摘要：以試行“三權(quán)三證”的江西省南昌縣為例研究農(nóng)村土地確權(quán)困境及對(duì)策,結(jié)果表明:盡管南昌縣農(nóng)村土地確權(quán)基礎(chǔ)較好,但仍然存在土地權(quán)屬存爭(zhēng)議,農(nóng)民、村干部興趣不高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,縣、鄉(xiāng)政府確權(quán)資金有壓力,工作人員不足,操作層面有難題等諸多問(wèn)題。建議從加強(qiáng)政策宣傳、靈活用人機(jī)制、增加資金支持、提高土地糾紛處理能力、完善相關(guān)法律法規(guī)等方面推進(jìn)土地確權(quán)。

土地確權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)中的基礎(chǔ)一環(huán),它提供的信息對(duì)公平、有效的土地管理十分必要,對(duì)科學(xué)制定相關(guān)政策、提高政策的針對(duì)性與有效性也大有助益。土地確權(quán)還具有降低交易成本、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、便于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化管理、推進(jìn)農(nóng)村改革和保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益等重大意義。自改革開(kāi)放實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái),我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作開(kāi)展了30多年,全國(guó)各地都在實(shí)踐,但在具體操作和取得的成效上有所不同,對(duì)土地確權(quán)的再一次推進(jìn),也有不同的聲音。在2015年進(jìn)一步擴(kuò)大新一輪土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)范圍之際, 有必要總結(jié)前期試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展土地確權(quán)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),為土地確權(quán)的改進(jìn)、完善提供借鑒和啟示。鑒于此, 這里對(duì)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)———江西省南昌縣的土地確權(quán)頒證工作進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查研究與案例分析。

一、我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)程

我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)工作可分為兩個(gè)階段。第一階段是1949年11月, 中央人民政府內(nèi)務(wù)部正式成立地政司, 主管農(nóng)村土地改革和土地登記、土地證的發(fā)放,1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》頒布,宣布實(shí)行農(nóng)民土地所有制,由縣人民政府為農(nóng)民所有的耕地、宅基地等頒發(fā)土地房屋所有權(quán)證書(shū), 這時(shí)政府注重通過(guò)確權(quán)保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地及其地上房屋的權(quán)益。從初級(jí)社到高級(jí)社再到人民公社的發(fā)展過(guò)程中,農(nóng)村土地也由生產(chǎn)隊(duì)的小部分所有發(fā)展到集體所有,土地等生產(chǎn)資料也重新登記造冊(cè)。 [1][2]

第二階段是從20世紀(jì)80年代至今, 政府已三次推動(dòng)土地確權(quán),正在進(jìn)行第四次土地確權(quán)。

據(jù)已獲取資料, 第一次土地登記發(fā)證始于1986年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《 關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》提出“在全面清查非法占地的基礎(chǔ)上, 各地要對(duì)所有非農(nóng)用地進(jìn)行登記和發(fā)證,建立健全地籍管理制度”。隨后,1989年原國(guó)家土地管理局制定、頒布了《土地登記規(guī)則》,開(kāi)始土地總登記(包括農(nóng)村集體土地),按規(guī)定的登記發(fā)證程序和要求,由土地登記申請(qǐng)者申請(qǐng), 縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)根據(jù)地籍調(diào)查結(jié)果審核、公告,市、縣人民政府頒發(fā)土地證書(shū),但政策執(zhí)行不徹底。 [3]

第二次是1993年,在土地使用制度改革進(jìn)一步深化, 對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控需要加強(qiáng)的背景下, 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)原國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)《關(guān)于一九九三年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)》提出要“完善土地登記制度”。農(nóng)村和城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)登記都受到關(guān)注,取消農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)、農(nóng)村宅基地超占費(fèi)、土地登記費(fèi)在農(nóng)村的收取部分,也發(fā)生在這一年。1995年原國(guó)家土地管理局對(duì)《土地登記規(guī)則》進(jìn)行了補(bǔ)充和修改,于1996年實(shí)行 , 農(nóng)村宅基地登記頒證工作展開(kāi)。1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議修訂頒布《土地管理法》,完善了土地登記制度,并在第十四條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”。1996年還試點(diǎn)了土地登記代理制度。2000年國(guó)土資源部提出建立健全土地登記可查詢制度, 并開(kāi)展土地登記公開(kāi)查詢?cè)圏c(diǎn)工作。2001年11月,國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》,提出力爭(zhēng)用3年時(shí)間,基本完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作。2002年8月,第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了《農(nóng)村土地承包法》,明確要求“村集體向農(nóng)民發(fā)放正式的權(quán)利文件, 土地承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)”。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出,市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)要加快農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作,到這一年10月31日,全國(guó)宅基地初始登記發(fā)證率達(dá)到71.0%。 [4]2007年,《物權(quán)法》通過(guò)后,國(guó)土資源部于2008年頒布施行了《土地登記辦法》,增加了登記類(lèi)別, 明確了土地權(quán)利證書(shū)是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明,改變了登記程序,規(guī)范明確了登記效力等。這次土地確權(quán)登記制度取得重大進(jìn)步,發(fā)證率也較高,但在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益方面還有提升空間。

