由中國發(fā)展網(wǎng)主辦的“中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟·旅游發(fā)展大會”于4月1日在北京召開。北京第二外國語學院教授、國務院特殊津貼專家王興斌對國務院機構(gòu)改革發(fā)表了自己的看法。

最近國務院機構(gòu)改革是1949年以來涉及面最廣、力度最大的一次革命性變革。國家發(fā)改委的職權(quán)將發(fā)生重大變化，還組建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部兩個新部，這對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)生什么影響？在座的各位都是從事鄉(xiāng)村旅游或與鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的，大家一定會關(guān)心這個問題。

首先來看首鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)管理體制機制的現(xiàn)狀。

在國家層面，這3個部委局與鄉(xiāng)村旅游關(guān)系最大：

國家發(fā)改委的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟司與社會司都分管鄉(xiāng)村旅游。

國家農(nóng)業(yè)部的農(nóng)產(chǎn)品加工局，負責“休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計劃并組織實施”，下設(shè)休閑農(nóng)業(yè)處具體管“休閑農(nóng)業(yè)”。

國家旅游局的規(guī)劃發(fā)展財務司駒產(chǎn)業(yè)促進處分管鄉(xiāng)村旅游工作。

可以說這“三駕馬車”是鄉(xiāng)村旅游的頂層主管理部門。

請各位注意，國家農(nóng)業(yè)部的提法是“休閑農(nóng)業(yè)”、“休閑農(nóng)業(yè)處”而不是“鄉(xiāng)村旅游”。這里有兩個傳聞版本：一個說法是農(nóng)業(yè)部為了與“旅游＋農(nóng)業(yè)”相區(qū)別，突出農(nóng)業(yè)的主體地位，用“休閑農(nóng)業(yè)”，不用“鄉(xiāng)村旅游”；另一說法是農(nóng)業(yè)部本想下設(shè)“鄉(xiāng)村旅游處”，但另一個部門不贊成，就用“休閑農(nóng)業(yè)處”，不用“鄉(xiāng)村旅游處”。這兩個版本的真?zhèn)挝椅唇?jīng)考證，不妨當作 “參考消息”聽。

2016年9月1日有個正式報道：國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、文化部、中國人民銀行、林業(yè)局、旅游局、國務院扶貧辦等14部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導意見》。這個文件用的是“休閑農(nóng)業(yè)”，沒用“鄉(xiāng)村旅游”，可見“休閑農(nóng)業(yè)”是14部門，包括國家旅游局的共識。

有意思的是，2017 年7月，還是這14部門又聯(lián)合發(fā)了《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案》 ，這里用了“鄉(xiāng)村旅游”而不是“休閑農(nóng)業(yè)”。

仔細看看這兩個文件的內(nèi)容，一個是從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的新業(yè)態(tài)、也是農(nóng)業(yè)新產(chǎn)品的角度發(fā)的，一個是從旅游產(chǎn)業(yè)、也是旅游產(chǎn)品的角度發(fā)的，基本上一樣。沒有休閑農(nóng)業(yè)，怎么開展鄉(xiāng)村旅游？不開展鄉(xiāng)村旅游，怎么發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)？兩者是一塊硬幣的兩個面。所以兩者很難區(qū)分開，可以說是你中有我，我中有你。但是這兩個不可分割的亊發(fā)了兩個文件，在許多地方卻是由兩部門主管的。

近日我在網(wǎng)群中出了一個題目 “鄉(xiāng)村旅游由誰管”，征求各地鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)的管理機構(gòu)的組成情況。收到了上百位群友的回貼。大多數(shù)網(wǎng)友的回貼說他們那里是旅游局或旅游委主管鄉(xiāng)村旅游。少數(shù)網(wǎng)友說鄉(xiāng)村旅游由農(nóng)業(yè)口主管，如西安市鄉(xiāng)村旅游歸口農(nóng)林委，三亞市鄉(xiāng)村旅游由農(nóng)委的農(nóng)產(chǎn)品加工局管，都江堰市農(nóng)業(yè)部門主管鄉(xiāng)村旅游。

