長(zhǎng)賦, 2017) 。如果大量集體資產(chǎn)不盤活整合, 就難以發(fā)揮作用, 甚至存在流失或被貪占的危險(xiǎn)。因此黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。黨的十八屆三中全會(huì)提出, 賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2015年部署在全國(guó)29個(gè)縣 (市、區(qū)) 開展積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)。2016年4月, 習(xí)近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào), 著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。特別2016年底的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》是對(duì)深化集體產(chǎn)權(quán)改革系統(tǒng)的全面重大部署 (農(nóng)業(yè)部, 2017) 。

由此可見, 集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革是我國(guó)農(nóng)村新一輪的產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容, 因此受到了很多學(xué)者的關(guān)注。目前學(xué)界對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的研究主要體現(xiàn)在以下方面: (1) 農(nóng)村集體資產(chǎn)分配方式研究。劉玉照 (2012) 認(rèn)為農(nóng)村集體資產(chǎn)分配存在三種基本邏輯:“天賦村籍”即按照村莊人口平均分配;“勞動(dòng)創(chuàng)造”即按照集體成員參與集體勞動(dòng)的份額進(jìn)行分配;“資本創(chuàng)造”即按照當(dāng)年入社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)辦時(shí)期的原始投入來分配。鄭風(fēng)田等 (2005) 也認(rèn)為集體資產(chǎn)分配一般以人口為基礎(chǔ), 以戶籍、承包土地、勞動(dòng)貢獻(xiàn)等要素為參考依據(jù)。王吉泉等 (2015) 對(duì)集體股設(shè)置問題進(jìn)行了探討, 針對(duì)個(gè)人股與集體股之間的關(guān)系總結(jié)了三種類型:只設(shè)個(gè)人股, 不設(shè)集體股;既設(shè)個(gè)人股, 也設(shè)集體股;前兩者同時(shí)并存。 (2) 關(guān)于享受農(nóng)村集體資產(chǎn)的成員資格界定問題的研究。方志權(quán) (2017) 認(rèn)為盡管各地成員界定標(biāo)準(zhǔn)不同, 但也存在共性, 歸納起來主要以農(nóng)民居住地和承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)情況為基準(zhǔn)。宋洪遠(yuǎn)等 (2015) 對(duì)享受農(nóng)村集體資產(chǎn)的成員多樣化、復(fù)雜性特征進(jìn)行了分析, 特別關(guān)注了戶口轉(zhuǎn)出仍在本村享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、嫁入嫁出未轉(zhuǎn)戶、干部身份戶口在本村并常住本村、大學(xué)生畢業(yè)戶口遷回本村但在外工作等特殊情況。 (3) 農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)制的研究。杜國(guó)明 (2011) 基于廣東省“村改居”社區(qū)調(diào)查, 發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理仍然具有較強(qiáng)的行政色彩, 并未擺脫“政社不分”的束縛。王權(quán)典等 (2008) 認(rèn)為目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體制相對(duì)封閉僵化, 與現(xiàn)代企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制存在較大差距。馮卓等 (2014) 則認(rèn)為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體混亂, 并且缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。由于監(jiān)督成本高, 基層政府缺乏公平和效率的處理方式, 使得監(jiān)督機(jī)制名存實(shí)亡。 (4) 農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)研究。朱瑩瑩 (2015) 認(rèn)為目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)一般實(shí)施封閉管理, 從而剝奪了股權(quán)持有者的“處置權(quán)”, 從而使得集體經(jīng)濟(jì)更多以物業(yè)出租等保守形式開展。鐘桂荔等 (2017) 認(rèn)為目前股權(quán)流轉(zhuǎn)存在有償退出的意愿不強(qiáng)、股權(quán)繼承較少、依據(jù)辦法不明確、開展抵押和擔(dān)保難等問題。李明星 (2017) 重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份繼承進(jìn)行了探討, 根據(jù)改革試點(diǎn)情況看, 集體資產(chǎn)股權(quán)繼承仍面臨著許多瓶頸, 主要原因是由于權(quán)屬性質(zhì)的轉(zhuǎn)變與集體經(jīng)濟(jì)的組織模式不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的, 主要表現(xiàn)為成員資格與股份繼承權(quán)之間的矛盾。