第三次是2008年,黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指明了農(nóng)村土地改革的方向,提出“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”,要搞好農(nóng)村土地確權(quán)登記工作。2010年,為明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體,《中共中央關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》提出要“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作,工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算”,并明確“力爭(zhēng)用三年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”。2011年,為加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作,國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》,進(jìn)一步規(guī)范了這一工作。同年11月,國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》,對(duì)發(fā)證范圍、法律依據(jù)、所有權(quán)主體代表、規(guī)范確認(rèn)宅基地使用權(quán)主體、嚴(yán)格禁止通過(guò)土地登記將違法違規(guī)用地合法化等,提出了有針對(duì)性的政策措施,提高了土地確權(quán)的規(guī)范性和可操作性, 也為保障農(nóng)民土地合法權(quán)益給予了更多政策支撐。

第四次是為適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)、土地股份制、以及征地趨勢(shì)、退耕還林還草、土地糾紛等新形勢(shì), 落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)土地管理提出的新要求,《中共中央關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。2014年11月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》,進(jìn)一步提出“推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”,“在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上, 用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作, 妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題”。到2014年底,全國(guó)1988個(gè)縣(市、區(qū) )開(kāi)展了此項(xiàng)試點(diǎn),覆蓋面積0.22億公頃。2015年,全國(guó)新增9個(gè)整省試點(diǎn), 并考慮確權(quán)登記頒證工作與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的銜接, 以及加快確權(quán)登記頒證信息應(yīng)用平臺(tái)的建設(shè)。

二、調(diào)查的基本情況

這里以江西省南昌縣的土地確權(quán)為典型案例,分兩階段調(diào)研,采取重點(diǎn)抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的調(diào)研方法。選取向塘鎮(zhèn)、黃馬鄉(xiāng)和塔城鄉(xiāng)3個(gè)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) , 然后每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取8~10個(gè)村莊, 每個(gè)村莊調(diào)查20~25個(gè)農(nóng)戶,1~3個(gè)村干部,就他們對(duì)土地權(quán)屬認(rèn)知、權(quán)利保護(hù)意識(shí)、土地確權(quán)的基本情況等內(nèi)容開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查, 并就農(nóng)戶、村干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)當(dāng)前土地確權(quán)的認(rèn)知、實(shí)現(xiàn)及面臨的困境進(jìn)行訪談,形成對(duì)土地確權(quán)的一些嘗試性理解。所調(diào)查的村莊占這3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊總數(shù)的64.3%, 距離最近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的距離平均為4.7公里, 其中,51.9%的村莊距離最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)5~10公里。29.6%的村莊位于丘陵地區(qū),70.3%的村莊位于平原地區(qū) ;22.2%屬于城郊型村莊,77.8%屬于非城郊型村莊。調(diào)查共收回來(lái)自27個(gè)村莊的649份有效問(wèn)卷,有效問(wèn)卷回收率86.5%。此外,調(diào)研組還收集了當(dāng)?shù)亍掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作自查情況》等相關(guān)材料。下面簡(jiǎn)要介紹樣本的基本情況、土地確權(quán)工作進(jìn)展及其現(xiàn)狀。

(一)南昌縣的基本情況

江西省南昌縣地處平原, 毗鄰鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)區(qū),三面環(huán)抱江西省會(huì)南昌市,距離南昌市僅15公里,處于南昌市一小時(shí)區(qū)域合作核心圈內(nèi),素有江西“首府首縣”之稱(chēng)。全縣國(guó)土面積1716平方公里,耕地面積6.76萬(wàn)公頃;轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))、263個(gè)行政村,總?cè)丝?00.9萬(wàn),農(nóng)戶16萬(wàn)戶,城鎮(zhèn)化率51%。2013年南昌縣財(cái)政收入72.6億元,在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣(市)中排名第67位,2014年南昌縣財(cái)政總收入和地方公共財(cái)政預(yù)算收入兩項(xiàng)指標(biāo)連續(xù)四年全省第一。南昌縣也是全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣,2013年糧食總產(chǎn)量102.1萬(wàn)噸,連續(xù)3年突破百萬(wàn)噸,糧食商品率超過(guò)80%,但農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比例已從2004年的21.3%降到2013年的9.1%,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成績(jī)顯著(2013年我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中比重為9.8%)?，F(xiàn)階段,南昌縣農(nóng)業(yè)收入占財(cái)政收入的比重為27%,農(nóng)民年人均純收入11323元。2010~2013年,南昌縣農(nóng)業(yè)人口年均增長(zhǎng)0.17%, 增加到813622人,農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤陆抵?0.0%,人均占有耕地面積年均增長(zhǎng)4.9%, 增加到0.1公頃/人。

南昌縣先后成為全國(guó)首批51個(gè)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)之一、國(guó)家21個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)縣之一和全國(guó)24個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一,承擔(dān)了多項(xiàng)有關(guān)“三農(nóng)”的改革試點(diǎn)工作,創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度 (包括在部分有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作, 對(duì)農(nóng)村承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)民在宅基地上所蓋房屋的房產(chǎn)權(quán)實(shí)行“三權(quán)三證”),這也是農(nóng)業(yè)部批復(fù)的試驗(yàn)方案和5個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目之一。

