——基于四川省改革試點(diǎn)實(shí)踐的調(diào)研思考

摘要：推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 既是在新時(shí)代維護(hù)農(nóng)民集體收益分配權(quán)、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要實(shí)現(xiàn)形式, 又是農(nóng)村改革發(fā)展中的具有方向性的重大課題。對(duì)四川省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的“溫江模式”“龍華模式”和“三水模式”等的考察表明, 雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已取得了初步成效, 但也存在一些問題, 包括思想認(rèn)識(shí)問題、資產(chǎn)量化和改革范圍問題、成員身份確認(rèn)問題、股權(quán)設(shè)置及管理和轉(zhuǎn)讓問題、治理結(jié)構(gòu)問題、集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)或社區(qū)管理的關(guān)系問題、政策優(yōu)惠問題、相關(guān)政策配套和協(xié)同問題等, 需要進(jìn)一步積極探索, 妥善處理, 以便深入、全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

一、引言

2017年1月, 繼中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》后, 四川省委農(nóng)工委、省委組織部、省農(nóng)業(yè)廳等七部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)的試行意見》, 對(duì)四川農(nóng)村改革發(fā)展作出部署, 并提出到2020年, 全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成, 現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度基本形成, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位基本確立, 80%以上的村 (組) 建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。按該“意見”要求, 應(yīng)積極探索與區(qū)情相符的農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式、經(jīng)營(yíng)方式及其發(fā)展路徑, 使四川省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作所收獲的經(jīng)驗(yàn)在四川省域內(nèi)全面推廣, 并使之成為做實(shí)做強(qiáng)四川農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、讓其所有成員共享發(fā)展成果的“助推器”。因此, 迫切需要全面系統(tǒng)地總結(jié)各試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn), 并深入剖析其還存在的問題, 在進(jìn)一步深化改革的同時(shí)有序推廣成功的改革經(jīng)驗(yàn)和舉措。

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革早在20世紀(jì)90年代就在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試行, 進(jìn)入21世紀(jì)之后, 隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快, 全國(guó)各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)改革試點(diǎn)取得初步成效的基礎(chǔ)上開始全面推行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 即在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下, 明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬, 切實(shí)改變集體資產(chǎn)名義上“人人有份”、實(shí)際上“人人無份”的產(chǎn)權(quán)歸屬不確定狀態(tài), 并積極探索發(fā)展股份合作等多種集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制, 讓農(nóng)民真正享有穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)收益 (方志權(quán), 2014a, 2014b, 2014c, 2015, 2016;黃延信等, 2014, 2016a, 2016b) 。而我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)存在巨大的地區(qū)差異。東部地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá), 農(nóng)村商業(yè)物業(yè)收入較多, 76%的農(nóng)村資產(chǎn)為集體所擁有, 但其中牽涉到大量經(jīng)濟(jì)糾紛問題, 因而在東部地區(qū)加大經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革力度具有緊迫性。而在工業(yè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)村收入來源單一的西部地區(qū), 雖然農(nóng)村集體資產(chǎn)只占農(nóng)村總資產(chǎn)的7%, 但集體擁有大量土地、山林等資源性資產(chǎn), 因而在西部地區(qū)開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革更具基礎(chǔ)性 (劉洋等, 2015;成于思, 2015) 。故此, 在深入、全面權(quán)衡我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革利弊的前提下, 中共中央十八屆三中全會(huì)明確提出, 改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)全面深化農(nóng)村改革的最重要的一項(xiàng)任務(wù) (張紅宇, 2017) 。