相當多的網(wǎng)友說旅游局管鄉(xiāng)村旅游，農(nóng)業(yè)局管休閑農(nóng)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村。也有不少網(wǎng)友說，關(guān)鍵是政府領(lǐng)導的協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)村旅游牽涉多個部門，要靠政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

也有一些網(wǎng)友介紹了交叉管理的各種做法，如陜西鄉(xiāng)村旅游項目申報在農(nóng)業(yè)局，歸口管理是旅發(fā)委。四川如果評鄉(xiāng)村旅游示范點或者星級農(nóng)家樂，是旅游局管，其它方面是農(nóng)業(yè)部門管。江西省旅游局管鄉(xiāng)村旅游點和景區(qū)，沒有申報鄉(xiāng)村旅游點或景區(qū)暫不在管理范圍內(nèi)。欒川縣項目推動在農(nóng)口，宣傳推廣在旅游廣東惠州鄉(xiāng)村旅游由旅游局主管，下面設(shè)有鄉(xiāng)村旅游協(xié)會，協(xié)會與市委農(nóng)村辦公室聯(lián)系較多，但沒有指導關(guān)系。

北京市農(nóng)村工作委員會的新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)絡處，負責“鄉(xiāng)村旅游休閑農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)會展”。2004年成立了北京觀光休閑農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會，可能是國內(nèi)第一家，2005年又開設(shè)了“北京鄉(xiāng)村旅游網(wǎng)”，也可能是國內(nèi)第一家。北京市旅游委的產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進處“指導和協(xié)調(diào)都市旅游、鄉(xiāng)村旅游、紅色旅游的推進與管理”。據(jù)我觀察，北京市級這兩個部門的合作不多。到下面區(qū)一級，農(nóng)業(yè)口與旅游口的合作倒比較多，如共同或合作舉辦鄉(xiāng)村旅游節(jié)慶活動。北京最著名的農(nóng)業(yè)嘉年華活動已辦了5屆，是由昌平區(qū)農(nóng)委主辦的，包括旅游在內(nèi)的其他部門協(xié)辦。，

在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游上，浙江省農(nóng)業(yè)辦公室活躍，資金政策支持力度大。杭州市旅委側(cè)重鄉(xiāng)村旅游和民宿，農(nóng)辦側(cè)重美麗鄉(xiāng)村、風情小鎮(zhèn)。游和農(nóng)業(yè)由一名副市長分管，工作協(xié)調(diào)比之前更為順暢。

網(wǎng)友在議論時也有不少牢騷話：有時候掄著管，有時候都不管；誰都管，誰又都不管。需要服務時沒人管，需要管時誰都來管，真正需要辦亊誰都不知道該誰管；有旅游局管，也有住建局管，還有農(nóng)業(yè)局管，若有利婆婆就多，吃力不討好就沒有婆婆。有個群友寫道：我問了兩個地方的鄉(xiāng)黨委書記，回答是“真不清楚”！

看來，在鄉(xiāng)旅游和休閑農(nóng)業(yè)的管理上也有職責不清、上下不一、交叉重疊的問題。

這次國務院機構(gòu)改革后，對鄉(xiāng)村旅游的管理體制機制有什么影響？我覺得有五個方面有待觀察。

第一點觀察，主管鄉(xiāng)村旅游機構(gòu)加強還是弱化？會不會出現(xiàn)：發(fā)改委不再管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部不大管、文化和旅游部不去管的局面？

調(diào)整后的發(fā)改委要“瘦身”、“強體”。對于可以由專業(yè)部門協(xié)調(diào)管理的職能要堅決放給部門去管理，以前所承擔的中微觀管理職能被進一步剝離瘦身，將精力和資源更多地放在履行宏觀調(diào)控職能上。發(fā)改委還會設(shè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟司與社會司嗎？還會牽頭十幾個部門協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村旅游的亊嗎？