(二)南昌縣土地確權(quán)的具體做法

南昌縣農(nóng)業(yè)局對(duì)新一輪土地確權(quán)從試點(diǎn)推進(jìn)到全面啟動(dòng),按照先易后難的原則,采取邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣的辦法,逐步、有序地開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作, 推進(jìn)工作的階段和步驟是:一是開(kāi)展試點(diǎn);二是成立工作組,落實(shí)分工責(zé)任和細(xì)化方案;三是業(yè)務(wù)調(diào)查;四是動(dòng)員宣傳;五是制定流程;六是學(xué)習(xí)考察;七是業(yè)務(wù)培訓(xùn);八是經(jīng)費(fèi)測(cè)算和保障;九是全面啟動(dòng)。

2013年6月至12月底 ,南昌縣分階段、按步驟,在蓮塘鎮(zhèn)蓮塘村、向塘鎮(zhèn)向塘村、東新鄉(xiāng)利用村開(kāi)展了試點(diǎn), 完成了清查登記、矛盾梳理、審核登記、填發(fā)證書(shū)、完善檔案和總結(jié)驗(yàn)收工作;同時(shí),完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證,共核實(shí)263個(gè)行政村、2038個(gè)村小組,共調(diào)查農(nóng)村集體土地所有權(quán)宗地?cái)?shù)8987宗,已確權(quán)登記發(fā)證宗地8954宗,面積14.14萬(wàn)公頃。

2014年南昌縣土地確權(quán)工作重點(diǎn)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記頒證, 首先在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇一個(gè)承包關(guān)系較清晰、條件較成熟的村開(kāi)展試點(diǎn),在7月底完成試點(diǎn)工作。對(duì)于試點(diǎn)中遇到的矛盾和問(wèn)題,南昌縣設(shè)立了“政策法律沒(méi)有規(guī)定的,依法務(wù)實(shí),尊重農(nóng)民意愿和智慧,充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決”的工作原則。南昌縣還制定了《南昌縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施方案》和縣、鄉(xiāng)、村、組確權(quán)登記頒證工作操作流程圖, 以及全縣工作整體推進(jìn)表,成立了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和四個(gè)工作督查組,進(jìn)行了經(jīng)費(fèi)測(cè)算,安排了專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi),編制了業(yè)務(wù)部門(mén)《資料匯編》,對(duì)土地確權(quán)工作予以制度、資金和業(yè)務(wù)上的保障。2014年8月, 南昌縣農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面啟動(dòng)土地確權(quán)登記, 城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū)因地制宜逐步推進(jìn),計(jì)劃2015年全部完成。

(三)南昌縣土地確權(quán)態(tài)勢(shì)

1.大多數(shù)宅基地及其房產(chǎn)已經(jīng)確權(quán)登記

調(diào)查顯示,45.4%的農(nóng)戶取得了宅基地土地使用權(quán)證,44.6%的農(nóng)戶取得了宅基地房屋所有權(quán)證,17.1%的農(nóng)戶獲取了宅基證,33.3%的農(nóng)戶取得了以上提到的宅基地及房產(chǎn)權(quán)屬證明中的1種或2種 ,5.0% 的農(nóng)戶表示未取得以上列舉的宅基地及房產(chǎn)權(quán)屬證明,原因有以下幾種:在辦、老宅基地和房屋有登記文件、有房產(chǎn)證、有規(guī)劃許可證、集體遷居未辦,還有的農(nóng)戶對(duì)繼承的宅基地及房屋的產(chǎn)權(quán)證明情況不清楚。

2.承 包經(jīng)營(yíng)權(quán)總體穩(wěn)定 , 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放到戶

1990來(lái)以來(lái)經(jīng)歷了1998年和2004年兩次承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán), 其中,88.9%的村莊進(jìn)行了1~2次土地調(diào)整,并且88.9%的村莊是以村民小組為單位進(jìn)行的土地調(diào)整。92.6%的村莊承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證都已發(fā)放到戶。

3.相當(dāng)比例的村莊頒發(fā)了經(jīng)營(yíng)權(quán)證

到2014年8月,調(diào)查中有14.8%的村莊已對(duì)流轉(zhuǎn)租賃土地, 依據(jù)其租賃合作為其頒發(fā)了經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

4.大 多數(shù)集體土地已經(jīng)確權(quán) , 以確權(quán)到戶為主

到2013年底,樣本村中72.7%的村莊已對(duì)集體所有土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行確權(quán), 確權(quán)到戶的占50.0%, 確權(quán)到村民小組的占22.7%,沒(méi)有確權(quán)到人的情況,27.3%沒(méi)有確權(quán)。

5.農(nóng)民希望保留土地權(quán)益

即便有機(jī)會(huì)進(jìn)城定居,農(nóng)戶(94.3%)也希望保留承包地, 其中52.5%農(nóng)戶愿意繼續(xù)自己耕種承包地,37.1%農(nóng)戶希望將承包地有償流轉(zhuǎn)出去, 僅有3.0%的農(nóng)戶表示愿意放棄承包地,以合理的價(jià)格一次性“賣(mài)掉”(見(jiàn)圖一, 下頁(yè));86.1%的農(nóng)戶希望保留宅基地 ,其中35.7%的農(nóng)戶愿意賣(mài)掉房屋,僅有3.4%的農(nóng)戶表示愿意放棄宅基地,連房帶地一起賣(mài)掉(見(jiàn)圖二,下頁(yè))。