回顧2014年以來中共中央和國(guó)務(wù)院一系列關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策方針, 可知農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的最為強(qiáng)大的動(dòng)力, 因而必須以更大的決心和勇氣全面推進(jìn)。2014年, 黨中央、國(guó)務(wù)院審議通過了對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有指導(dǎo)意義的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》;2015年, 中共中央1號(hào)文件進(jìn)一步明確提出, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況十分復(fù)雜, 有很多問題需要在理論上探討, 在實(shí)踐中探索 (張紅宇, 2015;唐景明, 2016) 。在中央重大決策和政策指引下, 全國(guó)各地結(jié)合實(shí)際積極踐行與認(rèn)真落實(shí)。隨著農(nóng)村農(nóng)齡普查和資產(chǎn)普查的全面深入開展, 各地在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所有資金、資產(chǎn)和資源進(jìn)行普查核實(shí)的基礎(chǔ)上, 本著尊重歷史和民主決策的原則通過產(chǎn)權(quán)制度改革保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自主權(quán)和資產(chǎn)收益權(quán) (刁孝堂等, 2014;翁大鋼等, 2016;李春艷, 2016;喬金亮, 2017) 。雖然我國(guó)不少地方的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法并取得了較大進(jìn)展, 然而也存在一些問題并需要進(jìn)一步解決, 如農(nóng)村集體資產(chǎn)量化的范圍標(biāo)準(zhǔn)問題。然則, 無論怎樣說, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革都是一項(xiàng)根本性的制度變革, 是進(jìn)一步釋放農(nóng)村生產(chǎn)力、激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在要求 (周子健, 2014) 。

總之, 推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 既是在新時(shí)代維護(hù)農(nóng)民集體收益分配權(quán)、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種重要的實(shí)現(xiàn)形式, 又是農(nóng)村改革發(fā)展中的一個(gè)具有方向性的重大課題。雖然我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已取得了初步成效, 但由于目前在國(guó)家層面上的法律法規(guī)和相關(guān)配套政策的支撐不足, 地方配套扶持政策難以突破, 影響了基層推進(jìn)改革的積極性。因此, 有必要在國(guó)家層面開展對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理及其產(chǎn)權(quán)制度的立法工作, 從法律層面對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位等問題予以明確規(guī)范。而充分總結(jié)和分析各地相關(guān)試點(diǎn)工作中存在的主要問題, 可為相關(guān)法律的規(guī)制提供依據(jù)和參考 (孫雷, 2014;劉洋等, 2015) 。有鑒于此, 筆者結(jié)合自己在四川省人大常委會(huì)安排的省人大代表對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研的過程中了解到的相關(guān)情況, 在深入思考的基礎(chǔ)上特別撰寫了本文。

為了深入了解四川省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)中存在的問題, 從2016年上半年起, 筆者即有意識(shí)地結(jié)合調(diào)研課題的主要內(nèi)容, 在調(diào)研時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象及方法等方面進(jìn)行了認(rèn)真考慮和精心設(shè)計(jì)。在調(diào)研時(shí)間和地點(diǎn)上, 筆者在大約一年半的時(shí)間內(nèi)先后六次, 或以省人大代表小組成員視察的身份, 或以執(zhí)法檢查組普通成員身份, 或以一名普通人大代表的身份, 或以一名普通市民的身份, 不僅隨機(jī)到了全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)區(qū) (溫江) 和省級(jí)試點(diǎn)區(qū) (龍華、三水等) , 而且還隨機(jī)到了其他相似區(qū)域的個(gè)別鄉(xiāng)村, 就其農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行了不同程度的調(diào)研。在調(diào)研對(duì)象上, 為廣泛、多層面了解情況, 既走訪了調(diào)研之地的村、支兩委和村社的眾多農(nóng)村基層干部, 又專訪了近百名普通農(nóng)村群眾, 還與調(diào)研地的眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和多名縣以上政府有關(guān)部門的官員、農(nóng)業(yè)問題專家交換了有關(guān)問題的意見。在調(diào)研方法上, 不僅采用了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、個(gè)別專訪、隨機(jī)抽查等方式, 而且還采用了文獻(xiàn)研究、檔案調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等方法。本文正是在此基礎(chǔ)上, 對(duì)四川省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的初步成效予以概述, 并剖析其工作中存在的若干問題, 進(jìn)而提出對(duì)策建言, 為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供政策參考和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、四川省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)成效概述

近年來, 四川省加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作, 在抓好成都溫江區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全國(guó)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上, 又于2016年初連續(xù)第13次出臺(tái)了聚焦“三農(nóng)”的省委一號(hào)文件。該一號(hào)文件提出, 要實(shí)現(xiàn)全省凡有條件的地方都能做到不受試點(diǎn)與否的限制, 全面加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。這對(duì)于“龍華模式”“三水模式”等成為典型示范模式起到了關(guān)鍵作用。無論“溫江模式”, 還是“龍華模式”和“三水模式”, 其農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)取得的成效, 一方面說明其改革實(shí)踐值得四川乃至全國(guó)相似區(qū)域農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革借鑒, 另一方面也說明農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革確實(shí)有利于管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn), 有利于農(nóng)民增收脫貧致富。