總體而言, 學(xué)界對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)研究取得了一定的理論進(jìn)展。但是仍然存在一些不足: (1) 目前學(xué)界更多關(guān)注城郊“村改居”社區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)問題。城郊“村改居”社區(qū)通過拆遷、征地、合并, 土地等資源性資產(chǎn)存量較少甚至缺失;問題較為單一, 主要集中在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)方面。而東部發(fā)達(dá)農(nóng)村集體資產(chǎn)種類更加多元, 既包括建筑物、用于經(jīng)營(yíng)的房屋、集體投資興辦的企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn), 又包括土地、礦山、沙石、水庫(kù)等資源性資產(chǎn)和已經(jīng)廢棄的學(xué)校、籃球場(chǎng)等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn), 問題較為復(fù)雜。 (2) 基于以上文獻(xiàn)梳理, 無論是關(guān)于分配方式、成員資格界定, 還是管理機(jī)制、股權(quán)流轉(zhuǎn), 都屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)處置方式的研究范疇。這一范疇的基本假設(shè)是在農(nóng)村集體資產(chǎn)是完整的、沒有流失的前提下農(nóng)村資產(chǎn)如何處置。盡管目前沒有關(guān)于集體資產(chǎn)流失數(shù)額的權(quán)威數(shù)據(jù), 但是一些村官侵吞集體資產(chǎn)案件已經(jīng)顯示了該問題的嚴(yán)重性。例如安徽村官將村集體資產(chǎn)用各種手段侵吞或挪用, 涉案金額高達(dá)1.5億元。湖南衡陽(yáng)7名村官侵占集體資產(chǎn)700萬, 浙江天臺(tái)縣9名村官侵占44萬元集體資產(chǎn)。因此, 我們應(yīng)該關(guān)注農(nóng)村集體資產(chǎn)的流失, 一方面, 通過對(duì)流失路徑的分析, 盡量追回已流失的原有資產(chǎn);另一方面, 預(yù)防現(xiàn)有資源的流失, 保持集體資產(chǎn)的完整性。 (3) 目前研究成果更多將農(nóng)村集體資產(chǎn)作為一個(gè)整體性進(jìn)行研究, 忽視了農(nóng)村集體資產(chǎn)的異質(zhì)性。農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn), 這三類資產(chǎn)的處置方式和流失路徑是不同的, 應(yīng)該進(jìn)行分類分析, 發(fā)現(xiàn)其背后深層次的實(shí)踐邏輯。

本研究通過對(duì)膠東地區(qū)P縣級(jí)市和L縣級(jí)市7個(gè)村莊的實(shí)地調(diào)查, 獲得了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)資料。因?yàn)镻縣級(jí)市和L縣級(jí)市是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高, 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊數(shù)量較多, 集體資產(chǎn)類型多樣, 具有典型性。因此, 本研究以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊的集體資產(chǎn)為研究對(duì)象, 將農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行分類, 探討不同類型集體資產(chǎn)流失路徑及其實(shí)踐邏輯, 從而提出分類防控的政策建議。

二、資源性資產(chǎn):親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)引入與轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包

農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)主要包括農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等類型。在膠東地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村, 機(jī)動(dòng)地、承包地、具有開采價(jià)值的礦山、含有沙土資源的水庫(kù)和河道等是資源性資產(chǎn)流失的主要類型。這些資源更多以較低價(jià)格出租或承包給村干部的親屬, 然后再以較高價(jià)格轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包給他人, 獲取利潤(rùn)。