三、南昌縣土地確權(quán)存在的問(wèn)題及其成因

在農(nóng)村人口流動(dòng)、人均占有耕地面積和農(nóng)業(yè)人口變化,土地價(jià)值增加等新背景下,南昌縣新一輪土地確權(quán)登記工作實(shí)踐面臨新問(wèn)題,同時(shí), 也面臨過(guò)往土地確權(quán)登記尚未妥善解決或因工作不細(xì)致遺留的老問(wèn)題。

(一)宅基地登記發(fā)證面臨的難題

“一戶多宅”現(xiàn)象 , 宅基地私自交易 ,“違建”、“亂占”、“兩頭占”現(xiàn)象隱含著農(nóng)戶實(shí)際占有宅基地的合法性、宅基地糾紛等問(wèn)題,而我國(guó)的宅基地立法還不夠健全, 部分法律規(guī)定存在可操作性問(wèn)題及相互矛盾或沖突的現(xiàn)象, 還有不少農(nóng)民持宅基地私有觀念, 增加了糾紛調(diào)處的難度, 這些都使宅基地登記發(fā)證工作面臨更為復(fù)雜的情形,提高了登記成本。

1.超 1/3 農(nóng)民仍持宅基地私有觀念

有的農(nóng)宅為農(nóng)民于解放前購(gòu)買(mǎi), 解放后至1956年,宅基地私有,可以買(mǎi)賣(mài)。人民公社時(shí)期開(kāi)始,農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有,各戶無(wú)償使用,長(zhǎng)期不變,宅基地上附著物由農(nóng)民個(gè)人所有,房屋出賣(mài)后,宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主。目前農(nóng)村宅基地立法規(guī)定農(nóng)戶一戶一宅,農(nóng)民住房出租、出賣(mài)或贈(zèng)與他人后再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn),農(nóng)民住宅不得向城市居民出售。但至今仍然有35.5%農(nóng)民認(rèn)識(shí)未改, 有的農(nóng)戶還留存有房契、地契, 認(rèn)為宅基地是個(gè)人私有財(cái)產(chǎn),能無(wú)限制自由買(mǎi)賣(mài),包括賣(mài)給城里人。同時(shí),有26.4%的農(nóng)民認(rèn)為住房也可以無(wú)限制自由買(mǎi)賣(mài),包括賣(mài)給城里人。農(nóng)戶長(zhǎng)期無(wú)償使用宅基地是造成農(nóng)民對(duì)宅基地權(quán)屬認(rèn)識(shí)模糊的原因之一(見(jiàn)圖三、圖四,下頁(yè))。

2.宅基地指標(biāo)緊張,存在宅基地私自交易

相當(dāng)比例的村莊(22.2%)存在宅基地或其房產(chǎn)流轉(zhuǎn)的情況,6.6%的“多宅”農(nóng)戶經(jīng)“購(gòu)買(mǎi)”獲得宅基地及房產(chǎn),存在一定量的私自買(mǎi)賣(mài)。原因有以下幾點(diǎn):人口向城鎮(zhèn)流動(dòng);縣建設(shè)用地指標(biāo)緊張,農(nóng)村宅基地指標(biāo)增長(zhǎng)困難;“戶”的概念不清,新生、新婚人口申請(qǐng)宅基地指標(biāo)困難,便以簽訂民間契約、有威望的族人見(jiàn)證的方式,購(gòu)買(mǎi)其他村民的農(nóng)宅,宅基地的使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移;村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)改善,對(duì)村莊住建規(guī)劃較弱。

3.“一戶多宅”現(xiàn)象突出

現(xiàn)階段農(nóng) 戶戶均宅 基地1.2處 ,22.1%的農(nóng)戶占有2處及以上宅基地 ,多余宅基 地獲取的 途徑主要 是繼承(46.0% ) 和“老宅未拆 、新地再建”(33.6%),“購(gòu)買(mǎi)”(6.6%)和首次宅基地分配不夠標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的二次補(bǔ)償分配(6.6%)的情況不多,親戚朋友轉(zhuǎn)贈(zèng)屬于個(gè)別現(xiàn)象 (0.7%)。戶均實(shí)際擁有宅基地面積平均水平為0.03公頃(297m),人均實(shí)際占有宅基地面積0.0073公頃(74.1m),符合住建部村鎮(zhèn)規(guī)劃用地指標(biāo)要求。按照法律規(guī)定農(nóng)村宅基地不能繼承, 但地上房屋屬于個(gè)人合法財(cái)產(chǎn),可以繼承,而宅基地的使用權(quán)一般應(yīng)隨地上房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移,由繼承者繼續(xù)使用,這與“一戶一宅”的規(guī)定之間既有矛盾又留有空間。另外,受世代同堂習(xí)俗影響,新宅普遍為兩至多層“洋房”,對(duì)超占面積如何處理存有爭(zhēng)議,易引發(fā)矛盾和爭(zhēng)執(zhí)。