1. 以“五舉措”和“三三六”之力鑄就“溫江模式”

從2015年起, 中央在全國(guó)31個(gè)省 (市、區(qū)) 各布局一個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣 (市) , 成都溫江區(qū)入列。其實(shí), 早在2007年, 成都溫江區(qū)已開展了農(nóng)村股份合作制改造的試點(diǎn)工作。通過多年的持續(xù)努力, 成都市溫江區(qū)創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制成效明顯, 成為目前四川省全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的典型代表。簡(jiǎn)要?dú)w納, “溫江模式”的主要經(jīng)驗(yàn)可概為“五舉措” (清產(chǎn)核資、資格界定、股權(quán)設(shè)置、資產(chǎn)量化、組建股份經(jīng)濟(jì)合作社) 和“三三六” (三固化、三自治、六公開) 。迄今為止, 成都市溫江區(qū)不僅農(nóng)村的1 234個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織已全部完成了股份化改造, 而且先后組建了股份經(jīng)濟(jì)合作社1 134個(gè)、股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社90個(gè)、股份經(jīng)濟(jì)合作社聯(lián)合總社10個(gè), 其股份量化集體資產(chǎn)已達(dá)3.8億元, 集體土地已達(dá)3.29萬畝, 并已頒發(fā)股權(quán)證書7.1萬本。

2. 以“三集中”之舉樹立“龍華模式”

“龍華模式”是由成都市龍泉驛龍華村創(chuàng)建, 該模式成功的主要經(jīng)驗(yàn)在于:通過高效利用集體資源, 全力推動(dòng)“產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展、農(nóng)民集中居住、規(guī)模集中經(jīng)營(yíng)”這“三集中”?！爱a(chǎn)業(yè)集中發(fā)展”, 指將所有非耕地皆以置換的形式集中整理為有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目用地, 這樣既解決了當(dāng)?shù)亟^大多數(shù)村民的就業(yè)問題, 又可實(shí)現(xiàn)比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)高幾倍、十幾倍的土地產(chǎn)出, 并使其合作社集體資產(chǎn)至少增值三十倍?！稗r(nóng)民集中居住”, 指通過統(tǒng)籌規(guī)劃將村民分散居住轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一居住, 并將整理出的農(nóng)民零星宅基地作為村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集中用地, 這樣不但僅以少量用地實(shí)現(xiàn)了全村農(nóng)民全部集中搬進(jìn)新居, 又最大程度地節(jié)約了村民住宅建設(shè)用地?！耙?guī)模集中經(jīng)營(yíng)”, 指通過流轉(zhuǎn)的方式將農(nóng)民集中居住后不便管理的各類用地統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)為公益性的文體項(xiàng)目, 這樣既促進(jìn)了農(nóng)村文明、和諧社會(huì)的建設(shè), 又極大地激發(fā)了農(nóng)村群眾建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的活力。龍華村這個(gè)原以果蔬種植為主的近郊傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村, 通過“三集中”使其集體資產(chǎn)從原來的負(fù)債30萬元迅速增至2.5億元以上, 不僅其全部入住新居的成員戶均資產(chǎn)至少達(dá)60萬元、人均每年收益至少達(dá)5000元, 而且50至60歲的成員還均有一套社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

3. 以“四經(jīng)驗(yàn)”之策培育“三水模式”

“三水模式”是在四川省廣漢市三水鎮(zhèn)友誼村創(chuàng)建的另一個(gè)典型成功模式, 該模式的成功體現(xiàn)在“四經(jīng)驗(yàn)”上:一是對(duì)村域內(nèi)用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局, 并對(duì)村域內(nèi)的糧食、蔬菜、水產(chǎn)、水果和花卉等五大片區(qū)施行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理, 從而為村集體資產(chǎn)股份制改革奠定了牢實(shí)的基礎(chǔ)。二是進(jìn)一步健全和完善村集體的法人治理結(jié)構(gòu), 從而使先前建立起來的股東代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等能夠充分履職盡責(zé)、全心全意地為全村村民服務(wù)。三是進(jìn)一步強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織的導(dǎo)向作用, 使村集體股收益能夠百分之百地用于本村的公益支出, 此舉深受村民的好評(píng)。四是通過村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議切實(shí)維護(hù)本村農(nóng)民的合法權(quán)益, 凡是涉及本村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理等的重大事項(xiàng), 皆須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議討論通過后方可施行。三水鎮(zhèn)友誼村的“四經(jīng)驗(yàn)”, 不僅盤活了該村集體資源、資產(chǎn)和資金, 而且使該村每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員皆成為股民, 皆享有至少價(jià)值三千元的股份, 而該村集體資產(chǎn)亦達(dá)到了兩千萬元以上。

