——以農(nóng)村土地確權(quán)為側(cè)重
摘要：產(chǎn)權(quán)正規(guī)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和權(quán)利保障都有積極作用，中國(guó)農(nóng)地確權(quán)正在進(jìn)行，本文以泰國(guó)和越南的土地確權(quán)為案例，分析兩國(guó)在確權(quán)過(guò)程中的特點(diǎn)和成效，發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)期且漸進(jìn)式的國(guó)家規(guī)劃是穩(wěn)步開(kāi)展土地確權(quán)的基礎(chǔ)；強(qiáng)有力的國(guó)家管控和完善的制度是土地確權(quán)順利進(jìn)行的前提；明確土地使用權(quán)的物權(quán)保障使農(nóng)民享有明晰的土地權(quán)利；人員培訓(xùn)、技術(shù)和國(guó)際援助的實(shí)施、引進(jìn)能提高土地確權(quán)實(shí)施效率，并據(jù)此提出中國(guó)農(nóng)地確權(quán)的幾點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞：泰國(guó)；越南；確權(quán)；證書(shū)；
1、引言
土地確權(quán)是指對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)和確定，明確資產(chǎn)的權(quán)屬可獲得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)[1]:一是通過(guò)對(duì)土地抵押權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、出租權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利的細(xì)分和認(rèn)可，為資產(chǎn)賦予多種用途的能力，同時(shí)將分散的信息納入一種制度，將國(guó)民積累的財(cái)富的所有信息和規(guī)章整合與規(guī)劃，變成一種知識(shí)體系；二是建立責(zé)任和信用體系，人們不再需要地方性的協(xié)議來(lái)保護(hù)他們的資產(chǎn)權(quán)利；從農(nóng)戶個(gè)體角度看，農(nóng)地確權(quán)賦予農(nóng)民更穩(wěn)定、更多的土地所有或使用權(quán)利，有利于形成穩(wěn)定預(yù)期，提高土地利用水平[1]。中國(guó)1997年開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)地確權(quán)，其中權(quán)利證書(shū)的發(fā)放是最直接的確權(quán)成果，到1998年8月已有42.9%的村民持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，至2008年8月該比例又增至47.7%，但仍有一半多的農(nóng)戶手中沒(méi)有證書(shū)。2011年，農(nóng)業(yè)部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)文要求在2014—2018年基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。
國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)國(guó)際土地確權(quán)的研究很少，主要關(guān)注國(guó)外土地制度構(gòu)建、土地政策對(duì)比、土地征收與補(bǔ)償?shù)萚2-5]。國(guó)外學(xué)者對(duì)土地確權(quán)的研究，主要集中在對(duì)印度尼西亞、泰國(guó)、秘魯、巴西和非洲等發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的研究[6-9]。本文則選取國(guó)際上較為認(rèn)可的泰國(guó)和越南兩個(gè)案例，分析兩國(guó)土地確權(quán)的國(guó)家規(guī)劃、政府管控、時(shí)間和成本、確權(quán)效果等，為中國(guó)土地確權(quán)工作提供可借鑒的制度安排和措施建議。