4.“違建”、“亂占”執(zhí)法治理難

有的村莊人口增長(zhǎng)快,建設(shè)用地指標(biāo)緊張,村民婚娶有新建農(nóng)宅的需求,有村民在田里、路邊占地建房以應(yīng)對(duì),這種“違建”“亂占”的拆除執(zhí)法遇尷尬。按照《土地管理法》的規(guī)定,占基本農(nóng)田0.33公頃、占其他農(nóng)田0.67公頃以上屬于犯罪, 村民占自家農(nóng)田建房, 所占面積一般在0.033公頃以內(nèi),沒(méi)有觸犯法律,一般以勸說(shuō)、作思想工作為治理手段,難有實(shí)效。

5.農(nóng)民住宅“兩頭占”現(xiàn)象增多

24.0% 的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)中購(gòu)置了商品房 , 其中,40.9%的農(nóng)戶自己或陪子女讀書(shū)居住,55.5%為子女居住,作為投資需求的極少。例如,塔城鄉(xiāng)芳湖村有超過(guò)60.0%的農(nóng)戶在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)置了樓房, 還有10.0%左右的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)購(gòu)置了兩套樓房。塔城鄉(xiāng)是典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),以水稻種植為主,2013年全鄉(xiāng)農(nóng)民人均純收入在南昌縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))中排在第15位。據(jù)悉南昌縣更為偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村也有40%~50% 的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)買(mǎi)了房子。這部分農(nóng)戶長(zhǎng)期不在村莊居住,造成宅基地使用上的浪費(fèi)。

(二)歷史遺留問(wèn)題增加承包地確權(quán)登記難度

承包地確權(quán)登記的工作基礎(chǔ)較好, 但新一輪確權(quán)登記工作也面臨一些歷史遺留問(wèn)題。

1. 第一輪承包的歷史遺留問(wèn)題

第一輪土地承包的背景是盡快打破“大鍋飯”、分田到戶,當(dāng)時(shí)一般是自然村內(nèi)自行分配耕地, 耕地所有權(quán)在自然村(村民小組),不在村委會(huì), 只是承包合同蓋了村委會(huì)的公章,自然村內(nèi)分地時(shí), 情況復(fù)雜, 人口有多報(bào)和少報(bào)的情況,致使分地不均。例如, 到了結(jié)婚年齡而沒(méi)有結(jié)婚的男子, 申請(qǐng)預(yù)留一份耕地; 由于當(dāng)時(shí)尚有農(nóng)業(yè)稅,有的農(nóng)民為避稅而拋荒,所拋荒田地由村集體接管,分配給其他村民耕種,當(dāng)時(shí)拋荒不種的村民在后來(lái)農(nóng)業(yè)政策變化后, 回村確認(rèn)耕地, 這就是在第二輪土地延包時(shí)常出現(xiàn)的土地權(quán)屬糾紛之一。這種人地矛盾比較普遍,再次承包地確權(quán),有激化矛盾的可能。

2.第二輪延包時(shí)的遺留問(wèn)題

遺留問(wèn)題主要有: 一是土地流轉(zhuǎn)形式不明確,導(dǎo)致確權(quán)錯(cuò)誤。大部分地方因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范(只有口頭協(xié)議,沒(méi)有書(shū)面合同),村小組在確權(quán)時(shí)沒(méi)有與土地流出方溝通好, 把這種土地流轉(zhuǎn)行為視為轉(zhuǎn)讓形式, 將出讓方承包土地確權(quán)到受讓方。二是承包合同存在代簽行為。少數(shù)村組干部工作馬虎,代外出務(wù)工農(nóng)戶、沒(méi)有文化的農(nóng)戶和一時(shí)因事不在家的農(nóng)戶簽承包合同,致使承包合同失真。三是經(jīng)營(yíng)權(quán)證填寫(xiě)不規(guī)范。有的因承包土地零碎化, 只登記了幾塊面積較大的土地;有的面積不準(zhǔn),地塊“四至”不清。四是存在“一地兩證”的現(xiàn)象。2004年二輪延包確權(quán)頒證工作沒(méi)有完全到位,致使1998年頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證無(wú)法收回廢止,造成了“一地兩證”。五是確權(quán)頒證未至戶。有的地方確權(quán)頒證工作未開(kāi)展,有的地方按照稅費(fèi)任務(wù)分?jǐn)偯娣e,填寫(xiě)承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證, 放在村委會(huì)或村小組未發(fā)放到戶。六是檔案資料遺失。個(gè)別地方因財(cái)會(huì)人員變動(dòng)和辦公場(chǎng)所變動(dòng), 導(dǎo)致土地確權(quán)登記表、承包合同、土地承包臺(tái)賬遺失。

3.部分村莊土地按期調(diào)整,“證地不符”

