摘要：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地制度的重大改革。本文首先討論了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)涵與意義，并明確放活土地經(jīng)營權(quán)是土地“三權(quán)分置”制度的重要目標(biāo)，其本質(zhì)是在更大范圍內(nèi)為資金進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營領(lǐng)域提供渠道，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營資金短缺與效率不足問題，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育提供制度支持。其次，不同類型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體分別面臨著“吃不下”的經(jīng)營權(quán)、“分不清”的經(jīng)營權(quán)和“拿不到”的經(jīng)營權(quán)困境，最后指出要從培育職業(yè)農(nóng)民、完善土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系及引入PPP模式等途徑來加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；職業(yè)農(nóng)民；PPP

一、 引言

改革開放以來，以土地所有權(quán)歸集體所有、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有（兩權(quán)分離）為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有效調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速增長和長足發(fā)展[1]。但隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的變化，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)分離”的弊端不斷凸顯。一方面，城鎮(zhèn)化水平的提高導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積的增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，截止2016年6月，我國農(nóng)村耕地的流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)接近耕地總面積的近四分之一，發(fā)達(dá)省份的比例甚至超過50%。另一方面，全國各地還有不少農(nóng)村土地被棄耕撂荒[2]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大以及撂荒面積的增加都面臨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)分離”的制度約束[3]，不利于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年11月印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》正式提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革思路，并在2016年10月30日印發(fā)并實(shí)施的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）中明確提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)施的關(guān)鍵在于“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變是在以土地集體所有為前提，在保障農(nóng)戶承包權(quán)基礎(chǔ)上，推動土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，改變以往農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”制度下所面臨的困境，發(fā)展適度土地規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)村土地利用效率，進(jìn)一步推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程?！笆糯蟆眻?bào)告更是將“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度”和“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，成為全黨全國的工作重點(diǎn)。

早在20世紀(jì)90年代就有學(xué)者提出農(nóng)村土地“三權(quán)分離”、“農(nóng)村土地代營”等模式[4]。不同學(xué)者進(jìn)一步從理論視角及實(shí)踐層面角度對該制度模式進(jìn)行總結(jié)分析。從理論研究角度來看，黃少安（1995）[5]早就指出，在以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)分離”為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中農(nóng)民，只在理論上獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)民實(shí)際只獲得經(jīng)營權(quán)收益這一矛盾。后續(xù)的研究中有學(xué)者主張農(nóng)村土地“三權(quán)分置”要重視產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度法人安排[6]，也有學(xué)者將視角集中于產(chǎn)權(quán)與物權(quán)制度，明晰了“三權(quán)分置”的邏輯路徑與權(quán)利框架[7][8]，還有學(xué)者從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度展開研究[7]?！兑庖姟烦雠_后，不同學(xué)者進(jìn)一步從農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的研究背景、政策演變軌跡、權(quán)利內(nèi)涵及法律屬性等角度進(jìn)行深入研究[9][10]，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)施的關(guān)鍵在于清晰界定三權(quán)的權(quán)利邊界[11]。從農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)踐角度來看，20世紀(jì)90年代以來，福建、山東、河南、貴州等地都積極開展農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)踐，還出臺了一系列農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的相關(guān)文件[12]。不同地區(qū)在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步討論通過農(nóng)村土地使用權(quán)入股[13]、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)[14]、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押[15]等具體模式與路徑來提高土地利用效率[16]。但農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)施也面臨合同違約、農(nóng)村土地過度集中等風(fēng)險(xiǎn)[12]。

對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的研究也引起了諸多學(xué)者的關(guān)注。分工理論、產(chǎn)權(quán)理論、交易費(fèi)用理論構(gòu)成了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的理論依據(jù)[17]，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)該以“耕者有其田”為方向，以土地經(jīng)營的適度規(guī)模為主旨，培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[17][18][19]。此外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育還面臨土地分散流轉(zhuǎn)意愿與土地集中連片需求間的矛盾[20]、融資渠道狹窄與農(nóng)產(chǎn)品營銷難[21][22]、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不完善[23]、人才匱乏[24]等諸多問題。

已有文獻(xiàn)對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體展開了全面研究，但還需要在深入討論農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，明確農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)基礎(chǔ)上，分類討論不同新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的優(yōu)勢，以土地經(jīng)營權(quán)為切入點(diǎn)研究不同類型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所面臨的困境及解決途徑，為實(shí)現(xiàn)我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供理論基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)