P市M村的機(jī)動(dòng)地出租是一個(gè)典型案例。M村的機(jī)動(dòng)地有50畝, 80%被村主任在沒有公開競(jìng)價(jià)的情況下以每畝200元的價(jià)格出租給其親屬, 租期為20年, 然后再以每畝地800元的價(jià)格租給外村培育果苗的農(nóng)民, 獲得中間差價(jià)。通過差價(jià)獲得利潤(rùn)由村長(zhǎng)及其家屬所得, 其他村民被排除在外。P市M村機(jī)動(dòng)地承包存在三個(gè)問題:第一, 土地承包期限過長(zhǎng), 原則上機(jī)動(dòng)地一年一發(fā)包, 承包期限最多不超過3年。第二, 機(jī)動(dòng)地承包應(yīng)該通過公開競(jìng)價(jià)的形式公開競(jìng)爭(zhēng), 價(jià)高者獲得承包權(quán), 而M村機(jī)動(dòng)地分配則將普通村民排除在競(jìng)價(jià)范圍之外。第三, 違背了農(nóng)村機(jī)動(dòng)地的設(shè)置目的, 機(jī)動(dòng)地的意義在于調(diào)節(jié)土地與農(nóng)民之間的矛盾。例如因?yàn)樾略鋈丝?、自然?zāi)害引起的用地關(guān)系變化。而M村村干部將機(jī)動(dòng)地作為個(gè)人及其親屬盈利工具。

上述M村機(jī)動(dòng)地屬于在不改變土地使用性質(zhì)的情況下進(jìn)行一次轉(zhuǎn)包。另外還存在改變土地使用性質(zhì)的情況下進(jìn)行多次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包現(xiàn)象。P市N村將水庫(kù)周圍的60畝機(jī)動(dòng)耕地以100萬的價(jià)格、承包期為5年, 承包給外村村民進(jìn)行沙土開采。并沒有召開村民會(huì)議, 盡管合同上由村民簽名同意, 但是簽名者只有11人, 都為村干部及其家屬。經(jīng)過5年時(shí)間, 60畝機(jī)動(dòng)地所含的沙土資源開采殆盡, 形成較大礦坑。又將其出租給村干部家屬, 將其改為垃圾場(chǎng), 大量垃圾導(dǎo)入礦坑, 每車?yán)?00元, 直至填滿坑道, 獲利20余萬元。然后將垃圾回填后的60畝地名義上以60萬的價(jià)格承包給村干部親屬, 后者又以120萬價(jià)格轉(zhuǎn)租為他人搞農(nóng)家樂旅游。

N村的機(jī)動(dòng)地轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租更為復(fù)雜、更為隱蔽。具體表現(xiàn)為以下方面:第一, 轉(zhuǎn)包次數(shù)多, 共經(jīng)過三次轉(zhuǎn)包;第二, 每次轉(zhuǎn)包都改變了土地性質(zhì), 具體表現(xiàn)為耕地—沙土礦—垃圾場(chǎng)—農(nóng)家樂旅游。第三, 每次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包都是以盈利為目的的。第四, 家庭成員扮演重要角色, 家庭成員成為村干部與土地承包者之間的中介。第五, 避開村民意見, 偽造承包承租合同?！锻恋爻邪ā芬?guī)定, 發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包, 應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意, 并報(bào)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府批準(zhǔn)。N村村干部意識(shí)到村民不會(huì)同意將上述方式層層轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包, 但是承包合同上需要三分之二村民或三分之二村民代表簽字同意, 因此將11名家族成員充當(dāng)村民代表違規(guī)簽字, 使其承包合同形式上合法成立, 使交易順利進(jìn)行。