這與村民對(duì)土地的集體意識(shí)有關(guān)。雖然,經(jīng)過(guò)了兩輪土地承包確權(quán), 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限也幾經(jīng)延長(zhǎng),但在部分村莊,“耕者有其田”觀念深入人心,村集體以3~5年為期限,按期重新調(diào)整土地,而1998年《土地管理法》禁止全村范圍內(nèi)的大規(guī)模調(diào)整土地, 因此導(dǎo)致了原頒發(fā)的土地承包權(quán)證上所載面積與調(diào)整后分得的實(shí)際面積不符, 同時(shí)出現(xiàn)了少數(shù)外出農(nóng)戶在本輪調(diào)整時(shí)沒(méi)提出需要承包土地, 到下一輪調(diào)整期上述人員失地的情況。但這些自然村,相較堅(jiān)持《農(nóng)村土地承包法》在30年合同期內(nèi)不調(diào)整土地的村莊,因農(nóng)地而起的糾紛反而更少,矛盾更和緩。

(三)土地權(quán)屬爭(zhēng)議,引發(fā)矛盾與糾紛

近年來(lái) ,30.0%的村莊發(fā) 生過(guò)土地 糾紛。33.3%的村莊中土地糾紛發(fā)生在村民之間,主要原因是未到期出讓方要求收回, 出讓方要求提高租金。另外,還有土地權(quán)屬爭(zhēng)議引發(fā)的矛盾,加大了確權(quán)登記的難度,拖延了工作進(jìn)度。

造成土地權(quán)屬存爭(zhēng)議的原因, 除了上述提及的歷史遺留問(wèn)題外,還有諸多方面:第一,很多村民長(zhǎng)期外出務(wù)工, 田地由他人免費(fèi)耕種多年;第二,原村民已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶口,耕地上交自然村,5.0%的村莊明確表示會(huì)收回戶口已遷出的男性村民的土地承包權(quán);第三,耕地與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相連,即便是小幅調(diào)整耕地分配,按法理和情理分配結(jié)果不同引起的分歧和爭(zhēng)議;第四,相當(dāng)比例的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證頒發(fā)給了村民小組或自然村,農(nóng)戶承包土地存在插花地,有的因土地流轉(zhuǎn)打亂了原自然村或村小組所有權(quán)界限;第五,農(nóng)地改變用途,涉及權(quán)屬爭(zhēng)議;第六,60.9%的村莊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上不登記女性家庭成員(一般是妻子)的名字,有的女性家庭成員因離異、喪偶喪失承包地權(quán)益,引起糾紛。

新一輪土地確權(quán)登記, 引發(fā)了農(nóng)民希望借此解決以上各種土地權(quán)屬爭(zhēng)議, 調(diào)整土地分配的訴求。如果現(xiàn)有爭(zhēng)議不能達(dá)成一致意見(jiàn),將有礙確權(quán)。

(四)農(nóng)民和村干部對(duì)土地確權(quán)興趣不高

大部分農(nóng)民對(duì)“確權(quán)”一事并不理解,不清楚“確權(quán)”的目的和意義,不能判定土地確權(quán)后對(duì)自己的短期和長(zhǎng)期利益有什么樣的具體影響,是否能從中得到直接的收益,因此,農(nóng)民出于對(duì)自我利益保護(hù)的本能,對(duì)“確權(quán)”一事的第一反應(yīng)是擔(dān)心已有權(quán)益是否會(huì)受到損害, 因而在不確定土地確權(quán)對(duì)自己的生產(chǎn)、生活和土地使用是否有利的情況下,對(duì)確權(quán)不關(guān)心、不積極參與,認(rèn)為費(fèi)時(shí)費(fèi)力不討好,甚至產(chǎn)生不同程度的“抵制”心理或行為,阻礙確權(quán)。存在土地糾紛或者想通過(guò)土地再次確權(quán)爭(zhēng)得利益的農(nóng)民,則有較高的參與積極性, 但往往積極影響小于消極影響,增加了確權(quán)的難度。

農(nóng)民對(duì)確權(quán)的這種認(rèn)知和反應(yīng), 以及本村的民風(fēng)、村干部在本村的威望,直接影響了村干部參與確權(quán)的積極性。村民對(duì)土地權(quán)利的疑義多,村干部認(rèn)為問(wèn)題棘手、難解,很可能擱置爭(zhēng)議,延緩確權(quán),尤其在宅基地方 面 ,情況更為嚴(yán)峻。

(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)土地確權(quán)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

土地確權(quán)工作實(shí)際操作過(guò)程中面臨諸多問(wèn)題,眼前收益不明顯,有的干部擔(dān)心工作中產(chǎn)生矛盾糾紛,影響農(nóng)村穩(wěn)定;有的干部心存困惑,認(rèn)為重復(fù)了2004年的工作;還有的干部認(rèn)為土地確權(quán)后會(huì)增加政府未來(lái)可能主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)、空心村整治和新社區(qū)建設(shè)等具體工作涉及的土地征收等的工作難度, 也確實(shí)存在少數(shù)按期調(diào)整土地的村莊, 村莊內(nèi)部矛盾表現(xiàn)趨緩的現(xiàn)象,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)土地確權(quán)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,存在觀望、拖延心理,影響了土地確權(quán)更好地推進(jìn)。