農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變并不是簡單的權(quán)利分解，體現(xiàn)著集體、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體三者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中地位與功能的變革。農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并非相互獨(dú)立的權(quán)利，而是一個(gè)以集體、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體三方關(guān)系為基礎(chǔ)的有機(jī)權(quán)利整體。有序推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，落實(shí)集體所有權(quán)是前提，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，放活土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵。

（一）落實(shí)集體所有權(quán)

落實(shí)集體所有權(quán)是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”視角下新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的前提，落實(shí)集體所有權(quán)主要包括：（1）改變集體所有權(quán)主體虛置狀態(tài)，積極落實(shí)集體所有權(quán)歸屬主體?！锻恋毓芾矸ā罚?004）中規(guī)定農(nóng)民集體所有土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會經(jīng)營、管理。二者之間的職能存在交叉，但實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能通常由村委會代為行使[25]?！睹穹倓t》（2017）指出要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會“特別法人”資格?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（2015）中指出要探索剝離村黨組織和村委會對土地資源的管理職能，實(shí)行“政經(jīng)分開”，完善村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制。這對于落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)具有重要意義，但還需要更多法律層面的支持與實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)。（2）在落實(shí)集體所有權(quán)歸屬主體基礎(chǔ)上，健全集體所有權(quán)行使機(jī)制。包括依法發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督和收回集體所有土地；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的備案、監(jiān)督和糾錯(cuò)、土地征收補(bǔ)償安置方案的討論等。

（二）穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

習(xí)近平總書記在“十九大”報(bào)告中明確提出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的基礎(chǔ)。一方面，穩(wěn)定的農(nóng)戶承包權(quán)為農(nóng)民提供最基本的生存保障。當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民無法繼續(xù)在城市工作和生活時(shí)，土地承包權(quán)的長期穩(wěn)定是維持他們生活的“最后一道防線”。另一方面，穩(wěn)定的農(nóng)戶承包權(quán)有利于農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地（經(jīng)營權(quán)），為適度的土地規(guī)模經(jīng)營提供制度支持，有助于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育。

（三）放活土地經(jīng)營權(quán)

土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的派生權(quán)利，是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新所在，是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的關(guān)鍵。一方面，放活土地經(jīng)營權(quán)有助于土地流入更有效率的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，采用先進(jìn)的技術(shù)或經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營，提高土地利用效率。另一方面，放活土地經(jīng)營權(quán)有助于提高就地城鎮(zhèn)化水平。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過規(guī)?；?jīng)營土地，有利于以雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民形式促使農(nóng)民在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”向“農(nóng)業(yè)工人”身份的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人口就地城鎮(zhèn)化。

三、 誰來種地？——新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育

（一） 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育

放活土地經(jīng)營權(quán)是土地“三權(quán)分置”制度的重要目標(biāo)，其本質(zhì)是在更大范圍內(nèi)為資金進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營提供渠道，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營資金短缺與效率不足問題，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育提供制度支持。以放活土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為起點(diǎn)，以培育新型農(nóng)業(yè)主體為途徑，最終形成一個(gè)從拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營資金來源到提高經(jīng)營資金使用效率的良性循環(huán)（如圖1）。首先，放活土地經(jīng)營權(quán)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育創(chuàng)造條件。放活土地經(jīng)營權(quán)意味著更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，拓寬了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資金來源，這有助于解決當(dāng)前廣泛存在的農(nóng)業(yè)經(jīng)營資金補(bǔ)足的問題。其次，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的進(jìn)入打破了原有對農(nóng)村土地經(jīng)營主體的身份限制。新型農(nóng)業(yè)主體間的競爭導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到更有效率的經(jīng)營主體手中，低效率的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體會逐漸退出土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。第三，優(yōu)質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷吸收更多土地、農(nóng)機(jī)、勞動等生產(chǎn)要素，進(jìn)一步提升農(nóng)村土地利用效率，增加農(nóng)民收入。第四，優(yōu)質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)主體在追逐更多利潤動力驅(qū)使下，對土地面積有更高需求，這勢必會增加土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模，提升土地經(jīng)營權(quán)交易市場活躍度，最終促進(jìn)更大規(guī)模、更廣范圍、更高效率的土地經(jīng)營權(quán)放活程度。

圖1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的良性循環(huán)