組建文化和旅游部的目的是“增強和彰顯文化自信，統(tǒng)籌文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā)，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，推動文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)融合發(fā)展 ”?？磥砦幕吐糜尾康墓ぷ髦赶蚴俏幕c旅游的融合發(fā)展?？梢灶A期的是，文化和旅游部會在鄉(xiāng)村旅游中會更加突出鄉(xiāng)村文化元素、文化色彩、文化體驗，但對鄉(xiāng)村旅游的工作的管理力度有待觀察，從什么方面、以什么方式介入鄉(xiāng)村旅游更有待關(guān)注。

新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的主要職責是，“統(tǒng)籌研究和組織實施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，監(jiān)督管理種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，負責農(nóng)業(yè)投資管理等”，休閑農(nóng)業(yè)擺在什么位置上還不清楚。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會以多大力量抓鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)？需要觀察。在我看來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的重視程度和工作力度就在多大，取決于對鄉(xiāng)村旅游、休閑產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中地位與作用的認識有多高。

從產(chǎn)業(yè)地位看，鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變的新標志，是農(nóng)業(yè)從一產(chǎn)、二產(chǎn)向三產(chǎn)延伸的新業(yè)態(tài)，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟新的增長點，下一步可以發(fā)展成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。

從經(jīng)濟價值看，農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇說，2016年鄉(xiāng)村觀光旅游、休閑產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造增加值達到0.57萬億元，相當于6.37萬億農(nóng)業(yè)增加值的8.9%。這個數(shù)據(jù)比較靠譜。

從文化價值看，鄉(xiāng)村旅游、休閑產(chǎn)業(yè)推動傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的繼承、復興、創(chuàng)新。

從環(huán)境價值看，鄉(xiāng)村旅游、休閑產(chǎn)業(yè)促進保護鄉(xiāng)村風貌的同時改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境。哪里開展了鄉(xiāng)村旅游，那里的廁所就改進了，就是一例。

從社會價值看，鄉(xiāng)村旅游、休閑產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)民文明生活方式的養(yǎng)成，培育農(nóng)民的文明意識、市場意識，成為亦農(nóng)亦旅的新一代職業(yè)農(nóng)民，同時促進城鄉(xiāng)互助、城鄉(xiāng)公共服務均等化，有助于破解失衡的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這是鄉(xiāng)村旅游最重要的作用，真正的社會價值大于經(jīng)濟價值。當前鄉(xiāng)村旅游是產(chǎn)業(yè)扶貧的方式之一，但不是“主要渠遺”。旅游扶貧是一個階段性的任務，促進城鄉(xiāng)交流、和諧發(fā)展才是長遠的功能。

可見，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為基礎(chǔ)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游與“推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展”息息相關(guān)，與“統(tǒng)籌實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”高度契合。

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的機構(gòu)中，鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)的主管機構(gòu)會不會得到加強？值待大家觀察。

當然，對鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)作用的估計也要恰如其分，不能夸大和撥高。全國2851個縣、4萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、70萬行政村不是都可以開展鄉(xiāng)村旅游、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。區(qū)位、交通、資源和市場是開展鄉(xiāng)村旅游、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的基本條件，不能“村村點火、戶戶冒煙”普遍開發(fā)。能發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的只是少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。

第二點觀察，不管機構(gòu)如何設(shè)置，鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)是“農(nóng)業(yè)＋旅游”與“旅游＋農(nóng)業(yè)”的合一，農(nóng)業(yè)與旅游的融合，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與文化和旅游部的合作是永遠需要的，那末這兩個部門的合作由誰牽頭？

這個問題上，有關(guān)的文件有過不同的提法。

2010年國務院辦公廳《貫徹落實國務院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)意見重點工作分工方案》提出，由“旅游局、發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部負責”“實施鄉(xiāng)村旅游富民工程。開展各具特色的農(nóng)業(yè)觀光和體驗性旅游活動”。這里旅游局擺在第一位，正是這個文件形成了目前大多數(shù)地方旅游局主抓鄉(xiāng)村旅游的局面。r> 2016年9月國家發(fā)改委等14部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導意見》提出，“農(nóng)業(yè)部門負責牽頭落實本地休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展工作”，“旅游部門“負責指導鄉(xiāng)村旅游發(fā)展工作，推動鄉(xiāng)村旅游與休閑農(nóng)業(yè)融合發(fā)展”，明確了農(nóng)業(yè)部門“牽頭”、旅游部門“指導”。