(六)縣鄉(xiāng)政府土地確權(quán)經(jīng)費(fèi)支出有壓力

調(diào)研中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本只夠維持人員開(kāi)支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本的日常運(yùn)轉(zhuǎn), 多數(shù)項(xiàng)目主要由縣政府出資, 也有的需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村向社會(huì)資本“化緣”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會(huì)根據(jù)當(dāng)年的重點(diǎn)工作安排資金利用, 上一級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和干部重點(diǎn)考核的項(xiàng)目是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和資金投入的重點(diǎn)。如果資金不足、確權(quán)工作難度大,在其他市縣也存在1元錢(qián)“確權(quán)”的現(xiàn)象,這就不可能達(dá)到本輪土地確權(quán)的根本目的。

通過(guò)測(cè)算南昌縣涉農(nóng)改革資金的收入與支出,可以了解南昌縣的財(cái)政壓力。2014年上半年,南昌縣完成財(cái)政總收入44.24億元。2014年南昌縣通過(guò)匯報(bào)、溝通和爭(zhēng)取,江西省、南昌市有關(guān)部門(mén)在土地整治、城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)建設(shè)、特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、“空心村”整治、“五化”綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)、水利建設(shè)等眾多涉農(nóng)項(xiàng)目的資金都向南昌縣給予了傾斜, 南昌縣整合了各類(lèi)項(xiàng)目資金近50億元,但是按照2014年初南昌縣《政府工作報(bào)告》和南昌縣2014年上半年農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作總結(jié),全縣在2014年預(yù)期支付的涉農(nóng)改革資金近69億元, 其中還不包括土地流轉(zhuǎn)、土地整治、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等其他農(nóng)村改革所需資金,縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))政府事業(yè)單位人員開(kāi)支和工作經(jīng)費(fèi),以及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展、部門(mén)、城鎮(zhèn)發(fā)展所需經(jīng)費(fèi),南昌縣政府支出壓力由此可見(jiàn)。

南昌縣政府預(yù)算的土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)是3500余萬(wàn)元,目前看,如要更深、更細(xì)、更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)赝七M(jìn)這項(xiàng)工作,還需要追加投入。

(七)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地確權(quán)工作人員不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“可以工作的工作人員”不多。一個(gè)全員百余人的鎮(zhèn)政府, 能夠適應(yīng)和滿足當(dāng)前行政和業(yè)務(wù)性政府工作要求的可能不足半數(shù),往往一個(gè)有學(xué)歷的年輕人身兼數(shù)個(gè)部門(mén)。在確權(quán)一事上,投入的精力和時(shí)間必然有限。村委會(huì)或村民小組也要安排人員配合政府完成確權(quán)工作, 雖然按照南昌縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記頒證工作細(xì)化方案, 各行政村以村民理事會(huì)為基礎(chǔ), 確保村民小組成立3~5人組成的工作小組,負(fù)責(zé)制定實(shí)施辦法、收集資料、確認(rèn)地界、處理矛盾, 但南昌縣平均每個(gè)行政村擁有8.5個(gè)自然村,有的行政村有20多個(gè)自然村,塔城鄉(xiāng)東游村就有21個(gè)自然村,一個(gè)行政村3~5個(gè)人的工作組, 顯得有點(diǎn)勢(shì)單力薄。若從留存的“3860”部隊(duì)中找尋更多合適的人加入這項(xiàng)工作也并不那么容易,農(nóng)民自我意識(shí)越來(lái)越強(qiáng),義務(wù)勞動(dòng)可能性小,如果按日支付人工成本,按勞務(wù)費(fèi)的市場(chǎng)價(jià), 在塔城鄉(xiāng)芳湖村大約是每日160元左右。2014年又值南昌縣村級(jí)“兩委”換屆選舉之際,加之村級(jí)財(cái)務(wù)管理審計(jì),事情多、工作量大,人力更顯不足,影響了土地確權(quán)的工作力度。

(八)操作層面有難題

在土地確權(quán)具體環(huán)節(jié)的工作上存在操作層面的問(wèn)題,主要有:

1.江 西省和南昌市土地確權(quán)登記頒證工作實(shí)施方案中有些環(huán)節(jié)不夠明確

如登記機(jī)關(guān)和發(fā)證部門(mén)不明確, 是否到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記, 登記機(jī)關(guān)頒證還是農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)代政府頒證,由哪一級(jí)負(fù)責(zé)印制,是補(bǔ)發(fā)還是全面換發(fā),這些問(wèn)題都不明確。合同完善不夠明確, 農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)到了村民小組,但是簽訂土地承包時(shí),發(fā)包方是確定為村民小組還是村民委員會(huì)? 航拍影像標(biāo)準(zhǔn)、勾圖比例也沒(méi)有明確,導(dǎo)致工作模糊、進(jìn)程緩慢。

2.農(nóng)戶簽字認(rèn)可難

由于大部分承包農(nóng)戶(戶主)外出務(wù)工,一般春節(jié)才回家,有的甚至一兩年不回家,所以確權(quán)登記表難簽字認(rèn)可,承包合同難完善,影響工作進(jìn)度。

四、推進(jìn)土地確權(quán)的建議

土地確權(quán)工作具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性。針對(duì)南昌縣農(nóng)村土地確權(quán)面臨的實(shí)際問(wèn)題, 這里提出以下建議。