（二） 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體類型：優(yōu)勢與困境

落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的前提、基礎(chǔ)和關(guān)鍵。被賦予“特別法人”資格的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會對落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會依法享有民事權(quán)利和義務(wù)，有利于解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育過程中出現(xiàn)的法律問題。穩(wěn)定的農(nóng)戶承包權(quán)提高了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿，進(jìn)一步促進(jìn)土地流向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中。放活土地經(jīng)營權(quán)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的關(guān)鍵，根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域的地位、生產(chǎn)形態(tài)、組織規(guī)模、經(jīng)營模式等特征，將其劃分為家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)三大類。不同類型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都有自身優(yōu)勢，但是對“土地經(jīng)營權(quán)”的控制能力存在差別。

1.家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）

家庭農(nóng)場是指以家庭成員為農(nóng)場主要工作人員，通過規(guī)?；?、集約化、商業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營取得收益的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。專業(yè)大戶概念與家庭農(nóng)場相似，二者并無本質(zhì)區(qū)別。近幾年中央“一號文件”中都鼓勵和支持農(nóng)村土地向家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）流轉(zhuǎn)。家庭農(nóng)場是目前最為適合中國發(fā)展現(xiàn)狀的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，目前全國已有超過87萬戶各類家庭農(nóng)場，經(jīng)營耕地面積達(dá)到1.76億畝，占全國承包耕地總面積的13.4%。

（1）家庭農(nóng)場的優(yōu)勢：物質(zhì)層面與精神層面

從物質(zhì)層面來看，家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）空間分布廣泛，覆蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)品門類齊全，各地的家庭農(nóng)場都呈現(xiàn)出區(qū)域特色，最適合作為分散土地經(jīng)營權(quán)的初次“整合者”。吉林延邊、上海松江、浙江寧波等地的家庭農(nóng)場結(jié)合地方特色經(jīng)營取得了出色成績。其中，吉林延邊利用“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的經(jīng)營模式，從網(wǎng)站、微信、電商等渠道發(fā)展家庭農(nóng)場產(chǎn)品的跨區(qū)域銷售。上海松江則更注重家庭農(nóng)場的股份化建設(shè)與配套規(guī)范，涌現(xiàn)出一批股權(quán)明晰的家庭農(nóng)場，并有向農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的趨勢。浙江寧波利用農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，建立1000多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的家庭農(nóng)場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營。從精神層面來看，家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）的核心勞動力大部分或全部來源于家庭成員，有廣泛的宗族文化特征。家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）雇傭的家庭外成員往往來自于同村或者同鄉(xiāng)，這種雇員身份也體現(xiàn)著農(nóng)民對“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親”等鄉(xiāng)鄰文化的價(jià)值認(rèn)同。因此，家庭農(nóng)場這種主體形式更容易獲得認(rèn)可，在農(nóng)村有更深厚的文化土壤。

（2）家庭農(nóng)場的困境：“吃不下”的經(jīng)營權(quán)

土地“三權(quán)分置”背景下，家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）面臨的挑戰(zhàn)來自于經(jīng)營能力的限制，可形象的稱為“吃不下”的經(jīng)營權(quán)。以山東膠州某家庭農(nóng)場為例，該家庭農(nóng)場主王某憑借對玉米市場的了解，5年時(shí)間內(nèi)承包了4個(gè)自然村的5030畝土地，并于2012年正式注冊為家庭農(nóng)場。為實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營，王某于2013年將約六成土地種植玉米，同時(shí)從內(nèi)蒙古地區(qū)引入優(yōu)質(zhì)土豆，在農(nóng)場土地中規(guī)劃出1500畝土地種植。但因?qū)ν炼故袌鲒厔菖袛嘤姓`，農(nóng)場虧損金額高達(dá)100萬元。該農(nóng)場所面臨的問題并非個(gè)例，而是所有家庭農(nóng)場擴(kuò)大經(jīng)營后要面臨的共性問題。放活土地經(jīng)營權(quán)有助于家庭農(nóng)場土地經(jīng)營面積的擴(kuò)大，作為家庭農(nóng)場的經(jīng)營決策者是個(gè)體農(nóng)戶，雖然其在生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域有豐富經(jīng)驗(yàn)，但受限于文化水平、視野信息等問題，家庭農(nóng)場主未必能夠在擴(kuò)大土地經(jīng)營情形下依舊有能力處理經(jīng)營事務(wù)、作出正確決策。家庭農(nóng)場以適度規(guī)模經(jīng)營為特征，也在一定程度上解決了分散農(nóng)戶資金不足問題，有利于提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平以及機(jī)械化程度，提高土地利用率。但“吃不下”的經(jīng)營權(quán)困境使得家庭農(nóng)場在解決資金問題上能力有限。