2、泰國(guó)土地確權(quán)經(jīng)驗(yàn)分析
泰國(guó)是亞洲較早進(jìn)行土地確權(quán)的國(guó)家之一，土地資源的稀缺、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下是推動(dòng)泰國(guó)進(jìn)行土地改革的主要原因。1982年的泰國(guó)人口約為480萬(wàn)，相對(duì)人口的增長(zhǎng)，土地資源顯得稀缺[10]。同時(shí)，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，泰國(guó)政府制定了一個(gè)關(guān)注土地產(chǎn)權(quán)將獲得提升機(jī)構(gòu)信用和提供長(zhǎng)期投資的戰(zhàn)略[11]。雖然在1901年泰國(guó)就建立了土地確權(quán)系統(tǒng)和國(guó)土部門(mén)(DOL)，但仍存在土地?cái)?shù)據(jù)不全，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題突出等問(wèn)題。農(nóng)戶有確權(quán)需求，但缺乏證書(shū)[10]。人地矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)資料的缺乏都使得泰國(guó)政府不得不重視土地領(lǐng)域的權(quán)屬問(wèn)題。
從1984年開(kāi)始，泰國(guó)土地確權(quán)歷時(shí)20年，成功制定并實(shí)現(xiàn)了4個(gè)五年計(jì)劃，至2004年年底全國(guó)土地登記證書(shū)發(fā)放比率達(dá)到96%[6]。本文將從泰國(guó)土地確權(quán)的國(guó)家規(guī)劃、具體實(shí)施和確權(quán)效果等方面總結(jié)泰國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)。
2.1清晰、長(zhǎng)遠(yuǎn)、分階段的國(guó)家規(guī)劃是泰國(guó)土地確權(quán)成功的關(guān)鍵
土地確權(quán)初期，泰國(guó)對(duì)本國(guó)的自然稟賦、人口及經(jīng)濟(jì)狀況都做了較全面的了解和分析[11]，這為泰國(guó)制訂長(zhǎng)期的實(shí)施計(jì)劃提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；在確權(quán)的過(guò)程中，泰國(guó)分階段、分層次開(kāi)展土地確權(quán)。分階段是將土地確權(quán)分成不同工作步驟，確保能在基礎(chǔ)工作完備的條件下進(jìn)行重點(diǎn)工作；分層次是根據(jù)自然稟賦或其他因素劃分不同的確權(quán)范圍，由易到難逐步完成確權(quán)工作(表1)。
泰國(guó)將土地確權(quán)分為4個(gè)階段。第一階段主要建立、更新并擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建立新的省級(jí)國(guó)土分局，依據(jù)已有的地圖資料編制新的大規(guī)模的地籍圖，并成立新的確權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)和相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)部門(mén)；第二階段從技術(shù)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略安排，對(duì)信息技術(shù)、人力資源、外資引進(jìn)等多方面進(jìn)行了科學(xué)合理的整體規(guī)劃；在以上兩個(gè)階段的工作基礎(chǔ)上，泰國(guó)在第三階段減少了大量工作人員，減輕了土地確權(quán)的費(fèi)用和人力負(fù)擔(dān)；在第四階段，泰國(guó)已經(jīng)基本可以依靠自己的資金來(lái)運(yùn)作整個(gè)確權(quán)項(xiàng)目，成功地完成了全國(guó)范圍的土地確權(quán)工作。