(一)加強(qiáng)政策宣傳

土地確權(quán)工作復(fù)雜,縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)干部、技術(shù)人員、業(yè)務(wù)骨干和村民代表一般參加了動(dòng)員會(huì),但還需加強(qiáng)宣傳,便于統(tǒng)一認(rèn)識(shí),加強(qiáng)動(dòng)員。對(duì)普通農(nóng)民的宣傳尤需加強(qiáng), 增進(jìn)農(nóng)民對(duì)政策的理解,可以減少糾紛和阻力,便于確權(quán)順利開(kāi)展。對(duì)農(nóng)民開(kāi)展宣傳,需注意宣傳方式,留守農(nóng)民多婦、老,交流與講解比張貼通知、告示、標(biāo)語(yǔ)和發(fā)放宣傳材料更有效。村委會(huì)和村小組中有威望、明事理、有思想的“能人”更適合宣傳員角色,他們既能得到村民的信任,又能較好地理解和表達(dá)土地確權(quán)的意義與目的。宣傳內(nèi)容要全面、權(quán)威,對(duì)農(nóng)民講清政策、公開(kāi)土地確權(quán)登記的內(nèi)容與程序, 還要普及土地糾紛相關(guān)法律法規(guī)常識(shí)。

(二)靈活用人機(jī)制

面對(duì)全縣2157個(gè)自然村的土地確權(quán)工作量,參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)的人數(shù)略顯單薄?？蓮母咝！⒖蒲性核?、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)借用或引進(jìn)技術(shù)人員,從村中選聘能人作為這項(xiàng)工作的基層干事或?qū)T,充實(shí)技術(shù)、協(xié)調(diào)、宣傳人員隊(duì)伍。同時(shí)增強(qiáng)政策、技術(shù)、法務(wù)培訓(xùn),通過(guò)提高業(yè)務(wù)能力提高確權(quán)質(zhì)量。

(三)增加資金支持

南昌縣承擔(dān)了五項(xiàng)農(nóng)村改革試點(diǎn), 由于資金壓力,尚未全部推行。平均每公頃480余元的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證成本中, 南昌縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的更多,并且其中主要含測(cè)繪、造冊(cè)制證和工作經(jīng)費(fèi)。加大宣傳、增加人力,提高基層工作人員工資,保證土地糾紛及時(shí)調(diào)解處理,都需要追加資金投入。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了工資支出和日常工作經(jīng)費(fèi),可支配富裕資金很少,村級(jí)少有集體經(jīng)營(yíng)性收入, 少量的集體土地收入大多在村民小組一級(jí),資金額度也不多,追加資金投入難以靠其自行解決。如果土地確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)公共服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性工作, 中央或省一級(jí)財(cái)政應(yīng)統(tǒng)一并公開(kāi)土地確權(quán)登記頒證經(jīng)費(fèi)測(cè)算公式,同時(shí)給予土地糾紛調(diào)處經(jīng)費(fèi),保障資金支持。

(四)提高土地糾紛處理能力

一是健全土地糾紛相關(guān)法律法規(guī), 減少因政策和法律變化引起的土地糾紛[5]。二是完善土地糾紛處理機(jī)制,賦予農(nóng)民知情權(quán),讓農(nóng)民知道土地糾紛調(diào)處標(biāo)準(zhǔn),理解其要求是否正當(dāng),并保障農(nóng)民申訴權(quán)和申辯權(quán)。三是培養(yǎng)具有獨(dú)立地位、非官方的土地糾紛調(diào)處中介組織,鼓勵(lì)開(kāi)展法律援助,幫助農(nóng)民提高博弈能力。四是加強(qiáng)對(duì)基層干部、土地糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),開(kāi)展地區(qū)間相關(guān)土地糾紛調(diào)處經(jīng)驗(yàn)交流, 提高各方應(yīng)對(duì)和處理土地糾紛的能力。

(五)完善相關(guān)法律法規(guī),細(xì)化工作指導(dǎo)意見(jiàn)

土地確權(quán)登記相關(guān)法律法規(guī)間存在沖突的部分應(yīng)予以修正, 各部門(mén)和各級(jí)政府相關(guān)政策應(yīng)進(jìn)行調(diào)整予以銜接, 例如明確土地確權(quán)登記的權(quán)利主體[6],明確承包期“30年不變”與“長(zhǎng)久不變”銜接中關(guān)于重新調(diào)整土地的規(guī)定等;土地確權(quán)登記工作指導(dǎo)意見(jiàn)需要細(xì)化, 工作環(huán)節(jié)與流程須進(jìn)一步明確,并加強(qiáng)針對(duì)性和可操作性。例如, 私自開(kāi)墾占用的耕地經(jīng)重新發(fā)包后可確權(quán)登記, 超標(biāo)占用的宅基地經(jīng)補(bǔ)繳費(fèi)用后可登記等。要統(tǒng)一土地登記機(jī)構(gòu),明確發(fā)證部門(mén),解決“多頭登記、多頭管理”的弊端。 [7]還需明確航拍影像標(biāo)準(zhǔn)、勾圖比例,統(tǒng)一農(nóng)村土地確權(quán)信息管理系統(tǒng)等。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2015年03期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)