三、四川省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)中的問題與對(duì)策

筆者通過一段時(shí)間有針對(duì)性的多種形式調(diào)研, 感到目前在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中確實(shí)還不同程度地存在諸多問題, 歸納起來主要有八個(gè)方面, 下面分別予以討論。

1. 思想認(rèn)識(shí)問題

問題分析:當(dāng)前在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中認(rèn)識(shí)不到位、思想不明晰的問題還不同程度地存在, 其主要表現(xiàn)可歸為“六怕”:一怕“難”。比如, 怕一旦將土地資源納入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革范疇, 廣大農(nóng)民變成股民, 征地不由村“兩委”說了算, 而由全體股民及其股民代表大會(huì)說了算, 從而帶來征地難、征地貴、手續(xù)繁雜等連鎖問題。二怕“煩”。比如, 怕農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革因工作難度大和程序復(fù)雜而勢(shì)必付出更多工作精力, 增添更多煩惱。三怕“亂”。比如, 怕在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中深陷過去遺留的歷史問題之中, 而使自己成為捅“馬蜂窩”的基層干部。四怕“失”。比如, 怕既失權(quán)又失利。由于凡涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員切身利益的有關(guān)事項(xiàng)皆須提交相關(guān)會(huì)議討論, 基層干部為此產(chǎn)生的失權(quán)感在所難免;同時(shí), 改革后的基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)收入的支配權(quán)相對(duì)減少, 故而其失利的失落感同樣在所難免。五怕“責(zé)”。比如, 怕農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的風(fēng)險(xiǎn)大、責(zé)任大, 產(chǎn)生害怕承擔(dān)改革責(zé)任之心理。六怕“比”。比如, 怕改制后達(dá)不到集體經(jīng)濟(jì)組織成員每年遞增的分紅預(yù)期, 會(huì)影響自己在集體經(jīng)濟(jì)組織中日常工作的開展。

對(duì)策和建議:各級(jí)有關(guān)組織有必要針對(duì)上述“六怕”問題, 有的放矢地做好相應(yīng)的思想政治工作。由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不是一個(gè)部門能夠推動(dòng)的, 必須是政府主導(dǎo)、各相關(guān)部門參與, 形成分工協(xié)作的工作合力, 才能把改革推向深入。因此, 建議:一要進(jìn)一步搞好基層試點(diǎn)地的政策咨詢、宣傳、工作協(xié)調(diào)等工作;二要進(jìn)一步健全和完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)運(yùn)行和管理機(jī)制;三要進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度, 切實(shí)保護(hù)基層干部和廣大農(nóng)民的切身利益, 確?；鶎釉圏c(diǎn)地的社會(huì)和諧穩(wěn)定;四要抓好培訓(xùn), 培訓(xùn)一批熟悉政策、掌握方法的基層改革骨干, 并使其能放心大膽地全程參與改革;五要加強(qiáng)省域、市域?qū)用娴暮暧^指導(dǎo), 研究政策, 推廣經(jīng)驗(yàn)作法, 協(xié)調(diào)溝通, 力爭(zhēng)基層改革試點(diǎn)工作能夠更好地順利推進(jìn), 并取得更好實(shí)效。