在層次安排上，泰國(guó)的確權(quán)路線是從易到難第一層次先從貧窮的農(nóng)業(yè)省份著手，由于經(jīng)濟(jì)水平低，農(nóng)民更希望得到土地權(quán)利，更愿意支持土地確權(quán)工作，泰國(guó)土地確權(quán)有了良好開(kāi)端；有了第一層次的經(jīng)驗(yàn)，泰國(guó)第二、三層次分別在北部、東北部、東部和中部擴(kuò)展，截至第三階段，共完成1900萬(wàn)份證書(shū)發(fā)放；泰國(guó)為了不影響整體的確權(quán)速度，將確權(quán)難度最大的地區(qū)放在了第四層次，南部由于覆蓋較多的橡膠樹(shù)，增加了地籍測(cè)量、權(quán)屬調(diào)查的難度，而泰國(guó)此時(shí)已有更多的經(jīng)驗(yàn)和資金來(lái)解決該地區(qū)的確權(quán)問(wèn)題[11]。
2.2統(tǒng)一管控和分散管理相結(jié)合，并重視機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員管理
泰國(guó)土地確權(quán)直接責(zé)任機(jī)構(gòu)只有一個(gè)，即泰國(guó)國(guó)土部(DepartmentofLandsDOL)，該部門(mén)較好地處理了中央政府、地方當(dāng)局和社會(huì)群體之間的土地權(quán)能義務(wù)。泰國(guó)土地確權(quán)是由中央政府主導(dǎo)下的DOL統(tǒng)一管理，權(quán)力集中；DOL授權(quán)地方政府土地登記、證書(shū)轉(zhuǎn)換以及半自動(dòng)化和手動(dòng)土地登記等權(quán)利；同時(shí)，泰國(guó)還很重視社會(huì)各界的支持，尊重各地方的非正式約束的影響。統(tǒng)一管控和分散管理的權(quán)力分配方式提高了不同級(jí)別人群的積極性，也提高了農(nóng)民對(duì)土地的安全感，研究表明在土地安全與國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力分配的關(guān)系中，統(tǒng)一管控和分散管理的地權(quán)穩(wěn)定性更強(qiáng)，泰國(guó)是一個(gè)典型國(guó)家?；谔﹪?guó)原有較完善的土地政策，DOL在配套制度方面的調(diào)整較少，現(xiàn)有的政策和制度結(jié)構(gòu)足以支撐確權(quán)項(xiàng)目的持續(xù)開(kāi)展。簡(jiǎn)單的組織結(jié)構(gòu)減少了部門(mén)間的紛爭(zhēng)，促進(jìn)了確權(quán)的有效率實(shí)施，科學(xué)的政策和穩(wěn)定的土地終身制度是土地確權(quán)順利開(kāi)展的重要保障。
教育、培訓(xùn)和人力資源開(kāi)發(fā)3個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)是泰國(guó)土地確權(quán)的又一重要特色。為加強(qiáng)測(cè)繪，國(guó)家引進(jìn)一系列專業(yè)設(shè)備，此外，由于獲得的國(guó)際支援，泰國(guó)能夠順利開(kāi)展土地確權(quán)操作人員的專業(yè)培訓(xùn)，以確保熟練的工作人員能夠最大限度地投入到地方工作。泰國(guó)在全國(guó)73個(gè)省部署了高度熟練的工作人員，同時(shí)為這些技術(shù)工作人員提供獎(jiǎng)學(xué)金，鼓勵(lì)他們獲得進(jìn)一步的高等教育培訓(xùn)(包括國(guó)外培訓(xùn))，積累人力資本[11]。國(guó)內(nèi)的培訓(xùn)注重土地信息系統(tǒng)建設(shè)、土地市場(chǎng)評(píng)估和計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)等方面；國(guó)外培訓(xùn)主要集中在土地公示、土地登記和土地確權(quán)制度構(gòu)建等方面。除了提供正式編制的工作職位(11920個(gè))以外，還創(chuàng)造了很多臨時(shí)性的編制外的崗位(1326個(gè))(4)[13]，因此在1997年經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)泰國(guó)產(chǎn)生沖擊的情況下，泰國(guó)仍然能夠成功地精簡(jiǎn)人力，節(jié)省開(kāi)支，繼續(xù)推行土地確權(quán)的第三和第四階段。
2.3善用國(guó)際資助并注重時(shí)間和成本控制