2016年12月國務院發(fā)布的《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，由農(nóng)業(yè)部、國家旅游局實施“旅游+農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，再次明確農(nóng)業(yè)部是“牽頭單位”?，F(xiàn)在的問題是“牽頭”與“指導”怎么分工與合作？

2010年7月農(nóng)業(yè)部與國家旅游局簽過關(guān)于休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游合作框架協(xié)議，2011午3月農(nóng)業(yè)部和國家旅游局在浙江省寧波市聯(lián)合組織召開全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)驗交流會。但這段“蜜月”期很短，2012年以后再也沒有此類的合作活動?？磥怼昂炇饏f(xié)議”不可靠。什么原因使這個“協(xié)議”成為一張廢紙？

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與文化和旅游部要不要再簽署一個合作協(xié)議，還是合設(shè)一個鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)？機構(gòu)設(shè)在哪個部？發(fā)改委會參加嗎？如此等等都有待在今年年底前兩部新機構(gòu)組建完成后再說。

第三點觀察，不管采取什么合作方式，兩個部的在鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)上一定有合作又有分工，哪些方面合作、哪些方面分工？

我想，在鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展政策、總體規(guī)劃、標準制定、示范點評定、扶持資金、宣傳推廣、人才培訓方面雙方需要合作，不能各搞一套，讓地方無所適從。比如不能你評鄉(xiāng)村旅游示范點，我搞休閑農(nóng)業(yè)示范點。

合作還應有分工，兩個部門各自擁有不同的資源和職責，各有強項，也各有所短，雙方應該取長補短。

比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門重點抓硬件，如基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品和休閑農(nóng)業(yè)項施建設(shè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)庒園建設(shè)，鄉(xiāng)村旅游綜合體建設(shè)等。

文化和旅游部門重點抓軟件建設(shè)，如旅游市場推廣、經(jīng)營、服務，旅游營銷人員和服務人員培訓等。

第四點觀察，國務院的兩大部的合作固然重要，但是省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的鄉(xiāng)村旅游的管理機構(gòu)怎么設(shè)置、職能怎么劃分更重要。

在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游休閑農(nóng)業(yè)問題上，國務院及相關(guān)部委主要是制定大政方針、用政策推動。

省、市一級制定本地的發(fā)展規(guī)劃、從本地的社會經(jīng)濟特點出發(fā)推進鄉(xiāng)村旅游。

縣一級統(tǒng)籌安排重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、具體部署行動步驟，必須明確哪個部門、哪個機構(gòu)管鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)，不能把這兩者拆開，一個管鄉(xiāng)村旅游，另一個管休閑農(nóng)業(yè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)的落腳點，也是農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)融合的落腳點，在這一層面就不存在哪個部門管的問題了，如果連鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)長都不知道找縣里哪個機構(gòu)管就會上下斷線了。

村級是經(jīng)營服務的主體，可以是農(nóng)戶自己辦，也可以村里合作辦；可以農(nóng)村自己加，也可以與外來企業(yè)合作辦，由農(nóng)民、村委會自主選擇。