2.農(nóng)民合作社

農(nóng)民合作社是由生產(chǎn)同類或者相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品、提供同類或者相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營者自發(fā)形成的互助性組織。自2006年首批農(nóng)民合作社獲批成立以來，農(nóng)民合作社一直是國家在農(nóng)村重點(diǎn)培育的生產(chǎn)經(jīng)營組織形式之一。在長期發(fā)展中，農(nóng)民合作社起到了溝通政府、農(nóng)戶和市場三者之間橋梁和紐帶的作用。

（1）農(nóng)民合作社的優(yōu)勢：爭取政策支持與降低交易成本

分散的農(nóng)戶在資源、信息、能力等方面存在限制，放活土地經(jīng)營權(quán)有利于農(nóng)民合作社土地經(jīng)營面積的擴(kuò)大，并進(jìn)一步改變分散農(nóng)戶在獲取政策支持與企業(yè)談判中的弱勢地位，農(nóng)民合作社在地方政府、農(nóng)戶與市場之間起著重要作用。一方面，農(nóng)民合作社可爭取更多的政策優(yōu)惠與政策傾斜。2004年以來的“中央一號”文件通過三個(gè)渠道來解決農(nóng)民合作社的資金短缺問題：安排專門資金、加大補(bǔ)貼傾斜力度與加大信貸支持力度[26]。財(cái)政部國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室發(fā)布的《關(guān)于做好2017年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》中規(guī)定，符合條件的農(nóng)民合作社可以申請貼息貸款、財(cái)政補(bǔ)貼等方式獲得資金支持，且單個(gè)貼息項(xiàng)目的最高額度可達(dá)500萬元，能夠有效解決農(nóng)民合作社融資難的問題。另一方面，分散農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模小，與外部市場打交道時(shí)處于劣勢地位并面臨較高的交易成本。農(nóng)民合作社在農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系以及產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)都占有議價(jià)權(quán)優(yōu)勢，不僅能夠降低交易成本，還能夠增進(jìn)農(nóng)民合作社社員的經(jīng)濟(jì)績效[27][28]。進(jìn)一步地，與不加入合作社人員相比，加入合作社的預(yù)期整體幸福感有大幅提高[29]。

（2）農(nóng)民合作社的困境：“分不清”的經(jīng)營權(quán)

以土地入股的農(nóng)民合作社面臨著土地經(jīng)營權(quán)界定模糊難題，即“分不清”的經(jīng)營權(quán)困境。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離削弱了社會資本參與農(nóng)村合作社經(jīng)營的意愿，不利于拓寬農(nóng)民合作社的資金來源，阻礙農(nóng)民合作社的長期發(fā)展。首先，農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”背景下，以土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)入股農(nóng)民合作社，并未體現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，如何對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行定價(jià)入股，成為農(nóng)民合作社發(fā)展壯大中的突出問題。其次，剩余控制權(quán)問題。當(dāng)農(nóng)民合作社經(jīng)營過程中遇到合同規(guī)定之外事項(xiàng)時(shí)，需要剩余控制權(quán)擁有方進(jìn)行決策?！耙缘厝牍伞钡霓r(nóng)民與以其他形式資產(chǎn)（如農(nóng)機(jī)、資金）出資的農(nóng)民的利益訴求可能不盡相同，“分不清”的經(jīng)營權(quán)導(dǎo)致目前缺乏有效的剩余控制權(quán)分配機(jī)制來平衡各方利益。此外，“分不清”的經(jīng)營權(quán)困境也會加劇農(nóng)民合作社的資金短缺問題，進(jìn)一步阻礙農(nóng)民合作社的發(fā)展，面臨著與家庭農(nóng)場同樣的資金難題。

3.農(nóng)業(yè)企業(yè)

近幾年，中央“一號文件”一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)中的地位與作用。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的實(shí)現(xiàn)必然要以市場經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代企業(yè)作為微觀基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)企業(yè)是重要的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體類型。

（1）農(nóng)業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢：現(xiàn)代企業(yè)制度與促進(jìn)就業(yè)