泰國(guó)土地確權(quán)登記證書(shū)等手續(xù)辦理時(shí)間很短，平均每個(gè)登記官一天可以完成兩項(xiàng)土地登記注冊(cè)及證書(shū)發(fā)放。盡管在1984年泰國(guó)的人均GDP不低，但仍然善于利用國(guó)際資金和技術(shù)資源，在國(guó)際基金和技術(shù)的支持下，發(fā)揮了國(guó)家有利管控的優(yōu)勢(shì)，有效降低了土地確權(quán)的時(shí)間成本和費(fèi)用支出。在土地確權(quán)的第一個(gè)階段，世界銀行和澳大利亞國(guó)際開(kāi)發(fā)署給予資金支持和技術(shù)培訓(xùn)，協(xié)助泰國(guó)政府建立了土地確權(quán)計(jì)劃，國(guó)際援助在第二、三階段一直持續(xù)。第四階段，泰國(guó)具備了足夠的經(jīng)驗(yàn)和資金，最終依靠本國(guó)財(cái)政支持順利完成全國(guó)的確權(quán)工作[11]。
泰國(guó)在土地確權(quán)初期，大部分政府支出是在完善土地信息注冊(cè)系統(tǒng)和擴(kuò)展地理登記活動(dòng)；有了良好的基礎(chǔ)后，泰國(guó)在第二層次加大了土地確權(quán)的實(shí)質(zhì)性工作，例如，權(quán)屬審核、結(jié)果公示以及證書(shū)頒發(fā)等；層次，也是確權(quán)難度最大的地區(qū)，泰國(guó)針對(duì)當(dāng)?shù)氐姆钦郊s束等問(wèn)題，增加了服務(wù)改進(jìn)的費(fèi)用支出。從國(guó)家總支出來(lái)看，泰國(guó)3個(gè)層次的土地確權(quán)中，政府共支出約為3.2億美元。其中第一層次支出較少，為0.62億美元；第二層次支出為0.86億美元；第三層難度最大，支出最高，約為1.75億美元(表2)。而農(nóng)民獲得土地登記證書(shū)需繳納的費(fèi)用是46美元，大多是愿意和可以接受的。
2.4泰國(guó)土地確權(quán)效果
之所以認(rèn)為泰國(guó)的土地確權(quán)開(kāi)展是成功的，很大程度上因?yàn)槠湓诮?jīng)濟(jì)和社會(huì)上取得了較為理想的效果:首先，在經(jīng)濟(jì)效益上，土地價(jià)格因?yàn)榇_權(quán)得到了較大幅度的提高，確權(quán)的土地比沒(méi)確權(quán)土地的價(jià)值高出75%~197%；土地確權(quán)對(duì)信貸供給與需求都有所增加:進(jìn)入信貸體系的農(nóng)戶增加了27%，利率更低，借款者相比于確權(quán)之前，能得到的信貸比之前的增加了75%~123%；且確權(quán)增加了土地交易的發(fā)生率和農(nóng)民對(duì)播種與化肥的投入，每單位面積的產(chǎn)出更高了，同時(shí)，該項(xiàng)目導(dǎo)致了耕地面積的增加。其次，在社會(huì)效應(yīng)上，使得信貸更加公平，擁有合法土地產(chǎn)權(quán)的人們以他們的土地作為抵押物獲得了公平的信貸；同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的貧困人口和土地糾紛相對(duì)減少，加強(qiáng)了社區(qū)凝聚力[10]。
3越南土地確權(quán)經(jīng)驗(yàn)分析
越南的土地確權(quán)從1993年開(kāi)始到2004年結(jié)束，僅用12年時(shí)間完成，發(fā)證率達(dá)91%[12]。該國(guó)在1975年實(shí)現(xiàn)了南北統(tǒng)一，改名為越南社會(huì)主義共和國(guó)。此時(shí)的越南仍實(shí)行土地私有制，國(guó)家允許私人擁有土地。隨后，越南分別在1980年、1981年和1988年，先后修改憲法，規(guī)定土地歸全民所有，在土地政策中引入了合同制，又推行“家庭承包責(zé)任制”。直到1993年，越南國(guó)會(huì)通過(guò)的第二部《土地法》啟動(dòng)了土地確權(quán)項(xiàng)目，并在2003年修訂的新《土地法》中，進(jìn)一步明確并完善農(nóng)民擁有的土地權(quán)利[3]。