2. 集體資產(chǎn)量化和改革范圍問題

問題分析:關(guān)于集體資產(chǎn)量化和改革的范圍, 目前還存在“通過運(yùn)用易于操作的集體資產(chǎn)量化方式規(guī)避土地等資源性資產(chǎn)難以評(píng)估作價(jià)的問題”和“應(yīng)當(dāng)把經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性和資源性農(nóng)村集體資產(chǎn)皆列入量化和改革范圍”這兩種不同的認(rèn)識(shí)。據(jù)調(diào)查, 在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作中, 各地不僅不同程度地存在經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村集體資產(chǎn)尚未完全列入量化和改革范圍的問題, 而且還不同程度地存在尚未將土地等資源性資產(chǎn)納入改革的問題。筆者認(rèn)為, 這實(shí)際上對(duì)確定農(nóng)村集體資產(chǎn)量化和改革范圍提出了“如何既不可忽視經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)之間的區(qū)別, 又不能讓群眾感到這樣的改革有虛擬成分, 寫到股權(quán)證上的數(shù)字與其關(guān)系不大”的問題。對(duì)此, 現(xiàn)在已經(jīng)到了必須引起特別關(guān)注和重視的時(shí)候了。

對(duì)策和建議:農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要始終堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)必須按中央有關(guān)文件要求完全分開, 在經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部列入量化和改革范圍的同時(shí), 尤為重視將土地等資源性資產(chǎn)納入改革的問題。一是應(yīng)在省域?qū)用娣e極協(xié)調(diào)相關(guān)部門, 綜合解決確定集體資產(chǎn)量化和改革范圍中出現(xiàn)的問題, 并有針對(duì)性地加大對(duì)試點(diǎn)地區(qū)基層干部在集體資產(chǎn)量化確權(quán)方面的培訓(xùn);二是慎重核實(shí)并分類界定農(nóng)村集體資產(chǎn), 以切實(shí)保證對(duì)其量化和確權(quán)的科學(xué)合理;三是對(duì)資源性資產(chǎn), 原則上應(yīng)在村民 (股民) 充分協(xié)商并比照市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上進(jìn)行估值量化資產(chǎn)權(quán)屬的相關(guān)工作。

3. 集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)問題 (“一窩蜂”現(xiàn)象)

問題分析:目前在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中, 由于試點(diǎn)地區(qū)的城郊村的集體收益分紅較多, 因而時(shí)常出現(xiàn)非本村戶籍的村民趁集體收益分紅較多的村的集體組織成員尚未固化之際, 通過多種裙帶關(guān)系紛紛落戶集體收益分紅較多的村的“一窩蜂”現(xiàn)象。由于目前尚無明確、完善的法律條文規(guī)制和保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主體法人地位, 實(shí)踐中對(duì)這種“一窩蜂”新增戶籍亂象的解決效果不佳。

對(duì)策和建議:一是有必要將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的決定權(quán)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員, 并進(jìn)行充分協(xié)商;二是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定, 有必要采取民主決定的合法性與公開性相結(jié)合的程序方式;三是相關(guān)法律制度要及時(shí)跟進(jìn)。

4. 集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置、管理和轉(zhuǎn)讓問題

問題分析:一是關(guān)于集體資產(chǎn)股權(quán)的設(shè)置。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 還有相當(dāng)多的地方不主張?jiān)O(shè)集體股, 同時(shí), 集體股權(quán)屬關(guān)系不清的問題普遍存在, 集體經(jīng)濟(jì)組織變更或重組時(shí)的重新確權(quán)更是困難重重。二是關(guān)于集體資產(chǎn)股權(quán)的管理。據(jù)調(diào)查, 目前集體資產(chǎn)股權(quán)管理模式主要有靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩種。所謂靜態(tài)管理模式, 即成員的股份不隨出生死亡、戶籍遷移而變化;所謂動(dòng)態(tài)管理模式, 即成員以戶為單位參與股份分紅和行使表決權(quán), 其戶內(nèi)股權(quán)份額均等化。三是關(guān)于集體資產(chǎn)股權(quán)的轉(zhuǎn)讓。目前轉(zhuǎn)讓范圍主要有兩種:一種是因擔(dān)心農(nóng)民缺少財(cái)產(chǎn)意識(shí)和外部資本進(jìn)入后會(huì)造成集體資產(chǎn)被侵蝕, 而將股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi);另一種則允許按照對(duì)外轉(zhuǎn)讓的具體辦法將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