無論是M村的一次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包, 還是N村的多次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包, 主要目的都是將村莊集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為個(gè)人資產(chǎn)。如果按照正式程序, 資源性資產(chǎn)應(yīng)該出租轉(zhuǎn)包給出價(jià)高的承租人或承包人, 并且將出租承包收入上交村集體, 但是這樣難以轉(zhuǎn)化為村干部個(gè)人資產(chǎn)。如果村干部直接將資源性資產(chǎn)出租承包給他人, 將會(huì)面臨上級(jí)政府監(jiān)督處罰和村民抗議反對(duì)等風(fēng)險(xiǎn)。因此村干部采取了一種變通策略, 將親屬網(wǎng)絡(luò)引入集體資源性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包中。一方面, 對(duì)上具有形式上的“合法性”;另一方面, 對(duì)下轉(zhuǎn)移村民直接與村干部的沖突和矛盾。在轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包關(guān)系中, 涉及村干部、村干部家屬和實(shí)際承包人或承租人等三個(gè)主體。從而延伸出三組關(guān)系:村干部與村干部家屬是一種共謀關(guān)系;村干部與實(shí)際承包人或承租人是一種利益交換關(guān)系;村干部家屬與實(shí)際承包人或承租人是一種名義上的承包關(guān)系?？傊? 親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)滲透于農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包過程中, 村干部親屬扮演村干部代理人的角色, 從而使農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)流失更具隱蔽性。

三、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn):制度規(guī)避與公物私化

農(nóng)村集體資產(chǎn)主要包括用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 已經(jīng)形成了數(shù)額龐大的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。P市和L市作為沿海地區(qū), 經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速, 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)數(shù)額增長(zhǎng)較快。轄區(qū)內(nèi)石材資源豐富, 石材加工企業(yè)較多, 僅L市就有2000多家。因此, 石材加工企業(yè)的廠房租賃費(fèi)是P市和L市村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的主要來源, 調(diào)查發(fā)現(xiàn)最高的村集體廠房租賃費(fèi)用達(dá)500多萬。這些資源更多通過規(guī)避農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度實(shí)現(xiàn)公物私化。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:村干部與會(huì)計(jì)共謀轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、虛列開支方式套取集體資產(chǎn)、以村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“機(jī)遇”侵吞集體資產(chǎn)。

通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn), 村干部與會(huì)計(jì)共謀轉(zhuǎn)移資產(chǎn)與村民選舉制度存在較強(qiáng)的關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民委員會(huì)成員會(huì)進(jìn)行了界定, 由主任、副主任和委員三至七人組成, 并通過村民直接選舉產(chǎn)生。并沒有規(guī)定村會(huì)計(jì)必須有村民大會(huì)直接選舉產(chǎn)生, 村會(huì)計(jì)一般由村干部兼任或由村干部提名指定村委會(huì)委員以外的村民, 一般與村干部之間存在較好的社會(huì)關(guān)系。村干部與會(huì)計(jì)在轉(zhuǎn)移集體資產(chǎn)中形成了一個(gè)利益共同體, 利用集體資產(chǎn)賬目不清, 使許多集體收入不入賬, 私設(shè)“小金庫(kù)”。P市Y村擁有石材加工企業(yè)11家, 每年收取廠房租金50萬元左右, 但是每年分給村民的只有8萬元左右, 剩余40萬元左右不知去向。在調(diào)查中, 村民對(duì)此意見很大, 甚至出現(xiàn)上訪現(xiàn)象。通過對(duì)Y村原村委會(huì)委員Z1訪談發(fā)現(xiàn), 目前村委會(huì)基本上被劉氏控制, 村委會(huì)成員和會(huì)計(jì)基本都是劉氏的熟人關(guān)系。會(huì)計(jì)在村委干部的指示下, 將村里廠房租金收入一部分作為集體收入入賬, 主要包括分給村民的8萬元福利和用于村莊基礎(chǔ)建設(shè)的公共開支10萬元, 其他32萬元不入村集體賬戶, 而是由村會(huì)計(jì)代管, 進(jìn)行體外循環(huán), 并沒有將其納入農(nóng)村“三資”委托代理服務(wù)中心統(tǒng)一管理, 形成“賬外賬”。