越南進(jìn)行土地確權(quán)的原因與泰國(guó)相似，越南一直以來(lái)都屬于人多地少國(guó)家。越南土地面積為32.96萬(wàn)km，1993年人口約5600萬(wàn)，是世界上人均耕地面積占有率最低的國(guó)家之一，人多地少的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致越南十分重視土地立法。盡管越南從1988年開(kāi)始全面實(shí)行農(nóng)民生產(chǎn)承包責(zé)任制度，很大程度地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但土地合作組織較少，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的產(chǎn)權(quán)不明，話語(yǔ)權(quán)相對(duì)缺失[12]。另外，隨著越南莊園經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的投資和信用問(wèn)題不斷增加，不少莊園不缺少土地而缺少資金，其原因是大部分莊園的土地沒(méi)有獲得土地使用權(quán)認(rèn)證，無(wú)法抵押土地向銀行貸款。因此，無(wú)論是農(nóng)民需求還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，都促進(jìn)土地確權(quán)制度的建立和完善。
3.1全國(guó)同期開(kāi)展確權(quán)，初期進(jìn)展緩慢，后期速度較快
越南土地確權(quán)的階段和層次劃分沒(méi)有泰國(guó)明晰，確權(quán)大致劃分為4個(gè)階段:首先，建立地界檔案和各類土地地圖，對(duì)不同地區(qū)的土地利用做長(zhǎng)期的、戰(zhàn)略性的總體布局和安排。其次，在各行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)立土地登記委員會(huì)，并對(duì)工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)；然后，要求農(nóng)民向土地登記委員會(huì)申請(qǐng)土地使用證書(shū)(land-usecertificates，LUCs)，并由土地登記委員審核資格，合格者發(fā)放土地使用證書(shū)。第三，越南修訂《土地法》完善土地使用權(quán)至9項(xiàng)權(quán)利，發(fā)證率達(dá)91%，越南基本完成土地確權(quán)工作。與泰國(guó)不同，越南土地確權(quán)并沒(méi)有按照難易程度分層次進(jìn)行，而是采取全國(guó)范圍的同期確權(quán)。
在土地信息系統(tǒng)不完善，組織結(jié)構(gòu)不健全的情況下，土地確權(quán)的執(zhí)法不力。部分特殊地形地貌的地區(qū)更加缺乏調(diào)查與繪圖資金，導(dǎo)致土地分配部門(mén)不能掌握足夠的土地資料，發(fā)證初期土地使用權(quán)發(fā)放緩慢，農(nóng)戶出現(xiàn)在耕種土地一段時(shí)間后才收到土地使用證書(shū)等問(wèn)題。1995年，僅有1/3的農(nóng)戶獲得土地使用證書(shū)，這個(gè)比例隨地區(qū)的不同而不同，最低的是臨海中心地區(qū)，共有12.4%的農(nóng)戶收到土地使用證書(shū)；其次是紅河三角洲地區(qū)，北方內(nèi)陸和湄公河三洲地區(qū)發(fā)放速度最快，達(dá)到58.4%和53.3%。但是，隨著土地利用總體布局和土地資料逐步完善，獲得土地證書(shū)的農(nóng)民的滿意度提高，越南確權(quán)工作逐步走出低谷。到1999年年底，越南總共發(fā)放了45萬(wàn)個(gè)土地證書(shū)，約91%的農(nóng)戶拿到土地證，94%的土地已經(jīng)分配出去[5]。
3.2土地“權(quán)利束”的細(xì)分是確權(quán)實(shí)施的主線
越南確權(quán)也得到了世界銀行的資金支持，但是越南土地確權(quán)的實(shí)施更重視的是土地使用權(quán)利的完善和土地權(quán)屬審核過(guò)程中的公正公平，這充分體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)屬性，越是完善的權(quán)利越能給農(nóng)民帶來(lái)土地保障[13]。