第五點觀察，政府與市場、企業(yè)的關(guān)系。哪個“婆婆”管固然重要，但“婆婆”怎么管“媳婦”,管“媳婦”的什么更重要。

這次從國務院到下面的各級政府機構(gòu)改革，機構(gòu)重組固然重要，職能轉(zhuǎn)變更重要。我一直主張要行政體制機制改革要放權(quán)于市場，放權(quán)于企業(yè)，放權(quán)于行業(yè)，放權(quán)于社會組織，在鄉(xiāng)村旅游休閑農(nóng)業(yè)上也是這樣。鄉(xiāng)村旅游與休閑農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)與旅游的融合，這個融合的基礎(chǔ)是市場、主體是企業(yè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與文化和旅游部能不能合作得好要觀察，即使兩個部門合作好了也只是搭了一個“戲臺”，鄉(xiāng)村旅游與休閑農(nóng)業(yè)這場“戲”能不能唱得好，那就看企業(yè)這個“演出班子”了。這次政府機構(gòu)改革動了大“手術(shù)”，很不容易，但新機構(gòu)組建后職能、機制能不能轉(zhuǎn)變，在我看來更難，也更重要。如果改了機構(gòu)不改機制、不改職能，行政管理體制改革也不算成功。

政府要搞典型帶路、示范效應，應該先從群眾中來（下面創(chuàng)造經(jīng)驗），再到群眾中去（上面總結(jié)推廣），而不是相反，上面先訂標準、發(fā)“考卷”，然后讓下面按標準“答題”，再由上面“評分”。更糟糕的是上面多條“線”下面一根“針”，旅游部門評鄉(xiāng)村旅游示范點，農(nóng)業(yè)部門搞休閑農(nóng)業(yè)示范點，實際上是一回事，卻讓下面反復報、重復評。這次政府機構(gòu)改革能不能解決這個問題？

中國地方那么大，各地情況千差萬別。從上到下一刀切，用一個“標準”要求各地下不停地搞檢查評比，實際上是在折騰地方、折騰基層。讓鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)按照各地情況自主創(chuàng)新發(fā)展。政府可以用政策施“有機肥料”，但不要撒“化肥”、更不要加“激素”。這一點會不會有改變更值得觀察。

最后說一點，臺灣休閑農(nóng)業(yè)管理方式大陸可以參考嗎？

2002年，臺灣“行政院農(nóng)業(yè)委員會”制定的《休閑農(nóng)業(yè)輔導管理辦法》規(guī)定，開辦休閑農(nóng)業(yè)點的“住宿、餐飲、農(nóng)產(chǎn)品加工（釀造）廠、農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)村文物展示（售）及其教育輔導解說中心等”，由“行政院農(nóng)業(yè)委員會”頒發(fā)“休閑農(nóng)場許可登記證”，還由“行政院環(huán)境保護署”頒發(fā)“環(huán)保教育實施場所認證證書”。申辦人可以是自然法人（農(nóng)民），也可以是法人單位（農(nóng)會、漁會、農(nóng)業(yè)合作社、合作農(nóng)場、農(nóng)田水利會、農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)、農(nóng)業(yè)企業(yè)）。臺灣的鄉(xiāng)村旅游點、休閑農(nóng)場大多由農(nóng)會或鄉(xiāng)村協(xié)會等民團體指導。臺灣觀光局把休閑農(nóng)一上場列入旅游宣傳推廣中，幫助休閑農(nóng)場與民宿發(fā)展，但不直接管理和監(jiān)督。

在我看來，臺灣的休閑農(nóng)業(yè)管理體制機制有四個特點：

第一、休閑農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的一部分，歸農(nóng)業(yè)主管部門管理。

第二、休閑農(nóng)業(yè)是市場經(jīng)濟，實行業(yè)主自主經(jīng)營。

第三、休閑農(nóng)業(yè)具有科研、科普和環(huán)保功能，經(jīng)營者要接受政府農(nóng)業(yè)主管部門、環(huán)保主管部門的監(jiān)督。

第四、旅游主管部門不懂農(nóng)業(yè)科學技術(shù)，也不管農(nóng)村的發(fā)展，國此不管休閑農(nóng)場的開辦和經(jīng)營，但可以納入旅游宣傳推廣工作之中。

這幾點值得借鑒。當然，與大陸不同的是：按照孫中山“耕者有其田”的主張，臺灣農(nóng)村土地所有權(quán)界限明晰，屬于私人所有。臺灣農(nóng)村中農(nóng)會之類的民間自治組織十分活躍。這些與我們不同。

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國發(fā)展網(wǎng)

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)