與農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”相比，“三權(quán)分置”背景下土地經(jīng)營權(quán)更容易流入農(nóng)業(yè)企業(yè)手中。農(nóng)業(yè)企業(yè)最大的優(yōu)勢在于其現(xiàn)代企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)企業(yè)作為獨(dú)立的法人能夠以土地經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行融資與生產(chǎn)，強(qiáng)化了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立權(quán)利屬性。土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離不僅有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模，還能夠增加農(nóng)業(yè)企業(yè)的數(shù)量，這也必然為當(dāng)?shù)靥峁└嗟木蜆I(yè)機(jī)會。就業(yè)機(jī)會的增加使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不必外出打工也能找到工作，緩解了周邊城市的承載壓力。農(nóng)戶由農(nóng)民向農(nóng)業(yè)工人身份的轉(zhuǎn)變有利于就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（2）農(nóng)業(yè)企業(yè)的困境：“拿不到”的經(jīng)營權(quán)

農(nóng)業(yè)企業(yè)面臨“拿不到”的經(jīng)營權(quán)困境，可從空間和時(shí)間兩個(gè)維度來理解?？臻g維度上的問題主要表現(xiàn)為地域性壟斷。農(nóng)業(yè)企業(yè)從事農(nóng)、林、牧、副等相關(guān)生產(chǎn)活動，但這些生產(chǎn)活動都與土地的自然條件、資源分布密切相關(guān)。地域性壟斷特征主要體現(xiàn)在以下兩方面：其一，地方政府通過行政手段控制土地經(jīng)營權(quán)，可能產(chǎn)生腐敗行為而使得農(nóng)業(yè)企業(yè)“拿不到”土地經(jīng)營權(quán)；其二，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)搶占先機(jī)獲得土地經(jīng)營權(quán)后，會試圖組織新企業(yè)的進(jìn)入形成經(jīng)營壟斷，缺乏競爭機(jī)制導(dǎo)致其他農(nóng)業(yè)企業(yè)很難獲得土地經(jīng)營權(quán)。地域性壟斷不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。

時(shí)間維度上的問題主要表現(xiàn)為企業(yè)融資難。農(nóng)業(yè)企業(yè)的融資難題可能導(dǎo)致它們“拿不到”土地經(jīng)營權(quán)。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大不僅要求農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營能力的提升，對基礎(chǔ)設(shè)施也有更高要求。中小型企業(yè)居多的農(nóng)業(yè)企業(yè)受制于自身籌資能力所限，往往很難在建設(shè)周期長、外部性大、短期收益不明顯的基礎(chǔ)設(shè)施方面投入充足資金。根據(jù)浙江省的調(diào)查，農(nóng)業(yè)企業(yè)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入少于100萬的占到了47.1%，而基建投入金額在300萬以下的企業(yè)占比高達(dá)83.7%。這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺口狀況在河南同樣存在，經(jīng)營土地在50畝以下時(shí)，畝均投入約1086.84元，而當(dāng)經(jīng)營農(nóng)村土地面積擴(kuò)大到500畝時(shí)，生產(chǎn)投入費(fèi)用則上漲到1402元，上漲幅度近30%，這種規(guī)模成本的遞增主要原因就是基礎(chǔ)設(shè)施投資的成倍增長。

四、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育路徑研究

不同類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面臨著“吃不下”的經(jīng)營權(quán)、“分不清”的經(jīng)營權(quán)和“拿不到”的經(jīng)營權(quán)困境，其中“吃不下”經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)是家庭農(nóng)場經(jīng)營管理人才缺失，“分不清”經(jīng)營權(quán)問題的關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系不完善，“拿不到”經(jīng)營權(quán)的核心是農(nóng)業(yè)企業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營中資金不足與運(yùn)營效率問題。為了解決不同類型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所面臨的上述困境，必須通過推進(jìn)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、完善土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系和引入PPP模式三個(gè)方面加以解決。

（一）“吃不下”經(jīng)營權(quán)問題的解決：推進(jìn)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)

解決“吃不下”經(jīng)營權(quán)困境的關(guān)鍵在于提高家庭農(nóng)場場主及農(nóng)業(yè)工人的專業(yè)技能及管理水平，培養(yǎng)一批有經(jīng)驗(yàn)、懂生產(chǎn)、會經(jīng)營的職業(yè)農(nóng)民作為家庭農(nóng)場的主力。2017年1月，農(nóng)業(yè)部編制的《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》為培育職業(yè)農(nóng)民指明了方向。