越南從開(kāi)始明確土地產(chǎn)權(quán)，到發(fā)放土地證書(shū)只用短短12年時(shí)間，但成效顯著，究其原因:分物權(quán)屬性的“權(quán)利束”奠定了越南市場(chǎng)化導(dǎo)向土地制度的同時(shí)，更有效地保障了農(nóng)民對(duì)于土地所享有的權(quán)利。越南的土地所有權(quán)歸國(guó)家及集體所有(越南是一元制，全部土地歸國(guó)家所有)。1993年7月，越南國(guó)會(huì)審議通過(guò)的第二部《土地法》規(guī)定:農(nóng)業(yè)用地和居住用地可進(jìn)行流轉(zhuǎn)、交換、繼承、出租、抵押；新《土地法》2003年修訂，進(jìn)一步擴(kuò)展了4項(xiàng)土地使用權(quán)利，增加了轉(zhuǎn)租、贈(zèng)與、擔(dān)保、出資的權(quán)利。這9項(xiàng)權(quán)利基本上是使用權(quán)的完整物權(quán)延展，農(nóng)民擁有了土地使用的全部權(quán)利(圖1)[3，20]。例如，將土地使用權(quán)視為使用土地者的財(cái)產(chǎn)之一，并且土地不僅被視為是資源而且還是投資發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源、資金來(lái)源。
3.3社會(huì)主義制度保證很關(guān)鍵
作為社會(huì)主義國(guó)家，越南土地制度中的3個(gè)重要制度:土地流轉(zhuǎn)制度、土地稅收制度以及土地確權(quán)制度都體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家的優(yōu)越性。土地流轉(zhuǎn)實(shí)行政府、農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商三方協(xié)議機(jī)制，保護(hù)低收入人群的權(quán)利；土地稅收制定考慮到個(gè)人的附屬撫養(yǎng)人狀況，以區(qū)別對(duì)待[9]；土地權(quán)屬審核除工作人員和申請(qǐng)人外，還需獲得土地四界的鄰里認(rèn)可，關(guān)注土地確權(quán)的公平公正。大部分國(guó)家在權(quán)屬審核過(guò)程中忽視了鄰里的意見(jiàn)，到確權(quán)結(jié)果公示時(shí)，鄰里之間出現(xiàn)糾紛甚至沖突，該地塊的土地確權(quán)又被退回地籍調(diào)查階段，增加了土地確權(quán)的交易成本。而越南的確權(quán)程序安排中，權(quán)屬審核現(xiàn)場(chǎng)不僅有工作人員和土地登記證書(shū)申請(qǐng)人，而且還由所有相鄰住戶見(jiàn)證，共同明確該權(quán)屬審核的有效性。
3.4農(nóng)戶確權(quán)時(shí)間長(zhǎng)但成本較低
越南的土地確權(quán)流程時(shí)間較世界平均水平更長(zhǎng)。雖然越南土地確權(quán)登記證書(shū)手續(xù)辦理時(shí)間較長(zhǎng)，整個(gè)流程花費(fèi)的時(shí)間約為4~5個(gè)星期，但仍被權(quán)利所有人接受[6]，除了確權(quán)的好處得到認(rèn)可以外，成本低也是一個(gè)重要原因。越南的農(nóng)民確權(quán)需繳納1.25美元的費(fèi)用[14]與同期接受援助的肯尼亞和危地馬拉的確權(quán)費(fèi)用相比較低，但其證書(shū)發(fā)放率為91%(肯尼亞為37%，危地馬拉為67%)，可見(jiàn)，越南確權(quán)資金成本較低但發(fā)證率較高[7，10，15]。
3.5影響越南土地確權(quán)效果的兩個(gè)主要原因
越南土地確權(quán)相對(duì)來(lái)說(shuō)是成功的，土地使用證書(shū)發(fā)放完成率很高，經(jīng)濟(jì)也隨著確權(quán)工作的開(kāi)展不斷增長(zhǎng)，而且土地確權(quán)增加了耕地面積，農(nóng)戶擁有了土地使用證書(shū)后產(chǎn)量增加，促進(jìn)了農(nóng)作物的種植，增加了農(nóng)村收入[14]。但是，越南的確權(quán)道路卻沒(méi)有泰國(guó)走得那么順暢，執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)確權(quán)對(duì)象設(shè)計(jì)不合理，重新頒證等問(wèn)題:(1)越南的農(nóng)村土地使用證書(shū)是按戶發(fā)放的，但是在土地的法律文本中，只以家庭戶主的名義登記，夫婦分居或者離婚的時(shí)候，會(huì)有一方失去土地權(quán)利。