虛列開支方式是侵吞集體資產(chǎn)的另一種制度規(guī)避行為。許多村莊也將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)歸入集體賬戶, 但是在使用這些集體資產(chǎn)時(shí)存在較大問題。具體表現(xiàn)為以下方面: (1) 白條抵賬。通過對(duì)L市兩例村官腐敗案件了解發(fā)現(xiàn), 沒有發(fā)票或收據(jù)等正規(guī)付款憑證, 用白紙寫的收條數(shù)量較大。例如L市D村賬面上僅白條就支付辦公家具12萬元, 后經(jīng)檢察部門實(shí)地核查并無此花銷。 (2) 虛開發(fā)票收據(jù)。L市L村干部與經(jīng)營(yíng)建筑公司的親屬虛擬水渠維修合同, 將村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收入轉(zhuǎn)入其親戚賬戶予以侵吞。 (3) 以村民發(fā)放福利名義, 偽造采購(gòu)金額。由于膠東地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá), 村民每年過年、中秋節(jié)都有酒、大米、油、茶葉等福利發(fā)放, 許多村干部會(huì)偽造采購(gòu)數(shù)量和采購(gòu)金額, 將其轉(zhuǎn)化為私有財(cái)產(chǎn)。

村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為侵吞集體資產(chǎn)提供了“機(jī)遇”。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入加大, 道路、灌溉、休閑娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金一般來源于政府撥款和村集體籌款, 后者主要來自于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn), 村干部在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中處于主導(dǎo)地位, 特別是在施工方選擇方面具有較大的決定權(quán)。這也導(dǎo)致了村干部與施工方形成一種“默契”, 偽造工程造價(jià), 合同文本價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于施工方實(shí)際獲得的報(bào)酬, 兩者之間差額轉(zhuǎn)化為村干部私有財(cái)產(chǎn)。因此導(dǎo)致許多工程無規(guī)范投標(biāo)程序、缺乏監(jiān)管、工程造價(jià)無科學(xué)預(yù)算, 甚至導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

總之, 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)流失的實(shí)踐邏輯是村干部有意識(shí)地采取手段, 改變或超越農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)流失過程中的制度規(guī)避是主體行為和客觀條件相互作用的產(chǎn)物。前者是指村干部作為農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度的執(zhí)行者, 受利益訴求的驅(qū)動(dòng), 試圖越過制度的約束和限制, 以變通的策略行為改變農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的利益分配格局, 使之對(duì)己有利、為自己服務(wù), 公物私化 (李軍等, 2008) 。當(dāng)然, 村干部的制度規(guī)避行為并不是通過直接公開的形式同農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度發(fā)生沖突, 因?yàn)橹贫染哂性瓌t性和強(qiáng)制性 (李振志, 2008) 。因此, 制度規(guī)避者行為則呈現(xiàn)出“貫徹制度”之名、“違背制度”之實(shí)的雙面性。后者主要體現(xiàn)在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理相關(guān)政策法規(guī)過于籠統(tǒng)、缺失監(jiān)控和懲罰剛性不足。由于我國(guó)村級(jí)組織規(guī)模龐大, 財(cái)務(wù)監(jiān)管成本較大, 而且正式制度和人情、關(guān)系、習(xí)俗等非正式制度相互交叉滲透, 從而使得制度規(guī)避行為更加隱蔽, 使得許多懲罰手段軟弱無力?？梢哉f, 村干部變通政策的能動(dòng)性和農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度設(shè)計(jì)的缺陷, 導(dǎo)致了制度規(guī)避行為的發(fā)生。