首先，為推進(jìn)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)準(zhǔn)備階段提供最基本的保障。政府主導(dǎo)統(tǒng)籌整合各類農(nóng)業(yè)學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)等分散的公益性培訓(xùn)資源，為職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)提供最基本的保障：（1）提高職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)師資隊(duì)伍素質(zhì)水平?？蓢@師資選聘制度、評價(jià)機(jī)制以及培訓(xùn)力度方面展開。（2）加強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)基礎(chǔ)條件建設(shè)。在部省市縣全面推開職業(yè)農(nóng)民培育機(jī)構(gòu)，并遴選示范基地重點(diǎn)資助。（3）完善職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)教學(xué)資源。構(gòu)建文字性以及音視頻教材體系，注重通用性與地方特色性相結(jié)合。其次，職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的實(shí)施階段要注重針對性和有效性。其中針對性主要體現(xiàn)在：（1）培訓(xùn)對象的針對性。重點(diǎn)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人以及穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)工人，還需要進(jìn)一步對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前期、中期和后期的服務(wù)性人員展開培訓(xùn)。此外，還需要吸引退役士兵以及農(nóng)業(yè)職業(yè)院校畢業(yè)生等成為重點(diǎn)培養(yǎng)對象。（2）培訓(xùn)內(nèi)容的針對性。如前文山東膠州家庭農(nóng)場因農(nóng)場主經(jīng)營能力有限而導(dǎo)致虧損為例，需要根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在現(xiàn)實(shí)中面臨的問題而設(shè)置有針對性的培訓(xùn)內(nèi)容。有效性體現(xiàn)在：（1）培訓(xùn)方式的有效性。為了提高職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的有效性，要注重三個(gè)結(jié)合：理論與實(shí)踐、集中培訓(xùn)與現(xiàn)場培訓(xùn)以及線上與線下培訓(xùn)。（2）培訓(xùn)周期的有效性。注重短期培訓(xùn)與長期學(xué)習(xí)相結(jié)合，短期培訓(xùn)注重解決農(nóng)民在當(dāng)前生產(chǎn)中面臨的問題，以技術(shù)推廣和決策指導(dǎo)為主；長期注重經(jīng)營能力培養(yǎng)和視野開拓，以農(nóng)業(yè)知識與思維方法為主。最后，職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的后期管理階段要注重規(guī)范性。（1）職業(yè)農(nóng)民認(rèn)定體系規(guī)范化。要將“農(nóng)民”這一稱謂從身份定位回歸到職業(yè)稱謂，就必須建立職業(yè)農(nóng)民的認(rèn)證體系。從知識技能、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)、管理能力多個(gè)維度對農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)與考核，對符合資質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民統(tǒng)一注冊、頒發(fā)等級證書。（2）職業(yè)農(nóng)民信息管理規(guī)范化。完善信息管理系統(tǒng)，動態(tài)管理職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)體系信息。

（二）“分不清”經(jīng)營權(quán)問題的解決：完善土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系

造成“分不清”經(jīng)營權(quán)困境的原因在于缺失完善的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系以及合理的剩余控制權(quán)分配方式。首先，為了解決土地經(jīng)營權(quán)定價(jià)入股農(nóng)民合作社中存在的問題，必須建立完善的土地經(jīng)營權(quán)估值體系。以土地位置、土地面積、經(jīng)營用途、承包期限、基礎(chǔ)設(shè)施等為維度，建立一套完整的農(nóng)村土地質(zhì)量評價(jià)體系，對農(nóng)村土地進(jìn)行專業(yè)估價(jià)。在土地質(zhì)量評估指標(biāo)制定后，委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，打破原有機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地定價(jià)權(quán)的壟斷，最大限度避免新一輪“土地腐敗”現(xiàn)象發(fā)生。完善的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系為土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股農(nóng)民合作社提供了基本前提。其次，為了解決農(nóng)民合作社運(yùn)行過程中的剩余控制權(quán)問題，應(yīng)該在完善土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系基礎(chǔ)上，建立公開透明的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，并限定農(nóng)民合作社農(nóng)民社員和非農(nóng)民社員的入股資金比例，避免過多非農(nóng)民社員壓榨農(nóng)民社員，明確農(nóng)民社員和非農(nóng)民社員的具體權(quán)利內(nèi)容，保障農(nóng)民社員的主體地位，將剩余控制權(quán)掌握在農(nóng)民社員手中。為避免少數(shù)農(nóng)民社員獨(dú)享剩余控制權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，可采取除土地經(jīng)營權(quán)入社以外的其他入社方式，包括技術(shù)股、管理股等，從“獨(dú)享”剩余控制權(quán)轉(zhuǎn)向“分享”剩余控制權(quán)。此外，還可以建立健全監(jiān)督機(jī)制，防范剩余控制權(quán)被濫用。