為了解決這個(gè)問(wèn)題，政府重新啟動(dòng)了一項(xiàng)共有權(quán)屬共有人登記制的試點(diǎn)項(xiàng)目，又重新頒發(fā)了2026份以夫婦雙方名義登記的土地使用證書(shū)。這項(xiàng)工程不僅龐大且昂貴，更使得部分家庭在10年之后才第一次拿到土地使用權(quán)[5]；(2)越南從1986年開(kāi)始盛行莊園經(jīng)濟(jì)，同樣由于土地使用權(quán)證書(shū)按戶發(fā)放問(wèn)題，這種將生產(chǎn)要素集中并有效利用的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織在土地確權(quán)制度中處于灰色地帶，2000年仍有28%(個(gè)別地區(qū)有60%)的莊園的土地沒(méi)有獲得土地使用權(quán)證書(shū)，而莊園經(jīng)濟(jì)需要巨額信用支持，越南農(nóng)村莊園主的信貸問(wèn)題沒(méi)有得到解決[16-17]。
4泰國(guó)、越南的土地確權(quán)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示
泰國(guó)和越南兩個(gè)國(guó)家土地確權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明:長(zhǎng)期且漸進(jìn)式的國(guó)家規(guī)劃是穩(wěn)步開(kāi)展土地確權(quán)的基礎(chǔ)；強(qiáng)有力的國(guó)家管控和制度是土地確權(quán)順利進(jìn)行的前提；完善并明確土地使用權(quán)的物權(quán)保障使農(nóng)民享有明晰的土地權(quán)利；人員培訓(xùn)、技術(shù)和國(guó)際援助的引進(jìn)能提高土地確權(quán)實(shí)施效率。對(duì)于正在進(jìn)行土地確權(quán)的中國(guó)，本文提出4點(diǎn)建議。
4.1發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，制訂長(zhǎng)期且漸進(jìn)式的土地確權(quán)實(shí)施規(guī)劃
從泰國(guó)與越南兩國(guó)的國(guó)家規(guī)劃對(duì)比上可以明顯看出，分階段、分層次開(kāi)展確權(quán)工作是至關(guān)重要的。泰國(guó)將土地確權(quán)分為4個(gè)階段、3個(gè)層次，并且能將不同階段和不同層次的工作有機(jī)融合，初期的基礎(chǔ)工作和大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都為后期的重點(diǎn)工作和難點(diǎn)地區(qū)工作開(kāi)展提供了資金、技術(shù)、人員以及經(jīng)驗(yàn)支持。但是反觀越南，并沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)期明確的規(guī)劃，更沒(méi)有采取漸進(jìn)式的確權(quán)開(kāi)展方式。土地確權(quán)初期土地信息系統(tǒng)并不完善，確權(quán)中的難點(diǎn)問(wèn)題被地方政府?dāng)R置，發(fā)證初期土地登記證書(shū)發(fā)放緩慢，隨著基礎(chǔ)工作不斷完善，越南后期確權(quán)工作才逐步走出低谷[5]。
與越南相似，中國(guó)也存在沒(méi)有長(zhǎng)期且漸進(jìn)式的土地確權(quán)實(shí)施規(guī)劃問(wèn)題。雖然1997年中國(guó)初步形成大規(guī)模確權(quán)登記的制度，但是初期并沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)期的合理規(guī)劃，沒(méi)有明確每個(gè)階段的工作任務(wù)；直到2008年，中國(guó)才開(kāi)始開(kāi)展分層次的土地確權(quán)試點(diǎn)工作，合理規(guī)劃剩余地區(qū)的確權(quán)階段和層次，并給農(nóng)民充分的時(shí)間接受和認(rèn)識(shí)產(chǎn)權(quán)的作用，證書(shū)的發(fā)放并不是確權(quán)的終點(diǎn)，后續(xù)的權(quán)利界定、市場(chǎng)主體的培育，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)和完善都才剛剛開(kāi)始。