對(duì)策和建議:一是對(duì)于集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置, 應(yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)討論決定, 當(dāng)基層干部和群眾有充分理由要求設(shè)置集體股時(shí), 應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按村民意愿自主決定, 并厘清集體股的權(quán)屬關(guān)系。二是對(duì)于集體資產(chǎn)股權(quán)管理, 應(yīng)更多采用體現(xiàn)“起點(diǎn)公平”的股權(quán)靜態(tài)管理模式。三是對(duì)于集體資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓, 應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下積極探索對(duì)外轉(zhuǎn)讓方式, 并逐步完善風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。

5. 集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)問題

問題分析:一是按《公司法》對(duì)能夠予以工商登記的有限責(zé)任公司股東的名額限制, 很難適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有眾多成員這一特點(diǎn)。二是若對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以公司法人的相關(guān)制度來規(guī)制, 那么在具體運(yùn)營(yíng)中存在諸多不適用的地方, 且需要負(fù)擔(dān)較重的各項(xiàng)稅費(fèi)。

對(duì)策和建議:一是盡快修改完善《公司法》, 對(duì)予以工商登記的有限責(zé)任公司的股東人數(shù)的限制應(yīng)考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員成千上萬的特點(diǎn)。二是盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》, 以使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式、職能定位、管理辦法及其法人的地位皆能在法律層面得到明確。

6. 集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)或社區(qū)管理的關(guān)系問題

問題分析:據(jù)調(diào)查, 目前新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)或社區(qū)的公共管理職能及其相應(yīng)的管理費(fèi)用并未明確分開, 兩者關(guān)系長(zhǎng)期混淆不清。如任其長(zhǎng)期存在, 勢(shì)必阻礙新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展, 且易引發(fā)新的矛盾。

對(duì)策和建議:一是應(yīng)通過有關(guān)政策的完善, 嚴(yán)格將新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)或社區(qū)的公共管理職能和相應(yīng)的管理費(fèi)用區(qū)分開來。二是有必要盡快理清村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)和功能劃分。

7. 政策優(yōu)惠問題

問題分析:目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅費(fèi)優(yōu)惠政策極少, 在改革中難免因過重的稅負(fù)壓力而造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)富積累和擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力受限。此外, 已有的集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)稅費(fèi)政策也不夠完善, 差別化稅收政策的施行難以到位。所以仍存在“農(nóng)民所持股權(quán)并不對(duì)應(yīng)集體資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值, 只是作為其參與集體收益分配的份額”和“對(duì)按資產(chǎn)量化份額從集體獲得收益的農(nóng)民免稅費(fèi)的優(yōu)惠政策執(zhí)行不到位”這兩個(gè)不可忽視的問題。

對(duì)策和建議:一是有必要通過實(shí)行差別化的稅收政策, 切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革和促進(jìn)農(nóng)民增收;二是有必要完善和落實(shí)對(duì)按資產(chǎn)量化份額從集體獲得收益的農(nóng)民減免稅費(fèi)的優(yōu)惠政策;三是有必要在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上, 及時(shí)制定、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織稅費(fèi)優(yōu)惠政策及其落實(shí)的相關(guān)配套制度。

8. 相關(guān)政策配套和協(xié)同問題

問題分析:調(diào)查發(fā)現(xiàn), 在城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中, 現(xiàn)行土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、物權(quán)法等法律與現(xiàn)行土地政策存在不匹配以及細(xì)化不夠等問題, 具體實(shí)施中的問題較多, 進(jìn)而導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)制度改革受到不同程度的影響;而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程較緩地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 除了上述問題之外, 還存在相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才、經(jīng)營(yíng)人才缺乏的問題, 集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展后勁不足, 嚴(yán)重影響到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化。

對(duì)策和建議:一是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的地區(qū), 有必要以政府文件的形式將現(xiàn)行土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、物權(quán)法等法律中的相關(guān)規(guī)定與現(xiàn)行土地政策有機(jī)結(jié)合起來, 認(rèn)真進(jìn)行條款細(xì)化, 以切實(shí)促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。二是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)較緩的地區(qū), 還有必要制定吸引相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才、經(jīng)營(yíng)人才的優(yōu)惠政策, 為推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有序、快速發(fā)展提供人才保障。三是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū), 還有必要依照相關(guān)法律和政策, 制定并落實(shí)好有利于其集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的留用地政策, 并通過政府文件明確留用地使用權(quán)的取得方式、經(jīng)營(yíng)方式及其相關(guān)項(xiàng)目的管理方式等。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西部論壇2017年06期 

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