（三）“拿不到”經(jīng)營權(quán)問題困境的解決：引入PPP模式

農(nóng)業(yè)企業(yè)所面臨的“拿不到”經(jīng)營權(quán)問題的重要表現(xiàn)之一就是企業(yè)的融資難，而引入PPP模式能夠有效解決農(nóng)業(yè)企業(yè)的融資難題。國家發(fā)展改革委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（2016）中提出大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作（以下簡稱PPP），這是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域首個(gè)PPP指導(dǎo)性文件。2017年中央“一號文件”也將農(nóng)業(yè)PPP作為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金問題的重要舉措。2017年5月31日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》中進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。PPP模式的引入不僅能夠解決農(nóng)業(yè)企業(yè)融資難題，還可以降低農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)以及提高資金使用效率。

首先，PPP的項(xiàng)目公司融資能夠降低農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。相比于其他企業(yè)而言，農(nóng)業(yè)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力更差，農(nóng)業(yè)企業(yè)的某一項(xiàng)目或產(chǎn)品的失敗可能產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，造成農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營失敗。PPP模式中廣泛存在的項(xiàng)目公司模式能夠有效解決上述問題，經(jīng)營項(xiàng)目單獨(dú)成立公司進(jìn)行融資，農(nóng)業(yè)企業(yè)僅以土地經(jīng)營權(quán)或現(xiàn)金形式入股項(xiàng)目公司，即使項(xiàng)目經(jīng)營失敗，農(nóng)業(yè)企業(yè)也僅僅損失對項(xiàng)目投入的經(jīng)營權(quán)與資金，其余資產(chǎn)不受影響。降低項(xiàng)目失敗對農(nóng)業(yè)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也充分體現(xiàn)了獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)分散風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值。其次，PPP的DBFO模式在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園中的應(yīng)用。設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營模式（DBFO模式）是PPP模式中民間資本自由度較高的一種項(xiàng)目運(yùn)營模式。該模式可以將農(nóng)業(yè)企業(yè)納入至農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園開發(fā)過程中，通過參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的設(shè)計(jì)和建設(shè)，幫助農(nóng)業(yè)企業(yè)解決部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。通過參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園融資與運(yùn)營環(huán)節(jié)，使得農(nóng)業(yè)企業(yè)掌握產(chǎn)業(yè)園進(jìn)入退出的自主權(quán)，打破農(nóng)民企業(yè)獲得土地經(jīng)營權(quán)過程中的地方壟斷，進(jìn)一步提高土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率。最后，PPP模式資金使用方式多元化。PPP模式在可監(jiān)管條件下提高投資項(xiàng)目的可行性與盈利性，最大限度降低資金投入上的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇，提高資金使用效率。在一定條件下，政府可將原有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、助農(nóng)專項(xiàng)資金在PPP模式中采用政府擔(dān)保、為農(nóng)業(yè)企業(yè)提供授信額度的形式發(fā)放，將原有的補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本，提升補(bǔ)貼資金的造血能力。

此外，“拿不到”經(jīng)營權(quán)問題的另外一個(gè)重要表現(xiàn)是地域壟斷性，可以通過設(shè)計(jì)公開透明的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。對農(nóng)村土地進(jìn)行等級劃分，每一等級設(shè)立相應(yīng)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)底價(jià)，并向市場公開。按照標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)價(jià)格在土地經(jīng)營權(quán)市場上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在條件成熟時(shí)可引入拍賣機(jī)制，吸引更多社會資金進(jìn)入經(jīng)營領(lǐng)域，解決當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的地域性壟斷問題。

作者簡介：

張廣輝 遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師；遼寧大學(xué)土地經(jīng)濟(jì)研究中心主任。遼寧省白千萬人才工程“萬人層次”入選者。在《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》、《學(xué)術(shù)月刊》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》等CSSCI來源期刊以及《人民日報(bào)》等報(bào)刊發(fā)表學(xué)術(shù)論文20余篇。

方達(dá) 遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧大學(xué)土地經(jīng)濟(jì)研究中心研究助理。

原載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2018年第2期

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