4.2保持社會(huì)主義民主特色，關(guān)注社會(huì)的公平公正，獲得農(nóng)民的真心支持
越南與中國(guó)同為社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)性質(zhì)相同，土地權(quán)利形式也很相近。從越南的成功案例中，中國(guó)可以獲得很多土地確權(quán)經(jīng)驗(yàn)。例如，越南的土地權(quán)屬審核需獲得土地四界的鄰里認(rèn)可，越南在關(guān)注土地確權(quán)效率的同時(shí)，更關(guān)心社會(huì)的公平公正。從土地流轉(zhuǎn)的三方協(xié)議機(jī)制，到土地稅收的差異化管理，越南在整體土地制度中體現(xiàn)了社會(huì)主義的本質(zhì)特征，重視農(nóng)民參與和滿意度。中國(guó)應(yīng)讓農(nóng)民及其鄰里參與土地確權(quán)的工作，監(jiān)督土地的權(quán)屬審核，保障自己的土地權(quán)利，爭(zhēng)取自己的應(yīng)得利益。
4.3賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)利，喚醒“沉睡”的資本，讓土地市場(chǎng)更加活躍
越南通過(guò)不斷修正《土地法》，逐步完善了土地使用權(quán)“權(quán)利束”。相較越南更為市場(chǎng)化的土地確權(quán)路徑，中國(guó)的農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革相對(duì)保守:土地使用權(quán)僅包含土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和土地出租的權(quán)利，中國(guó)土地使用權(quán)缺失很多。在后續(xù)的土地確權(quán)過(guò)程中，應(yīng)逐步放活土地抵押、擔(dān)保、出資等幾項(xiàng)重要的權(quán)利(表3)。
放活這些土地權(quán)利其實(shí)質(zhì)是讓土地能參與到更多、更廣闊的市場(chǎng)，喚醒土地這項(xiàng)“沉睡”的資本。例如，放活土地抵押權(quán)，固化的土地被賦予了信貸價(jià)值的特征，土地可以以一種活躍的資本形式產(chǎn)生更多的剩余價(jià)值，因此，多種使用權(quán)利的放活能使土地形成多種用途的能力，超越了土地的物質(zhì)屬性。
4.4重視先進(jìn)技術(shù)的開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)專業(yè)人員培訓(xùn)，引進(jìn)國(guó)際援助
泰國(guó)土地確權(quán)登記證書(shū)等手續(xù)辦理的時(shí)間非常短，僅為0.5天/項(xiàng)，高效率的背后是高新技術(shù)的土地信息系統(tǒng)和專業(yè)技術(shù)人員做支撐。對(duì)于土地遼闊，土地碎片化程度高的中國(guó)來(lái)說(shuō)，高效率是至關(guān)重要的。雖然先進(jìn)的技術(shù)和專業(yè)人員的培訓(xùn)會(huì)增加土地確權(quán)的政府和農(nóng)民的支出，但是中國(guó)可以學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)國(guó)際資金、技術(shù)以及專家的支持。除泰國(guó)和越南外，埃塞俄比亞、秘魯、尼加拉瓜、加納、巴西、巴拉圭、危地馬拉、玻利維亞等國(guó)家都接受過(guò)世界銀行，加拿大、美國(guó)等國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)的協(xié)助[18-19]。因此，多國(guó)合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，能夠提高土地確權(quán)的質(zhì)量，有效降低土地確權(quán)的時(shí)間和成本。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè)2017年09期
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