四、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn):變更資產(chǎn)性質(zhì)與迂回變賣

農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要包括用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等資產(chǎn)。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 主要包括小學(xué)、文化廣場(chǎng)、籃球場(chǎng)、圖書室等公共設(shè)施。在流失的資產(chǎn)中, 廢棄的小學(xué)所占比例較大。這與我國(guó)農(nóng)村教育布局調(diào)整有較強(qiáng)關(guān)系, 其中撤點(diǎn)并校為主要表現(xiàn)形式。20世紀(jì)80年代, 在普及九年義務(wù)教育背景下, 農(nóng)村增加了大量小學(xué)校舍, 基本實(shí)現(xiàn)了“一村一所”的規(guī)模。2006—2010年, 我國(guó)農(nóng)村小學(xué)累計(jì)減少84158所, 教學(xué)點(diǎn)減少22143個(gè) (鄔志輝等, 2011) 。以P市D鎮(zhèn)為例, 20世界90年代初, 每一個(gè)村莊都有小學(xué), 全鎮(zhèn)有24個(gè)村莊24所小學(xué), 進(jìn)入2000年以后, 學(xué)校數(shù)量逐年減少, 目前僅剩4所, 其余20所中的90%已經(jīng)不復(fù)存在了, 資產(chǎn)性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化。主要表現(xiàn)為以下三種形式:變更為宅基地用于農(nóng)民建私宅、建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房出售、用于養(yǎng)殖和辦廠等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。

將廢棄的小學(xué)校舍變更為宅基地出售給村民建私宅, 是小學(xué)這一非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)流失的主要路徑。這一形式是最直接的, 通過交易對(duì)其出售。一部分變更為宅基地的校舍已經(jīng)經(jīng)過國(guó)土部門批準(zhǔn)將教育用地變更為宅基地。另一部分變更為宅基地的校舍, 并沒有改變教育用地的性質(zhì), 因此購(gòu)買土地建房的農(nóng)民并沒有獲得宅地證, 他們對(duì)此也充滿了擔(dān)憂。另外, 由于小學(xué)一般都位于村莊較好的地理位置, 許多村民包括村干部對(duì)其需求欲望較強(qiáng)。這也導(dǎo)致了兩種情況:一是以內(nèi)部“低價(jià)”出售給村干部或其親屬;另一方面以外部“高價(jià)”出售給普通村民。這也使得農(nóng)村小學(xué)校舍以宅基地形式出售時(shí)充滿了矛盾和沖突。

建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房出售這一流失形式較為隱蔽, 更多以新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的名義與開發(fā)商簽訂出售協(xié)議進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。在實(shí)地調(diào)查中, 這些小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)效果并不好, P市S村的小產(chǎn)權(quán)房因?yàn)槿罕娕e報(bào)已被叫停, 成為了爛尾樓, 開發(fā)商已經(jīng)將土地出售金交付村委會(huì), 并且進(jìn)行了前期施工投資。而P市L村的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)建好, 因長(zhǎng)時(shí)間難以變更土地性質(zhì), 銷售情況并不好, 兩年時(shí)間僅售出30%。在訪談中了解到, 村民要么自建房, 要么在縣城購(gòu)買有產(chǎn)權(quán)的商品房, 認(rèn)為這些小產(chǎn)權(quán)房存在較大風(fēng)險(xiǎn)。由此可見, 原本廢棄的校舍, 通過建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房并沒有得以較好利用, 而是仍然處于“閑置”狀態(tài)?？梢哉f, 將廢棄小學(xué)進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)是經(jīng)過兩次交易完成的:一是村干部與開發(fā)商的交易;二是開發(fā)商與購(gòu)房者的交易。前者交易順利完成, 后者交易處于停止或半停止?fàn)顟B(tài), 因此村干部由于已完成了將小學(xué)校舍流失到開發(fā)商這一過程而成為獲利者。

將小學(xué)等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)用于養(yǎng)殖、辦廠等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng), 并非直接將其出售給他人, 而是先以出租的形式出租給承租人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性活動(dòng), 經(jīng)過一段時(shí)間 (一般兩年以上) 的承租期再將其轉(zhuǎn)賣給該承租人。由于承租人和購(gòu)買者屬于同一個(gè)個(gè)體, 因此村民難以弄清楚是否將其轉(zhuǎn)賣。L市X村的小學(xué)先以每年2000元租金租給該村村民建養(yǎng)雞場(chǎng), 租期3年, 到期后村委會(huì)將其以15萬元一次性出售給該村民, 并沒有經(jīng)過全體村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決。養(yǎng)雞場(chǎng)經(jīng)營(yíng)到第5年時(shí), 因污染問題, 村民要求村委會(huì)終止其租賃合同, 并且與養(yǎng)殖戶產(chǎn)生了沖突。在此情況下, 養(yǎng)殖戶承認(rèn)已經(jīng)與村委會(huì)簽訂買賣合同, 該養(yǎng)殖場(chǎng)歸其所有。村民又將其矛盾轉(zhuǎn)向村委會(huì), 特別是對(duì)村委會(huì)出售小學(xué)的程序、獲得的收入流向等問題提出異議。X村這一案例是在村民與經(jīng)營(yíng)者之間矛盾激化情況下呈現(xiàn)出來的, 但是大部分小學(xué)等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)通過上述迂回策略, 在村民難以察覺情況下無形被流失掉。

上述三種農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)流失方式都變更了資產(chǎn)性質(zhì), 使其具備了交易的價(jià)值。因?yàn)檗r(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的一個(gè)重要特征是要用于公共服務(wù), 是公益性資產(chǎn)、是非盈利的, 村干部為了能夠在農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)流失過程中獲利, 必須改變其土地性質(zhì)。當(dāng)然土地性質(zhì)的改變分為兩種:一種是法律意義上的改變;一種是實(shí)踐意義上的改變。目前, 大部分非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的性質(zhì)在法律意義上沒有改變, 而在實(shí)踐意義上進(jìn)行了改變, 導(dǎo)致其交易難以合法化。當(dāng)然, 并非廢棄的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不能變更性質(zhì), 只要遵循有利于民的原則, 經(jīng)過村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意, 并由國(guó)土部門和教育部門批準(zhǔn), 是可以完成變更的。但是許多村干部試圖繞開上述程序, 通過變更性質(zhì)方式使非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)流失并從中獲利。因此就產(chǎn)生了法律層面的土地性質(zhì)和實(shí)踐層面的土地性質(zhì)之間的偏差。

五、結(jié)論與討論

基于調(diào)查分析發(fā)現(xiàn), 發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)種類多元, 包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)。三種資產(chǎn)性質(zhì)存在差異性, 而且許多資產(chǎn)已經(jīng)流失, 呈現(xiàn)出分類流失的實(shí)踐邏輯。第一, 資源性資產(chǎn)流失的實(shí)踐邏輯是, 以較低價(jià)格出租或承包給村干部親屬, 然后再以較高價(jià)格轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包給他人獲取利潤(rùn)。親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)滲透于農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包過程中。第二, 經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)流失的實(shí)踐邏輯, 是村干部有意識(shí)地采取手段改變或超越農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度。具體表現(xiàn)為村干部與會(huì)計(jì)共謀轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、虛列開支套取集體資產(chǎn)、以村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“機(jī)遇”侵吞集體資產(chǎn)等三類情況。第三, 非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)流失的實(shí)踐邏輯是, 變更資產(chǎn)的社區(qū)公益性質(zhì), 使其具備交易的價(jià)值來迂回變賣。具體表現(xiàn)為原校舍變更為宅基地用于農(nóng)民建私宅、建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房出售、用于養(yǎng)殖和辦廠等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。由此可見, 應(yīng)該深入探討不同農(nóng)村集體資產(chǎn)的流失方式、流失過程、流失內(nèi)容、流失去向。

要制定具有可操作性的防控策略:一方面, 盡量追回已流失的原有資產(chǎn)。對(duì)未登記入賬或核算有誤的, 要重新登記或調(diào)整賬目, 并公示;未按照規(guī)定手續(xù)長(zhǎng)期租賃轉(zhuǎn)讓的, 要清理收回或補(bǔ)辦手續(xù);對(duì)侵占集體資產(chǎn)和資金的, 要如數(shù)退賠, 對(duì)涉及違規(guī)違紀(jì)的移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理, 構(gòu)成犯罪的移交司法機(jī)關(guān)依法追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。另一方面, 防止現(xiàn)有資源的再流失。要建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置制度, 實(shí)行臺(tái)賬管理。可以說, 農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整性是我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題 2018 03

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